Überblick
Aufgrund ihrer wissenschaftlichen Entwicklungsbedingungen ist die kommunalwissenschaftliche Forschung in der Bundesrepublik überwiegend normativ-institutionell orientiert. In der empirischen Gemeindeforschung dominieren qualitativ angelegte Untersuchungen. Insgesamt liegen nur relativ wenige Analysen mit Hilfe quantitativer Methoden zu den Bestimmungsfaktoren der kommunalen Politikproduktion vor. Diese Arbeiten zielen in erster Linie auf die Analyse der materiellen Dimension lokaler Politik. Im Mittelpunkt der Analysen steht die kommunale Finanzpolitik als Ausgabenpolitik. Die Untersuchungen sind zu einem großen Teil regional- und finanzwissenschaftlich motiviert und deshalb auf die Fragen der Lastenverteilung im Verhältnis Stadt — Umland und eines adäquaten kommunalen Finanzausgleichs ausgerichtet. Die Folge ist eine einseitige Herausstellung sozioökonomischer und finanzwirtschaftlicher Determinanten der kommunalen Haushaltspolitik und die Vernachlässigung des politischen Funktionszusammenhangs. Dieser wird in den vorliegenden Untersuchungen auf Basis politikökonomischer Nachfragemodellen der neoklassischen Wirtschaftstheorie ausdrücklich thematisiert. Die Anwendungsvoraussetzungen der theoretisch sehr stringent formulierten Ansätze treffen allerdings nur sehr eingeschränkt für die kommunale Ebene der Bundesrepublik zu.
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Literatur
Winters (1970) verwenden einen Redistributionsindex als Explanandum. Und Aiken und Alford (1974) operationalisieren den kommunalen Policy Output als Policy-Innovationen (im Sinne der Produktion, Akzeptanz und Umsetzung neuer Ideen, Prozesse, Produkte oder Leistungen, vgl. Aiken, Alford 1974: 233). Hieran knüpfen insbesondere die Studien des Fiscal Austerity and Urban Innovation (FAUT)-Projekts an, die seit einigen Jahren unter der Koordination des amerikanischen Politikwissenschaftlers Terry N. Clark in zahlreichen Ländern die finanzpolitischen Prioritäten der politischen Entscheider auf der kommunalen Ebene erheben sowie ihre Bestimmungsgründe und Bedeutung für die realisierte Finanzpolitik untersuchen (vgl. Clark, Hg., 1994; Clarke Hg. 1989). Mit diesem Vorgehen lassen sich die üblichen „harten“ Indikatoren der Output-Analysen um subjektive Parameter ergänzen. In Deutschland konnten im Rahmen dieses Projekts bisher nur einige wenige Städte untersucht werden (vgl. hierzu Kapitel 8.3.3.3).
Vgl. Cnudde, McCrone 1969; Dye 1966; Fry, Winters 1970; Hofferbert 1966; Lineberry, Fowler 1967; Sharkansky 1968; Sharkansky, Hofferbert 1969.
Vgl. hierzu beispielhaft das von Günter Püttner in sechs Bänden herausgegebene „Handbuch zur kommunalen Wissenschaft und Praxis“, in der die verwaltungsrechtlichen und administrativ-technischen Beiträge deutlich überwiegen (Püttner, Hg. 1982ff.).
So beträgt der Anteil der Gemeindeausgaben an den Ausgaben der Gebietskörperschaften (Bund, Ländern und Gemeinden) ca. 20 Prozent und ihr Anteil an den Länderausgaben insgesamt ca. 37 Prozent (vgl. die 41 Angaben in Kapitel 4.1).
Zum Beispiel Machtverteilung im Parteiensystem, Parteienwettbewerb, Strukturvariablen wie der Typ der Kommunalverfassung, etc..
Zum Beispiel verhandlungsdemokratische und semisouveräne Strukturen (vgl. Schmidt 1993a: 385ff.).
Vermischung von Korrelation und Kausalität, Verwendung einfacher Meßmodelle für komplexe theoretische Konstrukte, unangemessene Verknüpfung der Variablen in den Bestimmungsgleichungen, nicht hinterfragte Modellannahmen, z.B. der Linearität, etc..
