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Medienregulierung der Europäischen Union

  • Christina Holtz-BachaEmail author
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Part of the Springer Reference Sozialwissenschaften book series (SRS)

Zusammenfassung

Die EU betreibt Medienpolitik seit Beginn der 1980er-Jahre. Die Begründung für ihre medienpolitischen Aktivitäten fand die Gemeinschaft in der Durchsetzung des Binnenmarktes und der Stärkung der europäischen audiovisuellen Industrie für den internationalen Wettbewerb. Hatten sich die medienpolitischen Aktivitäten der Gemeinschaft zunächst noch auf das Fernsehen und den Film beschränkt, hat sich der Aktionsradius der Union mit der fortschreitenden Konvergenz der Technik erweitert. Die technologische Entwicklung brachte neuen Regelungsbedarf mit sich, der wiederum Folgen auch für den traditionellen audiovisuellen Sektor hatte. Seit der Aufnahme eines Kulturartikels in den EU-Vertrag berücksichtigt die Union zunehmend auch kulturelle Aspekte in ihrem medienpolitischen Handeln.

Schlüsselwörter

Europäische Union Audiovisuelle Mediendienste Dienste der Informationsgesellschaft Filmförderung Wettbewerb 

1 Beginn der europäischen Medienpolitik

Als sich Ende der 1970er-Jahre die Möglichkeit grenzüberschreitenden Fernsehens abzeichnete, begann das Europäische Parlament Pläne für europäisches Fernsehen zu machen. Mit einem gemeinsamen Fernsehprogramm von und für die damals nur acht Mitgliedstaaten umfassende Europäische Gemeinschaft erhoffte sich das Parlament eine integrative Wirkung für die europäische Einheit. Die Projekte, die 1982 und 1985 durchgeführt wurden, scheiterten allerdings an der Finanzierung und an der Vielsprachigkeit der Gemeinschaft.

Schnell erkannte jedoch die Europäische Kommission Handlungsbedarf, um für die Anbieter grenzüberschreitender Rundfunkprogramme gleiche Wettbewerbsbedingungen herzustellen. Da Medienpolitik bis dahin Sache der Mitgliedstaaten war, führten die Regelungsbemühungen der Kommission auch zu einer Debatte über die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft. Obendrein begann zeitgleich der Europarat ein Übereinkommen über den grenzüberschreitenden Rundfunk vorzubereiten, und da alle EG-Mitgliedstaaten auch Mitglieder im Europarat sind, verschärften sich die Kompetenzprobleme.

Seit den 1980er-Jahren betreibt die Gemeinschaft Medienpolitik. Wegen ihres grenzüberschreitenden Charakters konzentrierte sie sich vorrangig auf die audiovisuellen Angebote und den Kinofilm, während Hörfunk und Presse bislang weitgehend ausgeklammert blieben. Indessen haben technologischer Wandel und Konvergenz zu einer Ausdehnung der medienpolitischen Aktivitäten der Union geführt, was wiederum dazu führt, dass die nationale Medienpolitik der Mitgliedstaaten mittlerweile in großem und noch weiter wachsendem Umfang durch die Gemeinschaft bestimmt wird.

Aufgrund ihrer Geschichte und ihrer rechtlichen Grundlagen zielt die Union auch bei ihren medienpolitischen Maßnahmen vorrangig auf freien Handel und Wettbewerb. Bedingt durch die Orientierung zu einer stärkeren politischen Zusammenarbeit seit dem Vertrag von Maastricht, der die Union auch auf die Berücksichtigung kultureller Aspekte und die Förderung der Kultur verpflichtete, und den wachsenden Einfluss des Europäischen Parlaments auf die europäische Gesetzgebung hat sich die Perspektive der Union geweitet und sie beruft sich nun auf kulturelle Vielfalt, Medienpluralismus, das kulturelle Erbe sowie die Interessen der Verbraucher.

2 Rechtliche Grundlagen

Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) wurde 1957 mit Abschluss der Römischen Verträge gegründet. Zusammen mit der Europäischen Gemeinschaft für Kohl und Stahl (EGKS), die bereits seit 1952 bestand, und der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom) bildete die EWG die Europäischen Gemeinschaften. Der EWG-Vertrag stellte die Grundlage für die Wirtschaftsgemeinschaft dar. Als gemeinsame Organe der drei Europäischen Gemeinschaften bestanden der Europäische Gerichtshof (EuGH), der mit der EGKS eingerichtet worden war, und die Parlamentarische Versammlung, aus der 1962 das Europäische Parlament hervorging. Erst der Fusionsvertrag erwirkte 1987 die Zusammenführung der bis dahin getrennten Organe in der Europäischen Kommission und im Ministerrat, aus dem sich im Laufe der Jahre der Europäische Rat als Treffen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten ausdifferenzierte und mit dem Vertrag von Maastricht (in Kraft ab 1993) auch eine formale Bestätigung erfuhr.

Einen entscheidenden Schritt in der Entwicklung der Gemeinschaft bildete die im Juli 1987 in Kraft getretene Einheitliche Europäische Akte (EEA), die den EWG-Vertrag ersetzte. Die EEA zielte auf die Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes mit seinen vier Grundfreiheiten, dem freien Verkehr von Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital. Zuständig für die Vollendung des Binnenmarktes ist die Kommission.

Aus der EWG entwickelte sich die Europäische Gemeinschaft (EG) als eine von drei Säulen der mit dem Vertrag von Maastricht 1993 gegründeten Europäischen Union (EU), die nun auch eine stärkere politische Zusammenarbeit anstrebte. Die Verträge von Amsterdam (in Kraft seit Mai 1999) und Nizza (in Kraft seit Februar 2003) stellten jeweils Änderungen des EU-Vertrages dar, abgelöst schließlich durch den seit 2009 geltenden Vertrag von Lissabon; der EG-Vertrag heißt nun Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Bedingt durch die Entstehung als Wirtschaftsgemeinschaft enthielten EG- bzw. EU-Vertrag keinen Grundrechtekatalog. Mit dem Argument, dass die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) aufgrund der Mitgliedschaft im Europarat in allen EU-Staaten geltendes Recht sei, stützte sich der EuGH in entsprechenden Fragen auf die EMRK. Artikel 10 der EMRK verbürgt die Meinungsäußerungsfreiheit und damit die Freiheit der Medien. In Vorbereitung eines Verfassungsvertrages proklamierte der Europäische Rat 2000 bei seinem Treffen in Nizza die Charta der Grundrechte, die durch einen Europäischen Konvent vorbereitet worden war und in den Verfassungsvertrag integriert werden sollte. Da der Verfassungsvertrag scheiterte, trat die Grundrechtecharta erst mit dem Abschluss des Vertrages von Lissabon, der diese für bindend erklärt, in Kraft. Die Grundrechtecharta enthält in Artikel 11 die Meinungs-(äußerungs-) und Informationsfreiheit. Der erste Absatz entspricht Artikel 10 der EMRK, der die Freiheit der Medien aus der Meinungsfreiheit ableitet. Der zweite Absatz von Artikel 11 führt zusätzlich aus: „Die Freiheit der Medien und ihre Pluralität werden geachtet“. Über die Verbindlichkeit des relativ schwachen Terminus ‚achten‘ (im Englischen: respected), insbesondere auch bezüglich der Pluralität, ist bislang wenig zu sagen.

Der Vertrag von Lissabon sieht den Beitritt der EU zur EMRK vor. Die notwendigen rechtlichen Schritte sind vorbereitet. In einem Gutachten vom Dezember 2014 hat der EuGH allerdings den Vertrag über den Beitritt als mit den EU-Verträgen unvereinbar bezeichnet, sodass auf absehbare Zeit nicht mit dem Beitritt zur EMRK zu rechnen ist.

