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Medienpolitik in hybriden Mediensystemen

  • Dirk ArnoldEmail author
  • Patrick Donges
Living reference work entry
Part of the Springer NachschlageWissen book series (SRS)

Zusammenfassung

Mediensysteme in unserer Zeit können mit Chadwick (2013) als hybrid bezeichnet werden, als geprägt von einem Neben- und Miteinander „alter“ und „neuer“ Medien. Gleiches gilt für die Medienpolitik. Digitalisierung und technische Konvergenz haben zur Folge, dass tradierte Grenzziehungen problematisch werden. Entlang der sich in Auflösung befindenden Grenzen entstehen Spannungsfelder, die nicht nur zu veränderten Rahmenbedingungen führen, unter denen Kommunikationsaussagen entstehen, sondern die zugleich Reformen der Medien- und Kommunikationspolitik notwendig werden lassen. Der Beitrag diskutiert drei ausgewählte Spannungsfelder und ihre medienpolitischen Implikationen: Die Unterscheidung von Anbietertypen und ihrer jeweiligen Rechte und Pflichten, die Gewährleistung von Vielfalt und die regulative Bearbeitung der Konvergenz durch integrierte Regulierungsmodelle bzw. Regulierungsbehörden.

Schlüsselwörter

Medienpolitik Mediensystem Konvergenz Vielfalt Medienanbieter 

1 Hybridität von Mediensystemen als Analyserahmen

Mit der Digitalisierung und der Durchsetzung von Online-Medien sind die Mediensysteme zumindest in allen westlichen Ländern in Bewegung geraten. Mediensysteme sind einerseits von Konvergenz geprägt, dem Wegfall bisheriger Grenzen zwischen einzelnen Medien, ihren Anbietern, Angeboten und ihrer Nutzung. Dadurch entfallen für die Medienpolitik relevante Unterscheidungen, beispielsweise zwischen klassischem Rundfunk und dem Internet. Damit geraten auch neue Angebote in den Fokus der Medienpolitik, beispielsweise Programmplattformen oder Suchmaschinen. Trotz dieser Veränderungen ist das Mediennutzungsverhalten vieler Menschen habitualisiert und von Traditionen geprägt. Nachrichtensendungen öffentlicher Rundfunkanbieter bleiben beispielsweise eine wichtige Informationsquelle, egal auf welchen Wegen und wann wir sie empfangen.

Andrew Chadwick (2013) hat diesen Zwiespalt mit dem Begriff des „hybrid media system“ auf den Punkt zu bringen versucht. Chadwick plädiert mit dem Begriff dafür, das Verhältnis von „alten“ analogen zu „neuen“ digitalen Medien nicht im Sinne eines „Entweder-oder“ zu sehen, sondern in einem „Sowohl-als-auch“. „Alte“ und „neue“ Medien existieren mit ihren jeweiligen institutionellen Logiken wie Organisationsformen, Geschäftsmodellen, Selektions- und Darstellungsregeln, Marken etc., neben- und miteinander, d. h. sie reagieren auch aufeinander im Sinne von co-evolutionären Prozessen (vgl. Latzer 2014).

Gleiches gilt für die Medienpolitik: Die „alten“ Fragen, etwa zur Funktion und Organisation des öffentlichen Rundfunks, sind nicht dadurch obsolet geworden, dass „neue“ Fragen hinzugekommen sind (vgl. u. a. Freedman 2008, 2010; Puppis 2010a; Raboy und Padovani 2010). Digitalisierung und technische Konvergenz haben zunächst einmal zur Folge, dass tradierte Grenzziehungen problematisch werden. So vermischen sich Formen der Individual-, Gruppen- und Massenkommunikation immer mehr und sind kaum noch unterscheidbar. Entlang dieser sich in Auflösung befindenden Grenzen entstehen Spannungsfelder, die nicht nur zu veränderten Rahmenbedingungen führen, unter denen Kommunikationsaussagen entstehen, sondern die zugleich Reformen der Medien- und Kommunikationspolitik notwendig werden lassen. Der Beitrag diskutiert drei ausgewählte Spannungsfelder und ihre medienpolitischen Implikationen: Die Unterscheidung von Anbietertypen und ihrer jeweiligen Rechte und Pflichten, die Gewährleistung von Vielfalt und die regulative Bearbeitung der Konvergenz durch integrierte Regulierungsmodelle bzw. Regulierungsbehörden. Am Ende des Beitrages skizzieren wir Möglichkeiten einer Politik für hybride Mediensysteme. Diese bestehen vor allem in einer Öffnung unseres Verständnisses von Medienpolitik.

2 Rechte und Pflichten neuer Anbietertypen

Die gestiegenen Übertragungs- und Vertriebsmöglichkeiten in hybriden Mediensystemen führen zunächst zur Entstehung neuer Typen von Anbietern. Journalistisch-professionellen Angeboten stehen Inhalte von Freelancern, zivilgesellschaftlichen Organisationen, Privatpersonen, Unternehmen aus anderen Branchen sowie politischen Interessengruppen gegenüber. Die Grenzziehung zwischen Fremd- oder Selbstdarstellung verschwimmt, da neue oder sich wandelnde Angebotsformen immer weniger eindeutig als publizistisch bzw. journalistisch zu identifizieren sind. Gesetzgeber und Regulierer müssen klären, inwieweit partizipative Angebote wie Weblogs und Corporate Publishing-Angebote gesetzlichen Regelungen unterliegen. Die rechtliche Einordnung der Dienste und Angebote im Netz bereitet zum Teil erhebliche Schwierigkeiten, da häufig nicht klar ist, inwieweit sie als schutzwürdige publizistische Medien bzw. als Massenmedien anzusehen sind. In der Regel hängt die Art und Intensität der rechtlichen Privilegien und Beschränkungen mit der Art des Online-Mediums zusammen.

Die Medienpolitik in hybriden Mediensystemen steht damit vor der Frage, in welchem Maße die verschiedenen Typen von Inhalteanbietern im Netz dem Schutz der Medienfreiheit unterfallen. Da jede/r nunmehr einfach Inhalte veröffentlichen kann, egal ob Privatpersonen, kollektive oder korporative Akteure, ohne besondere Privilegien zu benötigen und journalistische Regeln zu beachten, stellt sich die Frage, „ob die für professionelle Angebote geltenden Transparenz- und Mindestqualitätsanforderungen auch auf nicht-redaktionelle private Angebote angewendet werden sollten, um beispielsweise die Verbreitung unwahrer Behauptungen oder gezieltes Mobbing zu verhindern“ (Seufert und Gundlach 2012, S. 422). Medienpolitisch fraglich ist beispielsweise, ob die Verantwortung und Haftung individueller Blogger denen großer Medienunternehmen ähnlich sind. Damit einhergehend ist strittig, ob Verleumdung und Beleidigung in ähnlicher Weise geahndet werden sollten. Unsicherheit besteht zudem darüber, für wen zukünftig journalistische Privilegien und Pflichten gelten und wer als Journalist/in bzw. was als Journalismus angesehen wird.

Am einfachsten erscheint die Zuordnung von Printmedien. Periodisch erscheinende Printmedien und presseähnliche Online-Medien unterliegen den Bestimmungen allgemeiner Presse-/Mediengesetze. Im Vergleich der EU-Mitgliedstaaten ist festzustellen, dass in der Hälfte aller EU-Länder die Pressegesetze für alle gelten, die einer journalistischen Tätigkeit nachgehen. Zumeist wird der Anwendungsbereich in den jeweiligen Gesetzen weit gefasst und enthält technikneutrale Kriterien. In einigen dieser Länder wurden explizit Kategorien wie beispielsweise „periodisches elektronisches Medium“ eingeführt und die Presse-/Mediengesetze enthalten eine breite Definition von Journalisten und Redakteuren, die vor allem auf die Art von Informationen abstellen, die durch die Gesetze abgedeckt werden. Demnach gilt beispielweise das Mediengesetz Österreichs für alle Angebote, die einen „Informationsgehalt aufweisen, der geeignet ist, die öffentliche Meinungsbildung zu beeinflussen“ (§ 21 MedienG). Es können in den Presse-/Mediengesetzen, wie in Italien, auch Bestimmungen enthalten sein, die auf eine hauptberufliche Tätigkeit abstellen und ein Verfahren zur Akkreditierung bzw. Zertifizierung oder die Mitgliedschaft in einem Berufsverband vorsehen, um jemanden den journalistischen Status anzuerkennen. In einem Drittel der EU-Mitgliedstaaten existieren keine allgemeinen Presse- bzw. Mediengesetze. In diesen Ländern regulieren und sanktionieren einzig allgemeine zivil- und strafrechtliche Gesetze das Verhalten von Journalisten und Verlegern u. a. bezüglich des Schutzes der Privatsphäre (Arnold 2014, S. 149–152). Mitunter entsprechen diese Gesetze dahingehend der Medienkonvergenz, als dass sie auf alle publizistischen Medien angewandt werden. So wurde das britische Kinderschutzgesetz explizit auf internetbasierte Dienste erweitert (Freedman und Schlosberg 2011, S. 77). Das irische Verleumdungsgesetz gilt für Veröffentlichungen in jeglicher Form, explizit auch für Veröffentlichungen im Internet (CMCS 2012, S. 104).