Vgl. Bennett 1985 bzw. 1986; Grüner et al. 1988; Gabriel et al. 1989 bzw. 1990; Kunz, Zapf-Schramm 1989; Rickards 1985.
Vgl. Deubel 1984; Eckey 1991; Herrmann 1986; INRW, Hg. 1987; Kunz, Gabriel 1992; Mielke 1985; Parsche, Steinherr 1995; Pohlan 1997. Die Angabe INRW (1987) verweist auf ein Gutachten zur Berechnung der Schlüsselzuweisungen im kommunalen Finanzausgleich von Nordrhein-Westfalen. Das Projekt wurde, auf der Grundlage empirischer Analysen Reformvorschläge im politisch-administrativen Bereich zu entwickeln. Die Arbeit enthält umfangreiche Regressionläufe zu den (sozio-ökonomischen) Determinanten kommunaler Praktikern" erarbeitet und vom Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen (INRW) herausgegeben (zu den Mitliedern vgl. INRW, Hg. 1987: 15; zur Diskussion der Studie vgl. INRW, Hg. 1991) Aufgrund verschiedener Einwände gegen die Praxis des Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen wurde das ifo-Institut fùr Wirtschaftsforrschung beauftragt, eine Nachfolgestudie durchzufùhren (Parsche, Steinherr 1995).
Vgl. Boss et al. 1986 bzw. Boss, Bothe 1987; Bothe 1989; Pross 1982; m.E. Schwarting 1979. Ich betrachte an dieser Stelle nur Studien, die auf die Erklärung interkommunaler Varianz auf Basis einer größeren Fallzahl zielen (Mindest-N = 30). Vernachlässigt werden deshalb empirische Studien, die sich mit der Entwicklung der auf Bundes-oder Landesebene aggregierten Gemeindeausgaben beschäftigen (vgl. v. a. Körner, 1991, der im Rahmen einer Zeitreihenanalyse die Entwicklung der kommunalen Bauinvestitionen auf Bundesebene im Zeitraum von 1970 bis 1990 untersucht) oder sich lediglich auf eine sehr kleine, ausgewählte Fallzahl beziehen (vgl. v. a. Junkernheinrich, Pohlan, 1997, zu den Finanzen von 15 westdeutschen Großstädten über 300.000 Einwohner in den Jahren 1979 und 1995; Roth, 1997, zu den Personal-und Verwaltungsausgaben der Sozialämter in 20 Städten für die Jahre 1976 und 1984/86 oder Spermann, 1993, zu den Sozialausgaben von 9 kreisfreien Städten in Baden-Württemberg im Zeitraum von 1980 bis 1992. Letztere Studie beruht auf dem Medianwähler-Ansatz, die Arbeiten von Junkemheinrich, Pohlan und Roth berücksichtigen ausschließlich sozio-ökonomische und finanzwirtschaftliche Erklärungsvariablen). Ebenfalls unberücksichtigt bleiben Arbeiten, die bei der Analyse der kommunalen Finanzdaten nicht zwischen unabhängigen und abhängigen Variablen unterscheiden (also z.B. Clusterverfahren einsetzen, in denen sozio-ökonomische und Finanzvariablen als gemeinsame Klassifizierungsmerkmale für die Ermittlung typischer Städtegruppen eingehen; vgl. z.B. Georgieff et al. 1977; Staack 1995). Darüber hinaus ist noch auf Studien zu verweisen, die sich auf tabellarische Auswertungen beschränken und daher nur illustrativ die unterstellten Zusammenhänge verdeutlichen. Aufgeführt sind daher auch nicht die ansonsten grundlegenden (finanz-bzw. wirtschaftswissenschaftlichen) Studien von Ulrike Hardt, Rolf-Dieter Postlep und Horst Zimmermann (1987), von Postlep (1979, 1985) sowie von Hans Heuer (1977). Ältere Studien, die zumeist von der Diskussion um das Brechtsche und Popitzsche Gesetz geprägt sind, beruhen ebenfalls auf tabellarischen Auswertungen (vgl. Deppe 1966; Dittrich 1957; Groll 1956, 1958; Evers 1957, 1958; Raske 1971). Desgleichen gilt für neuere regional-und wirtschaftswissenschaftliche Untersuchungen zu den kommunalen Finanzen, die auf die Analyse regionaler, häufig großräumiger Verteilungsmuster zielen (vgl. z.B. Hardt 1990; Wagenführer 1992). Arbeiten, die sich ausschließlich mit den Determinanten der interkommunalen Varianz der staatlichen Finanzzuweisungen oder der Höhe der kommunalen Steuereinnahmen beschäftigen, sind ebenfalls nicht berücksichtigt (vgl. z.B. Bennett, Krebs, Hg. 1988).
