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Medienkonzentration: Problemstellung & Regulierung

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Zusammenfassung

Dieser Beitrag beleuchtet das Thema Medienkonzentration unter Konvergenzbedingungen. Er fokussiert auf Themen und Entwicklungen, die in den aktuellen wissenschaftlichen und politischen Debatten von zentraler Bedeutung sind und diskutiert dabei unter anderem das Verhältnis zwischen medien- und wettbewerbsrechtlicher Konzentrationskontrolle, zwischen normativen Vorgaben und empirischer Evidenz sowie zwischen alten und neuen Playern.

Schlüsselwörter

Konvergenz Medienkonzentration Regulierung Wettbewerbsrecht Konzentrationsmessung 

Abkürzungen:

AEUV

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

AGF

Arbeitsgemeinschaft Fernsehforschung

AMD-G–A

Audiovisuelle Mediendienste-Gesetz Österreich

AT&T

American Telephone and Telegraph Company

BLM

Bayerische Landeszentrale für neue Medien

DLM

Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten

EMRK

Europäische Menschenrechtskonvention

FCC

Federal Communication Commission

FKVO

Europäische Fusionskontrollverordnung

FTC

Federal Trade Commission

GG–D

Grundgesetz Deutschland

GWB–D

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen Deutschland

KartG–A

Kartellgesetz Österreich

KEK

Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich

KG–CH

Kartellgesetz Schweiz

MPM

Media Pluralism Monitor

PrR-G–A

Privatradiogesetz Österreich

RStV–D

Rundfunkstaatsvertrag Deutschland

RTVG–CH

Bundesgesetz über Radio und Fernsehen Schweiz

StGG–A

Staatsgrundgesetz Österreich

TKG–A

Telekommunikationsgesetz Österreich

TKG–D

Telekommunikationsgesetz Deutschland

UK

Vereinigtes Königreich

USA

Vereinigte Staaten von Amerika

1 Einleitung

Die Konvergenz von Telekommunikation, Massenmedien und Informationstechnologien (Latzer 1997, 2013), das Aufkommen von Internet und Mobilkommunikation sowie der damit verbundene Wandel der Mediennutzung haben zu einem Revival der medienökonomischen und -politischen Beschäftigung mit Konzentration und Wettbewerb im Kommunikationssektor geführt.1 Nach intensiven Debatten über die Pressekonzentration in Deutschland, die u. a. in pressespezifischen Sonderregelungen für Zusammenschlüsse im GWB–D im Jahr 1976 resultierten, sowie nach Diskussionen über die Wettbewerbssituation zwischen Presse und öffentlich-rechtlichem Rundfunk ab Mitte der 1960er-Jahre (z. B. Michel- und Günther-Kommissionen) war es bis zur Liberalisierung des elektronischen Kommunikationssektors zu Fragen von Wettbewerb und Konzentration sowie deren adäquaten Behandlung weitgehend still geblieben. Parallel zur harmonisierten europäischen Telekommunikationsliberalisierung, die von der Europäischen Kommission ab Mitte der 1980er-Jahre forciert wurde und seit 1998 formal vollzogen ist, erfolgte auch jene im europäischen Rundfunkbereich. Letztere führte – wenngleich mit zeitlich starken Unterschieden zwischen den Ländern Europas – zur Einführung von privatem Rundfunk und zur Herausbildung von dualen Rundfunkordnungen. Verbunden mit der Liberalisierung wurden medienspezifische Konzentrationsregeln zur Sicherung von Medien- und Meinungsvielfalt (z. B. Beteiligungsgrenzen für in- und ausländische Player) bzw. sektorspezifische und asymmetrische Regulierungen für Telekommunikationsunternehmen (z. B. Zusammenschaltungspflicht, besondere Missbrauchaufsicht bei beträchtlicher Marktmacht) eingeführt (Re-regulierung). Dies mit dem Ziel, Konzentrationstendenzen einzudämmen bzw. die Öffnung des Telekommunikationsmarktes für Wettbewerb zu ermöglichen. Gleichzeitig wurden Regulierungskompetenzen von der Bundesverwaltung (z. B. Ministerien) auf sektorspezifische Regulierer übertragen, insbesondere auf sogenannte (politisch) unabhängige Regulierungsbehörden im Bereich Telekommunikation. Im Wesentlichen diente dies der Trennung von Schiedsrichter und Spieler, da sich die Telekommunikationsunternehmen großteils in staatlichem Besitz befanden. Mit dem Phänomen der Konvergenz schließlich, das seit 1997 auf der politischen Agenda steht (Europäische Kommission 1997, 2013), gewinnen die Bereiche Wettbewerbspolitik und -recht sowie Konzentration im Kommunikationssektor weiter an Bedeutung. Die Liberalisierung erhöhte unter anderem die