Das Initiativrecht in der EU-Gesetzgebung liegt bei der Kommission. Sie unterbreitet einen Gesetzesvorschlag, der mehrere Lesungen im Rat sowie im Europäischen Parlament durchläuft. Das Parlament hat im Laufe der Jahre erheblich an Kompetenz gewonnen, mittlerweile wird der weit überwiegende Teil der europäischen Gesetze von Rat und Parlament gemeinsam erlassen. Das Parlament kann Gesetze anstoßen, indem es die Kommission zu einem Vorschlag auffordert.

Die fachlichen Zuständigkeiten im Verhältnis von EU und Mitgliedstaaten werden unterschieden nach ausschließlicher Zuständigkeit der Union, zwischen Union und Mitgliedstaaten geteilter Zuständigkeit sowie der nur unterstützenden Zuständigkeit in denjenigen Politikbereichen, die in der Kompetenz der Mitgliedstaaten verbleiben. Ausschließliche Zuständigkeit bedeutet, dass die Union unmittelbar Entscheidungen treffen kann. Sie gilt insbesondere für die Durchsetzung der Grundfreiheiten im europäischen Binnenmarkt und die Wettbewerbspolitik. Nur unterstützende bzw. ergänzende Zuständigkeit besteht für die Union zum Beispiel im Bereich der Kultur, den sich die Mitgliedstaaten vorbehalten haben. Jegliche Maßnahmen sind von den Prinzipien der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit geleitet. Subsidiarität bedeutet, dass stets zu prüfen ist, ob Sachfragen eventuell besser auf der nationalen als auf der europäischen Ebene zu lösen sind. Verhältnismäßigkeit heißt, dass Tätigkeiten der Union nicht über das zum Erreichen der Ziele der Verträge notwendige Maß hinausgehen dürfen.

Seit 1993 (Maastricht) enthält der EU-Vertrag einen Titel zur Kultur, der sich im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union in Artikel 167 wiederfindet. Dieser bekräftigt, dass die Union „einen Beitrag zur Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten unter Wahrung ihrer nationalen und regionalen Vielfalt sowie gleichzeitiger Hervorhebung des gemeinsamen kulturellen Erbes [leistet]“ (Vertrag über die Arbeitsweise…, 2010, § 167). Die sogenannte Kulturverträglichkeitsklausel hält die Union dazu an, bei ihren Maßnahmen „den kulturellen Aspekten Rechnung [zu tragen], insbesondere zur Wahrung und Förderung der Vielfalt ihrer Kulturen“. Harmonisierende Maßnahmen werden hier jedoch explizit ausgeschlossen.

Als die Kommission begann, über eine Angleichung rechtlicher Regelungen für den grenzüberschreitenden Rundfunk in den Mitgliedstaaten zu beraten, setzte nicht zuletzt unter den Mitgliedstaaten eine Debatte über die Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Medienpolitik ein. Diese gründete vor allem darin, dass der Bereich der Kultur fast ausschließlich in der Kompetenz der Mitgliedstaaten lag und diese ihren Rundfunk zumindest nicht nur unter ökonomischen Gesichtspunkten verhandelt sehen wollten. Das führte auch dazu, dass sich einige Mitgliedstaaten im Europarat für ein entsprechendes Übereinkommen stark machten. Zu den Aufgaben des Europarates gehört laut Satzung auch die Befassung mit der Kultur, und die Mitgliedstaaten erhofften sich daher hier eine andere Perspektive auf den Rundfunk. Außerdem ist der Beitritt zu Übereinkommen des Europarates für die Mitgliedstaaten freiwillig, während rechtliche Vorgaben der EU verbindlich sind. Europarat und EG gerieten auf diese Weise in ein Konkurrenzverhältnis.

In Anbetracht der mangelnden Kompetenz für kulturelle Fragen stützte sich die Kommission auf ihre Zuständigkeit für die Durchsetzung des europäischen Binnenmarktes. Dabei kam ihr zu Hilfe, dass der EuGH bereits 1974 im Sacchi-Urteil (Giuseppe Sacchi 1974) Rundfunk zu einer Dienstleistung erklärt hatte.

3 Von der Fernseh- zur Mediendiensterichtlinie

Nach jahrelangen Vorarbeiten entstand daraus 1989 die Richtlinie ‚Fernsehen ohne Grenzen‘ (Richtlinie des Rates… 1989); das Radio blieb ausgeklammert. Richtlinien haben Gesetzeskraft, stellen aber nicht selbst das Gesetz dar, sondern sie machen Vorgaben für die Mitgliedstaaten, denen überlassen bleibt, wie sie diese bis zu einem bestimmten Termin in der nationalen Gesetzgebung umsetzen.

Ziel der Fernsehrichtlinie war es, gleiche Bedingungen für die Anbieter in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Wichtige Voraussetzung der Vereinbarung ist das Sendestaats- oder Herkunftslandprinzip, das die Aufsicht demjenigen Staat überträgt, in dem ein Anbieter seinen Sitz hat. Im Vertrauen darauf, dass das Sitzland die Aufsicht entsprechend den vereinbarten Bedingungen ausübt, werden Fernsehangebote ohne weitere Auflagen weiterverbreitet; nur bei schwerwiegenden Verstößen ist es möglich, die Weiterverbreitung von Angeboten zu untersagen.

Die Regelungen der Fernsehrichtlinie betreffen insbesondere die Werbung (maximaler Umfang, Unterbrechungen) sowie den Jugendschutz. Die umfangreichen und differenzierten Vorgaben für die Werbung stellen eine Minimalgrenze dar, das heißt, die Mitgliedstaaten dürfen schärfere, aber keine großzügigeren Werberegelungen vornehmen.

Von Anfang an umstritten waren die seit 1989 in der Richtlinie enthaltenen Vorgaben über einen Mindestanteil europäischer Werke in den Fernsehprogrammen (vgl. Holtz-Bacha 2006, S. 119–127). Diese sogenannten Quoten bestimmen, dass der Hauptanteil der Sendezeit (ausgenommen Nachrichten, Sport, Spielshows, Werbung, Teletext) mit europäischen Produktionen zu bestreiten ist. Außerdem sind mindestens zehn Prozent der Sendezeit oder zehn Prozent der Haushaltsmittel für Produktionen unabhängiger Produzenten aufzuwenden. Auch wenn kulturelle Gründe eine Rolle für die Aufnahme der Quotenregelungen gespielt haben mögen, wurden sie dennoch mit dem Ziel der Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie und somit ökonomisch begründet. Da diese Regelungen in die Inhalte eingreifen und die Programmautonomie der Sender in Frage stellen, blieb letztlich ihre Verbindlichkeit aufgrund von abmildernden Formulierungen unsicher: Ihre Einhaltung wird zwar von der Europäischen Kommission regelmäßig überwacht, bei Verstößen erfolgen indessen keine Sanktionen.

Weil sich für diejenigen Staaten, die sowohl Mitglieder in der EU wie auch im Europarat sind, Probleme mit der Verbindlichkeit von EU-Richtlinie und Übereinkommen des Europarates abzeichneten, wurden beide noch vor ihrer Verabschiedung aneinander angepasst. Der Europarat verabschiedete das Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen im Mai 1989, das aber erst vier Jahre später in Kraft treten konnte.

