Zusammenfassung
In der Einleitung ist bereits darauf hingewiesen worden, dass in der politikwissenschaftlichen Parteien- und Verbändeforschung die Beschäftigung mit organisationsinternen Vorgängen (mit einigen wenigen Ausnahmen) keinen großen Stellenwert einnimmt, während diese in der organisationswissenschaftlichen Debatte dominant ist. Wie sieht es nun mit der politikwissenschaftlich inspirierten Verwaltungswissenschaft in Deutschland und ihrer Beziehung zur Organisationswissenschaft, speziell der Untersuchung organisationsinterner Vorgänge, aus? Dazu muss kurz ausgeholt werden.
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Literatur
Diese Sichtweise wird deutlich an dem Plural „Verwaltungswissenschaften“, den z.B. die Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer im Titel trägt. Dagegen wird in der Politikwissenschaft meist von Verwaltungswissenschaft im Singular gesprochen.
Jann macht darauf aufmerksam, dass wir im Deutschen keinen Begriff für diese Unterscheidung haben, sondern weiterhin den Begriff Verwaltungswissenschaft benutzen, damit aber zunehmend Public Policies und nicht Public Administration gemeint ist.
Zur Ministerialbürokratie vgl. Wender (1983); zur Sozialverwaltung Hansbauer (1996).
Auch in der Industriesoziologie gibt es eine gewissen Konzentration von mikropolitischen Arbeiten auf neue Produktionskonzepte und aktuelle Fragen der Produktionsorganisation, die mit den Begriffen „Lean“, „Business Process Reengineering” oder „Kaizen“ verbunden sind.
Darüberhinaus ist noch die Arbeit von Brüggemeier im Zusammenhang mit Controllingprozessen in Verwaltungen (1997) zu nennen.
Der LWL ist ein höherer Kommunalverband und damit Teil der kommunalen Selbstverwaltung. Angesiedelt ist er auf der mittleren Ebene zwischen Landesverwaltungen und der Verwaltung der Städte, Kreise und Gemeinden. Sein Aufgabenbereich umfasst den Straßenbau, Soziales und Gesundheit und die Kulturpflege. Der LWL verfügt über ca. 17.000 Beschäftigte. Ellwein bezeichnet Landschaftsverbände als „Behördenbündel“, da die einzelnen Aufgabenfelder weitgehend unabhängig voneinander bearbeitet werden.
Methodisch wird dabei auf eine Langzeitbeobachtung und die Auswertung von Dokumenten zurückgegriffen. Allerdings wird beides nicht näher erläutert und insbesondere die eigene teilnehmende Rolle, mit der möglicherweise spezifische Wahrnehmungsmuster verbunden sind, nicht thematisiert. Insofern bleibt unklar, inwieweit die dargestellten Prozesse ausschließlich auf der Wahrnehmung des Autors beruhen oder ob noch andere Sichtweise berücksichtigt wurden.
Das NSM verbindet die Vorstellungen von organisatorischer Entflechtung mit denen eines Kontraktmanagements. Die traditionell zentralistische, hoch arbeitsteilige und durchhierarchisierte Verwaltungsorganisation soll in eine produktorientierte und im Rahmen von Zielvereinbarungen weitgehend autonome, dezentral gegliederte Organisation umgebaut werden. Zu den einzelnen Elementen des PM und des NSM vgl. KGSt 1993; Budäus 1993; Reichard 1994; KißlerBogumil/Greifenstein/Wiechmann 1997, S. 28ff.
Neben diesen beiden dichotomen Spielen bietet Mintzberg eine Reihe von unterschiedlichen Typen an wie das Widerstands-, das Bündnis-, das Budgetspiel etc. (vgl. die Obersicht in Abbildung 10).
Machtausübung, daran sei erinnert, erfolgt aber nicht nur gegen den Willen anderer, sondern gerade in Kommunalverwaltungen ist die konsensgestützte Macht nicht zu unterschätzen.
