Zusammenfassung
Nachdem den Ost-Ländern im Einigungsprozess ein bundeseinheitliches Finanzausgleichssystem noch verwehrt wurde, blieb dessen Schaffung nach der staatlichen Einheit auf der politischen Agenda. Da Art. 7 III EVertr die Übergangslösung bis zum 31.12.1994 terminierte, bestand für diese Aufgaben ein enger Zeitrahmen.1 Mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 27.5.1992 verstärkte sich der rechtliche Druck zur Neuordnung der Finanzbeziehungen weiter. In ihrer Entscheidung forderten die Karlsruher Richter die Korrektur einzelner Bestimmungen, einen Nachteilsausgleich für die Länder Bremen und Nordrhein-Westfalen sowie unverzügliche Hilfsleistungen für die in eine Haushaltsnotlage geratenen Länder Bremen und Saarland.2 Indes bestand nicht nur ein verfassungsrechtlicher und verfassungsgerichtlicher Auftrag, angesichts der unliebsamen binnen- und außenwirtschaftlichen Nebenwirkungen drängten auch die sozioökonomischen Rahmenbedingungen zur Beendigung der Interimsregelung, da der Konjunkturmotor bald zu stottern begann. Auf den kurzlebigen Vereinigungsboom in Westdeutschland, der nur bis zum Frühjahr 1992 anhielt, folgte schließlich 1993 die erste konjunkturelle Krise im vereinten Deutschland. Unterdessen blieb das ersehnte Wirtschaftswunder in Ostdeutschland aus. Zwar entwickelten sich die Wachstumsraten im Beitrittsgebiet dynamischer,3 jedoch vollzog sich die Annäherung an den Westen erheblich langsamer als erhofft.4 Damit lag auch die originäre Steuerkraft dieser Länder massiv unter dem Westniveau. Für 1995 prognostizierten die Finanzexperten, dass die originären Pro-Kopf-Steuereinnahmen im Beitrittsgebiet nur rund 50% des Wertes der westdeutschen Länder erreichen würde.5
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Literatur
Die regelmäßigen budgetären Nachbesserungen des Fonds „Deutsche Einheit“indizierten bereits den hohen Finanzbedarf sowie die Insuffizienz des bestehenden Regelwerks. Siehe dazu Kapitel 4.4, vgl. Fuest/Kroker 1993: 6 f., Renzsch 1996c: 80 f.
In Folge des Zusammenbruchs der ostdeutschen Wirtschaft stieg die Arbeitslosigkeit im Beitrittsgebiet (zur Entwicklung der Arbeitslosigkeit siehe Ottnad/Linnartz 1997: 34 f.). Damit nahm die Abhängigkeit der Bevölkerung von staatlichen Transfers zu. Dies hatte das zur Konsequenz, dass die Finanzhilfen vornehmlich fur konsumtive Zwecke aufgewandt wurden. Eine weitere bedenkliche Folge der Transformation war die anhaltende Ost-West-Migration, da speziell viele junge und leistungsfähige Ostdeutsche ihre Heimat verließen.
Die Defizitquote (Anteil des Finanzierungsdefizits an den Gesamtausgaben) der Länder betrug 1992 8% und 1993 9%. Unterdessen hatte der Bund Defizitquoten von 9% (1992) bzw. 14% (1993) zu verkraften (Berechnungen nach SVR 2003).
Neben dem Fonds „Deutsche Einheit“(46 Mrd. €) und dem Treuhandvermögen (105 Mrd. €) stammten die Verbindlichkeiten aus dem Kreditabwicklungsfonds (52 Mrd. €). Hinzu kam die anstehende Teilübernahme von Schulden der staatlichen und genossenschaftlichen Wohnungswirtschaft der DDR in Höhe von rd. 16 Mrd. €. Vgl. StatBA FS 14 R. 5 (2001).
Die Nettokreditaufhahme des Bundes erreichte 1993 mit rd. 35 Mrd. € knapp das Doppelte des ursprünglich veranschlagten Wertes (rd. 20 Mrd. €). Vgl. Zohlnhöfer 1999: 14.
Nachdem die Bundesbank im Einigungsprozess kaum politischen Einfluss hatte, war ihre Stellung in der weiteren Transformationspolitik sehr stark. Ihre Forderung nach einer Konsolidierung der öffentlichen Kassen unterstrich die Zentralbank, indem sie mit jeder in diese Richtung weisenden politischen Maßnahme sukzessive den Zinssatz abschmolz. Ausfuhrlich dazu Czada 1995c: 85 f.