Mit der Neufassung 1997 (Richtlinie 97/36/EG… 1997) wurde u. a. eine Regelung zur Berichterstattung über Großereignisse von erheblichem öffentlichem Interesse aufgenommen. Diese betrifft den Umgang mit Exklusivrechten für die Übertragung von Ereignissen mit gesellschaftlicher Relevanz. Die Richtlinie gab den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Listen von nationalen Großereignissen von erheblichem öffentlichem Interesse aufzustellen, die immer auch im frei zugänglichen Fernsehen auszustrahlen sind. Nicht alle EU-Staaten haben von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Die Listen, die es gibt, verzeichnen vor allem Sportereignisse, unterscheiden sich aber je nach Popularität der Sportarten in den jeweiligen Staaten.

Mit der Ausweitung auf audiovisuelle Mediendienste trug die Richtlinie 2007, die 2010 in einer kodifizierten, d. h. alle Änderungen berücksichtigenden Fassung herausgebracht wurde (Richtlinie 2010/13/EU… 2010), der technischen Entwicklung Rechnung und vollzog den Schritt von der Rundfunkregulierung zur Medienregulierung unter den Bedingungen der technischen Konvergenz (vgl. Holtz-Bacha 2007). Als audiovisuelle Mediendienste versteht die Richtlinie eine Dienstleistung „für die ein Mediendiensteanbieter die redaktionelle Verantwortung trägt und deren Hauptzweck die Bereitstellung von Sendungen zur Information, Unterhaltung oder Bildung der allgemeinen Öffentlichkeit“ einschließlich der audiovisuellen kommerziellen Kommunikation (Werbung) und klammert alle Dienste aus, „deren Hauptzweck nicht die Bereitstellung von Programmen ist“ (Richtlinie 2010/13/EU… 2010 S. 11). Relevant ist hier vor allem die redaktionelle Verantwortung, die sich auf die Zusammenstellung von Sendungen und die Bereitstellung bezieht.

Die Richtlinie unterscheidet lineare und nicht lineare audiovisuelle Dienste, für die sie unterschiedlich weitreichende Regelungen einführt. Als lineare Dienste sind solche Angebote definiert, die „von einem Mediendiensteanbieter für den zeitgleichen Empfang von Sendungen auf der Grundlage eines Sendeplans“ (Richtlinie 2010/13/EU… 2010, S. 12) bereitgestellt werden. Dazu gehören analoge und digitale Fernsehprogramme, Live-Streaming, Webcasting sowie Near-video-on-demand, also zeitversetzter Videoabruf. Nichtlineare Dienste sind dagegen solche Angebote, die „von einem Mediendiensteanbieter für den Empfang zu dem vom Nutzer gewählten Zeitpunkt und auf dessen individuellen Abruf hin aus einem vom Mediendiensteanbieter festgelegten Programmkatalog bereitgestellt“ werden (Richtlinie 2010/13/EU… 2010, S. 12). Zu diesen Abrufdiensten zählt z. B. Video-on-demand. Dass für lineare Dienste weiterreichende Regelungen gelten als für nicht lineare, begründet sich durch die Bindung des Publikums an Sendeplan und Programmfluss linearer Dienste und den passiven Empfang, der keinen Einfluss auf das Programm zulässt, wohingegen bei Abrufdiensten Auswahlfreiheit und Steuerungsmöglichkeiten für die Nutzer gegeben sind. Linearen Diensten wird die größere Relevanz auf die Meinungsbildung zugesprochen und insofern andere Auswirkungen auf die Gesellschaft unterstellt. Für die nicht linearen Dienste gelten daher lediglich grundlegende Bestimmungen wie insbesondere Wahrung der Menschenwürde, Jugendschutz sowie Kennzeichnungspflichten für die Dienste selber wie auch für die Werbung.

Für lineare Dienste gelten hingegen weiterhin die Regelungen, wie sie auch schon in den Richtlinien 1989 und 1997 bestanden. Für sie enthält die Richtlinie zahlreiche quantitative Vorgaben zur Werbung. Diese beschränken den Umfang der Werbung und machen Vorgaben für Unterbrechungen des Programms. Gegenüber den früheren Werberegelungen brachte die Richtlinie von 2007 nun jedoch eine größere Flexibilität. Qualitative, d. h. auf den Inhalt der Werbung bezogene, Regelungen gelten für lineare und Abrufdienste gleichermaßen. Sie untersagen die Werbung für Tabakerzeugnisse und verschreibungspflichtige Arzneimittel und beschränken die Werbung für alkoholische Getränke. Außerdem gibt die Richtlinie den Mitgliedstaaten seit 2007 die Möglichkeit, Produktplatzierungen in Filmen, Serien, Sportsendungen und Sendungen der leichten Unterhaltung zuzulassen.

Während die Quotenvorgaben für lineare Dienste gleich geblieben sind, konnten diese sinnvollerweise für die Abrufdienste nicht eingeführt werden. Dennoch verpflichtet die Richtlinie die Mitgliedstaaten dazu, dafür zu sorgen, dass auch Abrufdienste die Produktion und Bereitstellung europäischer Werke fördern: „Diese Förderung könnte sich unter anderem auf den finanziellen Beitrag solcher Dienste zu der Produktion europäischer Werke und zum Erwerb von Rechten an europäischen Werken oder auf den Anteil und/oder die Herausstellung europäischer Werke in dem von diesem audiovisuellen Mediendienst auf Abruf angebotenen Programmkatalog beziehen.“ (Richtlinie 2010/13/EU… 2010, Artikel 13)

Ergänzend zu der Möglichkeit für die Mitgliedstaaten, Listen mit Ereignissen von erheblichem öffentlichem Interesse aufzustellen und für diese die Übertragung im frei zugänglichen Fernsehen zu sichern, hat die Richtlinie von 2007 nun auch eine Regelung zur Kurzberichterstattung aufgenommen. Diese gibt Fernsehsendern die Möglichkeit zur nachrichtenmäßigen Berichterstattung über Ereignisse, auch wenn die Exklusivrechte für die Übertragung bei einem anderen Sender liegen.

Eine weitere Neuerung der Richtlinie sind Regeln zur Ko-Regulierung, also die Zusammenarbeit von Selbstkontrolleinrichtungen und Behörden. Damit kam die Kommission vor allem den Forderungen kommerzieller Rundfunkveranstalter sowie werbungtreibender Unternehmen entgegen, die auf eine vom Staat unabhängige Selbstkontrolle drängten. Die Ko-Regulierung räumt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, Verfahren einzuführen, die – zur Gewährleistung des Verbraucherschutzes – eine Mitsprache bei der Durchsetzung von Vorgaben der in der Richtlinie geregelten Bereiche erlauben.

Mit einem „Grünbuch über die Vorbereitung auf die vollständige Konvergenz der audiovisuellen Welt: Wachstum, Schöpfung und Werte“ (Europäische Kommission 2013) hat die Kommission im Frühjahr 2013 auch die Beratungen über eine Novellierung der Richtlinie von 2007 angestoßen und im Sommer 2015 dazu eine öffentliche Konsultation eröffnet. Mit dem Hinweis auf fortschreitende technische Konvergenz will die Kommission prüfen, wie sich die Konvergenz auf dem europäischen Markt für Wirtschaftswachstum und geschäftliche Innovationen umsetzen lässt und wie sie sich auf die gemeinschaftlichen Werte Medienpluralismus, kulturelle Vielfalt und Verbraucherschutz sowie bestimmte Nutzergruppen (z. B. Kinder und Jugendliche) auswirkt (Europäische Kommission 2013, S. 4).