Vgl. frühzeitig bereits Strouse und Jones (1974) und die Aktualisierung dieser Einschätzung bei Boyne (1990).
Die Aufstellung beruht auf einer Literaturrecherche in der Bibliothek der Bundesforschungsanstalt fir Landeskunde und Raumordnung (Bonn, jetzt Bundesamt fir Bauwesen und Raumordnung) sowie einer Auswertung der Artikel und Literaturberichte in den einschlägigen Fachzeitschriften (Politische Vierteljahrsschrift, Archiv fir Kommunalwissenschaften, Raumforschung und Raumordnung, Informationen zur Raumentwicklung, sowie Kölner Zeitschrift fir Soziologie und Sozialpsychologie, jeweils bis einschließlich des Jahrganges von 1997 ).
Die Spalten „erklärende Dimensionen“, „Variablen und Operationalisierung” enthalten auch die Mediatorvariablen in den als Pfadanalysen konzipierten Untersuchungen (vgl. die Hinweise in der Tabelle). Mediatorvariablen sind Variablen, die zwischen der Beziehung zweier anderer Variablen stehen (im folgenden Beispiel Z: X -> Z -> Y). Hiervon zu unterscheiden sind Moderatorvariablen, die die Beziehung zwischen zwei Variablen beeinflussen können (Z wirkt auf die Beziehung X -> Y). Die Zuordnung der Variablen zu den als „erklärende Dimensionen“ bezeichneten Hauptkategorien erfolgte auf der Grundlage eigener Überlegungen, die aber soweit möglich den Angaben und Intentionen der Autoren folgten. Die z.T. fehlenden Informationen oder Angaben mit geringer Präzision liegen in der Dokumentation der Studien selbst begründet. Es wurde aber soweit wie möglich versucht, die fehlenden Angaben zu rekonstruieren. Weil an dieser Stelle lediglich ein Überblick über die empirischen Arbeiten zur kommunalen Haushaltspolitik gegeben werden soll, sind in den Tabellen weitere Einzelheiten nicht vermerkt (so die vorliegenden Angaben zu einer möglichen Transformation der Variablen, z.B. ihr Logarithmus).
Gesamtausgaben, in unterschiedlicher Hinsicht disaggregierte Ausgaben, Variablen zur Höhe und Struktur der Einnahmen; nur bei Fried (1976) finden sich auch Indikatoren des Personalbestandes als abhängige Variablen.
Vgl. insbesondere Bennett 1985; Eckey 1991; Fried 1976; m.E. Kunz, Zapf-Schramm 1989.
Zum Beispiel finden sich Korrelationen mit den Einnahmen aus Steuern oder Anteilswerten bestimmter Steuereinnahmen an den Steuereinnahmen insgesamt. Auch eine indirekte Analyse der Hebesätze kann mit dem Einbezug dieser abhängigen Variablen nicht impliziert sein. Die kommunalen Steuereinnahmen sind von vielfältigen bundesrechtlichen und sozio-ökonomischen Einflußfaktoren geprägt. Daher stellen die Hebesätze nur einen Erklärungsfaktor unter mehreren ttir die Höhe der Steuereinnahmen dar (Einzelheiten in Kapitel 4).
Vgl. Bennett 1985, 1986; Bothe 1989; Deubel 1984; Eckey 1991; Grüner et al. 1988; Hou 1987; Kunz, Zapf-Schramm 1989; Parsche, Steinherr 1995; Pohlan 1997; Pross 1982.