Das Konsolidierungserfordernis leitete sich ferner auch aus der konjunkturellen Baisse in Westeuropa und der Krise des Europäischen Währungssystems ab. Nachdem die deutschen Bündnispartner im Europäischen Währungssystem eine Neufestsetzung der Wechselkurse im Hinblick auf die bevorstehende Währungsunion vermeiden wollten, mussten sie der Hochzinspolitik der Deutschen Bundesbank folgen. Dies verschärfte jedoch die Konjunkturkrise, die auch diese Staaten erfasste. Um eine Belastung der internationalen Beziehungen in der Europäischen Gemeinschaft abzuwenden, galt es für die Bundesregierung, auf eine Zinssenkung hinzuwirken (vgl. Altemeier 1999: 158 f.). Überdies übten die Maastrichter Konvergenzkriterien einen Sanierungsdruck aus. Als Voraussetzung für den Eintritt in die dritte Stufe der Europäischen Währungsunion nannte Art. 109j I EG-Vertr i.d.F. vom 1.1.1995 u.a. folgende Kriterien: Zum einen darf der Finanzierungssaldo des öffentlichen Sektors in Relation zum nominalen Bruttosozialprodukt 3% nicht übersteigen. Zum anderen darf die Bruttogesamtverschuldung nicht mehr als 60% des nominalen Bruttosozialprodukts betragen. Die Einhaltung beider Kriterien war durch die hohe Staatsverschuldung stark gefährdet.
Vgl. H. Fischer 1992:41.
Eine kritische Bestandsaufnahme der Reformvorschläge findet sich bei Heilemann (1992). Vgl. auch Altemeier 1999: 156 f.
NI LT-Drs. 12/2797. Die Vorschläge der Landtagsvorsitzenden gingen in ihrer inhaltlichen Reichweite noch über die „Eckpunkteerklärung“der Ministerpräsidenten vom 5.7.1990 hinaus. Sie forderten u.a. den Abbau der Mischfinanzierungen sowie die Ausweitung der Länderkompetenzen. Allerdings verpufften die Impulse der Präsidentinnen und Präsidenten, da sie weder an der „Gemeinsamen Verfassungskommission“noch an den Bund-Länder-Gesprächen zur Finanzreform beteiligt wurden. Vgl. U. Münch/Zinterer 2000.
Nachdem die einigungsbedingten Sondervermögen des Bundes entscheidend zur Staatsverschuldung beitrugen, war die Frage, welche Träger die Abfinanzierung übernehmen sollten, höchst brisant. Konkret stand die Abwicklung des Kreditabwicklungsfonds, des Treuhandvermögens sowie von Teilen der Schulden der DDR-Wohnungsbaugesellschaften an. Nach Art. 23 I EVertr hätten die Schulden des Kreditabwicklungsfonds bereits zum 1.1.1994 auf den Bund, die Treuhandanstalt sowie die Länder im Beitrittsgebiet überführt werden müssen. Diese Frist wurde bis zum 31.12.1994 verlängert. Das Treuhandvermögen — damals gingen die Vertragspartner von einem Gewinn aus — stand nach Art. 22 I EVertr zu gleichen Teilen dem Bund und den Ländern im Beitrittsgebiet zu. In Anbetracht der immensen Verschuldung beider Sondervermögen sowie des kriselnden Zustands der ostdeutschen Kassen waren die Ursprungsregelungen obsolet. Vgl. Färber 1993: 107, Peffekoven 1994: 288 f., Mäding 1995a: 150, Grosser 1998: 363 f.
Vgl. Geske 1992: 257.
Für den Fall einer Integration des Beitrittsgebiets in das bestehende Regelwerk errechnete Hüther (1993: 45 f.) für die West-Länder Finanzkrafteinbußen zwischen 5% (Schleswig-Holstein) und 30% (Hamburg).
Vgl. Peffekoven 1994a: 288, Renzsch 1994: 118.
Diese Summe bezieht sich auf die gesamten Transferleistungen, nicht allein auf den Länderfmanzausgleich. In den verschiedenen Konzeptionen schwankte das Umverteilungsvolumen zwischen 25 Mrd. € und 40 Mrd. €. Vgl. Schwinn 1997: 157.