4 Digitalisierung und Konvergenz

Digitalisierung und technische Konvergenz haben es mit sich gebracht, dass neben dem Rundfunkrecht auch das Telekommunikationsrecht Relevanz für den Rundfunksektor erlangt hat. Aufgrund der schwierig gewordenen definitorischen Abgrenzung überlappen sich auch die Rechtsbereiche. So fielen die Abrufdienste bis zum Abschluss der Mediendiensterichtlinie unter die eCommerce-Richtlinie aus dem Jahr 2000, die die „Dienste der Informationsgesellschaft“ und insbesondere den elektronischen Geschäftsverkehr regelt (Richtlinie 2000/31/EG… 2000). Als Dienste der Informationsgesellschaft sind solche Dienste definiert, die im Fernabsatz, elektronisch oder auf individuellen Abruf erbracht werden.

Bereits in den 1980er-Jahren hatte die Gemeinschaft begonnen, an einer Harmonisierung des Telekommunikationssektors zu arbeiten, die sich bald auf dessen Liberalisierung richtete. Mit den 1990er-Jahren und der fortschreitenden technologischen Entwicklung setzte sich in der Politik der europäischen Institutionen die Vision von der Informationsgesellschaft durch und der Kommunikationssektor wurde als Zukunftsmarkt entdeckt, für den es jedoch auch eines neuen ordnungspolitischen Rahmens bedurfte. Während die Aktivitäten zunächst einen wettbewerbspolitischen Fokus hatten, traten allmählich auch gesellschaftliche und kulturelle Aspekte hinzu, zumal sich zeigte, dass auch der audiovisuelle Sektor von den Veränderungen betroffen sein würde. Bei der Vorlage eines zweibändigen „Grünbuches über die Liberalisierung der Telekommunikationsinfrastruktur und der Kabelfernsehnetze“ in den Jahren 1994 und 1995 (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 1994, 1995) machte die Kommission deutlich, dass es eines neuen gesetzlichen Rahmens bedürfte, der die Konvergenz von Telekommunikation und Rundfunk berücksichtigt. Im Interesse der Telekommunikationspolitik beanspruchte die Kommission somit Kompetenz für weitere Regelungen im Bereich des Rundfunks, um Unterschiede zwischen den mitgliedstaatlichen Regelungen zu Kabelfernsehen und Rundfunk und Unterschiede innerhalb der Mitgliedstaaten bezüglich der Behandlung des Rundfunks und der Telekommunikation abzubauen, da sie sich als Hindernis für die Entwicklung und Verteilung fortschrittlicher Informations- und Kommunikationsdienste erweisen könnten. So entstand dann auch das 1997 präsentierte „Grünbuch zur Konvergenz der Branchen Telekommunikation, Medien und Informationstechnologie und ihren ordnungspolitischen Auswirkungen. Ein Schritt in Richtung Informationsgesellschaft“ (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 1997) in Zusammenarbeit der Generaldirektion für Binnenmarkt und Industrie und der unter anderem für Kultur und audiovisuelle Politik zuständigen Generaldirektion.

Um einen einheitlichen Rahmen für alle Infrastrukturen und eine technologieneutrale Regulierung zu schaffen, erließ die Kommission 2002 eine sogenannte Rahmenrichtlinie (Richtlinie 2002/21/EG… 2002), die einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste bietet. Sie regelt die Zuteilung von Frequenzen durch die nationalen Behörden, Genehmigungen für Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste, Übertragungsverpflichtungen sowie Zugangsberechtigungen. Gleichzeitig wurden eine Genehmigungsrichtlinie, eine Universaldienstrichtlinie, eine Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikationsdienste sowie eine Zugangs- und Zusammenschaltungsrichtlinie verabschiedet. Diese Richtlinien galten für alle Netze und Dienste der elektronischen Kommunikation, vom Telefon bis zum Kabel- und Satellitenfernsehen. Im Dezember 2009 trat ein überarbeitetes Richtlinienpaket in Kraft, das vor allem der Verbesserung des Verbraucherschutzes und dem schnelleren Netzausbau diente. (Vgl. Schwartmann und Lamprecht-Weißenborn 2014, S. 38–39)

In den Folgejahren entwickelte die Kommission verschiedene Initiativen und Programme zur Weiterentwicklung und Förderung der Informations- und Kommunikationstechnologien. Dazu gehörte auch das Ziel, möglichst schnell digitales Fernsehen in Europa einzuführen, was sich allerdings wesentlich länger hinzog, als es sich die Kommission vorgestellt hatte. Obendrein warf die technologische Entwicklung neue Fragen für das Urheberrecht auf. Ab Ende der 90er-Jahre arbeitete die Kommission an einer Harmonisierung des Rechtsrahmens in allen Mitgliedstaaten. Damit kam die Union auch ihren Verpflichtungen nach, die sich aus den Verträgen der Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) ergeben hatten. Bereits 1996 waren ein WIPO-Urheberrechtsvertrag sowie ein WIPO-Vertrag über Darbietungen und Tonträger angenommen worden, die den Schutz der Urheber sowie der ausübenden Künstler und Tonträgerhersteller zum Gegenstand hatten. Diese Verträge waren von der Gemeinschaft und von den meisten Mitgliedstaaten unterzeichnet worden, sodass diesen auch in EU-Regelungen Rechnung zu tragen war. Diese Bemühungen führten im Mai 2001 zur Verabschiedung einer Urheberrechtsrichtlinie, die auch das Internet einbezog. Sie vereinheitlichte das Vervielfältigungs-, das Wiedergabe- und das Verbreitungsrecht in der Union (Richtlinie 2001/29/EG 2001). Die Richtlinie wurde 2004 ergänzt durch den Erlass einer Richtlinie „zur Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigentums“ (Richtlinie 2004/48/EG 2004).

Mit der unter dem Namen „Europe 2020“ angezielten Wachstumsstrategie hat sich die Union auch eine digitale Agenda gesetzt, die auf die Informations- und Kommunikationstechnologien baut, um Innovation, wirtschaftliches Wachstum und Fortschritt zu fördern. Die Kommission legte eine entsprechende Mitteilung zur digitalen Agenda 2010 vor, in der sie das soziale und wirtschaftliche Potenzial der Informations- und Kommunikationstechnologien, insbesondere des Internets, betont, dieses aber auch ein Instrument für die Meinungsäußerung nennt.

Mit der Einsetzung des EU Media Futures Forum im Jahr 2011 verband die damalige Vizepräsidentin der Europäischen Kommission, Neelie Kroes, den Auftrag, die Herausforderungen zu identifizieren, die mit den durch die Digitalisierung hervorgerufenen Veränderungen des Mediensektors einhergehen, und die politischen Leitlinien der EU daraufhin zu untersuchen, inwieweit sie den Übergang zum digitalen Binnenmarkt fördern oder behindern (EU Media Futures Forum 2012). Der Bericht des Forums nennt acht Hindernisse, die der Verwirklichung des digitalen Binnenmarktes im Wege stehen. Dazu gehören die Vielzahl verschiedener technischer und regulatorischer Vorgaben in den Mitgliedstaaten, Barrieren für die Entwicklung neuer Geschäftsmodelle durch Restriktionen hinsichtlich der Nutzung persönlicher Daten der Nutzer, ungeklärte Fragen bezüglich des Copyrights und der Honorierung von online verbreiteten Inhalten, die Fragmentierung von Fördermaßnahmen im audiovisuellen Sektor, divergierende regulatorische und fiskalische Bedingungen für die verschiedenen Akteure zum Beispiel hinsichtlich Datenschutz, Mehrwertsteuersätzen, Werberegelungen und Content-Lizenzierung, Marktzugangsbarrieren aufgrund des Wettbewerbsrechts, aber auch als Folge der Konkurrenz mit den traditionellen und insbesondere den Public Service-Medien, Probleme beim Zugang zu Inhalten zum Beispiel durch Geo-Blocking sowie mangelnde Investitionen in die Infrastruktur und Vorgaben für ein offenes Netz. Mit Blick insbesondere auf den internationalen Wettbewerb zielen die Vorschläge des EU Media Futures Forum zur Beseitigung der aufgeführten Hindernisse auf eine Vereinheitlichung der Regelungen und damit auf eine Zentralisierung der auf den digitalen Binnenmarkt gerichteten Entscheidungen. In diesem Zusammenhang steht auch die Entwicklung eines Media Pluralism Monitor (Centre for Media… 2014), mit dessen Hilfe die Gefährdungen für die Vielfalt der Medien in den Mitgliedstaaten erfasst werden sollen.