Anbieterzahl und die Konvergenz ließ die bisher technisch, funktional und ökonomisch getrennten Kommunikationssektoren in enge Austauschbeziehungen treten. Beide Trends spiegeln sich auch in der gesteigerten Fusionstätigkeit von Unternehmen wider. So war der Telekommunikationssektor im Jahr 1998 erstmals der Sektor mit den meisten von der Generaldirektion Wettbewerb der Europäischen Kommission genehmigten Zusammenschlüssen. Von 1997 bis 1998 kam es darüber hinaus zu einer Verdoppelung der Fälle (Just 2000, 2001; Just und Latzer 2000). Obwohl die Messung von Medienkonzentration seit jeher kontrovers diskutiert wird und es keine eindeutigen Ergebnisse hinsichtlich des Zusammenhangs von Marktstrukturen, publizistischem Ergebnis und Medienvielfalt gibt (z. B. Kiefer 1995), herrscht Konsens darüber, dass die Konvergenz und die rasante Diffusion des Internets die Beurteilung von Konzentration und Vielfalt im konvergenten Kommunikationssektor weiter erschweren. Insbesondere stellt sich die Frage, welche Bedeutung das Internet im Rahmen der Vielfaltssicherung einnimmt oder welches Meinungsbildungsgewicht verschiedenen Medientypen zukommt (Neuberger und Lobigs 2010; KEK 2006, 2015; Gennis und Gundlach 2014; BLM 2012a). Gleichzeitig werfen das Aufkommen neuartiger, international agierender Internetunternehmen wie Google, Facebook oder Twitter und deren große Erfolge zahlreiche Fragen auf, vor allem hinsichtlich des Verhältnisses von alten und neuen Playern, des wettbewerbspolitischen Handlungsbedarfs, der Beurteilung der hohen Konzentration sowie der Definition des relevanten Marktes bei sogenannten Plattformen, die auf zwei- oder mehrseitigen Märkten operieren (Rochet und Tirole 2003; Haucap und Wenzel 2011; Latzer et al. 2014; Dewenter und Rösch 2015). Zudem gibt es Befürchtungen, dass geltende Bestimmungen und Aufsichtsstrukturen den veränderten konvergenten Rahmenbedingungen und damit den neuen Herausforderungen nicht mehr gerecht werden. Damit einhergehend wird diskutiert, ob nicht verstärkt Wettbewerb der zentrale Steuerungsmechanismus sein soll und sektorspezifische Konzentrationsbestimmungen zugunsten der alleinigen Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts aufgegeben werden sollen (z. B. Just 2000, 2001; Just und Latzer 2000; Braun und Capito 2002; Geradin und Kerf 2003; Prosser 2005; Shelanski 2002, 2006, 2007). In zahlreichen Ländern hat die Politik mit Gesetzesänderungen und neuen Vorschlägen zur Konzentrationsmessung auf diese Fragen reagiert (Just 2009).

2 Konzentration und Regulierung unter Konvergenzbedingungen

In den aktuellen wissenschaftlichen und politischen Debatten zu Konzentration und Regulierung unter Konvergenzbedingungen sind die nachfolgend skizzierten Probleme und Entwicklungen von zentraler Bedeutung.

Normative Begründung vs. empirische Evidenz, Wettbewerb vs. Wettbewerber

Als Begründungen für Konzentrationsregulierung im Mediensektor dienen einerseits technische Argumente, traditionell z. B. die Frequenzknappheit. Diese hat aber mit technischen Innovationen (z. B. Kabel, Satellit, Internet) an Bedeutung verloren und ihr Fehlen fungiert nun als Argument gegen Regulierung (vgl. kürzlich mit Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk das Gutachten vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium für Finanzen in Deutschland 2014). Andererseits dominieren funktionale Argumente, die auf normativen demokratietheoretischen Annahmen beruhen. Diese betonen die spezifischen sozialen und politischen Funktionen der Medien, die für Meinungs- und Willensbildungsprozesse sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt als besonders relevant erachtet werden (z. B. Herstellung von Öffentlichkeit, Sozialisation, Bildung, Integration, Kritik und Kontrolle). Aufgrund dieser Rolle stehen Medien einerseits unter besonderem Verfassungsschutz, d. h. das Verfassungsrecht garantiert die Freiheit der Massenmedien in vielen demokratischen Gesellschaften (z. B. Art. 13 StGG–A; Art. 5 GG–D; Art. 10 EMRK) (vgl. z. B. Lange 2008, S. 75–94; Holoubek et al. 2010, S. 39–59). Andererseits wird versucht, durch v. a. struktursichernde Regulierungsmaßnahmen, die parallel zum allgemeinen Wettbewerbsrecht anwendbar sind und im Wesentlichen wettbewerbsfremde Ziele und Aufgaben verfolgen, Medien- und Meinungsvielfalt zu sichern.