Vgl. insbesondere Fried 1974 bzw. 1976; [NRW, Hg. 1987; Parsche, Steinherr 1995; Mielke 1985; m. E. Deubel 1984.
Vgl. Bennett 1985; Eckey 1991; Hotz 1987.
Das Problem der konfundierten Effekte ist nur unter der Bedingung zu vernachlässigen, daß die unabhängigen Variablen nicht miteinander korrelieren. Dies ist allerdings als eine empirische Frage zu behandeln und in der Regel auch ein unrealistischer Fall.
Vgl. insbesondere Boss, Bothe 1987: Bothe 1989; Gabriel et al. 1990; Herrmann 1986; Pross 1982; Schwarting 1979.
Dies betrifft auch die Variablen des Medianwähleransatzes, auf den ich aufgrund der zweifelhaften Anwendungsvoraussetzungen im folgenden nicht eingehe. Die abhängigen Output-Variablen sind üblicherweise als Ausgaben je Einwohner (in unterschiedlichen Bereichen) gemessen (vgl. Tabelle 3–1). Eine Sonderstellung nimmt die Studie von Rickards (1985) ein, der für den Zeitraum von 1963 bis 1972 die 58 Veränderung der Haushaltsanteile von 15 unterschiedlichen Haushaltsansätzen untersucht (z.B. Schulen, soziale Sicherung). Nach seinen Ergebnissen kommt es vor allem dann zu einer Veränderung von Haushaltsanteilen, wenn die Bevölkerung einer Stadt sehr schnell anwächst und eine hohe Realsteuerkraft vorliegt. Zu den Wirkungen der sozio-ökonomischen Erklärungsvariablen in den übrigen Studien vgl. die Hinweise in Kapitel 8.2. Zu den Unterschieden in der methodischen Vorgehensweise vgl. die Darstellung in Kapitel 8. 3.
Vgl. die Untersuchung von Bothe (1989) Mr die Ausgaben in zwei Aufgabengruppen von 486 deutschen Gemeinden über 20.000 Einwohner und darunter der kreisfreien Städte im Jahr 1983. Die erste Aufgabengruppe umfaßt prinzipiell marktPdhige Leistungen mit tendenziell großem Entscheidungsspielraum, die zweite Aufgabengruppe die sonstigen Leistungen.
Vgl. die Analysen von Fried (1976) für die Ausgaben-und Personalpolitik von 53 Großstädten in den fünfziger und sechziger Jahren, Grüner et al. (1988) für die Ausgaben auf dem Gebiet der Wohnungspolitik in 54 Großstädten im Jahr 1982, Gabriel et al. (1990) für die Investitionspolitik von 49 verbandsfreien rheinland-pfälzischen Gemeinden in den Bereichen Kultur, Sport und Erholung sowie Verkehr in den Jahren 1978 bis 1985 sowie Rickards (1985) für die nicht-inkrementale Bildung von Haushaltsprioritäten in 105 Mitgliedsstädten des Deutschen Städtetages im Zeitraum von 1963 bis 1972.
Vgl. die Studien von Fried (1976) und Grüner et al. (1988).