Eher unproblematisch scheint auch die Zuordnung von Online-Medien, die von Presseverlagen und Rundfunkveranstaltern angeboten werden. Sie lassen sich noch am ehesten der klassischen Massenkommunikation zuordnen, da deren Aussagen immer noch größtenteils „öffentlich, durch technische Verbreitungsmittel indirekt und einseitig an ein disperses Publikum vermittelt werden“ (Maletzke 1963, S. 32). „Diese Angebote sind mit den traditionellen publizistischen Medienangeboten auch in der Hinsicht vergleichbar, dass sie ein Feedback der Nutzer zwar nicht ausschließen, aber im Grunde auf Verbreitung bzw. Abruf von Nachrichten angelegt sind“ (Beck 2010, S. 21). Die Regulierung publizistischer Online-Medien traditioneller Massenmedien erfolgt bislang pfadabhängig im Rahmen bestehender Regulierungsmodelle. So unterliegen, wie o. g., presseähnliche Online-Medien mitunter den Bestimmungen allgemeiner Presse- bzw. Mediengesetze, die die Rechte und Pflichten von journalistisch und verlegerisch Tätigen regeln. Sie beinhalten Schrankennormen, Inhaltsvorschriften und Kontrollnormen, also ordnungsrechtliche Vorschriften, wie die Impressumspflicht oder das Gegendarstellungsrecht. Zudem erkennen sie Medienprivilegien, wie Informations- und Auskunftsrechte der Journalisten gegenüber staatlichen Stellen an, und halten Pflichten wie die Wahrung von Persönlichkeitsrechten fest. Rundfunkähnliche Online-Medien unterliegen staatlicher Regulierung in Form von separaten audiovisuellen Mediendienstegesetzen, also Rundfunkgesetzen, die auf audiovisuelle Mediendienste ausgeweitet wurden.

Problematisch ist die rechtliche Einordnung neuer Mediendienste und -angebote, die sich nicht so ohne weiteres den Print- oder Rundfunkmedien zuordnen lassen. Vor allem im Bereich der audiovisuellen Medien bestehen Abgrenzungsschwierigkeiten. Orientierte man sich bisher an der Art der Verbreitung, um Rundfunk zu regulieren, so führte die Entwicklung der digitalen Technik zu Zuordnungsproblemen. Audiovisuelle Medieninhalte können über die klassischen Plattformen Terrestrik, Kabel oder Satellit wie mittels des Internets als Plattform, basierend auf dem IP-Protokoll, verbreitet werden (Roßnagel et al. 2007, S. 20–21). Die Veränderungen durch neue Übertragungstechniken führten auf Ebene der EU zur Überarbeitung der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“, die sich bis dato lediglich auf traditionelle Fernsehsender bezog. Die 2007 verabschiedete Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-RL) bezieht sich nun auf alle audiovisuellen Mediendienste und unterscheidet in lineare und nicht-lineare Dienste, für die eine abgestufte Regelungsdichte gilt. So existieren beispielsweise unterschiedlich strenge Maßgaben bezüglich Werbebeschränkungen oder Quotenvorgaben. Ein linearer audiovisueller Mediendienst ist im Prinzip das klassische Fernsehprogramm, das „für den zeitgleichen Empfang von Sendungen auf der Grundlage eines Sendeplans bereitgestellt wird“ (Art. 1 (1) e AVMD-RL). Hingegen wird ein nichtlinearer Dienst „für den Empfang zu dem vom Nutzer gewählten Zeitpunkt und auf dessen individuellen Abruf hin aus einem vom Mediendiensteanbieter festgelegten Programmkatalog bereitgestellt“ (Art. 1 (1) f AVMD-RL). Der Regulierungsgegenstand Rundfunk wurde folglich auf alle audiovisuellen Mediendienste ausgeweitet. Die Regulierung findet also plattformunabhängig statt und bezieht sich auf die Art des Dienstes. Die audiovisuellen Mediendienste unterfallen jedoch nur dann dem Anwendungsbereich der AVMD-RL, wenn sie einen publizistischen bzw. massenmedialen Charakter aufweisen. Dies wird laut Schulz (2009, S. 274) u. a. daran deutlich, dass die AVMD-RL auf eine redaktionelle Verantwortung abstellt, d. h. „die Zusammenstellung und Bereitstellung muss von einem Anbieter kontrolliert werden.“ Videoplattformen mit überwiegend nutzergenerierten Inhalten wie YouTube sind demnach beispielsweise nicht als Mediendienste anzusehen, da es „an einer redaktionellen Verantwortung für den gesamten Dienst“ fehlt (ebd., S. 276). Laut Schulz (ebd.) zeigt das Beispiel, dass „der Bereich nutzergenerierter Inhalte die Medienregulierung – europäisch und national – vor Herausforderungen stellt, da schon unklar ist, was überhaupt als das relevante Angebot der Regulierung gilt.“ Weiterhin zählen nur Online-Angebote zur AVMD-RL, die mit ihren Inhalten die allgemeine Öffentlichkeit informieren, unterhalten und bilden. Dies schließt beispielsweise Formen des elektronischen Handels (e-commerce-Angebote) aus, selbst wenn auf deren Plattformen audiovisuelle Medieninhalte verbreitet werden. Hier ist auf den Hauptzweck abzustellen, der bei e-commerce-Angeboten nicht im Angebot von audiovisuellen Medien liegt. Im Zweifelsfall ist der Hauptzweck schwierig festzustellen. Nicht zuletzt bleibt die Abgrenzung zwischen Presse und Rundfunk problematisch. Gemäß Erwägungsgrund 28 der AVMD-RL sollten „elektronische Ausgaben von Zeitungen und Zeitschriften“ nicht in den Anwendungsbereich der AVMD-RL fallen, da deren Hauptzweck im Angebot textbezogener und nicht im Angebot audiovisueller Inhalte liegt. Insgesamt lässt sich schlussfolgern, dass das klassische Rundfunkkonzept an seine Grenzen gerät, da Video-on-Demand-Dienste, digitale Pay-TV-Programme und Videoplattformen mit nutzergenerierten Inhalten sukzessive redaktionelle Auswahl- und Programmentscheidungen obsolet werden lassen. Auch die technisch neutrale Abgrenzung von audiovisuellen Medien, wie sie in der AVMD-RL vorgenommen und den EU-Mitgliedstaaten als Orientierung vorgegeben ist, kann angesichts der sich ständig weiterentwickelnden Kommunikationstechnologien und -infrastruktur und der damit einhergehenden Angebotserweiterungen nur eine zeitlich begrenzte Lösung sein. Vor allem mit Blick auf Deutschland zeigt sich, dass der Anwendungsbereich und die Abgrenzungen nicht immer eindeutig und an der AVMD-RL orientiert sind (Kluth und Schulz 2014, S. 30–31). So existiert im Rundfunkstaatsvertrag eine abgestufte Regelungsdichte zwischen linearem Rundfunk zum einen und Telemedien zum anderen. Telemedien sind aufgrund der Negativabgrenzung in erster Linie Informations- und Kommunikationsdienste auf Abruf sowie journalistisch-redaktionell gestaltete Online-Medien (Seufert und Gundlach 2012, S. 290). Bestimmungen wie die journalistische Sorgfaltspflicht gelten für Telemedien mit journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten (§ 54 (2) RStV). Der Terminus journalistisch-redaktionelle Angebote ist jedoch nicht konkret bestimmt. Laut Fechner (2011, S. 372) fallen alle Angebote darunter, „die eine gestaltende oder kommentierende Bearbeitung erfahren haben.“