Bei Konzentration im Kommunikationssektor ist also nicht alleine der Wettbewerb, sondern auch die Medien- und Meinungsvielfalt betroffen. Die Regulierung im Medien- und Kommunikationssektor zielt damit im Wesentlichen nicht auf die Gewährleistung eines ökonomischen Wettbewerbs ab, sondern auf das demokratiepolitische Ziel, ein pluralistisches Mediensystem zu garantieren (Just und Latzer 2010, S. 88). Während das allgemeine Wettbewerbsrecht nach momentan dominanter Doktrin Wettbewerb schützen will und Konsumentenwohlfahrt und ökonomische Effizienz als Ziel hat, fokussiert die medienspezifische Konzentrationsregulierung auf den Erhalt von Meinungsvielfalt und Anbietervielzahl und schützt damit auch Wettbewerber (Just 2015). Im Zuge der Konvergenz verlieren solche normativen Begründungen für sektorspezifische Bestimmungen zunehmend an Bedeutung, und es werden vermehrt konkrete quantitative empirische Nachweise und Indikatoren für Vielfalt und darauf basierende Begründungen für die Aufrechterhaltung spezifischer Konzentrationsregimes gefordert (Hill 2006; Europäische Kommission 2007a). Gleichzeitig wird aufgrund der Konvergenz und der veränderten Marktbedingungen eine Abkehr von sektorspezifischer Regulierung befürwortet, die in verschiedenen Ländern zuletzt graduell und uneinheitlich durchgeführt wurde (Just 2009).

Sektorspezifische Regulierung und allgemeines Wettbewerbsrecht

Die Bestimmungen der allgemeinen europäischen und nationalen Wettbewerbsgesetze (z. B. Art. 101–109 AEUV; FKVO; KartG–A; GWB–D) sind prinzipiell vollständig auf den konvergenten Kommunikationssektor anwendbar. Darüber hinaus ist der Kommunikationssektor durch sektorspezifische Bestimmungen geprägt, die sich sowohl im allgemeinen Wettbewerbsrecht als auch in spezifischen Telekommunikations- oder Mediengesetzen finden. Mit diesen werden andere öffentliche Interessen als der Schutz des ökonomischen Wettbewerbs verfolgt. Beispiele für solche außerwettbewerblichen Bestimmungen in allgemeinen Wettbewerbsgesetzen sind die Multiplikatorfaktoren für die Berechnung von Umsätzen von Presse und Rundfunk (§ 38, GWB–D), oder von Medienunternehmen (§ 9, KartG–A); die Möglichkeit der Untersagung eines Medienzusammenschlusses, wenn die Medienvielfalt beeinträchtigt wird (§ 13, KartG–A); oder die Ausnahme von der alleinigen Geltung der europäischen FKVO zum Schutz des außerwettbewerblichen Interesses der Medienvielfalt (Art. 21 (4)). Darüber hinaus beinhalten auch Rundfunk- und Telekommunikationsgesetze besondere Vorkehrungen für den Kommunikationssektor. Dazu zählen im deutschsprachigen Raum unter anderem das Zuschaueranteilsmodell zur Sicherung der Meinungsvielfalt (§ 26 RStV–D); Beteiligungsgrenzen beim Erreichen bestimmter Reichweiten oder Versorgungsgrenzen für Fernsehen (§ 11, AMD-G–A); Begrenzungen hinsichtlich Zulassungen bei überschneidenden Versorgungsgebieten für Hörfunk (§ 9, PrR-G–A); Bewilligungspflichten bei Eigentümerwechsel (§ 22, PrR-G–A); besondere Missbrauchsaufsicht bei Gefährdung der Meinungs- und Angebotsvielfalt (Art. 74, RTVG–CH); oder Begrenzungen der Anzahl an Konzessionen für Fernsehen und Radio (Art. 44, RTVG–CH). Darüber hinaus teilen sich zuweilen verschiedene Behörden die Aufgabe der jeweiligen Regeldurchsetzung für Wettbewerbs- bzw. Medienvielfaltsfragen, so in Deutschland das Bundeskartellamt und die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK). Diese unterschiedliche Ausgestaltung von Konzentrationsbestimmungen in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten wurde immer wieder als Hindernis für die Entwicklung des EU-Binnenmarktes angesehen. Im Gegensatz zu dem der Kulturpolitik zugeordneten Medienbereich sind die sektorspezifischen und asymmetrischen Bestimmungen für die der Wirtschaftspolitik zugeordneten Telekommunikation aufgrund der harmonisierten Liberalisierung in Europa weitgehend einheitlich, beispielsweise hinsichtlich Netzzugang und Preisgestaltung. Auf Basis einer Empfehlung der EU-Kommission zu relevanten Produkt- und Dienstleistungsmärkten sowie des Drei-Kriterien-Tests wird zum Beispiel festgestellt, ob und welche Märkte vorab regulierungsbedürftig sind. Dazu zählen jene, die durch beträchtliche und anhaltende strukturell oder rechtlich bedingte Marktzutrittsschranken gekennzeichnet sind, längerfristig nicht zu wirksamem Wettbewerb tendieren und auf denen die Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts allein nicht ausreicht, um dem betreffenden Marktversagen entgegenzuwirken (zuletzt Europäische Kommission 2014; z. B. auch § 10 TKG–D oder § 36 TKG–A).