Vgl. die Untersuchungen von Bothe (1989), Boss und Bothe (1987) zu den Gesamtausgaben und den Ausgaben in den Einzelhaushalten 0 bis 8 für die Gemeinden mit mehr als 20.000 Einwohnern in den Jahren 1980 bis 1983 sowie Kunz und Zapf-Schramm (1989) zu zahlreichen Indikatoren der finanziellen Leistungsfähigkeit der 87 kreisfreien Städte im Jahr 1986. Diese Ergebnisse sind überraschend, wenn man die zum Teil heftig geführte Diskussion über die (finanzpolitischen) Vor-und Nachteile der unterschiedlichen Gemeindeverfassungen in den achtziger Jahren betrachtet (vgl. Banner 1982, 1984, 1986, 1987 sowie die Beiträge in Schimanke, Hg. 1989 und die Zusammenfassung der Diskussion in Kleinfeld 1996: 73ff.), die nicht nur zur Reform in einigen (alten) Bundesländern führte (besonders umfassend in Nordrhein-Westfalen), sondern auch die Ausgestaltung der Kommunalverfassungen der neuen Bundesländem beeinflußt hat (wobei hier auch eigene Vorstellungen in den ostdeutschen Ländern eine wichtige Rolle gespielt haben, vgl. Wollmann 1996: 106ff., 1997: 284ff.). Die Neukonstitution der Inneren Gemeindeverfassungen entspricht insgesamt einem Durchbruch des Modells der „plebiszitären Bürgermeisterverfassung“ im Stile der Arrangements in Baden-Württemberg (Bovernschulte, BuB 1996). Die vorliegenden Ergebnisse der empirischen Analysen zeigen aber, daß die von Bundesland zu Bundesland zuvor gegebenen Verfassungs-und Regelungsunterschiede tatsächlich nur eine untergeordnete Rolle für die kommunalen Allokationsentscheidungen gespielt haben. Deshalb ist der pointierten Feststellung von Ludger Sander (1987: 20) zuzustimmen, „daß der Austausch der Verfassung eines Bundeslandes gegen die eines anderen den Entscheidungsprozeß im großen und ganzen unberührt ließe”.
Darüber hinaus verweist Bennett auf größere Einnahmen aus der (in den siebziger Jahren in einigen Bundesländern von den Gemeinden erhebbaren) Lohnsummensteuer in CDU-dominierten Kommunen. Allerdings stützt sich Bennett in der Interpretation seiner Ergebnisse lediglich auf Mittelwertvergleiche und ihre Signifikanz. Auch die Studie von Robert C. Rickards (1985) wird in der Literatur mitunter als ein Beispiel präsentiert, in dem politische Variablen von substantieller Bedeutung sind (vgl. Grüner et al. 1988: 43; Mäding 1994: 117). Tatsächlich verweist Rickards (1985: 306f.) selber darauf, daß in Städten mit geringer Parteienkonkurrenz die Flexibilität bei der Bildung von Haushaltsprioritäten substantiell größer ist und damit auch parteiprogrammatisch geprägte Ausgabenverschiebungen eher möglich werden. Die von ihm präsentierten Ergebnisse (Rickards 1985: 304) stützen diese Interpretation allerdings in keiner Weise. Der Regressionskoeffizient der Wettbewerbsvariablen ist insignifikant und liegt - nach den vorliegenden Ergebnissen - auf jedem Fall unter dem Betrag von 0,15 (bzw. 0,07 für die Analyse mit gepoolten Daten; die Parameter werden erst gar nicht ausgewiesen).
Vgl. insbesondere die Untersuchungen von Boss, Bothe (1987), Bothe (1989) und Kunz, Zapf-Schramm (1989) zum Einfuß der Kommunalverfassung auf die Policy Outputs.
Vgl. Bennett 1985; Bothe 1989; Grüner at al. 1988; Kunz, Zapf-Schramm 1989.
Fried (1976) betrachtet lediglich die gesamten Steuereinnahmen. Bennett (1985) und Oscar W. Gabriel et al. (1990) nehmen unter dem Gesichtspunkt der „Ressourcenmobilisierung von unten“ auch auf die kommunale Attrahierung von Investitionszuweisungen Bezug, deren Angebot und Bewilligung allerdings im sehr weitreichenden Ermessen der Landesexekutiven steht. Quantitative und interkommunal vergleichende Untersuchungen zu den Bestimmungsgründen der Realsteuerhebesätze finden sich nur in den finanzwissenschaftlich orientierten Arbeiten von Jörg Pohlan (1997) und Hans-Friedrich Eckey ( 1991 ). Erstere Arbeit legt Analysen für die Hebesätze der Gewerbesteuer und der Grundsteuer B auf Basis einfacher Gruppenvergleiche vor. Im Mittelpunkt der Studie von Eckey steht der Hebesatz für die Gewerbesteuer. Als Prädiktoren werden die Einwohnerdichte, die räumliche Entfernung zum nächsten Oberzentrum und zum nächsten Verdichtungsraum sowie das Bruttoinlandsprodukt im übergeordneten regionalen Arbeitsmarkt betrachtet. Über die Ergebnisse, die sich nach den vorliegenden Angaben und im Gegensatz zu den ebenfalls durchgeführten Ausgabenuntersuchungen ausschließlich auf bivariate Regressionsanalysen stützen, wird allerdings nur global berichtet. Eine detaillierte Dokumentation liegt nur für die Variable Bevölkerungsdichte vor.