Diese Phaseneinteilung ist vor allem eine analytische und nicht in dem Sinne mißzuverstehen, dass es eine feste Reihenfolge der Bearbeitung von Regelproduktionsprozessen gibt. Wichtig ist, dass die Unterteilung ermöglicht, die unterschiedlichen Beteiligungschancen an den verschiedenen Phasen der Regelproduktion herauszuarbeiten, da nur so deutlich wird, dass die verschiedenen Machtmittel nicht in jeder Phase gleich gut einzusetzen sind.
Zur methodischen Vorgehensweise vgl. ausführlich KißlerBogumil/Greifenstein/Wiechmann 1997, S.43ff. Im Rahmen der empirischen Analyse dieser Modernisierungsmaßnahmen wurden neben umfangreichen Dokumentenanalysen 47 problemzentrierte Interviews, zwei Gruppendiskussionen und eine Beschäftigtenumfrage als Vollerhebung (n = 1190) durchgeführt sowie 60 Projektsitzungen teilnehmend beobachtet.
Diese wichtigen Akteure bei der Verwaltungsreform zeigen eine gewisse Ähnlichkeit mit den basalen Elementen Mintzbergs (vgl. Abbildung 12) und deren typischen organisatorischen Dynamiken, wie es sich ebenfalls im Falle der Reform der Gewerkschaft ÖTV zeigt.
Z.B. wie und durch welche Maßnahmen die Modernisierungsziele der Kundenorientierung oder der Beschäftigtenbeteiligung zu präzisieren sind.
Z.B. die Frage, in welchen Stadtteilen Bürgerämter eingerichtet werden.
Dies liegt aber auch an den Beschäftigten selbst. In den Phasen der Regelsetzung und der Regelinterpretation wird ein Akteursstatus, wie die repräsentative Beschäftigtenumfrage zeigt, gar nicht beansprucht. Damit ist aber schon die erste Voraussetzung dafür, dass Agierende in Organisationen zu Akteuren werden ist, nämlich, dass diese es auch wollen, nicht erfüllt. Dies mag Partizipationsromantiker enttäuschen, kann aber aus der Sicht der Betroffenen durchaus rational sein, schließlich ist nicht ausgemacht, dass die Folgen von Modernisierungsmaßnahmen (z.B. Rationalisierung, Arbeitsverdichtung, Teamarbeit, Hierarchieabbau) für alle erstrebenswert sind.
Im Baudezernat der Stadtverwaltung A gibt es bei ca. 600 Beschäftigten einen Dezernenten, acht Amtsleiter, 20 Abteilungsleiter und 41 Sachgruppenleiter, so dass jeder neunte Beschäftigte eine Vorgesetzenposition innehat.
Z.B. wenn die in dezentraler Ressourcenverantwortung erwirtschafteten Gewinne einer Organisationseinheit vom Kämmerer aus Gründen der Haushaltskonsolidierung wieder einkassiert werden.
Untersuchungsgegenstand sind Kreisverwaltungen mit über 1.200 Mitarbeitern, je eine aus NRW, Hessen und Niedersachsen (zu den weiteren Auswahlkriterien vgl. ebd., S. 30). Mit leitfadengestützten Interviews werden 35 Amts-und Abteilungsleiter, fünf Dezernenten, ein Oberkreisdirektor und ein Landrat befragt. Daneben wird in einem zweimonatigen Praktikum in einer der untersuchten Verwaltungen versucht, den Arbeitsalltag der mittleren Führungsebene kennenzulernen.
Instrumentelle Ansätze unterschätzen dagegen die Interpretationsspielräume des eigengesetzten Regelsystems und können dann nicht erfassen, wie die formal neuen Instrumente des NSM im „alten Geist“ vollzogen werden. So bewirkt z.B. ein neues Rechnungswesen keine Effizienzsteigerung, wenn die Leistungserbringung durch Verordnung exakt vorgeschrieben wird. Neue Instrumente entfalten ihr Steuerungspotential nur im „neuen Geist”.