Abkehr von sektorspezifischen Bestimmungen

Die im Zuge der Telekommunikationsliberalisierung eingeführten Bestimmungen wurden von Anfang an als Übergangslösung gewertet und von der Annahme begleitet, sie ehestmöglich zugunsten der alleinigen Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts wieder aufzugeben. So umfasste beispielsweise die erste Empfehlung zu relevanten Produkt- und Dienstleistungsmärkten aus dem Jahr 2003 18 Märkte, die Empfehlung aus dem Jahr 2007 sieben und jene aus 2014 nur noch vier Märkte für eine Vorabregulierung (Europäische Kommission 2003, 2007b, 2014). Darüber hinaus wurden aufgrund der veränderten wirtschaftlichen und technischen Rahmenbedingungen auch vermehrt Reformen der Medienkonzentrationskontrolle gefordert. Dies mit Argumenten wie Kanalvermehrung aufgrund von Konvergenz und Digitalisierung, Notwendigkeit internationaler Wettbewerbsfähigkeit, hohe Kosten doppelter Überprüfungen durch Wettbewerbsbehörden und sektorspezifische Regulatoren, veränderte Mediennutzung und Willkürlichkeit von geltenden Regeln, die für eine nicht-konvergente Realität konzipiert sind.

Graduell und uneinheitlich haben verschiedene Länder solche Veränderungen vorgenommen, begleitet unter anderem von heftigen Protesten der Zivilgesellschaft (vor allem in den USA) bzw. genereller Kritik (z. B. Baker 2007 für die USA; Doyle und Vick 2005 für das UK). Im deutschsprachigen Raum wurden beispielsweise im Jahr 2001 durch das PrR-G–A die Cross-Ownership-Bestimmungen in Österreich abgeschafft und durch eine Bestimmung ersetzt, die auf überschneidende Versorgungsgebiete abzielt; das KG–CH hob mit einer Novelle im Jahr 2004 die zuvor enthaltenen medienspezifischen Aufgriffskriterien (Multiplikatoren) auf; die KartG–A-Novelle von 2005 beseitigte eine Bestimmungen, wonach im Rahmen der besonderen Missbrauchsaufsicht zumindest theoretisch die Möglichkeit einer Entflechtung von Medienunternehmen bestanden hätte; und die 8. Novelle des GWB–D senkte 2013 den Faktor des Multiplikators für die Pressefusionskontrolle von 20 auf acht.

Neue Instrumente zur Bewertung von Marktmacht und Vielfalt

Gleichzeitig mit der Abkehr von sektorspezifischen Bestimmungen wurden auch neue Instrumente für die Beurteilung von Marktmacht und Medienvielfalt im Mediensektor eingeführt, so der Diversity Index in den USA (2003), der Public Interest oder Plurality Test im UK (2003), das Sistema integrato delle comunicazioni – ein integrierter Kommunikationsmarkt – in Italien (2004) und der KEK-Ansatz zur Gewichtung des Einflusses verschiedener Medien (2006) in Deutschland (Just 2009). Mit diesen vier Instrumenten wird versucht, stark umstrittene und bislang ungelöste Probleme hinsichtlich der adäquaten Beurteilung von Medienkonzentration im Allgemeinen und im Lichte der Konvergenz im Speziellen zu bewältigen. Zugrunde liegt diesen Ansätzen die generelle Frage, wie die konkurrierenden Ziele der Sicherung von Wettbewerb und Medienvielfalt in Einklang zu bringen sind. Dabei sind sie von der Annahme geleitet, dass Vielfalt weiterhin ein wichtiges Ziel der Medienpolitik darstellt, auch wenn die Zweckmäßigkeit dieses Ziels aufgrund der problematischen Operationalisierbarkeit von Vielfalt umstritten ist (Heinrich 1994, S. 93). Darüber hinaus fokussieren sie auf die Notwendigkeit wissenschaftlicher empirischer Nachweise anstelle normativer Begründungen zur Rechtfertigung spezifischer Regulierungen. So wurde der Diversity Index dezidiert mit dem Ziel eingeführt, die Medienregulierung mit einem empirischen Fundament abzusichern (FCC 2003, S. 46316). Die FCC (2008) hat jedoch später eingeräumt, dass der Diversity Index ein inadäquates Instrument zur Messung von Vielfalt sei, und es zu viele qualitative und quantitative Kriterien bei der Medienkonzentrationskontrolle zu berücksichtigen gebe, sodass die Reduktion auf eine mathematische Formel wenig zielführend sei.2