Die praktische Bedeutung solcher empirischen Studien tritt klar hervor, wenn man mit Chen (1990) zwischen „Konzeptualannahmen“ und „Aktionshypothesen” unterscheidet. Mit Konzeptualannahmen sind die kausalen Vorstellungen bezeichnet, die jeder Intervention in soziale Handlungsfelder zugrundeliegen. Es geht hier um die Frage, durch welche Ursachen der möglicherweise als problematisch eingeschätzte Zustand (z.B. Rückgang der kommunalen Investitionsausgaben) erzeugt wird (z.B. könnte man vermuten, daß die Sozialhilfelasten den Investitionsspielraum begrenzen). Zu diesen Konzeptualannahmen treten die Aktionshypothesen, die Vorstellungen darüber enthalten, wie die geplante Interventionsmaßnahme (z.B. staatliche Unterstützungsleistungen zur vermehrten Einrichtung von ABM-Stellen) die als kausal eingeschätzten Variablen (Sozialhilfelasten) beeinflussen soll. Auch wenn diese Hypothesen empirisch gesichert sind, das Scheitern des Interventionsprogramms liegt auf der Hand, wenn die Konzeptualannahmen (nach der ein hoher und negativer Zusammenhang zwischen Sozialhilfelasten und Investitionstätigkeit vorliegen soll) empirisch nicht in der erwarteten Weise zutreffen. Auf ähnliche Weise verweist Mäding (1994: 128) auf die Bedeutung des Bedingungs-und Wirkungsgefüges in der Forschung zu den Bestimmungsfaktoren kommunaler Politik: „Erklärungsansätze sollten sowohl die Bedingungszusammenhänge öffentlichen Handelns (vgl. die Untersuchungen zu Bestimmungsfaktoren der kommunalen Ausgaben) als auch die Wirkungszusammenhänge (vgl. die Untersuchungen zur Entwicklung der kommunalen Infrastruktur oder zum Standortverhalten von Unternehmen und Haushalten) thematisieren. Hinter solchen Untersuchungen steht ein kausal-analytisches Erkenntnisinteresse, das Ergebnisse produzieren kann und produziert, die von denen, die politische Vorschläge unterbreiten, nicht übergangen werden sollten“.
Vgl. Deubel 1984; Eckey 1991; Herrmann 1986; INRW, Hg. 1987; Kunz, Gabriel 1992; Mielke 1985; Parsche, Steinherr 1995; Pohlan 1997. Die Angabe INRW (Hg. 1987) verweist auf ein Gutachten zur Berechnung der Schlüsselzuweisungen im kommunalen Finanzausgleich von Nordrhein-Westfalen. Das Projekt wurde vom zuständigen Innenministerium initiiert und verdient besondere Erwähnung, weil hier versucht wurde, auf der Grundlage empirischer Analysen Reformvorschläge im politisch-administrativen Bereich zu entwickeln. Die Arbeit enthält umfangreiche Regressionsläufe zu den (sozio-ökonomischen) Determinanten kommunaler Ausgaben und wurde - so die Angabe - von einer „Arbeitsgruppe aus sachverständigen Praktikern“ erarbeitet und vom Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen (INRW) herausgegeben (zu den Mitgliedern vgl. INRW, Hg. 1987: 15; zur Diskussion der Studie vgl. INRW, Hg. 1991 ). Aufgrund verschiedener Einwände gegen die Praxis des Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen wurde das ifo-Institut für Wirtschaftsforschung beauftragt, eine Nachfolgestudie durchzuführen ( Parsche, Steinherr 1995 ).
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Kunz, V. (2000). Der Forschungsstand. In: Parteien und kommunale Haushaltspolitik im Städtevergleich. Städte und Regionen in Europa, vol 5. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-10995-2_3
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