Wiesendahl bezieht sich hier auf Brunsson ( 1989, S. 27): „Hypocrisy is a fundamental tie of behaviour in the political organization: to talk in a way that satisfies one demand, to decide in a way that satisfies another, and to support products that satisfies a third.“
Als kurzen Einblick in den neueren wissenschaftlichen Diskurs über Parteien vgl. APuZ B1–2/98 mit Beiträgen von Immerfall, Wiesendahl, Alemann u.a. und Schmidt.
Bei Alemann u.a. ( 1998, S. 35) heißt es diesbezüglich bildhaft, dass wir es bei Parteien eben nicht mit einem großen Tanker zu tun haben, sondern mit „einer Flottille, einer kleinen Armada von Schiffen…, deren Besatzung meist nur unzureichend ausgebildet sind, ja nicht selten im Streit und schon fast am Rande der Meuterei stehen und denen aus unterschiedlichen Richtungen eine steife Brise ins Gesicht weht. Und jeder meint, er sei der beste Skipper“. Skirke (1994) analysiert das Problem der komplexen Organisationswirklichkeit von Parteien sogar mit Hilfe der Chaos-Theorie.
Vgl dazu auch die Stichworte Don Corleone-Prinzip, Männerbünde, Partei, Patronage sowie Seilschaft im Wörterbuch zur Mikropolitik (Heinrich/Schulz zu Wiesch 1998 ).
Darüber hinaus kann hier auf die Typologie der Rollen und Funktionen des Managers zurückgegriffen werden, um die personale Dimension der Politikformulierung zu integrieren. Vgl. in diesem Zusammenhang auch den (leider ohne Bezug zur Mintzberg’schen Organisationstheorie formulierten) Beitrag von Eckert (1998), der zwischen Parteistrategen, Diskursethikern und Chauvis differenziert.
Er bezieht sich dabei explizit auf die Arbeiten von Lösche/Walter (1992) und Schmid (1990), in denen die Vielgestaltigkeit und Dezentralität der beiden großen Volksparteien untersucht worden ist.
Wir greifen dazu auf die empirischen Teile der Zulassungsarbeit von Jox (1999)
In Anlehnung an Mintzberg könnte man das Einbeziehen von Werbefachleuten auch als „Expertisen-Spiel“ interpretieren (vgl. dazu Kap. 2.3.2.2)
Wehner und sein enger Mitarbeiter Garbe trafen fast täglich zu Gesprächen mit ifasGeschäftsführer Klaus Liepelt zusammen.
Zum Beispiel waren Ende 1986 noch nicht einmal die Fernsehspots abgedreht.
Vgl. dazu auch Schmid/Tiemann (1992); letztgenannter war Leiter der Abteilung Politik und Zielgruppen beim Parteivorstand der SPD.
Vgl. dazu als allgemeinen Überblick die Beiträge in Niedermayer (1999).
Markus Jox hat dieses Kapitel aus seiner Zulassungsarbeit an der Universität Tübingen zur Verfügung gestellt; er hat auch bei der Zusammenfassung der vorangegangenen Abschnitte erheblich mitgewirkt. Darüber hinaus hat der Verfasser selbst eine Reihe von Expertengesprächen mit politischen Akteuren aus Bonn, Hannover und Düsseldorf geführt, die mit der Politikformulierung und Wahlkampfplanung befasst waren (zur Methode der Expertengespräche vgl. Schmid (1995).
Zur Kieler Affäre vgl. Schmid (1988). heit. Die „Enkel“ Willy Brandts erarbeiteten sich den zweifelhaften Ruf, nicht teamfähig zu sein, sondern ständig gegeneinander zu intrigieren.”
Selbst Sozialdemokraten wie Erhard Eppler sprachen mit Blick auf die Parteispitze sogar verächtlich vom „Tanz um die vergoldeten Egos“.
Auch hier passen die Typisierungen Mintzbergs: Es handelt sich um eine Mischung aus dem „Rivalisierende-Lager-Spiel“ und dem Jungtürken-Spiel (vgl. Abbildung 10).
Es wäre interessant, auf diese Personen die Funktionen und Rollen, die Mintzberg für Manager entwickelt hat, anzuwenden (vgl. Abbildung 9).