Zunehmend kompliziert ist die Frage, inwieweit partizipative und nutzergenerierte Angebote im Netz unter den Schutz der Medienfreiheit fallen, d. h. von den Privilegien für journalistisch und verlegerisch Tätige profitieren, und welche Pflichten für sie gelten. Pauschal lassen sich Social Web-Angebote wie Social Networking Sites, Plattformen für die Bereitstellung von Fotos und Videos oder zur gemeinschaftlichen Erstellung von Texten sowie Weblogs und Microblogging-Dienste nicht so ohne weiteres der Individual- oder Massenkommunikation zuordnen. Entscheidend ist „die konkrete Ausgestaltung des Dienstes und die jeweiligen persönlichen Einstellungen des Nutzers“, mithin „der Kreis der Adressaten, an die die Kommunikationsinhalte gerichtet sind“ (Deutscher Bundestag 2013, S. 12). Vor allem für Weblogs gibt es in den europäischen Staaten unterschiedliche Auffassungen und Kontroversen darüber, ob sie eher der öffentlichen oder der privaten Kommunikation zuzuordnen sind. In Staaten wie Belgien, Dänemark, Großbritannien und Schweden werden Blogs als relevant für die öffentliche Meinungsbildung und als Massenmedien angesehen. So können Blogger in Dänemark und Schweden Medienprivilegien wie Zeugenschutz und Akteneinsichtnahme in Anspruch nehmen, sofern sie sich als journalistisches Medium registrieren lassen (Helles et al. 2011, S. 9, 12; CMCS 2012, S. 62). Häufig obliegt es den Gerichten zu entscheiden, wie bestehende medienrechtliche Bestimmungen auf Blogs anzuwenden sind. So gilt beispielsweise in Belgien das Gesetz zum Schutz journalistischer Quellen laut einer Entscheidung des Verfassungsgerichts für alle, die einer informativen Tätigkeit nachgehen, egal ob sie professionelle Journalisten sind oder nicht, also auch für Blogger (Van Besien 2011, S. 9). In einigen Staaten differenzieren Gesetzgeber und Rechtsprechung in bestimmten Regulierungsfeldern nicht zwischen den Medientypen. So wurde in Finnland und Frankreich die Pflicht zur Gegendarstellung auf alle Netzveröffentlichungen, also auch auf Blogs, ausgeweitet. In Bulgarien besteht für alle Anbieter von Online-Inhalten, auf Grund des 2011 verschärften Strafrechts, die Gefahr wegen Anstiftung zu Hass und Gewalt verurteilt zu werden (Smilova et al. 2011, S. 32–33). In Griechenland, Italien und Litauen werden Blogs eher als Medium der privaten Kommunikation angesehen. So entschieden in Litauen die Richter, dass Blogger nicht als Journalisten anzusehen sind und als solche nicht an die Pflichten von Journalisten entsprechend des Mediengesetzes gebunden sind. In Griechenland argumentierten die Richter, dass die Verantwortung eines Bloggers nicht mit der eines Medienunternehmens gleichgesetzt werden kann (Psychogiopoulou et al. 2011, S. 42). Auch in Italien entschied der Oberste Gerichtshof in einer Reihe von Fällen, dass Blogger nicht als professionelle Journalisten einzuordnen sind und daher nicht den Regelungen des Pressegesetzes unterliegen. Weiter sind die Bestimmungen des Strafgesetzes nur auf Printmedien bezogen und demgemäß nicht auf Blogs und andere Online-Medien anzuwenden (Mazzoleni und Vigevani 2011, S. 82). In anderen Ländern wie Deutschland, Frankreich oder Polen hängt die Anwendung mediengesetzlicher Regelungen auf Blogs davon ab, ob deren Inhalte redaktionell bearbeitet werden. So profitieren in Frankreich Onlinekommunikationsdienste, die redaktionell betreut, regelmäßig erneuert und journalistisch aufbereitete Informationen mit einem Bezug zur Aktualität enthalten, u. a. von einer verminderten Haftung der Verantwortlichen (Blocman 2009). In Polen muss das Material einer redaktionellen Bearbeitung unterzogen sein und journalistisch Tätige müssen für und im Namen eines Herausgebers arbeiten, um in den Genuss der Vorteile des Pressegesetzes zu gelangen (Krajewski und Diakite 2012, S. 95). In Deutschland gelten nach § 54 (2) RStV für Telemedien mit journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten u. a. Impressums- und Sorgfaltspflichten. Im Prinzip gilt diese Regelung nur dann für Blogs, wenn deren Inhalte journalistisch bearbeitet werden (Schröder 2011, S. 77). In der Praxis ist die Unterscheidung anhand des Kriteriums der redaktionellen Bearbeitung schwierig, da beispielsweise nicht eindeutig ist, wie groß der Grad an redaktioneller Bearbeitung sein muss, um als publizistisches Medium zu gelten. Folglich herrscht in fast allen europäischen Staaten Unsicherheit darüber, inwieweit Blogs und private Websites in die Presse-/Mediengesetze einbezogen werden. Bislang obliegt es vor allem den Gerichten und ihren Interpretationen, wie sie die Gesetze auslegen.

Neben den journalistisch-professionellen und den partizipativen Anbietern haben sich sogenannte Intermediäre herausgebildet. „‚Internet intermediaries‘ bring together or facilitate transactions between third parties on the Internet. They give access to, host, transmit and index content, products and services originated by third parties on the Internet or provide Internet-based services to third parties“ (OECD 2010, S. 9). Im Gegensatz zu den klassischen Medien sind sie nicht nach publizistischen, sondern nach mehr oder weniger inhaltsneutralen Kriterien tätig, da sie größtenteils keine eigenen Inhalte zur Verfügung stellen (Deutscher Bundestag 2013, S. 16). Zu den Intermediären gehören Suchmaschinen wie Google, die eine große Bedeutung „für das Auffinden von Informationen im Netz“ haben und dadurch „Einfluss auf die Verbreitungsperspektive eines Inhaltes, also die Chance auf das Erreichen einer größeren oder kleineren Öffentlichkeit“ nehmen (ebd., S. 26). Laut Seufert und Gundlach (2012, S. 419) haben Betreiber von Suchmaschinen mit Diensten wie Google News „teilweise eine ähnliche Gatekeeper-Position wie große Medienunternehmen auf den traditionellen Medienmärkten.“ Es ist somit nicht von der Hand zu weisen, dass Intermediäre, u. a. mit Hilfe von Suchalgorithmen, eine besondere Rolle für die öffentliche Kommunikation spielen. Rechtlich stellt sich die Frage, ob Intermediäre dem Schutz der Kommunikationsgrundrechte unterliegen und inwieweit sie für die Inhalte auf ihren Plattformen haftbar sind. Traditionelle Medienunternehmen, wie Zeitungsverlage oder Fernsehveranstalter, üben eine direkte Kontrolle über redaktionelle Inhalte aus und sind für die Inhalte strafrechtlich verantwortlich. Im Gegensatz dazu haben Intermediäre meist keine direkte Kontrolle über die Inhalte, die von Dritten hochgeladen und auf den Plattformen zum Abruf bereitgehalten werden (Wong und Dempsey 2011, S. 13). Hinsichtlich der Haftung von Intermediären für die Inhalte Dritter bzw. externer Informationen gelten für alle EU-Mitgliedstaaten die Regelungen der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr (E-Commerce-RL). Art. 14 (1) der E-Commerce-RL schränkt die Verantwortlichkeit der Provider ein, die prinzipiell erst mal nicht haftbar gemacht werden können für die vermittelten Inhalte. Dies gilt nur insoweit, als die ISP nicht aktuell von strafbaren Inhalten oder Handlungen Kenntnis erlangen. Anderenfalls müssen sie diese unverzüglich entfernen (Art. 14 (1b) E-Commerce-RL). Gerichte oder Verwaltungsbehörden der EU-Mitgliedstaaten können von den Intermediären verlangen, „die Rechtsverletzung abzustellen oder zu verhindern“ (Art. 14 (3) E-Commerce-RL). Die EU-Mitgliedstaaten haben auch die Möglichkeit, „Verfahren für die Entfernung einer Information oder die Sperrung des Zugangs zu ihr festzulegen.“ (ebd.). In einigen Staaten wie in Frankreich existieren beispielsweise systematische Internetsperren und Filtersysteme vor allem in Bezug auf die Eindämmung der Internet-Piraterie, Hassreden und Schutz der Minderjährigen vor Zugang zu schädlichen Inhalten (CMCS 2012, S. 50). Zudem wurden in EU-Mitgliedstaaten sogenannte „notice and take down“-Verfahren eingeführt. Um sich der Haftungsrisiken zu entledigen, behalten sich Plattformanbieter gegenüber ihren Nutzern vor, „bei Verstoß gegen die in der Regel weit gehaltenen Nutzungsbedingungen Inhalte zu entfernen. Gehen beispielsweise Beschwerden über kommunikative Inhalte ein, kann der Plattformanbieter diesen Inhalt entfernen“ (Deutscher Bundestag 2013, S. 26).

