Zusammenfassung
In diesem Kapitel gilt es ein Zieltableau für eine effektive Arbeitsmarktpolitik zu entwerfen. Berücksichtigt wird in jedem Abschnitt der Ist-Zustand, darauf aufbauend werden jeweils (Ziel)Vorschläge zur Verbesserung erarbeitet. Diese gelten gleichzeitig als Bewertungsmaßstab der niederländischen Ausgestaltung der Arbeitsmarkt- und Sozialhilfepolitik.
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Literatur
In diesem Zusammenhang werden von Heise (1996: 229) die bisher nur unzureichend ausgeschöpften Flexibilisierungspotentiale im Bereich der Arbeitszeiten — um sowohl den Anforderungen der Arbeitnehmer an Zeitsouveränität als auch denen der Arbeitgeber bezüglich der Maschinenlaufzeiten Rechnung zu tragen — moniert. Flexibilisierung kann ebenfalls eine Umorientierung von quantitativen Aspekten wie Entlohnung hin zu qualitativen Aspekten wie Arbeitszufriedenheit oder Arbeitszeitsouveränität bedeuten (ebd.).
Ausführlich zum wirtschaftlichen Nutzen der Reintegration von langzeitarbeitslosen Sozialhilfeempfängern in den Arbeitsmarkt siehe Trubc (1995; 1998).
Dieser Anteil kann nur ein sehr grober Indikator sein, der mit einigen Mängeln behaftet ist: Wenn das Gesamtbudget sinkt, bleibt zwar der Anteilswert konstant, der absolut für Qualifizierung zur Verfügung stehende Betrag reduziert sielt allerdings, obwohl gerade dann eine Steigerung angezeigt wäre. Da jedoch momentan kein anderer Indikator zur Verfügung steht, muss hilfsweise auf diesen “schlechten” zurückgegriffen werden.
Als wesentliche Indikatoren von Effektivität werden sowohl die Abbruchquote als auch die Vennittlungsquote von Maßnahmen gesehen. Gleichwohl gestaltet sich die exakte Bestimmung beider Indikatoren als zunehmend schwierig (siehe die weiteren Ausführungen). Effizient kann ein Instrument schon dann sein, wenn es grundsätzlich gegebene Möglichkeiten zum Missbrauch präventiv verhindert. Dies kann beispielsweise dadurch geschehen, in dem durch häufiges Vorstellen beim Sozialamt, Arbeitsamt oder Zeitarbeitsfirmen “geregelte Schwarzarbeit” zeitlich verunmöglicht wird.
Ebenso wie von Calmfors/Skedinger wird auch in der deutschen Diskussion zur Evaluierung der i.w.S. beruflichen Weiterbildung ein wesentliches Hemmnis in dem Fehlen einer adäquaten Kontrollgruppe gesehen: “Es gibt bisher weder eine echte Vergleichsgruppe noch eine Kontrollgruppe. Die ‘Erfolgsmaße’ (sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, Leistungsbezug) können nur intern, d.h. unter verschiedenen Gruppen von Teilnehmern, ‘kontrolliert werden”‘(Blaschke/Nagel, 1995: 197). Um nicht zu viele Abbrüche zu erhalten, liegt es nahe, dass die Arbeitsberater eine Auswahl unter den potenziellen Teilnehmern vornehmen, was einerseits die Bewertung nochmals erschwert und zum anderen aus einer sozialpolitisch motivierten Sichtweise darauf verweist, dass gerade diejenigen, die eine Bildungsmaßnahme “am nötigsten” hätten, von dieser von vornherein ausgeschlossen werden.
Ahnlich argumentiert auch Puhani (1998) in seiner mikroökonometrischen Evalution: “The fundamental problem of estimating causal effects of labour market programmes is that the outcome variable for an individual is never observed in both states (participation in the ALMP programme) and non-treatment (non-participation)” (Puhani, 1998: 5) und weiter “The identification problem for causual effects arises from the fact that programme participants and none participants may differ in other aspects besides treatment.” (ebd.: 6).