Zu den bislang ungelösten theoretischen, empirischen und methodischen Problemen der Medienkonzentrationskontrolle zählen die Fragen, (1) inwieweit traditionelle Konzentrationsindizes, wie der Herfindahl-Hirschman-Index oder die Konzentrationsraten, für den Kommunikationssektor adäquat sind; (2) wie der relevante Markt in einem zunehmend konvergenten Sektor zu definieren ist; (3) was überhaupt Medienvielfalt ist und wie sie gemessen werden kann; (4) welche Marktstrukturen welche Inhalte hervorbringen und mit welchem Einfluss auf die Meinungsbildung; und (5) wie die kombinierte Marktmacht zunehmend crossmedial integrierter Unternehmen gemessen werden kann (Just 2009).

Aufgrund der Konvergenz wird verstärkt eine Aktualisierung der existierenden normativen Vorgaben gefordert. Im Wesentlichen wird ein medienübergreifender Ansatz der Konzentrationskontrolle als notwendig erachtet, der an Einzelmedien orientierte Beurteilungen – für Deutschland im Speziellen auch die Fernsehzentriertheit der geltenden Bestimmungen – überwindet (z. B. Paal 2014; Hasebrink und Schmidt 2013; KEK 2015). Im Zuge der Überprüfung der Vereinbarkeit des Zusammenschlusses zwischen ProSiebenSAT.1 Media AG und Axel Springer Media AG mit § 26 RStV-D hat die KEK (2006) beispielsweise Faktoren für die Gewichtung des Einflusses verschiedener Medien auf die Meinungsbildung gebildet. Dies passierte auf Basis bzw. im Vergleich von Kriterien, die das deutsche Bundesverfassungsgericht für den Meinungseinfluss von Rundfunk definiert hat, nämlich Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. So wurde der Einfluss des Internets auf die Meinungsbildung auf Basis dieser Kriterien und im Vergleich zum Fernsehen mit einem Gewichtungsfaktor von 1/2 bewertet, jener der Tagespresse mit 2/3. Diese Vorgangsweise der KEK wurde umfassend diskutiert und sowohl hinsichtlich Handhabbarkeit und Validität heftig kritisiert als auch unterstützt (z. B. Bornemann 2006a, b; Dörr 2006; Gounalakis und Zagouras 2006; Hain 2006; Holznagel und Krone 2005; Monopolkommission 2006; Pfeifer 2005; Säcker 2006; TNS Infratest 2006). Die Frage nach der unterschiedlichen Gewichtung einzelner Medien für die Meinungsbildung blieb in Deutschland auch danach zentral und wurde als unerlässlich für die Entwicklung eines neuen Konzentrationsmodells erachtet (Kors 2010, S. 33). Anders als der KEK-Ansatz fokussieren weitere Vorschläge aber vorwiegend auf Informationsangebote und deren Einfluss auf die Meinungsbildung. So hat die Bayerische Landeszentrale für neue Medien (BLM) im Jahr 2012 den MedienVielfaltsMonitor präsentiert. Dieser soll regelmäßig Aufschluss über die übergreifende Meinungsmacht von Medien und das Gewicht der Medien für die Informations- und Meinungsbildung geben (BLM 2012a) und als mögliche Basis für die Fortentwicklung des deutschen Medienkonzentrationsrechts dienen (BLM 2012b). Eine empirische Grundlage für den MedienVielfaltsMonitor ist die von TNS Infratest (zuletzt 2013) durchgeführte Studie Relevanz der Medien für die Meinungsbildung. Diese basiert auf einer repräsentativen Befragung, welche die individuelle Wichtigkeit der Mediengattungen als Informationsquelle ermittelt und – gekoppelt mit Tagesreichweiten von informativer Mediennutzung – ein Meinungsbildungsgewicht berechnet. Im Jahr 2013 betrugen diese Gewichte 37 % für das Fernsehen, 23 % für die Tageszeitung, 19 % für das Radio und 18 % für das Internet (TNS Infratest 2013). Darüberhinaus werden in weiteren Schritten Reichweiten und Marktanteile der Medien auf Basis anerkannter und regelmäßig durchgeführter Studien, wie AGF/GfK-Fernsehforschung oder Nielsen-Daten für das Internet, eruiert. Danach werden die Reichweitenanteile mit den Beteiligungsgrößen verknüpft und abschließend die Anteile der Medienunternehmen am Gesamtmeinungsmarkt durch Addition der je Gattung festgestellten und gewichteten Anteile bestimmt (BLM 2012a). Der MedienVielfaltsMonitor ist mittlerweile Bestandteil des DLM-Medienkonvergenzmonitors, der elektronische Medien und Printmedien gemeinsam erfasst (DLM 2014).