Insgesamt ist zu konstatieren, dass Online-Medien nicht unreglementiert sind, sondern dass eine Reihe allgemeiner sowie spezifischer Gesetze und regulatorischer Vorschriften angewandt werden. Art und Ausmaß solcher Gesetze und Regeln sind dabei sehr unterschiedlich. Sie bedrohen nicht zwangsläufig die Freiheit des Internets. Spezifische Gesetze können sich positiv auswirken, sofern Medienprivilegien zuerkannt werden. Zugleich besteht die Gefahr, dass allgemeine Gesetze und Regeln, die im Zusammenhang mit Diffamierung, Diskriminierung oder Anstiftung zur Gewalt stehen, unverhältnismäßig und aus dem Zusammenhang angewandt werden könnten, wie es etwa in Bulgarien der Fall ist. 1

3 Gewährleistung von Vielfalt

Die Vervielfachung des medialen Angebots führt dazu, dass tradierte Regulierungsmaßnahmen zur Gewährleistung von Vielfalt auf dem Prüfstand stehen oder neu legitimiert werden müssen. Laut dem Bericht der Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“ (Deutscher Bundestag 2013, S. 9) obliegt dem Staat „eine Gewährleistungsverantwortung für Meinungs- und Medienvielfalt, aus der sich entsprechende Schutzaufträge ergeben können, wenn die Offenheit des Prozesses individueller und öffentlicher Kommunikation beeinträchtigt oder gefährdet ist“. Angesichts des scheinbar unendlichen Angebots im Internet scheint die Vielfaltproblematik an Relevanz zu verlieren. So haben niedrigere Zugangskosten verbunden mit der weiten Verbreitung digitaler Technik zur Folge, dass es jedem relativ leicht ermöglicht wird, Inhalte zu produzieren und zu verbreiten. Zudem lohnt es sich nun auch, Nischenprodukte mit geringer Nachfrage anzubieten, da online die Bereitstellungs- und Vertriebskosten bei digitalen Medienprodukten gering sind (Beck 2012, S. 265). Weiterhin lassen sich digitale Inhalte relativ leicht kategorisieren und neu zusammenstellen, so dass die Inhalte mit geringem Aufwand an individuelle Bedürfnisse angepasst sowie mehrfach verwertet werden können (Dogruel und Katzenbach 2010, S. 110). Mithin nehmen daher der Umfang und Vielfalt des Angebots in digitalen Märkten tendenziell zu (Beck 2012, S. 265).

Dieser quantitativen Angebotserweiterung steht jedoch eine hohe Reichweitenkonzentration auf einige wenige Inhalteanbieter gegenüber. Bei den Unternehmen mit den höchsten Zugriffszahlen handelt es sich, gemäß der IVW-Angaben zur Online-Nutzung für das Quartal 01/2015, zum einen um bereits dominante Anbieter im Medienbereich, die ihr Angebot auf Online-Medien und zusätzliche mobile Dienste ausgeweitet haben, und zum anderen um Telekommunikationszugangsanbieter und internetbasierte Unternehmen. Letztere bieten mitunter ebenfalls Nachrichten- und Informationsinhalte an. Sind jedoch in keinem nennenswerten Ausmaß programmschaffend und journalistisch tätig (Doyle 2013, S. 28). Global gibt es nur eine begrenzte Anzahl großer Konzerne, die Angebote und Märkte des Internets beherrschen und sowohl die Zugänge zum Netz regeln als auch die Kommunikationsmöglichkeiten der Nutzer strukturieren: allen voran Google, Facebook, Amazon und Apple (Dolata 2014, S. 5). So dominiert vor allem Google weltweit den Suchmaschinenmarkt. 2014 entfielen 70 Prozent aller Suchanfragen auf den Desktop und 91 Prozent auf Tablets und Smartphones auf Google (ebd., S. 12). Überdies ist Google „das mit Abstand führende Unternehmen auf dem Weltmarkt für Internetwerbung“ (ebd., S. 8). Facebook wiederum führte 2013 den Markt im Bereich des Social Networking mit 1,2 Mrd. monatlich aktiven Nutzern an (ebd.).2

Insbesondere Netzwerkeffekte und Wahrnehmungsbarrieren führen zur Marktmacht einiger weniger Unternehmen und fördern die Konzentration im Netz. Produkte und Dienstleistungen von Google oder Facebook profitieren von einer steigenden Nutzeranzahl, die wiederum den Wert ihrer Produkte für Nutzer als auch der Werbetreibenden erhöht. Mit dem Erreichen einer kritischen Masse hat sich eine Spirale in Gang gesetzt, die den Vorteil für die jeweiligen Unternehmen weiter ausbaut und zu einer sich selbst verstärkenden Dynamik führt (Beyer und Carl 2008, S. 136). Vor allem bei Online-Diensten, die auf die aktive Teilnahme der Nutzer setzen, wie Facebook oder YouTube, werden Netzwerkeffekte besonders wirksam, da die Attraktivität des Dienstes mit zunehmender Anzahl an Nutzern steigt. Im Gegenzug wird es für Konkurrenten immer schwieriger, sich auf diesem Markt zu etablieren. Google beispielsweise kann auf Grund der zahlreichen Nutzer, die diese Suchmaschine nutzen und Daten hinterlassen, seinen Suchalgorithmus kontinuierlich verfeinern und sich dadurch von potenziellen Konkurrenten weiter absetzen (Dolata 2014, S. 13). Folglich produziert „das vermeintlich egalitäre und dezentrale Netz […] durch das gleichgerichtete Verhalten zahlloser Nutzer wenige zentrale Orte der Suche, der Kommunikation, der Vernetzung und des Konsums“ (ebd.). Zugleich sind die großen internetbasierten Unternehmen bestrebt, Nutzer und Werbetreibende möglichst umfassend und dauerhaft an ihre Dienste zu binden. Hierzu werden stetig komplementäre, d. h. aufeinander abgestimmte Dienste, Programme und Geräte entwickelt. Google und Facebook haben überdies, aufgrund ihrer außerordentlichen Finanzkraft, den Vorteil, massiv in Forschung und Entwicklung zu investieren und Akquisitionen zu tätigen, die sich zu einem stetig steigernden Wettbewerbsvorteil gegenüber Konkurrenten ausnehmen und potentielle Konkurrenten schwächen. Beispielhaft ist dafür der Kauf von Instagram und Whatsapp durch Facebook, wodurch konkurrierende Anwendungen in den eigenen Dienst integriert wurden (Dolata 2014, S. 14–17). Die Dominanz der großen Konzerne wird mithin durch den Zukauf von webbasierten Online-Angeboten sowie durch die Möglichkeit der Quersubventionierung weiter ausgebaut. Für die klassischen Medienunternehmen, die im Online-Bereich dominieren, wie Springers Bild.de und SPIEGEL Online, ist es die Markenbekanntheit, die dazu führt, dass Nutzer auf vertraute Medienmarken als Orientierungshilfe in der Fülle des Informationsangebotes im Netz und der damit einhergehenden Unübersichtlichkeit zurückgreifen (Beck 2012, S. 281).

Global und national dominieren folglich, trotz der großen Content-Vielfalt, nur einige wenige Anbieter den Reichweiten- und Werbemarkt. Staaten stehen daher in der Pflicht, den Wettbewerb in konvergierenden Medienmärkten, die generell anfällig für Konzentrationsprozesse sind, aufrechtzuerhalten und marktbeherrschende Stellungen von Unternehmen und den möglichen Missbrauch von Marktmacht zu verhindern. Zu den wesentlichen Instrumenten, um den Wettbewerb zu sichern sowie Marktmacht einzelner Unternehmen zu verhindern, gehören kartell- und wettbewerbsrechtliche Bestimmungen. Als ein Hauptproblem stellt sich in diesem Zusammenhang die Abgrenzung des Marktes dar. Bereits die Festlegung des räumlichen Marktes ist bei der für das Internet typischen globalen Präsenz schwierig. Auch die sachliche und zeitliche Marktbestimmung fällt auf Grund der Innovationsdynamik und der Differenzierung der Angebote schwer (Beyer und Carl 2008, S. 132). Problematisch ist auch, dass das allgemeine Wettbewerbsrecht im Rahmen der Fusionskontrolle nur externes Wachstum erfasst. Für Intermediäre, wie Suchmaschinen, die auf Grund ihrer Selektionsleistung einen Einfluss auf die öffentliche Kommunikation ausüben, ist laut einem Gutachten, das im Auftrag der Rundfunkkommission der Länder entstanden ist, „eine kontinuierliche Beobachtung angezeigt, die möglichen Missbrauch und die Entstehung von vorherrschender Meinungsmacht sichtbar machen“ (Kluth und Schulz 2014, S. 9). Zu den Vorschlägen des Gutachtens gehört u. a. die gesetzliche Forderung nach mehr Transparenz durch eine Offenlegung der Maximen, nach denen Suchalgorithmen programmiert werden (ebd., S. 103–105).