Es wird bezüglich verschiedener Maßnahmearten vermutet, dass (Selbst)Selektionsvorgänge, die bei der Entscheidung für bestimmte Ziele bei Bildungsmaßnahmen eine Rolle spielen, zu systematischen Unterschieden zwischen den Teilnehmern führen; in enger Korrespondenz zu dieser Aussage stellen die Unterschiede zwischen den Personen nach individuellen Merkmalen. Bisher vorliegende Untersuchungen kommen zu dem Ergebnis, dass bestimmte, in der Person liegende Merkmale wie höheres Lebensalter, Defizite in der (Schul)Ausbildung, ein diskontinuierlicher Berufsverlauf und lange andauernde Arbeitslosigkeit zu schlechteren Ergebnissen führen als bei solchen Personen ohne diese Merkmale (Blaschke/Nagel, 1995).
Eingeräumt wird jedoch, dass “ein Merkmal dieser Arbeit die widersprüchlichen Ergebnisse sind, die sich aus unterschiedlichen Auswertungen ähnlicher Merkmale ergeben” (Meager, 1998: 40)! Da derzeit kaum eine Alternative besteht, werden — diese Einschränkungen wohl zur Kenntnis nehmend — im folgenden dennoch die allgemeinen Tendenzen referiert.
Ausführlich zur inhaltlichen Neugestaltung des australischen Working Nation-Programms siehe Eardley (1996b und c).
Fast identisch, aber auf die allgemeine Ebene zur Rolle des Sozialstaates bezugnehmend, weist Hartmann (1998: 9) diesem eine doppelte Aufgabe zu: “Er muß die negativen sozialen Folgen, insbesondere die Verarmung und soziale Ausgrenzung der Betroffenen, verhindern. Weiterhin — und diese Aufgabe wird manchmal unterschätzt — hat der Sozialstaat die Aufgabe, die Fähigkeiten der von Ausgrenzung betroffenen Personen zu sichern und zu entwickeln, damit sie eine möglichst aktive Rolle im Veränderungsprozeß wahrnehmen und ihre Integration in die Gesellschaft bewahren und wieder erlangen. Mit der Schutzfunktion ist die Aktivierungsfunktion des Sozialstaates untrennbar verbunden.”
Darüber hinaus werden fiskalpolitische Ziele verfolgt, indem durch die Reintegration von Sozialhilfeempfängern in den Arbeitsmarkt ansonsten zu leistende Zahlungen eingespart werden (Einspareffekte). Zudem ist kommunale Arbeitsförderung verbunden mit städtischen Einnahmen über Steuern und erhöhten Konsum der dann Beschäftigten (Einnahmeeffekte) (Trube, 1995; 1998).
Die Qualifikationsanforderungen, die an das Personal in den deutschen Sozialverwaltungen gestellt werden, erschließen sich aus § 102 BSHG: “Mit der Durchführung des Gesetzes sollen Personen beschäftigt werden, die […] entweder eine ihren Aufgaben entsprechende Ausbildung erhalten haben oder besondere Erfahning im Sozialwesen besitzen.” Gründe für die bisher nicht ausgeschöpfte aktive Fördenmg der “Hilfe zur Selbsthilfe” in Form der persönlichen Hilfe (§ 8 BSHG) sind vor allem die gestiegene Arbeitsbelastung und rechtliche Vorschriften. In der Praxis wird die Gewährung i.d.R. von Fachhochschul-Absolventen für öffentliche Verwaltung geleistet, diese Ausbildung ist jedoch unspezifisch, da sie die Verwaltungskräfte für den Einsatz in allen Ämtern der Kommmnalvenvaltung qualifiziert, und keine bereichsspezifische Ausbildung — wie für die Arbeits-oder die Finanzverwaltung — anbietet. Diese Qualifikation und die organisatorischen Rahmenbedingungen der Sozial(hilfe)verwaltung provozieren eher eine Tendenz, “Fälle” zu verwalten.
Ein Blick in die Praxis bestätigt den Eindruck, dass sich Mitarbeiter des Sozialamtes zurecht häufig als “Kulis der Verwaltung” bezeichnen. Die Tristesse der Wartezonen evoziert jenen Eindruck, der vor 30 Jahren von Mitscherlich als ‘Unwirtlichkeit der Städte’ apostrophiert wurde, und wenig mit einem modernen Dienstleistungsunternehmen gemein hat. Die Raum- und Sachmittelausstattung stellt ein ernstzunehmendes Problem dar. In einem Segment der Verwaltung, dass durch hohe Arbeitsintensität gekennzeichnet ist, sollten zumindest diese Gmndstandards gewährleistet sein, um die dadurch ersparte Zeit zum Kundenservice nutzen zu können.