Ungeklärt ist vorläufig vor allem noch die Frage der Netzneutralität, also der diskriminierungsfreie Datentransport bei Gleichbehandlung aller Inhalte, sowie der Kosten für den Vertrieb von Anbietern zu Empfängern. Diese bislang eher unter ökonomischer Perspektive geführte Diskussion verbindet sich mit dem Verweis auf die Gewährleistung von Informationsfreiheit und damit auf die EU-Grundrechtecharta (vgl. ausführlich Krone 2012).

Die neue Kommission unter Jean-Claude Juncker machte den vernetzten digitalen Binnenmarkt zu einer ihrer Prioritäten für „Jobs, Wachstum, Fairness und demokratischen Wandel“ (Europäische Kommission 2015, S. 2). Mit einer Mitteilung vom Mai 2015 hat die Kommission die „Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa“ skizziert, die auf drei Pfeilern basiert: 1) ein besserer Online-Zugang für Verbraucher und Unternehmen zu Waren und Dienstleistungen in ganz Europa; 2) Schaffung der richtigen Bedingungen für florierende digitale Netze und Dienste; 3) bestmögliche Ausschöpfung des Wachstumspotenzials der europäischen digitalen Wirtschaft (Europäische Kommission 2015, S. 4). Die Verwirklichung wird wiederum mit rechtlichen Veränderungen einhergehen. Dazu gehören auch die Überlegungen für eine neuerliche Überarbeitung der Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste, wie sie auch das „Grünbuch über die Vorbereitung auf die vollständige Konvergenz der audiovisuellen Welt: Wachstum, Schöpfung und Werte“ (Europäische Kommission 2013) angekündigt hat.

5 Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie

Wiewohl die Aufnahme von Vorgaben für den Anteil europäischer Werke in die Fernsehrichtlinie 1989 durchaus auch durch die Sorge einer kulturellen Amerikanisierung zu verstehen war, konnten die „Quoten“ nur wettbewerbspolitisch und also mit dem Ziel der Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie begründet werden. Das bedeutet vorrangig die Stärkung der europäischen Produktion für den internationalen Wettbewerb.

Seit Jahren halten Filme aus den USA einen Anteil am europäischen Markt von über 60 Prozent; der Anteil europäischer Filme schwankte in den letzten Jahren zwischen 25 und 29 Prozent, stieg aber 2014 auf ein Drittel (Europäische Audiovisuelle Informationsstelle 2015). Umgekehrt haben europäische Filme nur einen geringen Anteil am US-Filmmarkt. Die Sorge wegen der Dominanz von US-Produktionen stieg im Verlauf der 1980er-Jahre während der Vorbereitung der Fernsehrichtlinie, da zu befürchten war, dass sich die neu entstehenden kommerziellen Sender auf dem preisgünstigeren US-Markt eindecken würden.

Die Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie zielt aber auch auf deren Stärkung durch eine bessere Vermarktung europäischer Produktionen in den EU-Staaten, womit sich wiederum die Hoffnung auf einen Beitrag zur europäischen Integration verbindet. Allerdings zeigt sich, dass die Quotenvorgaben für europäische Werke, nicht zuletzt in den größeren EU-Staaten, zu einem großen Teil durch nationale Produktionen erfüllt werden.

Zur weiteren Unterstützung fördert die EU die europäische audiovisuelle Industrie seit 1991 durch das mehrmals neu aufgelegte, im Laufe der Jahre aber unterschiedliche Akzente setzende MEDIA Programm (Beschluss des Rates… 1990, 1995a, 1995b, 2001a, 2001b). Dieses stellt keine Produktionsförderung dar, sondern unterstützt insbesondere den Verleih und Vertrieb von Filmen, Promotion-Aktivitäten, die Entwicklung von Projekten sowie Trainingsprogramme. 2014 startete die fünfte Laufzeit unter den Titel Creative Europe MEDIA (Verordnung (EU) Nr. 1295/2013...., 2013). Neben den 28 EU-Staaten sind andere europäische Länder an dem Programm beteiligt wie zum Beispiel Norwegen und die Türkei.

Dem Schutz der europäischen audiovisuellen Industrie, die im Wettbewerb mit Hollywood kaum bestehen kann, diente auch die durch Frankreich erreichte Durchsetzung einer Ausnahme (cultural exception) für kulturelle Dienstleistungen im Zuge der GATT-Verhandlungen 1993. Wären audiovisuelle Dienstleistungen in die Freihandelsabmachungen aufgenommen worden, hätte dies ein Ende der Quotenregelung in der Fernsehrichtlinie, aber etwa auch für die nationale Filmförderung bedeutet. Die EU-Staaten sehen die Einbeziehung kultureller Dienstleistungen in Freihandelsabkommen als unvereinbar an mit dem Kulturartikel 167 des AEUV, der die Union auf die Wahrung und Förderung der kulturellen Vielfalt verpflichtet, sowie dem 2005 verabschiedeten UNESCO-Übereinkommen über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen, das 2007 in Kraft treten konnte. Die EU-Staaten sind dem Übereinkommen beigetreten ebenso wie auch die EU als Ganzes.

Bei den Verhandlungen zwischen der EU und den USA über das Freihandelsabkommen Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) ist das Bemühen um eine kulturelle Ausnahme wieder akut geworden (vgl. Bartsch 2014). Das Europäische Parlament hat sich in einer Resolution bereits im Frühjahr 2013 klar für den Ausschluss kultureller und audiovisueller Dienstleistungen, und zwar auch solcher, die online angeboten werden, ausgesprochen. Das Handelsabkommen dürfe die kulturelle und sprachliche Vielfalt in der EU nicht beeinträchtigen, und die Union ebenso wie die Mitgliedstaaten sollten die Möglichkeit behalten, ihre kulturellen und audiovisuellen Grundsätze zu bewahren und weiterzuentwickeln (Europäisches Parlament 2013). Unter Bezugnahme auf den Kulturartikel 167 des AEUV sowie das UNESCO-Übereinkommen hat die Kommission ihrerseits in einer Stellungnahme zu TTIP and culture betont, dass der audiovisuelle Sektor von dem Freihandelsabkommen auszuschließen ist (European Commission 2014).

6 Europäisches Beihilferecht: Kultur gegen Ökonomie

Während die medienpolitischen Aktivitäten der EU, die 1989 in die Fernsehrichtlinie mündeten, vorrangig mit der Durchsetzung der Grundfreiheiten begründet wurden, hat indessen das Wettbewerbsrecht der Kommission Anlass zu weiteren Eingriffen in den Mediensektor gegeben. Die Möglichkeit dazu ergibt sich aus den Regelungen des AUEV zu staatlichen Beihilfen.

Demnach sind „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen, die […] den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“ (Artikel 107 (1)). Ausnahmen gibt es u. a. für Beihilfen, die der Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes dienen, soweit sie den Wettbewerb in der Union nicht beeinträchtigen. Die Überprüfung der mitgliedstaatlichen Beihilfesysteme liegt bei der Kommission und räumt ihr das Recht ein, Maßnahmen gegen etwaige unstatthafte Beihilfen zu ergreifen (Artikel 108).