Um strukturelle Medienvielfalt zu gewährleisten, werden weiterhin medienspezifische Konzentrationsregelungen vor allem im Rahmen der Vergabe von Rundfunklizenzen angewandt. Die Digitalisierung der Übertragungswege hat jedoch zur Folge, dass die Frequenzknappheit als Argument für eine strenge Lizenzregulierung entfällt. Mithin ist ein einheitliches Medienkonzentrationsrecht in Betracht zu ziehen, welches marktübergreifende Unternehmungen in den Blick nimmt und eine konvergente Betrachtung des Medienmarkts ermöglicht (Seufert und Gundlach 2012, S. 421). Überlegungen zielen dabei auf ein Konzept, „bei denen alle Medien in gleicher Weise im Sinne eines Gesamtmedienmodells in eine medienspezifische Kontrolle einbezogen würden“ (KEK 2006, S. 436). Dies würde bedeuten, dass man bei der Verhinderung publizistischer Meinungsmacht nicht mehr zwingend bei den Beteiligungen an Fernsehveranstaltern ansetzt, sondern die Beteiligungsverhältnisse in allen für die öffentliche Meinungsbildung relevanten Märkten, inklusive der Online-Medien, betrachtet (Schulz, Dreyer und Schulz et al. 2011, S. 37). Problematisch beim Einbezug der Online-Medien in solch ein Gesamtmedienmodell wäre die Einstufung danach, welche webbasierten Angebote publizistisch relevant sind und welche nicht (siehe hierzu den Vorschlag von Gennis und Gundlach 2014, S. 514).

Im Vergleich der Regelung in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten ist festzustellen, dass es bislang nur zwei Länder gibt, in denen Online-Medien in den Rechtsrahmen zur Beschränkung von Medienkonzentration einbezogen werden (Arnold 2014, S. 161–162). So existiert in Italien seit 2003 das sogenannte Gasparri-Gesetz, dessen Kern die Schaffung „eines so genannten integrierten Kommunikationssystems (sistema integrato delle comunicazioni) (SIC)“ (Schulz et al. 2007, S. 27) ist. Das SIC umfasst „alle Umsätze in den Sparten Zeitungen und Zeitschriften, Verlagswesen inklusive Veröffentlichungen im Internet, Radio und Fernsehen, Kino, Werbung und Sponsorship“ (ebd.). In dem SIC sind Medienkonzentrationsgrenzen dementsprechend nicht mehr für einzelne Medientypen bzw. -märkte ausschlaggebend, sondern der Medienmarkt wird insgesamt betrachtet. Unternehmen bzw. Einzeleigner, die als Kommunikationsbetreiber registriert sind, dürfen weder direkt noch indirekt mehr als zwanzig Prozent des Gesamtumsatzes in diesem Gesamtmedienmarkt vereinen (Casarosa und Brogi 2011, S. 23). Problematisch ist hierbei, dass der Gesamtmedienmarkt sehr weit gefasst ist und „sogar noch eine Expansion der existierenden Medienkonzerne ermögliche, nicht aber ihre Aktivitäten begrenze“ (Schulz et al. 2007, S. 28). Das liegt auch daran, dass sich der Einbezug bestimmter Medien „nicht an deren Bedeutung für die Meinungsbildung orientiert, sondern teilweise willkürlich bzw. im Interesse einzelner, besonders einflussreicher Marktteilnehmer erfolgt“ (ebd.). In Deutschland gibt es spezifische Bestimmungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt für den privat-kommerziellen Rundfunk. Gemäß der gesetzlichen Grundlage (§ 26 (1) RStV) dürfen Unternehmen bundesweit eine unbegrenzte Anzahl von Programmen veranstalten, solange dadurch keine vorherrschende Meinungsmacht erreicht wird. Hinsichtlich der „Beurteilung vorherrschender Meinungsmacht eines Fernsehveranstalters (sind, d. A.) auch medienrelevante verwandte Märkte einzubeziehen“ (§ 26 (2) Satz 2 RStV). Zu den medienrelevanten Märkten gehören u. a. Online-Medien mit redaktionell gestalteten Inhalten. Auch die Regelungen in Deutschland sind nicht unproblematisch und werden vor allem von den betroffenen Medienunternehmen kritisch gesehen. Die Kernfrage lautet diesbezüglich vor allem, wie die relevanten Medienmärkte im Hinblick auf ihre potenzielle Meinungsmacht einzustufen sind.

Ein weiteres Spannungsfeld ist die Diskussion um das Public Value-Management. Im Fokus steht dabei die Finanzierung und Förderung des Public Service Broadcastings (PSB) als Instrument zur Förderung von Inhalten mit einem Public Value. Die derzeitige und zukünftige Herausforderung liegt in der Ausweitung des Angebotsspektrums des PSB, die zugleich mit einer Neuausrichtung der Medienpolitik verbunden ist. Der Public Service-Auftrag, der sich bis dato auf den Rundfunk konzentrierte, wird auf das Internet ausgedehnt und muss zukünftig plattformneutral organisiert werden. Damit einher geht die Aufgabe überzeugend darzustellen, dass die von den PSB-Anbietern bereitgestellten Inhalte über einen öffentlichen Mehrwert verfügen, den andere Inhalte im Netz nicht aufweisen. Zugleich sind damit auch Konsequenzen für die Legitimation verbunden, auf deren Grundlage Beihilfen und Gebühren geleistet werden (u. a. Just und Latzer 2011, S. 79–82; Moe 2008, S. 220). So sind die EU-Mitgliedstaaten bei ihren Entscheidungen hinsichtlich der Online-Aktivitäten ihres öffentlichen Rundfunks gezwungen, das EU-Wettbewerbsrecht stärker zu berücksichtigen. Sie sind jetzt zu einer „umfangreicheren Rechenschaftspflicht“ angehalten und müssen „mehr Sensibilität für den Markteinfluss ihrer neuen Dienste“ zeigen (Humphreys 2011, S. 105). Das strengste Regulierungsinstrument, um den PSB-Auftrag auf neue Informations- und Kommunikationsdienste auszudehnen, ist dabei der Public Value-Test (PVT). Die Einführung des PVT in zehn EU-Mitgliedstaaten, darunter Deutschland, ist das Resultat des Einflusses der EU-Kommission auf die nationalstaatliche Medienregulierung. So sah sich die EU-Kommission zahlreichen Beschwerden privater Medienanbieter gegenüber, die bemängelt haben, dass die gebührenfinanzierten oder staatlich bezuschussten PSB-Anbieter ihnen im Internet wettbewerbsverzerrend Konkurrenz machen (Latzl 2011, S. 193). In beihilferechtlichen Verfahren hat die EU-Kommission „grundsätzliche Entscheidungen zur Vereinbarkeit einer öffentlichen Finanzierung von Rundfunkangeboten mit dem Wettbewerbsrecht getroffen“ (ebd.). In der Folge kam es zu Beihilfekompromissen mit Staaten wie Deutschland, Irland, Belgien und Österreich sowie 2009 zur Novellierung der Rundfunkmitteilung (Just und Latzer 2011, S. 81). Laut der novellierten Rundfunkmitteilung der EU-Kommission dürfen „die öffentlichen Rundfunkveranstalter staatliche Beihilfen für die Bereitstellung audiovisueller Dienste über alle Plattformen verwenden“ (Pkt. 84 Rundfunkmitteilung), sofern die EU-Mitgliedstaaten die Tätigkeiten ihrer öffentlichen Rundfunkanbieter genau festlegen und in einem vorherigen Beurteilungsverfahren überprüfen, ob die neuen Dienste zum öffentlichen Auftrag gehören und einen gesellschaftlichen Mehrwert besitzen. Zudem sind die „potenziellen Auswirkungen auf die Handels- und Wettbewerbsbedingungen“ angemessen zu berücksichtigen (ebd.). Die Umsetzung des PVT ist vor allem für die kleinere EU-Mitgliedstaaten mitunter nur schwer zu realisieren, da der Test zu kostenintensiv und zu bürokratisch für ihre Verhältnisse ist. Umstritten ist zudem, in welcher Weise die Auswirkungen auf die Handels- und Wettbewerbsbedingungen zu berücksichtigen sind. So gibt es eine Kluft zwischen den geeigneten Maßnahmen, die die EU vorsieht, und der praktischen Umsetzung durch die Mitgliedstaaten. So werden in Staaten wie Belgien, Niederlande, Schweden und Dänemark die Marktauswirkungen nur bedingt evaluiert. Zudem besteht in diesen Ländern die Tendenz, dem gesellschaftlichen Mehrwert neuer Angebote einen höheren Stellenwert beizumessen als etwaigen negativen Auswirkungen auf den Markt (u. a. Wormbs 2011, S. 132–133; Bardoel und Vochteloo 2011, S. 140). Zusammenfassend zeigt die Auswertung von Instrumenten, die der Legitimation neuer Dienste des PSB dienen, dass eine Kluft existiert zwischen einerseits EU-Staaten mit vagen Regelungen, die sich in den Rundfunkgesetzen befinden, und andererseits EU-Staaten, die sowohl Verträge zwischen PSB-Anbieter und Regierung als auch PVT aufweisen (Arnold 2014, S. 164–170).