Dies zeigt noch einmal deutlich, wie in Parteien Unsicherheitszonen herrschen und Raum für „Spiele“ im Sinne von Crozier/Friedberg lassen (vgl. Kap. 2.2.2.1).
Im Sinne Mintzbergs ließe sich hier auch von einem „konsensualen” und „auferlegten“ Strategietypus sprechen (vgl. Abbildung 11).
Zur komplementären Entwicklung in der CDU vgl. Schmid (1999).
Statt sich in einem Lagerwahlkampf in der permanenten Konfrontation mit der amtierenden Koalition aufzureiben, setzte die SPD mit der Neuen Mitte eher auf eine nivellierende Umarmungstaktik: Während Kohl mit sanftem Spott als anachronistisches Auslaufmodell abgestempelt wurde, inszenierte man den telegenen Schröder als Hoffnungsträger einer geschlossenen und modernisierten SPD, der sich neben sozialistischen Regierungschefs wie Tony Blair oder Viktor Klima problemlos in die Garde der europäischen „Strahlemann-Staatsmänner“ einreihen würde. Mit der medienwirksamen Vorstellung von Wahlwerbespots und Plakaten, die mitunter lediglich als Unikat hergestellt und vor der Kampa aufgestellt wurden, sollten Kommunikationsanstöße gegeben und die jeweiligen Botschaften und Slogans dann via Fernsehen und Presse bundesweit verbreitet werden. Der von Bonn aus koordinierte Einsatz werblich-kommunikativer Instrumente spielte eine herausragende Rolle in der zentralen Wahlkampfführung der SPD 1998.
Neben der nach außen demonstrierten „Männerfreundschaft“ zwischen den beiden „Kandidaten-Kandidaten” Lafontaine und Schröder waren es eine originelle und bis dato in dieser Professionalität bei der SPD nicht gekannte Wahlkampf-Kommunikation sowie fernsehgerechte Inszenierungen von (Pseudo-)Ereignissen, die für ein hohes Maß an öffentlicher Meta-Kommunikation sorgten, das die Kampagne der SPD als modern erscheinen ließ
Hier geht es besonders um die Durchsetzung von Interessen und die Beeinflussung staatlicher Politik. Adressaten sind Parlament, Regierung und Verwaltung, Parteien sowie die öffentliche Meinung. Auf der anderen Seite bewegen sich die Verbände aber auch innerhalb einer bestimmten politischen Ordnung, die ihrerseits durch gesetzliche Regelungen, fördernde oder hemmende Maßnahmen sowie die Struktur des politischen Systems (v.a. den Föderalismus) selbst auf diese zurückwirkt.
Dementsprechend verortet der Gewerkschaftssoziologie Martens ( 1992, S. 183ff.) Gewerkschaften als intermediäre Instanzen, d.h. als „Institutionen der Arbeit zwischen Alltagswelt und Systemregulation“.
Eine weitere Differenzierung lässt sich nach politischen Generationen bzw. Alterskohorten der Gewerkschaftseliten herstellen; vgl. Tiemann /Schmid (1992).
Diese Unterschiedlichkeit der Begriffsverwendung verweist einerseits auf auseinanderfallende theoretische Bezüge, Erkenntnisinteressen und praktische Orientierungen; andererseits enthüllt sich darin auch die Vielgestaltigkeit und Komplexität des Untersuchungsobjekts selbst; wenngleich die Spezifik der Mesoebene der Organisation damit nur unzureichend getroffen wird (vgl. auch die Beiträge von Alemann/Schmid 1998, Weischer 1993 ).
Nicht ohne eine gewisse Ambivalenz kann dieser Auftrag auch als Teil eines „ExpertisenSpiels“(Mintzberg) im Hauptvorstand der ÖTV gesehen werden. Demnach sollten vor allem Einschnitte in die Gremienvielfalt legitimiert werden, aber weniger eine Organisationsreform initiiert und evaluiert werden.