Ab den 1990er-Jahren gingen bei der Kommission Beschwerden privater Rundfunkanbieter aus verschiedenen EU-Mitgliedstaaten über vermeintliche Wettbewerbsverzerrungen durch die garantierte Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten ein. Sie zwangen die Kommission zum Tätigwerden und führten zu einer Diskussion über die Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk sowie über die Natur der Rundfunkgebühren und die Frage, ob es sich bei ihnen um eine staatliche Beihilfe handelt. Diejenigen, die die Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln in Zweifel zogen, verwiesen auf den Vertrag, der solche Unternehmen, die „mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind“ dann von den Wettbewerbsregeln ausnimmt, wenn diese die Erfüllung „der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe verhindern“ (Artikel 106 (2)). Eine Einstufung der Gebühren als staatliche Beihilfen, die den Wettbewerb auf dem Rundfunkmarkt beeinträchtigen könnten, stellte die gängige Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in den Mitgliedstaaten in Frage.

Die am ungehinderten Wettbewerb orientierte Politik der Kommission kollidierte, wie schon bei der Vorbereitung der Fernsehrichtlinie, mit den Vorstellungen der Mitgliedstaaten, die kulturelle Aspekte vernachlässigt und ihre Regelungskompetenz für den Rundfunk angegriffen sahen. Bei ihrem Gipfeltreffen im Juni 1997 in Amsterdam beschlossen die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten daher eine Protokollerklärung über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, die mit dem neuen EG-Vertrag (Vertrag von Amsterdam) am 1. Mai 1999 in Kraft trat und damit Gültigkeit erlangt hat. Das Protokoll bekräftigt die wichtige Aufgabe, die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk für die Gesellschaft zukommt, und „die Befugnis der Mitgliedstaaten, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu finanzieren, sofern die Finanzierung der Rundfunkanstalten dem öffentlich-rechtlichen Auftrag, wie er von den Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen, festgelegt und ausgestaltet wird, dient und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist“ (Europäische Gemeinschaften 1997, S. 109). Im Januar 1999, und damit noch vor Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam, unterstrich der Ministerrat in einer Entschließung über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk noch einmal dessen Bedeutung für Demokratie, Pluralismus, sozialen Zusammenhalt, kulturelle und sprachliche Vielfalt in der Europäischen Union. Das Amsterdamer Protokoll verband also die Finanzierung mit dem öffentlich-rechtlichen Auftrag und behielt sich vor, diesen festzulegen und auszugestalten.

Dennoch wurde die Kommission aktiv und verabschiedete im Oktober 2001 eine Mitteilung „über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk“. Die Mitteilung sollte ein einheitliches und transparentes Vorgehen festlegen, nach dem geprüft wird, inwieweit Beihilfen zulässig bzw. geeignet sind, den Wettbewerb zu verzerren. Bereits der Titel machte deutlich, dass die Kommission Rundfunkgebühren als staatliche Beihilfen ansieht. Dabei fasste die Kommission die verschiedenen Finanzierungssysteme der Mitgliedstaaten – Gebühren, Finanzierung aus dem Staatshaushalt, Kapitalspritzen, Schuldenerlass – pauschal als staatliche Beihilfen, wollte deren Beurteilung aber dennoch der Einzelfallprüfung überlassen und von der spezifischen Natur der Unterstützung abhängig machen. (Vgl. Mitteilung der Kommission… 2001)

Mit der Mitteilung machte es die Kommission von bestimmten Bedingungen abhängig, inwieweit staatliche Beihilfen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind und daher nach (dem heutigen AUEV-) Artikel 106 (2) eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden kann. Eine Ausnahme ist demnach nur dann zu machen, wenn eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vorliegt und vom Mitgliedstaat als solche auch klar definiert ist. Das Unternehmen muss von dem Mitgliedstaat ausdrücklich mit der Ausführung dieser Dienstleistung beauftragt sein. Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk heißt das: Es bedarf einer Formulierung des öffentlich-rechtlichen Auftrages durch die Mitgliedstaaten. Die Kommission akzeptierte dafür auch eine „breit gefasste“ Definition, die auf ein ausgewogenes und breit gefächertes Programm zielt. Dabei könne der öffentlich-rechtliche Auftrag auch Programme im nicht-traditionellen Sinne wie etwa Online-Informationsdienste umfassen. Der öffentliche Auftrag muss weiter durch eine „förmliche Rechtshandlung“ einem oder mehreren Unternehmen übertragen und ergänzt werden durch die Einrichtung einer geeigneten und von den Rundfunkanstalten unabhängigen Aufsichtsstelle, die die Einhaltung des Auftrages überwacht. Dem Amsterdamer Protokoll entsprechend bleibt die Wahl der Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten den EU-Mitgliedstaaten überlassen. Die Betonung der Transparenzanforderungen als Grundlage für die Beurteilung staatlicher Beihilfen sowie weitere Ausführungen machen deutlich, dass es der Kommission hier vor allem auf die Verhältnismäßigkeitsprüfung ankommt: Die Beihilfen dürfen die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrages nicht überschreiten; eine Überkompensation der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen könne den Wettbewerb beeinträchtigen.

Die Forderung nach Transparenz nimmt Bezug auf die sogenannte Transparenzrichtlinie. Diese sieht für öffentliche Unternehmen eine getrennte Buchführung vor, die die Kosten und Erlöse für Tätigkeiten in allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und rein kommerzieller Art unterscheidet. Auf die Rundfunkanstalten angewendet, bedeutet diese Vorschrift, sie müssten in ihrer Buchführung Einnahmen und Ausgaben, die mit ihrem öffentlich-rechtlichen Auftrag in Verbindung stehen, getrennt von den Einnahmen und Ausgaben für andere Tätigkeiten aufführen. Nach Ansicht der Kommission bildet eine solche getrennte Buchführung die notwendige Grundlage, um feststellen zu können, ob die öffentliche Finanzierung auf die „Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags“ begrenzt ist und nicht auch kommerziellen Tätigkeiten zu Gute kommt. Auf diese Weise soll unzulässige Quersubventionierung kontrolliert werden. Die Transparenzrichtlinie wurde 1980 verabschiedet und 2005 neu gefasst. Darin betont die Kommission, und meint damit offensichtlich die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, dass getrennte Bücher auch von solchen Unternehmen geführt werden sollten, die Ausgleichszahlungen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erhalten und außerdem andere Tätigkeiten ausüben. Die Anwendung der Richtlinien für öffentlich-rechtliche Anbieter bleibt jedoch umstritten, da die Richtlinie solche Unternehmen von der Pflicht zur getrennten Buchführung ausnimmt, die Beihilfen erhalten, die „im Rahmen eines offenen, transparenten und nicht diskriminierenden Verfahrens festgesetzt wurden“ (Richtlinie 2006/111/EG).

In der Nachfolge zu ihrer Mitteilung über staatliche Beihilfen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und als Reaktion auf fortgesetzte Beschwerden privater Rundfunkveranstalter wegen Wettbewerbsverzerrung hat die Kommission in mehreren Mitgliedstaaten Prüfverfahren über die Verwendung der Mittel durch die Public Service-Anbieter und eine etwaige Überkompensation durchgeführt. Diese Prüfungen betrafen sowohl punktuelle Finanzhilfen als auch die allgemeine Gebührenfinanzierung und die Einnahmen und Ausgaben von öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Während die Kommission einmalige Hilfen zumeist akzeptierte, befand sie bei der Prüfung von Einnahmen aus der dauerhaften Finanzierung in einigen Fällen auf Überkompensation, also Einnahmen, die für die Erfüllung des öffentlichen Auftrages notwendig sind, übersteigen, und erwirkte Rückzahlungen.