Nicht zuletzt können auch kommerzielle Anbieter sozial erwünschte und dem öffentlichen Interesse dienliche Medieninhalte produzieren und verbreiten. Da solche Angebote oft mit Finanzierungsschwierigkeiten zu kämpfen haben, werden immer wieder Möglichkeiten staatlicher Subventionierung diskutiert. Subventionen und finanzielle Programme bzw. Fonds dienen vor allem der Gewährleistung inhaltlicher Medienvielfalt sowie auch der Förderung und Konkurrenzfähigkeit der heimischen Medienindustrie. Nachvollziehbar wäre es neben Print- und AV-Anbietern auch webbasierte publizistische Qualitätsmedien zu fördern. Vor allem Anbieter, die nicht mit traditionellen Medienunternehmen verbunden sind, haben „aufgrund geringer Akzeptanz von Paid Content und begrenzter Werbeeinnahmen“ (Beck 2012, S. 283) oft mit Finanzierungsschwierigkeiten zu kämpfen. Nur in einem Drittel aller EU-Mitgliedstaaten, darunter u. a. Belgien, Schweden, Litauen, wurden direkte staatliche Subventionierungshilfen und finanzielle Förderprogramme auf publizistische Online-Medien ausgeweitet (Arnold 2014, S. 163–164). In den Niederlanden existieren beispielsweise Fonds (Kultureller Medienfonds und Pressefonds), mittels derer auch publizistische Online-Medien sowie Presseinnnovationen wie mobile Applikationen finanziell unterstützt werden (SvdP 2013). „In Portugal und Frankreich unterstützt der Staat Zeitungsunternehmen unmittelbar bei der Anpassung der publizistischen Infrastruktur an neue Medientechnologien, um zu gewährleisten, dass Zeitungsunternehmen nicht von der rasant fortschreitenden Medienentwicklung im Internet abgehängt werden“ (Weichert und Kramp 2009, S. 50). So erhalten Presseverlage in Portugal finanzielle Unterstützung, damit diese ihre Multimedia-Ressourcen und die Möglichkeiten zur Verbreitung ihrer Produkte vergrößern können (Weichert und Kramp 2009, S. 53). In Frankreich werden für Onlinepressedienste erhebliche indirekte und direkte Subventionen auf Grundlage des HADOPI-Gesetzes vergeben (Koc-Michalska und Vedel 2013, S. 85). Darüber hinaus initiierte der damalige Staatspräsident Sarkozy 2008 eine nationale Debatte über den Zustand der Presse. In Folge dessen gewährte die Regierung jährliche Subventionen in Höhe von 200 Mio. €, um u. a. die Bereitstellung von Online-Informationen zu unterstützen (ebd., S. 87). In Deutschland erhalten Printmedien traditionell keine direkte finanzielle Unterstützung. Auch existieren keine Instrumente wie der Public Service-Fond in Dänemark, um u. a. Auftragsproduktionen und Public Value-Inhalte zu unterstützen. Daher ist zu vermuten, dass die Förderung von Public Value-Inhalten sich weiterhin auf den öffentlichen Rundfunk konzentrieren wird. Obgleich gibt es Ansätze, Rundfunkmittel für die plattformübergreifende Förderung von Vielfalt und Qualität im lokalen und regionalen Journalismus zu verwenden, wie beispielsweise durch die im Landesmediengesetz NRW angeregte Stiftung „Vielfalt und Partizipation“.

Als eine weitere Maßnahme zur Förderung von vielfältigen und gesellschaftlich gewünschten Medieninhalten wäre ein Modell denkbar, „das Anreize (z. B. Zugang zu Übertragungskapazitäten) für Angebote bereithält, die besondere kommunikative (z. B. journalistisch-redaktionelle Angebote) oder strukturierende (z. B. intermediäre) Leistungen für die öffentliche Kommunikation erbringen“ (Kluth und Schulz 2014, S. 8). Solche Anreize wären nicht finanzieller Natur. In einem modifizierten Medien- bzw. Rundfunkgesetz ergeben sich Anreize dadurch, dass bestimmte Kategorien von Medientypen mit jeweils spezifisch günstigen oder belastenden Rechtsfolgen für die Anbieter verknüpft sind. So kann beispielsweise die freiwillige Selbsteinstufung eines Online-Angebots als journalistisch-redaktionelles Medium mit der Einhaltung geringerer Rechtsvorschriften verbunden sein, die zugleich das unternehmerische Handeln erleichtern als auch besondere Leistungen für die öffentliche Kommunikation wie qualitativ hochwertige Informationsangebote oder regionale Vielfalt forcieren (ebd., S. 90–91).

4 Konvergenz der Medienregulierung

Bislang existieren unterschiedliche Regulierungsmodelle für die Printmedien und die audiovisuellen Medien sowie Modelle, die Regelungen hinsichtlich der Telekommunikationsinfrastruktur, wie Übertragungswege und Plattformen, beinhalten (Puppis 2010a, S. 63). Die Schaffung verschiedener Rechtsordnungen und verschiedener Regulierungsbehörden basierte im Wesentlichen auf den technologischen Unterschieden zwischen der gedruckten Presse, dem von Frequenzen abhängigen Rundfunk und den Plattformbetreibern, die Versorgung und Infrastruktur sicherstellen sollen (Scheijter und Han 2011, S. 246).

Die wechselseitige Verknüpfung verschiedener Geräte und Dienste sowie die Einführung neuer Distributionstechnologien führten zu neuen Formen und Angeboten. Für sie ist eine Zuordnung zu einem bestimmten Medienregulierungsmodell nicht ohne weiteres mehr möglich, da über verschiedene Übertragungsplattformen im Wesentlichen ähnliche (digitalisierte) Inhalte verbreitet und genutzt werden können (Roßnagel et al. 2007, S. 26). Nun ist denkbar, „dass gleiche Inhalte in Abhängigkeit vom Distributionskanal unterschiedlich reguliert werden“ (Puppis 2010a, S. 67). Infolge dessen wird verstärkt eine Konvergenz der Regulierung gefordert, die sowohl integrierte Regulierungsmodelle als auch integrierte Regulierungsorganisationen und Aufsichtsstrukturen einschließt (Latzer 2007, S. 159).

4.1 Integrierte Regulierungsmodelle

Ein gemeinsames Regulierungsmodell ist jedoch nicht als Einheitslösung für sämtliche Medienangebote zu verstehen. Es wird angeregt nach Infrastruktur und Inhalten getrennt zu regulieren (Latzer 2007, S. 161). „Frequenzvergabe und Universaldienstpolitik wären im neuen Ordnungsmodell eher der Übertragungs- als der Inhaltsregulierung zuzuordnen“ (ebd.). Hinsichtlich der Inhalte gilt eine abgestufte Regulierung als plausibel. Unterschiedlich strenge Regelungen erfolgen hierbei nicht aus technologischen Gründen, sondern Medieninhalte sollten gemäß ihrer gesellschaftlichen Bedeutung und ihrer Relevanz für die öffentliche Kommunikation unterschiedlichen Bestimmungen unterworfen sein.