Hasebrink und Schmidt (2012, 2013) haben darüber hinaus mit einer Studie zu medienübergreifenden Informationsrepertoires ein weiteres Konzept für eine regelmäßige Erfassung der Medien- und Meinungsvielfalt in Deutschland vorgelegt. Diese orientiert sich an den Nutzern und ihrem Informationsverhalten und soll ebenfalls Aufschluss über die relative Rolle einzelner Mediengattungen, aber auch konkreter Einzelangebote und verschiedener Informationsfunktionen geben. Gemäß den Ergebnissen ihrer repräsentativen Befragung beansprucht das Fernsehen weiterhin die Position eines Leitmediums und ist allgemein die wichtigste Quelle für Information (30 %), gefolgt von Zeitung (25 %), Radio (19 %) und Internet (18 %). Die Herausforderungen an eine Medienkonzentrationskontrolle unter Konvergenzbedingungen sind methodisch äußerst problematisch, wie auch Gennis und Gundlach (2014) zeigen. Sie machen einen Vorschlag zur regelmäßigen Konzentrationsberichterstattung und versuchen, die Meinungsrelevanz unterschiedlicher Angebote im Internet mittels Scoring-Modells zu gewichten. Hierbei betonen sie neben der Bedeutung des Inhalts vor allem die strategische Rolle und das Einflusspotenzial, die neuen Playern bei der Gestaltung und Ermöglichung des Zugangs zu Inhalten zukommen (z. B. Google, Facebook). Im Wesentlichen soll die ausschließliche Berücksichtigung von Inhalteanbietern überwunden und auch auf Intermediäre und Plattformbetreiber fokussiert werden. Konkret geht es damit um die Frage, wie Netz- und Plattformbetreiber adäquat in das System der Vielfaltssicherung eingebunden werden können (Dörr und Natt 2014; Paal 2014).