Der damalige Berliner Sozialsenator Ulf Fink legte ein Beschäftigungsprogramm auf, welches gemeinnützige und zusätzliche Arbeiten vorsah, für deren Verrichtung Hilfeempfängern eine Mehraufwandsentschädigung von 1–2 DM pro Stunde gezahlt wurde (Birk, 1994: 235). Neben dem expliziten Ziel, arbeitsunwillige Sozialhilfeempfänger aus dem Leistungsbezug herauszufiltern, deuteten sich erstmals für die Sozialverwaltung Möglichkeiten an, Arbeitshilfe als kommunales Beschäftigungsprogramm einzusetzen.
Siehe dazu ebenfalls den Reader der Fachtagung “‘Hilfe zur Arbeit’ — Kernstück Kommunaler Beschäftigungspolitik” (Stadt Hannover, 1997).
Nach dem Aufgehen der Arbeitsforderung in das SGB IH ist die Zusammenarbeit zwischen Arbeitsämtern und Sozialverwaltungen seit 1998 durch den § 9 SGB III geregelt, der gewissermaßen den Ersatz für den nur vier Jahre bestehenden § 12b AFG bildet. Die Etablierung des § 12b AFG zielte auf die Einbeziehung arbeitsloser Sozialhilfeempfänger in Maßnahmen der beruflichen Bildung oder zur Arbeitsbeschaffung ab. Dabei konnte vereinbart werden, dass Empfänger von Hilfe zum Lebensunterhalt in solche Maßnahmen einbezogen werden und dadurch entstehende Kosten teilweise der BA erstattet wurden. Eine Kostenteilung zwischen Arbeitsverwaltung und Sozialhilfeträgern war demnach explizit intendiert. Durch den nunmehr eingeführten § 9 SGB III ist komplett von der Projektförderung Abstand genommen worden. Vorgesehen ist stattdessen ausschließlich die Teilnehmerförderung (ibv, 1998).
Gleichwohl muss angemerkt werden, dass durch Kürzungen im AFG während der letzten Jahre Arbeitslose systematisch zu Sozialhilfeempfängern “gemacht” wurden. Nun müssen, nachdem beide Institutionen sich in Form eines Verschiebebahnhofs zunehmend voneinander abgeschottet haben, mühsam wieder “Brückenköpfe” gebaut werden.
Gegenstand des Gesamtplans müssen deshalb u.a. sein: die Anamnese der Gründe für die Arbeitslosigkeit, auch im Hinblick auf denkbare entgegensteuernde Maßnahmen, ggf. die Beschreibung der Abläufe und Resultate bereits durchgeführter Eingliederungsmaßnahmen, die Beschreibung der angestrebten Ziele und Teilschritte, die Beschreibung der vorgesehenen Maßnahmen, insbesondere der konkreten Arbeitsgelegenheiten im Hinblick auf ihr spezifisches Qualifikationsprofil, den voraussichtlichen Beginn bzw. die geplante Dauer der jeweiligen Maßnahmen, ggf. den erforderlichen besonderen Anleitungs- und Betreuungsaufwand, die beteiligten Träger und Stellen einschließlich der Beschäftigungseinrichtung, die Terminierung der Rückmeldungen, Erfolgskontrollen sowie Rücksprachen mit dem Hilfesuchenden (Krahmer/Spindler, 1994).
Nötigenfalls können diese neuformulierten Qualifikationsanforderungen rechtlich auch erstritten werden (Birk, 1994: 261).
Zur Problematik solcher “legitimierten Auszeiten” siehe Leisering (19956: 87).
Dieses von den Kommunen auszugestaltende und zu finanzierende Programm wird zunehmend von der Länderebene unterstützt. In NRW ist dieses bspw. bereits 1984 implementiert worden und mit “Arbeit statt Sozialhilfe” (ASS) betitelt; zu weiteren Finanzierungsmodalitäten siehe Böckmann-Schewe (1997).