Derzeit orientiert sich die Regulierung wesentlich am traditionellen linearen Rundfunk, der mit Blick auf Zulassung, Werbung und Vielfalt strengeren Bestimmungen unterliegt als die Presse. Begründet wird dies mit der besonderen Bedeutung des Rundfunks für die öffentliche Meinungsbildung. So ist der Rundfunk am reichweitenstärksten und seiner Angebotsform wird die höchste Suggestivkraft auf die Rezipienten unterstellt (Neuberger und Lobigs 2010, S. 19–20). Auf Grund der technischen Konvergenz sowie der Tatsache, dass sich Mediennutzungsgewohnheiten langfristig verändern, ist eine asymmetrische Regulierung von Rundfunk, Print und Online zunehmend problematisch. Überdies ist es nach dem Wegfall der Frequenzknappheit schwerer zu legitimieren, warum der Rundfunk strengeren Regularien unterliegt als andere Medien. Mithin bedarf es einer veränderten Inhalteregulierung, für die es verschiedene Möglichkeiten gibt. Erstens wäre denkbar, Rundfunkinhalte einerseits weniger und Online-Inhalte andererseits stärker zu regulieren. Für diesen Ansatz plädiert Darlington (2011), der prinzipiell eher weniger strenge Regelungsvorgaben, vor allem bezüglich der rechtlichen Anforderungen zur Vermeidung schädigender Inhalte, empfiehlt. Laut Darlington sollten die Vorstellungen von anstößigen Inhalten und illegalen Inhalten weiterentwickelt werden zugunsten einer mittleren Kategorie schädlicher Inhalte und neuer Mechanismen zur Bekämpfung dieser Inhalte (ebd.). Zweitens wird angeregt, neue Kategorien einzuführen, „die sich nicht mehr primär am Rundfunk orientieren“ (Kluth und Schulz 2014, S. 85). Auch das in der AVMD-RL verwendete Merkmal der Linearität taugt zukünftig nur bedingt als zentrales Abgrenzungskriterium. Der Fokus sollte eher auf technisch neutralen Kategorien liegen, damit für publizistisch relevante bzw. journalistisch-redaktionelle Angebote und Inhalte, gleich über welche Plattform sie veröffentlicht werden, egal ob online oder offline, gleiche Regelungen gelten. Ein dritter Ansatz besteht darin, die Medienregulierung und etwaige Rechtsvorschriften nicht nach Angebotstypen, sondern primär über Regulierungsziele zu strukturieren. Laut Kluth und Schulz (2014, S. 84) erschiene es mithin möglich, „die Kommunikationsordnung künftig modularer zu konstruieren und nicht bestimmte Typen von Angeboten mit einem Set bestimmter Regulierungsfolgen zu verknüpfen.“

Im europäischen Vergleich zeigt sich, dass die EU-Mitgliedstaaten, bis auf Ungarn, bislang an der sektorenspezifischen Regulierung festhalten, also Rundfunkgesetze einerseits und Print-/Mediengesetze andererseits. Der Umstand, dass kein integrierter Gesetzesrahmen, sowohl für Print- und Online-Medien als auch für audiovisuelle Medien existiert, liegt zum einen darin begründet, dass im Bereich der Presse „traditionell die reine Selbstregulierung und ein davon getrennter allgemeiner rechtlicher Rahmen im Vordergrund“ (HBI 2006, S. 133) stehen. Zum anderen sehen die EU-Richtlinien eine solche Trennung bereits vor. Gemäß der EU-Kommission steht ein einheitlicher Rechtsrahmen für alle Medienbereiche der Pressefreiheit und der Regulierungspraxis in Europa entgegen (CMCS 2012, S. 39). Dem ist einzuwenden, dass ein integrierter Rechtsrahmen für alle publizistischen Medien in der heutigen konvergenten Medienlandschaft notwendig und durchaus konform mit den europäischen Vorgaben ist, sofern unterschiedliche Verpflichtungen für verschiedene Medien übernommen werden (Arnold 2014, S. 159).

4.2 Integrierte Regulierungsbehörden

Neben einem einheitlichen Regulierungsrahmen wird überdies die Einrichtung von konvergenten Medienregulierungsbehörden, die sowohl für den Rundfunk- als auch für den Telekommunikationssektor zuständig sind, als erforderlich angesehen. In Zukunft sollten daher einzelne separate Regulierungsbehörden, die für je einzelne kommunikations- und medienpolitische Aspekte zuständig sind, in einer Regulierungsbehörde organisatorisch integriert und deren Zuständigkeiten zusammengeführt werden (Latzer 2007, S. 160).

Bislang existieren in Europa zumeist getrennte Zuständigkeiten für den Telekommunikationssektor einerseits und den Rundfunksektor andererseits. Rundfunkregulierungsbehörden sind im Wesentlichen nur für die Vergabe der Sendelizenzen sowie die Aufsicht über die Einhaltung der rundfunkgesetzlichen sowie der Lizenzbestimmungen zuständig (EPRA). Über einen sogenannten ‚Single Regulator‘, also eine Behörde mit Kompetenzen gleichermaßen für Netzinfrastruktur wie für Rundfunkzulassung und -aufsicht, verfügen nur fünf EU-Mitgliedstaaten, nämlich Österreich, Finnland, Großbritannien, Ungarn und Italien. In weiteren zwei EU-Mitgliedstaaten, nämlich Deutschland und Portugal, sind die Rundfunkaufsichtsbehörden teilweise auch für die Aufsicht von Print- und publizistischen Online-Medien zuständig. So obliegt in Deutschland die inhaltliche Aufsicht über die Einhaltung der Sorgfaltspflicht oder der Werbekennzeichnungspflicht von Telemedien mit journalistisch-redaktionell gestalteten Inhalten, mit Ausnahme einzelner Bundesländer, den zuständigen Landesmedienanstalten. Bei Verletzung der Vorschriften werden die Fälle den zuständigen staatlichen Behörden bzw. den Gerichten übergeben. In Portugal soll die Medienaufsichtsbehörde sicherstellen, dass die Inhalte der Medienunternehmen, egal ob von Print-, Rundfunk- oder Online-Medien, die gesetzlich vorgeschriebenen Anforderungen respektieren (gem. Gesetz Nr. 53/2005). Zu den Anforderungen gehören u. a. auch Bestimmungen des Pressegesetzes, wie die Kennzeichnungspflicht von Werbung, die Wahrung ethischer Normen (Art. 2) oder das Verbot grundrechtsverletzende Texte oder Bilder zu veröffentlichen (Art. 30).

Insgesamt gibt es bislang keine klare Tendenz zur Schaffung konvergenter Medienregulierungsbehörden. Die Gründe hierfür sind vielfältig. Erstens sind auf Grund von Pfadabhängigkeiten bei Print- oder presseähnlichen Medien die Regeldurchsetzung und Sanktionierung durch eine Medienregulierungsbehörde, und nicht durch Organisationen der Medienselbstkontrolle, schwerer zu etablieren. Die Beispiele von Staaten wie Frankreich, Schweden, Slowenien und der Slowakei, in denen die Einhaltung der Presse- bzw. Medienfreiheitsgesetze durch die zuständigen staatlichen Ministerien beaufsichtigt wird, zeigen jedoch, dass ein gemeinsamer Regulierungsrahmen, in dem der Staat die Letztaufsicht behält, vorstellbar ist. Zweitens ist die vertikale bzw. territoriale Kompetenzverteilung ein Hindernis für die Schaffung einer zentralen und konvergenten Medienaufsichtsbehörde. Dies gilt insbesondere für die EU-Mitgliedstaaten, wie Deutschland und Belgien, in denen aufgrund ihrer föderalen Struktur regionale Medienaufsichtsinstanzen existieren. Die vertikale Verteilung von Aufsichtskompetenzen wird zusätzlich durch verfassungsrechtliche Prinzipien gestärkt. So ist in Deutschland, ähnlich wie in Belgien, aufgrund der verfassungsrechtlichen Festlegung, dass die Länder als Träger der Kulturhoheit anzusehen sind, eine national zentrale Aufsichtsbehörde mit weitgefassten Zuständigkeiten derzeit nicht realisierbar. Drittens wird die Schaffung konvergenter Medienregulierungsbehörden durch das „institutionelle Beharrungsvermögen“ der verschiedenen Regulierungsakteure mit ihren spezifischen „Interessenpositionen und damit zusammenhängende Machtverteilungen“ (Latzer 2007, S. 158) erschwert. Damit einhergehend gibt es viertens medienpolitische Bedenken, dass die Einrichtung einer integrierten Regulierungsbehörde zu einer Machtfülle führt, die mit der Gefahr einer möglichen „dominance of technical and pro-business solutions over public interest in culture“ einhergehen (Krajewski und Diakite 2012, S. 97).