Jenseits dieser Grobgliederung existierten in Detailfragen davon abweichende Interessenkonstellationen. Zu nennen sind z.B. die gemeinsame Präferenz der Stadtstaaten an der Sicherung der Einwohnerwertung oder das Interesse der Küstenländer an der Berücksichtigung der Seehafenlasten. Hinweis: Finanzkraftstarke Länder: Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen. Finanzkraftschwächere westdeutsche Länder: Bremen, Niedersachsen, Saarland, Schleswig-Holstein. Ostdeutsche Länder: Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen.
Deutscher Bundestag 1993: 227 ff. Zu den Motiven der Ausklammerung vgl. Korioth 1997: 415.
Beyme 1999: 37.
War mit dieser Lösung im staatlichen Vereinigungsprozess eine grundsätzliche Überprüfung der föderativen Standards vermieden worden, sollten nach Art. 5 EVertr die gesetzgebenden Körperschaften binnen zwei Jahren eine Neujustierung des Bund-Länder-Verhältnisses beraten. Die daraufhin eingesetzte „Gemeinsame Verfassungskommission“, die sich paritätisch aus Vertretern beider Organe zusammensetzte, hatte bereits explizit den Auftrag, den Komplex der Finanzverfassung nicht zu thematisieren (vgl. Bundesrat 1992: 5). Hinsichtlich der föderalismusrelevanten Materien beraubten die Regierungen von Bund und Ländern die Kommission faktisch um jegliche Kompetenzen, da alle diesbezüglichen Fragen außerhalb der Routinen dieses Gremiums behandelt wurden (vgl. Bremers 2001: 317). Damit wurde eine durchgreifende Bundesstaatsreform gar nicht erst versucht. Die Kommissionsarbeit führte nur zu eng begrenzten Korrekturen des Bund-Länder-Verhältnisses. Die Verfassungsänderungen konzentrierten sich vorwiegend auf die konkurrierende Gesetzgebung sowie die Rahmengesetzgebung. Von symbolischer Relevanz war dabei die Neufassung der Bedürfnisklausel bei der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 72 II GG): „gleichwertige“statt “einheitliche Lebensverhältnisse” sind nunmehr eine der drei Optionen, unter welchen dem Bund hier die Gesetzgebungskompetenz zusteht. Eine wesentliche Modifizierung des Bund-Länder-Verhältnisses begründeten die Änderungen an der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen allerdings nicht. Essenziell gestärkt wurden die Länder(-regierungen) allein hinsichtlich ihrer europapolitischen Beteiligungsrechte. Mit dem neu formulierten Art. 23 GG wurden deren Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechte erheblich erweitert. Zudem setzten die Länder bei der Formulierung der Maastrichter Verträge die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips sowie die Konstituierung des Ausschusses der Regionen auf europäischer Ebene durch. Abgesehen von den Aspekten der föderativen Staatsorganisation gab es im November 1994 ein „Sammelsurium von Verfassungsänderungen mit unterschiedlicher Reichweite“(Berlit 2000: 431). Vgl. Beyme 1999: 37, Henneke 1999: 69, U. Münch 1999a, Berlit 2000: 430 ff, Bremers 2001, Mielke/Bräuer 2002: 144 f.
Vgl. Altemeier 1999: 152, 166.
Vgl. zum Beispiel Handelsblatt vom 7.10.1992: Bei Reform des Finanzausgleichs kämpfen Bund und Länder mit harten Bandagen. Darin werden die Finanzverhandlungen als der „in der Geschichte der Bundesrepublik (…) wohl härteste Verteilungskampf zwischen Bund, Ländern und Gemeinden“beschrieben.
Desgleichen zweifelte die Fachpresse am Zustandekommen einer Einigung. Vgl. Scharpf 1990b: 12 f., Mäding 1992: 210, Renzsch 1995: 168, Czada 1995c: 85 f., Schwinn 1997: 157, Altemeier 1999: 166, Wachendorfer-Schmidt 1999:12.
Als Leitpunkte für die Diskussion wurden u.a. die Stärkung der Länder, objektivere Kriterien zur Angleichung der Finanzkraft unter den Ländern, die Ausweitung der Einnahmeautonomie der Länder, die Konkordanz zwischen der Gesetzgebungskompetenz und der Lastentragung (Lastenteilungsgrundsatz), die Änderung der Mischfinanzierungen, die Überprüfung der Steuerzerlegung sowie die Neuordnung des Finanzausgleichs vorgegeben. Vgl. Stauch u.a. 1993: 13.