Die Bezugnahme des Gesetzes auf das “Erfordernis im Einzelfall” deutet an, dass diese Maßnahme quantitativ eine nachgeordnete Rolle spielt. 1996 wurde diese Maßnahme lediglich in 5 Prozent der Fälle eingesetzt (Fuchs, 1997: 10.).
“Zusätzlich ist nur die Arbeit, die sonst nicht, nicht in diesem Umfang und nicht zu diesem Zeitpunkt verrichtet werden würde” (I 19, Abs. 2, 1. Satz BSHG). Unter “gemeinnützig” werden Arbeiten verstanden, die dein allgemeinen Wohl, und nicht unmittelbar Privatinteressen dienen. Wichtigstes Kriterium der Gemeinnützigkeit ist, dass keine Konkurrenz zu Privatunternehmen entsteht (Birk, 1994: 255).
Siehe hierzu ebenfalls die in Kapitel 3 gemachten Ausführungen sowie Hackenberg/Wagner (1997).
Wie Trube (1994; 1995; 1998) zeigen kann, “amortisieren” sich diese Kosten allerdings zum einen durch Multiplikationseffekte als Relation zu anderweitig agirierten Mitteln und zum anderen durch Steuereinnahmen, eingesparte Sozialleistungen, verminderte Personalkosten, Wertschöpfungs-, Stabilisierungs-, Entschuldungs-sowie konsumptive Ausstrahlungseffekte in einem Zeitraum von einem bis drei Jahren.
Die Untersuchung des Deutschen Städtetages setzt allerdings nicht die verschiedenen Varianten mit der jeweiligen Dauer in Beziehung, es wurden lediglich prozentuale Angaben zu unterschiedlichen Verweil-dauern erhoben.
Beispiele siehe Hackenberg/Wagner (1996).
Arbeitnehmerüberlassung, Leiharbeit und Zeitarbeit bezeichnen eine Arbeitsform, die sich vom “Standardarbeitsverhältnis” wesentlich dadurch unterscheidet, dass Arbeits- und Beschäftigungsverhältnis auseinanderfallen. Während ein Normalarbeitsverhältnis als Beziehung zwischen zwei Parteien — Arbeitnehmer und Betrieb — aufgefasst werden kann, tritt bei der Arbeitnehmerüberlassung eine dritte Instanz, der Verleiher zwischen Arbeitnehmer und Entleiher als faktischem Arbeitgeber. Der Verleiher übernimmt die Arbeitgeberfunktion und schließt entsprechend mit dein Leih-Arbeitnehmer einen Arbeitsvertrag ab. Ausführlich zur Arbeitsweise von START in den Niederlanden siehe Weinkopf (1996). Einen aktualisierten Überblick und Tendenzen Vanselow/Weinkopf (exemplarisch 1998). Zur “Arbeitsvermittlung nach Maß” für Hamburg als erste Stadt, die das Modell adaptierte, liefern eine Zwischenbilanz MAATWERK (1997) und Berends (1997).
Ausführlich zu verschiedenen Modellprojekten siehe Bilkert (1998). Dort findet sich ebenfalls ein nach Themenfeldern geordneter Überblick der zahlreichen Neuerscheinungen zum Thema.
Deshalb hat sich die umgangssprachliche Bezeichnung one-stop-.shop durchgesetzt. Der Idee nach gleichen diese Anlaufstellen den sich in der Bundesrepublik etablierenden Bürgerämtern innerhalb der Kommunalverwaltungen.
Bspw. muss in Großbritannien eine Altenpflegerin akzeptieren, dass es der Sozialarbeiterin obliegt, die Bedürfnisse der Patienten zu beurteilen und entsprechend an die Altenpflegerin zu überweisen. Somit besteht die Gefahr, dass die Bedürfnisse des “Kunden” auf der Strecke bleiben.