Die Lösung für eine konvergenzadäquate Medienregulierung besteht aus diesen Gründen häufig nicht in der Schaffung eines ‚Single Regulators‘, sondern es werden verstärkt Formen gesetzlich vorgegebener sowie informeller Kooperationen und gegenseitiger Konsultationen initiiert. So finden in Deutschland Kooperationen der Medienregulierungsorgane mit dem Bundeskartellamt und der Bundesnetzagentur statt. Zudem wurden vier Kommissionen gegründet, die bundeseinheitliche Regelungen und Entscheidungen für die Landesmedienanstalten treffen (HBI 2008, S. 360–361). Insgesamt bestehen in 14 EU-Mitgliedstaaten Formen gesetzlich vorgegebener Kooperationen zwischen Rundfunkaufsichts-, Wettbewerbs- und Telekommunikationsbehörden. Darüber hinaus existieren in fast allen EU-Mitgliedstaaten informelle Kooperationen und Konsultation, die nicht zwingend auf einer gesetzlichen Regelung beruhen und mitunter in Ad-hoc-Manier ablaufen (EPRA; EC 2011).

5 Fazit: Medienpolitik FÜR hybride Mediensysteme

Mit der Digitalisierung und Konvergenz der Medien entstehen zahlreiche neue Fragen über die Rechte und Pflichten neuer Anbietertypen, die Gewährleistung von Vielfalt oder die zukünftige Struktur der Medienregulierung. Diese Fragen betreffen nicht nur die Instrumente der Medienregulierung, sondern auch ihre Aufgaben und Ziele. Was soll in der kommenden digitalen Medienwelt überhaupt nicht reguliert werden, welche Regeln brauchen wir für den Übergang? Sind nationale Medienpolitiken überhaupt geeignet, global agierende Medien zu regulieren? Was können gemeinsame Ziele der Medienpolitik innerhalb der Europäischen Union sein? Diese Fragen stellen sich in hybriden Mediensystemen drängender als zuvor, und sie sollten zu einem Gegenstand der allgemeinen öffentlichen Debatte werden.

Auch die Wissenschaft hat diese Entwicklung nachvollzogen und ihr Verständnis dessen geöffnet, was als Medienpolitik bezeichnet werden soll. Nach einer Definition von Freedman (2008, S. 14) bezeichnet Medienpolitik die Entwicklung von Zielen und Normen sowie von Instrumenten, mit denen die Struktur von Mediensystemen und das Verhalten von Akteuren beeinflusst werden sollen. Der Begriff der Medienpolitik ist damit nicht mehr an staatliche Akteure und ihre kollektiv verbindlichen Entscheidungen gekoppelt. Diesen Aspekt von Medienpolitik, die Anwendung spezifischer rechtlicher Instrumente wie Gesetze, Verordnungen oder finanziellen Zuwendungen durch staatliche Akteure zur Erreichung politischer Ziele, nennen wir heute Medienregulierung (Freedman 2008, S. 14; Puppis 2010a). Neben der Regulierung besteht Medienpolitik aber auch aus der Thematisierung von Problemdeutungen, den Ideen und dem Wissen anderer, nicht-staatlicher Akteure (Raboy und Padovani 2010, S. 160–161). Auch „policy silence“, d. h. die Nicht-Berücksichtigung bestimmter Optionen, die De-Thematisierung politischer Fragen oder die Nicht-Berücksichtigung von Akteuren und Interessen im politischen Prozess, ist ein Bestandteil von Medienpolitik (Freedman 2010, S. 355) (vgl. auch Bachrach und Morton 1962).

Medienpolitik findet auch nicht mehr allein im nationalstaatlichen Rahmen statt, sondern in und für verschiedene, miteinander verbundene und hybride Mediensysteme. Dies hat in der wissenschaftlichen Literatur zu einer Konjunktur des Begriffs der Media Governance geführt (Ginosar 2013; Puppis 2008, 2010b). Media Goverance meint die horizontale wie vertikale Ausweitung der Medienpolitik, „the sum total of mechanisms, both formal and informal, national and supranational, centralized and dispersed, that aim to organize media systems according to the resolution on media policy debates“ (Freedman 2008, S. 14). Als analytisches Konzept umfasst Media Governance neben der staatlich-hoheitlichen auch verschiedene Formen der Selbst- und Co-Regulierung, und das Konzept berücksichtigt auch das Zusammenspiel der nationalstaatlichen, europäischen und globalen Ebene (Puppis 2010b, S. 140). Das Problem am Begriff der Media Governance ist seine Mehrdeutigkeit: Governance kann sowohl ein analytisches Konzept zur Unterscheidung von Regelungsmechanismen als auch ein normativer Wert (im Sinne von „Good Governance“) sein (Blanco et al. 2011; Donges 2007; Ginosar 2013; Karppinen und Moe 2013; Mayntz 2005; Meier 2011). Positiv gewendet hat Governance durch seine Mehrdeutigkeit aber auch eine wichtige Funktion als Brückenbegriff (Schuppert 2008; Van Kersbergen und Van Waarden 2004). Mittlerweile ist aber die beschriebene Öffnung des wissenschaftlichen Verständnisses von Medienpolitik so weit fortgeschritten, dass die Unterschiede zwischen beiden Konzepten nur noch marginal erscheinen. So schlagen Raboy und Padovani (2010) für das „GMP mapping project“ innerhalb der International Association for Media and Communication Research (IAMCR) folgende Definition einer „Global Media Policy“ vor:

„The multiplicity of configurations of interdependent but operationally autonomous actors, that are involved, with different degrees of autonomy and power, in processes of formal or informal character, at different and sometimes overlapping levels – from the local to the supra-national and global – in policy-oriented processes in the domain of media and communication, including infrastructural, content, usage, normative and governing aspects. Through their interactions, actors may (re)define their interests and pursue different goals; contribute in framing policy-relevant issues and produce relevant knowledge and cultural practices; promote the recognition of principles and the evolution of norms that inform state-based policy-making, as well as non-state based standard setting and self-governing arrangements“ (Raboy und Padovani 2010, S. 162–163).

Zentral für die Medienpolitik für hybride Mediensysteme bleibt die potentiell öffentliche Kommunikation, das „mediating the public“ (Braman 2004, S. 179), sowie die horizontale wie vertikale Ausweitung dessen, was früher als Medienpolitik verstanden wurde.

Fußnoten

  1. 1.

    In Bulgarien wurde das Strafrecht 2011 in umstrittener Weise geändert. Neben einer weiter gefassten Definition von Diskriminierung sieht es auch strengere Sanktionsmaßnahmen vor, wie mögliche Inhaftierungen von ein bis vier Jahren und hohe Geldstrafen. Strafrecht und Gerichte differenzieren nicht zwischen den Medientypen. Folglich gelten die strafrechtlichen Bestimmungen auch für die publizierten Inhalte im Netz. De facto wird dadurch die freie Meinungsäußerung im Netz beschnitten (vgl. Smilova/Smilov/Ganev 2011: 32 f.).

  2. 2.

    Neben global beherrschenden Internetdiensteanbietern wie Google und Facebook gibt es zudem gewichtige regionale Player wie die chinesischen Internetkonzerne Tencent und Sina, die mit ihren Diensten den mit 632 Mio. Internetnutzern größten nationalen Internetmarkt der Welt dominieren. Neben eigenen Suchmaschinen und Verkaufsplattformen betreiben sie unter anderem die Social Networking- und Blogging-Dienste WeChat, 400 Mio. aktive monatlich Nutzer, und Sina Weibo, 281 Mio. aktive monatliche Nutzer (Hansen 2014, S. 6). Die Dominanz der chinesischen Anbieter wird dadurch verstärkt, dass ausländische Konkurrenten wie Twitter und Facebook von der chinesischen Regierung, die eine fast totale Kontrolle auf das Netz ausübt, blockiert werden. China betreibt quasi sein eigenes Netzwerk mit Zugangskontrollen und Registrierungspflichten. „Wer heute in China eine .cn-Domain registrieren will, muss Passbild und Ausweis mitbringen und sich darauf einstellen, dass seine Website regelmäßig überprüft wird, ob sie auch gesetzeskonform ist“ (Kleinwächter 2011).

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© Springer Fachmedien Wiesbaden 2015

Authors and Affiliations

  1. 1.Westfälische Wilhelms-Universität MünsterMünsterDeutschland
  2. 2.Ernst-Moritz-Arndt-Universität GreifswaldGreifswaldDeutschland

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