Vgl. Stauch u.a. 1993: 13.
Vgl. zu den Länderpositionen: Färber 1993: 305, Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen 1993: 83 ff, Renzsch 1994: 123 f., Kilper/Lhotta 1996: 254 ff, Altemeier 1999: 178 ff.
Nicht nur für die finanzausgleichsrelevanten Fragen fanden sich keine hinreichenden Mehrheiten, sondern auch für die darüber hinausgehenden Regelungsvorschläge wie die Stärkung der Steuerautonomie der Länder, die deutlichere Schwerpunktsetzung bei den Mischfinanzierungen zu Gunsten der strukturschwachen Länder oder die Änderung der Lohnsteuerzerlegung. Vgl. Stauch u.a. 1993: 14.
Vgl. Bösinger 1999: 96 f.
Vgl. Stauch u.a. 1993: 13, Altemeier 1999: 177.
Vgl. Schwinn 1997: 159.
Vgl. Stauch u.a. 1993: 14.
Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland. Ausführlich zu den Modellen: Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen 1993: 83 ff. (Dokumentation des „Bremen-Modells“und das „Bayern-Modells“), Hüther 1993: 47, Carl 1995: 152 ff., Schuppert 1995: 681, Schwinn 1997: 159 ff., Bösinger 1999: 303 f. (Synopse). Die vorgestellten Konzeptionen basierten alle auf Modifikationen des bestehenden Regelwerks und unterschieden sich in erster Linie im Hinblick auf das materielle Ergebnis. Lediglich das baden-württembergische sowie das rheinland-pfälzische Modell orientierten sich an rationalen Effizienzkriterien. Weitere Modelle entwickelten der Sachverständigenrat (SVR 1992: 215 ff.) und der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium (Wissenschaftlicher Beirat 1992).
Um die jeweiligen Interessen argumentativ zu untermauern, aber auch zur Klärung von Sachverhalten wurden zudem zahlreiche Gutachten erstellt. Vgl. z.B. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF 1992, Kitterer 1993a, Wieland 1993, Hummel/Nierhaus 1994, Nierhaus 1994. Intensiv befasste sich auch die finanzwissenschaftliche Literatur mit der Reform, wobei sie mehrheitlich für grundlegende Reformen plädierte. Vgl. z.B. Fuest/Lichtblau 1991, Littmann 1991, SVR 1992: 212 ff, Föttinger/Spahn 1993, Hüther 1993.
Siehe das Schreiben des Bayerischen Staatsministers der Finanzen an die Finanzministerinnen, -minister und -senatoren der Länder vom 15. Mai 1992, abgedruckt in Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen 1993: 91 ff.
Vgl. Altemeier 1999: 174 ff.
Kurz darauf legten deshalb die finanzschwachen alten Länder, deren Zusammenarbeit die Länder Bremen und Niedersachsen koordinierten, ein Gegenmodell („Bremen-Modell“) vor. Dieses basierte auf derselben Ausgangsbasis bezüglich der vertikalen Lastenteilung, führte jedoch für die bisherigen Empfängerländer zu günstigeren Ergebnissen. Vgl. Altemeier 1999: 179 f.
Ebenso begrüßte das sozialdemokratisch regierte Hessen das „Bayem-Modell“. Vgl. Renzsch 1994: 124 f., Altemeier 1999: 172 f.
Vgl. Süddeutsche Zeitung vom 29.5.1992: Bremen siegt, doch wer soll zahlen?
Vgl. Altemeier 1999: 186 f.
Zu den Eckpunkten: Schwinn 1997: 163, Altemeier 1999: 182.
Vgl. Altemeier 1999: 183.
Wissenschaftlicher Beirat beim BMF 1992.
Diese bezifferten sich auf rd. 7,6 Mrd. €.
Vgl. Altemeier 1999: 167, 187.
Vgl. Stauch u.a. 1993: 17, Renzsch 1994: 122 f., Schwinn 1997: 165, Altemeier 1999: 166, 170 f.
Die Gewährung von Finanzhilfen außerhalb des regelgebundenen Finanzausgleichs hätte die Abhängigkeit der begünstigten Länder vom Bund gesteigert und damit diesem einen faktischen Machtzuwachs gesichert. Vgl. Schwinn 1997: 165, Altemeier 1999: 168.
Vgl. Stauch u.a. 1993: 17.