Alte und neue Player

Die Rolle von Cybermediären und digitalen Gatekeepern wie Google, Apple, Facebook oder Amazon, ihre hohen Marktanteile und die Fragen, inwieweit ihre Geschäftspraktiken wettbewerbsrechtlich bedenklich sind, ob es sich um temporäre Monopolstellungen oder langfristige Marktmacht handelt und ob besonderer Regulierungsbedarf besteht, werden kontrovers diskutiert (Haucap 2012; Haucap und Heimeshoff 2013; Haucap und Stühmeier 2015; Just 2015). Die Diskussionen fokussieren auch auf die Frage, inwieweit das allgemeine Wettbewerbsrecht in der Lage ist, raschen technologischen Wandel, Innovationsmärkte und Unternehmen, die auf zwei- oder mehrseitigen Märkten operieren, adäquat zu erfassen (Shelanski 2013). Von allen Fällen haben die Untersuchungen der Federal Trade Commission (FTC) und der EU-Kommission gegen Google bislang die höchste Aufmerksamkeit erhalten, wobei nicht vorwiegend die hohe Konzentration an sich das zentrale Problem ist, die sich unter anderem durch indirekte Netzeffekte ergibt, sondern vor allem die Frage, ob Google seine marktbeherrschende Stellung missbräuchlich ausnutzt. Im Zentrum der fraglichen Praktiken stehen unter anderem die Bevorzugung der eigenen vertikalen Suchdienste, die Verwendung von Inhalten Dritter ohne Autorisierung und die Restriktionen bei der Portabilität von Online-Werbung. Während die FTC bereits im Jahr 2013 ihre Untersuchungen gegen Google ohne formelles Verfahren mit dem Argument geschlossen hat, Google verstoße mit seinen Praktiken nicht gegen die US Antitrust Gesetze (Lao 2013), sind die Untersuchungen der Europäischen Kommission 2015 noch im Gang. Im April 2015 hat die EU-Kommission Google mitgeteilt, dass sie von einem Missbrauch der marktbeherrschenden Stellung auf den Märkten für allgemeine Internet-Suchdienste ausgehe, da Google seinen eigenen Preisvergleichsdienst auf seinen allgemeinen Suchergebnisseiten systematisch bevorzuge. Gleichzeitig hat sie eine kartellrechtliche Untersuchung des Verhaltens von Google in Bezug auf mobile Betriebssysteme, Apps und Dienste eingeleitet (Europäische Kommission 2015). Szenarien zur Lösung des Problems reichen von spezifischen Regulierungen (Saurwein et al. 2015) wie Transparenzvorschriften oder Verpflichtungen zum Teilen von gesammelten Daten zum Suchverhalten von Nutzern mit Wettbewerbern (Argenton und Prüfer 2012) bis hin zu Maßnahmen wie Geldbußen oder Unternehmensentflechtung. Letztere wurde insbesondere mit der (nicht-bindenden) Entschließung des Europäischen Parlaments vom November 2014 zur Stärkung der Verbraucherrechte im digitalen Binnenmarkt (2014/2973(RSP)) ins Spiel gebracht. In dieser fordert das Parlament die EU-Kommission auf, Vorschläge in Betracht zu ziehen, Suchmaschinen von anderen kommerziellen Dienstleistungen abzukoppeln. Ob eine Entflechtung – wie in den USA in den 1980er-Jahren am Beispiel AT&T im Telekommunikationsbereich praktiziert wurde – verhältnismäßig wäre, ist äußerst fraglich, insbesondere so lange nicht ausreichend geklärt ist, ob es sich um resistente Monopole handelt und wie eine korrekte wettbewerbsrechtliche Beurteilung der Fälle zu bewerkstelligen ist. Mehrfach wurde beispielsweise argumentiert, dass klassische Bewertungen auf mehrseitigen Märkten zu falschen Ergebnissen führen können (z. B. Evans und Schmalensee 2013).

Zusammen mit diesen Diskussionen rücken auch alte Player und ihr Verhältnis untereinander bzw. ihr Verhältnis zu neuen Playern in den Blickpunkt. Zentral ist hier hierbei vor allem das Verhältnis zwischen Presseverlagen und Google bzw. jenes zwischen privaten Medienanbietern (Rundfunk und Presse) und öffentlich-rechtlichem Rundfunk. In Reaktion auf die umstrittene kostenlose Nutzung der Presseinhalte durch Google wurde in Deutschland beispielsweise 2013 das hoch umstrittene Leistungsschutzrecht für Presseverlage eingeführt. Dieses hätte die Verwendung der Presseinhalte durch Google regeln sowie eine angemessene Vergütung der Verlage sicherstellen sollen. Im Wesentlichen ist es jedoch gescheitert und die Verlage haben der Gratisverwertung ihrer Inhalte durch Google zugestimmt, als Google angekündigte, in den Vorschau-Inhalten nur noch Überschriften der Presseinhalte anzuzeigen.

Des Weiteren steht insbesondere das Online-Engagement von öffentlich-rechtlichen Rundfunkunternehmen im Zentrum von Kontroversen, da private Medienunternehmen aufgrund der Rundfunkgebührenfinanzierung wettbewerbsverzerrende Effekte beklagen. Während sich Wettbewerbsrecht für gewöhnlich an Unternehmen richtet, beinhaltet das europäische Wettbewerbsrecht mittels Beihilfenrecht auch Bestimmungen (Art. 107–109 AEUV), die sich an Mitgliedstaaten richten. Diese sollen verhindern, dass Unternehmen durch staatliche Unterstützung wettbewerbsschädigend unterstützt werden. Auf Druck nationaler Medienunternehmen hat die Europäische Kommission mittels Beihilfeverfahren starken Druck auf zahlreiche Mitgliedstaaten und ihre öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ausgeübt, und u. a. verpflichtende Ex-ante-Tests für Deutschland und Österreich durchgesetzt. Damit hat die Europäische Kommission Medienpolitik über die Hintertür der Wettbewerbspolitik betrieben (Just und Latzer 2011). Solche Tests sind mittlerweile aufgrund der Novelle der Rundfunkmitteilung (2009/C 257/01), die klarlegt, wie die staatlichen Beihilferegeln auf den öffentlichen Rundfunk angewendet werden, für alle Mitgliedstaaten „verpflichtend“. Mittels dieser Tests werden Dienste des öffentlichen Rundfunks auf ihren öffentlichen Mehrwert hin evaluiert (Dient der neue Dienst den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen einer Gesellschaft?) und gleichzeitig die wettbewerblichen Auswirkungen auf den Markt geprüft.