Zu nennen sind Birgit Frey, Melanie Graf, Sabina Schäfer und Kurt Arndt. Projektleiter waren Ulrich von Alemann und Josef Schmid. Wie ersichtlich, basiert des foglende Kapitel stark auf diesen Ergebnissen, wofür allen Beteiligten gedankt sei.
Wenn die Mitgliedschaft streikt, ob das der Gewerkschaft in die Politik paßt oder nicht, dann ist Arbeitskampf; und wenn die Mitgliedschaft nicht streikbereit ist, dann kann eine noch so militante Gewerkschaftsführung keinen Arbeitskampf vom Zaun brechen. Insoweit ist also der Entscheidungsprozess in den Gewerkschaften in einem fundamentalen und unaufhebbaren Sinne,demokratischer` als in fast allen vergleichbaren Organisationen“ (Scharpf 1978, S. 582).
Zumindest gilt dies aus der Perspektive des Rational Choice Ansatzes und der Logik des kollektiven Handelns von Olson; demnach entsteht ohne selektive Anreize kaum eine große Gewerkschaft (zur entsprechenden allgemeinen Verbändetheorie vgl. Schmid 1998).
Das Lavieren zwischen der Scylla einer Basisorientierung, die politisch keinen Widerhall findet, und einem Folgen der externen Kooperationspartner, das zu Lasten der Mitgliederinteressen geht — der Charybdis, um im Bild zu bleiben —, stellt die Gewerkschaftsführungen vor eine kaum zu lösende Aufgabe. Repräsentation, Rekrutierung und Administration sind schwer zu optimierende Probleme; sie führen häufig zu Konflikten und zu einer organisatorischen Binnendifferenzierung, um die widersprüchlichen Anforderungen abzupuffern. Viele politische Großorganisationen greifen deshalb zum Mittel der übermäßigen Binnendifferenzierung, die eine Tendenz zum Weiterwuchern haben, um dann regelmäßig wieder zurückgeschnitten werden zu müssen. In der ÖTV sind die Bildung von wenigen inhaltlichen Bereichen (statt zahlreicher früherer Abteilungen) oder die Straffung der Kompetenzen der Bezirke hierfür gute Beispiele“ (Alemann/ Schmid 1998, S. 60f.).
In dem ursprünglichen Forschungsprojekt haben sowohl die Machtanalysen von Crozier/Friedberg wie auch Mitzbergs Managementansätze eine gleichgewichitge Rolle gespielt. In dieser Darstellung wird jedoch vor allem auf letzteren Bezug genommen, v.a. was die Beschreibung der Organisationsstrukturen und die Rolle der Bezirke angeht.
Hier könnte ebenfalls noch eine der Spieletypen von Mintzberg herangezogen werden: das Budget-Spiel (vgl. dazu Abbildung 10).
Zu den damit verbundenen kommunikativen Herausforderung vgl. Arlt 1998.
Die GEW hat sich auf dem Gewerkschaftstag im Mai 1999 aus dem Fusionsprozess zurückgezogen und Ver.di eine Absage erteilt.
Eigene Beobachtungen weisen allerdings auf eine bemerkenswert gute Kommunikation der Akteure hin; vielleicht gibt es einerseits eine gemeinsame Kultur der Gewerkschaftssekretäre (vgl. dazu auch Prott 1998) und andererseits einen heimlichen Konsens zwischen den Gewerkschaften, der bislang - v.a. gegenüber der DAG - durch eine bloß rhetorische Konkurrenz übertönt wurde.
Das hohe Quorum, das auch in der Tarifpolitik erreicht werden muss, belegt nachdrücklich die hohe demokratische Qualität und die Bedeutung von Satzungen bei Eintscheidungen in Gewerkschaften (s.o.), was sie von Betrieben erheblich unterscheidet.
Die Unterschiede zwischen den Führungspersonen lassen sich auch als Differenz von Managerrollen und Strategien im Sinne von Mintzberg (s.o.) abbilden.
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Bogumil, J., Schmid, J. (2001). Politik in Organisationen — Empirische Analysen. In: Politik in Organisationen. Grundwissen Politik, vol 31. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-11063-7_3
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