Ein besonderes Augenmerk richtete die Kommission auf die Online-Aktivitäten der Public Service-Anbieter. Zwar hatte sie in ihrer Mitteilung von 2001 noch explizit angesprochen, dass der öffentliche Auftrag auch Programme im nicht-traditionellen Sinne wie Online-Dienste umfassen könnte, im Zuge der Auseinandersetzung mit der Finanzierung öffentlich-rechtlicher Veranstalter drängte die Kommission jedoch auf entsprechende Präzisierungen des öffentlichen Auftrags und damit Begrenzungen der Online-Angebote. Für digitale Angebote öffentlich finanzierter Rundfunkanstalten wurde daraufhin nach britischem Vorbild ein Public-Value- oder auch Amsterdam-Test eingeführt, von dem abhängig ist, ob Genehmigungen für neue Angebote erteilt werden (vgl. z. B. Latzl 2011; Rath 2011). Dieser Test beurteilt einerseits den gesellschaftlichen Nutzen und andererseits die Auswirkungen der neuen digitalen Angebote auf den Markt.

Ebenfalls im europäischen Beihilferecht liegt der Grund für bereits seit den 1970er-Jahren anhaltende Auseinandersetzungen zwischen Kommission und Mitgliedstaaten über die nationalen Filmfördersysteme. Die Kommission verstand die Filmförderung der Mitgliedstaaten als staatliche Subventionen und forderte daher ihre Abschaffung. In Anbetracht der schwierigen Lage der europäischen Filmwirtschaft und mit dem Ziel, den europäischen audiovisuellen Sektor zu stärken, hatte die Kommission doch ein Einsehen und änderte ihre Zielrichtung. In einer Mitteilung zur Filmwirtschaft aus dem Jahr 2001 erkannte die Kommission schließlich die Zulässigkeit der mitgliedstaatlichen Filmförderprogramme an; da sie sich auf die Unterstützung der Kultur richteten, seien sie mit dem Vertrag vereinbar. Die Mitteilung formulierte vier Kriterien, nach denen die Zulässigkeit der Beihilfen in Zukunft beurteilt werden sollte: Die Beihilfen müssen einem kulturellen Produkt zu Gute kommen („Kulturtest“); der Produzent muss mindestens 20 Prozent des Filmbudgets in anderen Mitgliedstaaten ausgeben dürfen; die Höhe der Beihilfe soll auf 50 Prozent des Produktionsbudgets beschränkt sein; zusätzliche Beihilfen für besondere Filmarbeiten wie etwa die Postproduktion werden nicht genehmigt. Nach dem Grundsatz der Subsidiarität liegt es jeweils bei den Mitgliedstaaten sicher zu stellen, dass die Förderung nur Produktionen mit kulturellem Inhalt gewährt wird. Dazu sind überprüfbare nationale Kriterien aufzustellen. (Vgl. Mitteilung der Kommission… 2002)

Die Kommission hat die Geltungsdauer dieser Kriterien seitdem mehrmals verlängert und schließlich 2013 eine neue Mitteilung zur Filmwirtschaft vorgelegt, die diejenige von 2001 ersetzt und nun die nationale Förderung auf allen Stufen der Filmproduktion, von der Konzeption des Drehbuches bis zu Vertrieb und Vorführung, zulässt (Mitteilung der Kommission… 2013). Wie schon zuvor dürfen die Beilhilfen bis zu 50 Prozent des Produktionsbudgets ausmachen. Das gilt auch für Vertrieb und Werbung, die Unterstützung von Koproduktionen darf 60 Prozent betragen. Umstritten war schon 2001 insbesondere die Territorialisierung von Ausgaben. Das bedeutet, die Förderung der Filmproduktion wird davon abhängig gemacht, dass ein bestimmter Teil des Produktionsbudgets im fördernden Land ausgegeben wird. Die Kommission sah in solchen Territorialisierungsauflagen die Gefahr zur Einschränkung der Binnenmarktvorschriften und als Hindernis für Koproduktionen, nennt sie nun aber gerechtfertigt im Interesse einer Förderung der kulturellen Vielfalt. Mit der Mitteilung von 2013 belässt die Kommission jedoch den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, mit ihren Beihilfen Verpflichtungen zur Territorialisierung der Ausgaben zu verbinden, begrenzt diese jedoch. Demnach können Mitgliedstaaten bei ihrer Förderung vorschreiben, dass ein bestimmter Anteil des Beihilfebetrages im Land ausgegeben wird; dieser Anteil liegt bei 160 Prozent des Förderbetrages. Die Mitgliedstaaten können auch zur Auflage machen, dass ein bestimmter Teil der Produktionstätigkeiten im Land durchgeführt werden muss; dieser Teil darf jedoch bei maximal 50 Prozent des Produktionsbudgets liegen. Bezogen auf das gesamte Produktionsbudget darf die territoriale Bindung einen Anteil von 80 Prozent nicht überschreiten. (Mitteilung der Kommission… 2013)

Dem Film und seiner Förderung ist zu Gute gekommen, dass die Kommission den audiovisuellen Sektor als einen wichtigen Wirtschaftszweig erkannt hat, der aber zugleich die kulturelle Vielfalt Europas spiegelt und eine identitätsstiftende Wirkung entfalten kann. Diese kulturelle Relevanz des Filmes begründet die Vereinbarkeit der Förderung mit dem europäischen Beihilferecht und den Binnenmarktvorschriften, zu der sich die Kommission schließlich bereitgefunden hat.

7 Sicherung von Vielfalt

Auch wenn sich die EU für ihre Medienpolitik die Vielfalt auf die Fahnen geschrieben hat, ist sie doch bisher zurückhaltend geblieben, was die Kontrolle und Eindämmung der Konzentration auf dem Medienmarkt anbelangt. In den 1990er-Jahren drängte vor allem das Europäische Parlament auf Aktivitäten zur Vielfaltsicherung auf dem Medienmarkt; 1992 legte die Kommission ein Grünbuch „Pluralismus und Medienkonzentration im Binnenmarkt“ (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 1992) vor, das die Notwendigkeit einer Gemeinschaftsaktion ausloten sollte. Damit einher ging eine Bestandsaufnahme der Medienmärkte in den Mitgliedstaaten, die schon damals ein relativ hohes Konzentrationsniveau bescheinigte. Ein solches Grünbuch ist gewöhnlich der erste Schritt zu gemeinsamen Regelungen in einem Sachbereich, hier aber ließ die Kommission von Anfang an Unsicherheit über ihr Vorgehen erkennen.

In der Auswertung eines Konsultationsprozesses zum Grünbuch gelangte die Kommission dennoch zu der Auffassung, dass Handlungsbedarf für eine gemeinschaftliche Regelung bestünde, und ließ obendrein eine Präferenz für ein Marktanteilsmodell erkennen. Nach einem abermaligen Konsultationsprozess erarbeitete die Kommission schließlich einen Vorschlag für eine Anti-Konzentrationsrichtlinie. Im Herbst 1996 lag der Entwurf für eine Richtlinie zum Medienpluralismus vor, wurde jedoch zurückgezogen, bevor er an die Öffentlichkeit gelangte. Ein ähnliches Schicksal hatte ein Entwurf für eine Richtlinie zum Medieneigentum vom Frühjahr 1997. Die vorgesehenen Maßnahmen sahen eine Begrenzung der Anteile auf dem Rezipientenmarkt vor, und zwar für den Bereich des Fernsehens, des Radios und bei multimedialer Konzentration. Zeitungen waren ausgeschlossen und sollten nur bei multimedialen Konzentrationsprozessen berücksichtigt werden. Nachdem sich in verschiedenen Mitgliedstaaten erhebliche Widerstände gegen eine gemeinschaftliche Konzentrationsregelung gezeigt hatten, wurde auch der zweite Richtlinienvorschlag wieder zurückgezogen. Das Thema war damit vorläufig vom Tisch.