3 Zusammenfassung

Mit Konvergenz, Internet- und Mobilkommunikation sowie den damit verbundenen Veränderungen der Mediennutzung haben sich neue Blickwinkel auf Konzentrationsfragen ergeben. Im Fokus von Politik und Forschung stehen einerseits die Infragestellung bzw. Neubewertung und Erweiterung der etablierten Konzentrationsmessung. Unter Druck geraten damit sowohl die traditionell starken, normativen Begründungen für die Medienkonzentrationskontrolle als auch die sektorspezifischen Bestimmungen, die zur Sicherung von Medien- und Meinungsvielfalt eingeführt wurden. Verstärkt werden beispielsweise konkrete empirische Nachweise für deren Wirksamkeit eingefordert bzw. ein stärkeres Vertrauen auf allgemeines Wettbewerbsrecht und ökonomische Beurteilungen. Andererseits ergeben sich neue Regulierungs- und Wettbewerbsfragen, die mit dem Auftreten neuartiger, international agierender Internetunternehmen entstehen, die sich als Gatekeeper und Intermediäre platzieren. Dadurch rückt das Verhältnis von neuen und alten Playern in den Vordergrund, ebenso wie die Frage nach der Einbindung von Netz- und Plattformbetreibern in das System der Vielfaltssicherung. Aufgrund zentraler ökonomischer Charakteristika wie indirekte Netzeffekte tendieren solche zwei- und mehrseitigen Plattformmärkte zu starker Konzentration. Dadurch gewinnen vor allem die Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen und die neuen Herausforderungen bei der wettbewerblichen Beurteilung des Verhaltens von solchen Unternehmen an Bedeutung. Konkret werden hierbei Erweiterungen der konventionellen wettbewerblichen Beurteilungskriterien gefordert, insbesondere die adäquate Berücksichtigung der Funktionsweise zwei- und mehrseitiger Märkte sowie der Bedeutung von Innovationen in diesen Märkten.

Fußnoten

  1. 1.

    Dieser Beitrag fokussiert auf Medienkonzentration unter Konvergenzbedingungen und aktuelle damit zusammenhängende Fragen. Für allgemeine Grundbegriffe und -definitionen zur Medienkonzentration vgl z. B. Heinrich 2010; von Rimscha und Siegert 2015; zur Geschichte der Presse- und Medienkonzentrationsforschung und ihrer Defizite vgl. z. B. Knoche 1996; für einen Überblick über Konzentration und Vielfaltssicherung auf europäischer Ebene vgl. z. B. Holtz-Bacha 2006, 2011.

  2. 2.

    Einen umfassenden Ansatz zur Beurteilung von Medienpluralismus bzw. für die Abschätzung von möglichen Risiken stellt der Media Pluralism Monitor (MPM) dar, der 2009 von einem interdisziplinären Forschungsteam im Auftrag der Europäischen Kommission entwickelt wurde (vgl. K.U.Leuven – ICRI et al. 2009). Der MPM ist ein Diagnosetool im Sinne eines Risk-based-Ansatzes, mit dem – ursprünglich anhand der Erfassung von 166 quantitativen und qualitativen Indikatoren – ein Risikoprofil für einzelne Länder erstellt werden kann. Erfasst wird hierbei eine weite Palette an Faktoren, die sich einschränkend auf den Medienpluralismus auswirken können:Von allgemeinen rechtlichen Vorgaben über die Verfügbarkeit von Medien entlang sozio-demografischer Indikatoren bis hin zu ökonomischen Aspekten wie Anbieterzahl und Konzentrationsraten. In weiterer Folge wurde das Centre for Media Pluralism and Media Freedom von der Europäischen Kommission beauftragt, eine vereinfachte Version zu entwickeln und zu testen. Mittlerweile befindet sich der MPM in der dritten Phase. Für 2016 ist geplant, die Risiken für Medienpluralismus für alle EU-Mitgliedstaaten sowie die Türkei und Montenegro zu erfassen.

Literatur

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  4. BLM – Bayerische Landeszentrale für neue Medien. (2012b). MedienVielfaltsMonitor der BLM zeigt Meinungsmacht der Medienkonzerne – BLM-Präsident Schneider hält Vielfalts-Monitor für eine geeignete Basis für die Fortentwicklung des Medienkonzentrationsrechts in Deutschland. Pressemitteilung. http://www.blm.de/de/infothek/pressemitteilungen/2012.cfm?object_ID=310&sCriteria=MedienvielfaltsMonitor. Zugegriffen am 13.08.2015.
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Authors and Affiliations

  1. 1.IPMZ, Abteilung Medienwandel & InnovationUniversität ZürichZürichSchweiz

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