Ebenfalls kritisch sieht Butterwegge (1997: 280) die zunehmende Ökonomisierung der Sozialpolitik: “Marktgesetze und Konkurrenzmechanismen halten verstärkt Einzug auch in Gesellschaftsbereiche, die bisher davon frei waren oder — wie das Sozial- und Gesundheitswesen — sogar ein Gegengewicht hierzu bildeten. Durch die Anwendung betriebswirtschaftlicher Mittel und Methoden in der Leistungsverwaltung, oft unter dem Diktat leerer Kassen begonnen, aber als Verwaltungsreform ausgegeben und von einem wohlklingenden Etikett (‘Neue Steuerungsmodelle’) begleitet.”
Nach dem allgemeinen Konnexitätsgrundsatz hat die Ausgabenverteilung der Aufgabenverteilung zu folgen. Um eine effiziente Erfüllung der öffentlichen Aufgaben zu gewährleisten, “ist eine klare Aufgabenabgrenzung zwischen den einzelnen Gebietskörperschaften vorzunehmen”, was wiederum “eine weitgehende Autonomie bezüglich Einnahmen und Ausgaben” beinhaltet (Lenk, 1998: 2). Diese ist in der Bundesrepublik nicht mehr gegeben, denn die wachsende Inpflichtnahme der Kommunen bei der Bewältigung der Folgen der Arbeitslosigkeit ist nicht einhergegangen mit einer erweiterten Entscheidungskompetenz.
Guibentif/Bouget (1997: 69) erläutern ani Beispiel Irlands, wie ein gelungener Mix beider Koordinationsebenen aussehen kann: Auf nationaler Ebene ist ein chief officer zuständig für verschiedene betroffene Ressorts, auf lokaler Ebene der local officer. Erfahrungsaustausch der zwei Ebenen in regelmäßig stattfindenden Sitzungen kann als Lernen von den anderen begriffen werden.
Geschätzt wird ein Bedarf pro Person und Monat von 1.000 DM, was für weitere 100.000 Arbeitsplätze über die aktuell bestehenden 200.000 hinaus eine Summe von 1,2 Mrd. DM bedeuten würde. Ein erster Schritt zur Verbesserung der Kooperation wird darin gesellen, eine Meldepflicht der Arbeitsämter über freie Stellen an die Kommunen zu installieren.
Geht man davon aus, dass gut 24 Mrd. DM jährlich für Transferleistungen im Rahmen der Arbeitslosenhilfe fällig werden und etwa 8 Mrd. DM innerhalb der Sozialhilfe aufgewendet werden, werden ohne Verwaltungsaufwand insgesamt jährlich knapp 33 Mrd. DM fiir den Unterhalt langzeitarbeitsloser Personen ausgegeben (Sozialpolitische Umschau, 1999, Nr. 39).
Während bei der Sozialhilfe im Regelfall maximal 260 DM des monatlich erzielten Erwerbseinkommens frei bleiben, werden bei der Arbeitslosenhilfe nach Abzug eines Freibetrages von 130 DM 50 Prozent angerechnet.
Aus der Fülle des Materials siehe exemplarisch: Hamburger Arbeit (1993); Bottroper Dokumente (1994; 1996); Schulze-Böing/Johrendt (1994); Qualifizierungs- und Arbeitstürdenmgsgesellschaft Dresden (1996); Stadt Hannover (1997); Böckmann-Schewe/Röhrig (1997) sowie die zahlreichen Beispiele in ibv (1998).
Bereits in früheren international vergleichenden Untersuchungen hat sich gezeigt, dass bezuschusste Komplettpakete für Langzeitarbeitslose mit betriebsnaher Qualifizierung erfolgreicher waren als Vermittlungsversuche nur über Lohnkostenzuschüsse (Rolle/van Suntum, 1997). Ebenso zeigt die Untersuchung von Puhani (1998) zu Beschäftigungseffekten von aktiver Arbeitsmarktpolitik — unterteilt nach Trainingsprogrammen, subventionierter Beschäftigung im Marktsektor und direkt geschaffenen Arbeitsplätze im öffentlichen Sektor — “that training programmes improve the re-employment chances of the trainees, intervention and public works programmes seem to have negative effects an employment opportunities” (ebd.: 16). Einschränkend wird darauf verwiesen, dass nicht alle Effekte statistisch signifikant sind, jedoch ist der positive Effekt des training-an-the job für Männer auf dein 10 Prozent-Level statistisch signifikant. Zudem ist dies eine der wenigen bisher vorliegenden Studien, die den Versuch einer geeigneten Kontrollgruppenbildung unternimmt. Demnach ist die Arbeitslosenquote bei ehemaligen Teilnehmern an einem Trainingsprogramm 20 Monate nach Ablauf etwa 10 Prozentpunkte niedriger als bei Nicht-Teilnehmern.