Für den Mediensektor blieben daher das allgemeine Instrumentarium des EU-Kartellrechts, wie es im AUEV enthalten ist, und die darauf basierende Fusionskontrollverordnung (Verordnung (EG) Nr. 139/2004…, 2004), die 1989 zum ersten Mal erlassen und zuletzt 2004 neu gefasst wurde (Verordnung (EG) Nr. 139/2004…, 2004). Nach AEUV (Artikel 101) gilt ein Kartellverbot. Demnach sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, die den Handel zwischen den Mitgliedstaaten oder den Wettbewerb im Binnenmarkt beeinträchtigen könnten, unzulässig. Das Kartellverbot bezieht sich sowohl auf horizontale wie auch auf vertikale Beschränkungen des Wettbewerbs.

Dieses wird ergänzt durch das Verbot der missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschender Stellung (Artikel 102), wird also erst wirksam, wenn eine marktbeherrschende Stellung bereits erreicht ist. Für den Medienmarkt, bei dem es darum geht, das Entstehen einer marktbeherrschenden Stellung zu verhindern und durch Vielzahl die Chance auf Vielfalt zu sichern, setzt eine solche Regelung zu spät an.

Die Fusionskontrollverordnung (Verordnung (EG) Nr. 139/2004…, 2004) findet Anwendung auf Unternehmenszusammenschlüsse mit gemeinschaftsweiter Bedeutung und bezieht sich auf Unternehmen aller Art. Spezielle, auf den Mediensektor angepasste Regelungen gibt es nicht. Allerdings enthält die Verordnung eine Sonderregelung (Artikel 21), nach der die Mitgliedstaaten Maßnahmen zum Schutz anderer berechtigter Interessen als derjenigen treffen, die in der Fusionskontrollverordnung zum Tragen kommen, sofern diese Interessen mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind. Zu diesen berechtigten Interessen zählt die Verordnung die Medienvielfalt. Das heißt, untersagt die Kommission einen Zusammenschluss, kann ein Mitgliedstaat diesen aus Gründen der Sicherung von Medienvielfalt dennoch genehmigen (vgl. Paal 2010, S. 294–295; siehe dazu auch Just in diesem Band).

Das Europäische Parlament hat indessen nicht locker gelassen und auch nach dem Rückzieher der Kommission im Laufe der Jahre in mehreren Entschließungen immer wieder Maßnahmen zur Sicherung von Medienvielfalt gefordert. Seit dem Ende der 2000er-Jahre sind Ansätze dafür zu erkennen, dass die Kommission Vielfalt wieder zu ihrem Thema macht. Das geschah zunächst mit einem Themenpapier zur Medienvielfalt, das die Frage nach der Rolle der EU bei Medienkonzentration und Vielfaltsicherung aufwarf. Dieses Themenpapier lag 2005 bei einer Konferenz in Liverpool vor, die der Vorbereitung der AVMS-Richtlinie diente. Die Kommission präsentierte 2007 abermals ein Arbeitspapier zur Medienvielfalt in den Mitgliedstaaten (Commission of the European Communities 2007).

2011 setzte die damalige Vizepräsidentin der Kommission und für die digitale Agenda zuständige EU-Kommissarin Neelie Kroes eine High Level Group on Media Freedom and Pluralism ein mit der Aufgabe, Empfehlungen zu erarbeiten für die Achtung, den Schutz, die Unterstützung und die Förderung von Medienpluralismus und -freiheit in Europa. In ihrem 2013 vorgelegten Bericht verweist die Hochrangige Gruppe zwar darauf, dass die Verantwortung für den Erhalt von Medienfreiheit und -vielfalt bei den Mitgliedstaaten liegt, leitet aber insbesondere aus der Grundrechtecharta eine wichtige Rolle für die Gemeinschaft ab (High Level Group… 2013, S. 3). Diesen Bezug zur Grundrechtecharta hatte auch schon eine Studie zum Recht auf Information hergestellt, die die Generaldirektion Interne Politikbereiche der Union beim Europäischen Parlament 2012 erstellt hat (Directorate General for Internal Policies, 2012 S. 32). Für eine erneute Befassung der Union mit Medienvielfalt und -freiheit sprechen auch die Einrichtung des Centre for Media Pluralism and Media Freedom am European University Institute in Florenz, das im Auftrag der EU einen Bericht über die Kompetenzen der Union hinsichtlich Medienpluralismus vorgelegt hat (Centre for Media… 2013). Die Kommission hat dieses Zentrum auch mit der Entwicklung und Implementierung des Media Pluralism Monitor beauftragt (Centre for Media… 2014).

8 Fazit

Die Medienpolitik der EU ist gekennzeichnet durch Zweifel an ihrer sachlichen Zuständigkeit und den Primat des freien Wettbewerbs. Die Begründung für ihre medienpolitischen Aktivitäten fand die Gemeinschaft in der Durchsetzung des Binnenmarktes und der Stärkung der europäischen audiovisuellen Industrie für den internationalen Wettbewerb. Kulturelle Aspekte mussten dahinter zurücktreten, da Kultur in der Kompetenz der Mitgliedstaaten liegt.

Hatten sich ihre medienpolitischen Aktivitäten zunächst noch auf das Fernsehen und den Film beschränkt, ist der Union mit der fortschreitenden Konvergenz der Technik ein neues Argument zugewachsen, um ihre Zuständigkeit für den Kommunikationssektor zu begründen. Die technologische Entwicklung brachte neuen Regelungsbedarf mit sich, der wiederum Folgen auch für den traditionellen audiovisuellen Sektor hatte. Mit der Konvergenz der Vertriebstechnik werden zudem herkömmliche Unterscheidungen zwischen Print- und AV-Medien sowie regionalen, nationalen und internationalen Angeboten hinfällig. Damit hat sich der medienpolitische Aktionsradius der EU erweitert, und es zeichnet sich ab, dass er weiter wachsen wird.

Die Kulturverträglichkeitsklausel, die 1993 Eingang in den Vertrag von Maastricht fand, verpflichtet die Gemeinschaft, bei ihren Maßnahmen kulturellen Aspekten Rechnung zu tragen, beschränkt sie damit aber auf eine lediglich unterstützende, fördernde Funktion und schließt harmonisierende Maßnahmen aus. Diese Auflage hat insofern ihren Niederschlag gefunden, als nun auch die Kommission in den Begründungen ihrer medienpolitischen Aktivitäten betont, Medien seien Wirtschafts- und Kulturgüter, und auf kulturelle Aspekte wie Vielfalt, kulturelles Erbe, europäische Werte und Medienfreiheit verweist. Alles deutet darauf hin, dass die Union aus dem Kulturartikel nicht nur zusätzliche Legitimation für ihr Handeln bezieht, sondern, wie die Kommission verschiedentlich formuliert hat, Kultur als einen im Vertrag explizit formulierten Politikbereich der Gemeinschaft ansieht und zur Ausweitung ihrer medienpolitischen Aktivitäten nutzen wird. Nicht zuletzt kann sie sich dabei nun auch auf die EU-Grundrechtecharta berufen. Das bedeutet allerdings noch lange nicht, dass sie sich von ihrer primär ökonomischen, auf Handel und Wettbewerb gerichteten Perspektive lösen wird.

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Authors and Affiliations

  1. 1.Friedrich-Alexander-Universität Erlangen und NürnbergErlangenDeutschland

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