Göckler (1998: 193) betont die Spannweite der Vermittlungsberatung, es gibt individuelle und arbeitsmarktbezogene Kriterien zu berücksichtigen: “Individuelle Kriterien wie Eignung (umfassend i.S. intellektueller, psychischer und physischer Eignung) mit den entsprechenden formalen (Fach- und Methodenkompetenzen) und personalen (soziale Qualifikationen) Kompetenzen, Interessen und persönlicher (biographiseher) Hintergnmd und Vorstellungen (Lohn, Arbeitszeit, Entfernung) müssen mit arbeitsmarktbezogenen Anforderungen abgeglichen, zur Deckung gebracht und/oder gegebenenfalls korrigiert werden” (ebd.).
Da sich die vorliegende Analyse nicht vorrangig mit der Korporatismusforsclnng auseinandersetzt, mag i.S. einer Definition der Hinweis von Delsen (1993: 601) genügen: “The term ‘corporatism’ is not unambiguously defined in the literature. However, centralization of wage negotiations, shared perspectives an the goals of economic activity and explicit attention to the aims of wage setting seem to be important characteristics of a corporatist society.” Ausfiihrlich beschrieben wird der niederländische Korporatismus und die zentralen Einrichtungen der niederländischen Verhandlungsökonomie von Kleinfeld (1997).
Um die Kluft zwischen gestern und heute zu schließen, ist bereits aus einer politikwissenschaftlich-vergleichenden Perspektive die Genese des christlichen Wohlfahrtsstaats von Becker/Kersbergen (1986) dargelegt worden. Die Entstehung des niederländischen Wohlfahrtsstaats als einer wechselvollen Entwicklung eines Sicherungssystems Bismarckscher Provenienz hin zum Beveridge-Typ — unter Betonung religiösen Einflusses — mit dem Ergebnis einer Mischform ist von Cox (1993) nachgezeichnet worden; anknüpfend daran hat Josef Schmid (1995) die Entwicklung und den Vergleich von Wohlfahrtskonfigurationen u.a. in Deutschland und in den Niederlanden im Bereich der Wohlfahrtsverbände vorgelegt, wobei neben politökonomischen Faktoren die Wichtigkeit der “vergessenen sozialen Strukturen Kirche, Konfession und Religion” (ebd.: 268) betont wird. Einen prägnanten, die Traditionslinien ebenso berücksichtigenden wie aktuelle Tendenzen einfangenden Überblick über Grundzüge und Perspektiven einer Modernisierung des Sozialstaats Niederlande liefert Kleinfeld (1997). Hier wird explizit eine Unterscheidung zwischen der Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik als liberalen Komponenten einerseits und der Verhandlungsökonomie, dem Korporatismus und der Sozialpartnerschaft andererseits als sozialen Komponenten des niederländischen Modells getroffen.
Die folgenden Daten sind dein vom niederländischen Arbeits- und Sozialministerium herausgegebenen Band zur sozialen und ökonomischen Lage der Niederlande im europäischen Vergleich entnommen (SZW, 1997d ). Neben EUROSTAT-Daten wurde in geringerem Umfang auch auf OECD-Daten zurückgegriffen, was einige Probleme hinsichtlich der Vergleichbarkeit aufwirft; siehe dazu auch den im Anschluss an dieses Kapitel aufgeführten Exkurs zu Problemen bei der Interpretation von Arbeitslosenstatistiken. An dieser Stelle dienen die Zahlen lediglich zur Illustration des “offensichtlichen niederländischen Erfolges”.
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Hackenberg, H. (2001). Ziele und Instrumente einer integrierten Arbeitsmarkt- und Sozialhilfepolitik in der BRD. In: Niederländische Sozialhilfe- und Arbeitsmarktpolitik. DUV Sozialwissenschaft. Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-08791-5_4
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