Vgl. Schwinn 1997: 100 f., 154.
Während der Bundesfinanzminister und die FDP relativ ausgedehnte Kürzungen im Sozialbereich vornehmen wollten, plädierten die ostdeutschen Abgeordneten und der Arbeitnehmerflügel der Union fur Steuererhöhungen. Desgleichen lehnte die SPD einen Abbau staatlicher Sozialleistungen strikt ab. Stattdessen plädierte sie für eine Ergänzungsabgabe für Besserverdienende sowie für eine Arbeitsmarktabgabe für Beamte und Selbstständige. Vgl. Zohlnhöfer 1999: 13.
Ausführlich dazu Altemeier 1999: 120 f., 189.
Allein Baden-Württemberg begrüßte prinzipiell die Finanzausgleichssystematik des Bundeskonzepts, da dieses eng am eigenen Modell angelehnt war. In budgetärer Hinsicht stimmte indes der Südweststaat mit den übrigen Ländern überein. Vgl. Altemeier 1999: 189 f.
Vgl. Renzsch 1994: 124, Altemeier 1999: 186.
Während sich der bayerische Vertreter aufgeschlossen zeigte, blieben dessen hessische und baden-württembergische Kollegen anfangs noch zurückhaltend. Offen blieben hauptsächlich noch der Umfang und die Ausgestaltung der Kompensationsleistungen. Vgl. Stauch u.a. 1993: 17, Schwinn 1997: 165.
Vgl. Stauch u.a. 1993: 16 f.
Siehe Handelsblatt vom 5.10.1992: Eklat beim Ministertreffen. Vgl. zu den Motiven und Hintergründen des Eklats Schwinn 1997: 165 f., Altemeier 1999: 191 f.
Vgl. Renzsch 1994: 125.
Siehe dazu die Stellungnahme der Konferenz der Länderfinanzminister und -Senatoren vom 1. Oktober 1992, abgedruckt in Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen 1993: 117 ff.
Vgl. Altemeier 1999: 192.
Als weiterer Ausgangspunkt diente die in den bisherigen Verhandlungen erstellte Dissensliste, die die Positionen aller Länder verzeichnete. Vgl. Czada 1995c: 95.
Zur Entwicklung des „Hannover-Modells“vgl. Schwinn 1997: 166, Bösinger 1999: 128 f.
Vgl. Bösinger 1999: 124 f.
Nicht nur die finanzschwächeren Länder, auch Bayern und Nordrhein-Westfalen koordinierten sich noch enger. Von den ostdeutschen Ländern nahm hingegen nur Brandenburg an den Abstimmungsprozessen teil. Vgl. Bösinger 1999: 124.
Vgl. Altemeier 1999: 192.
Die ostdeutschen Länder signalisierten der Bundesregierung wiederholt ihre Bereitschaft zu Separatverhandlungen über den Aufbau Ost. Zwar gab es seit dem Frühsommer 1992 regelmäßige Konsultationen, die die westdeutschen Länder mit Argwohn beobachteten, allerdings ließ sich der Bund weder auf Konzessionen ein, noch behandelte er die neuen Länder als gleichberechtigte Partner. Damit gewann die Orientierung an den westdeutschen Ländern an Reiz. Vgl. Altemeier 1999: 196 f., Bösinger 1999: 134 f.
Dies betraf die Schaffung von zusätzlichen Bedarfselementen im Finanzausgleich sowie die Etablierung von Finanzhilfen. Überdies wurde ein Regelungsbedarf für die Finanzschwäche der Kommunen implizit akzeptiert. Vgl. Altemeier 1999: 194.
Zur Arbeitstagung der Finanzreferenten vgl. Stauch u.a. 1993: 18 f., Altemeier 1999: 193 f.
Zur Finanzministerkonferenz vgl. Stauch u.a. 1993: 19, Altemeier 1999: 194 f.
Siehe das Beratungsergebnis der Finanzministerkonferenz vom 19. November 1992 in Bonn („Gemeinsamer Länderstandpunkt“), abgedruckt in Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen 1993: 126 f.
Zudem bezweifelten diese Länder, ob der Bund sich neben der im Ländermodell vorgesehenen Revision der Umsatzsteuerverteilung bereit erklären würde, zusätzliche Mittel für den Aufbau Ost bereitzustellen. Vgl. Renzsch 1994: 126.
Zum Verhandlungsbeginn vgl. Stauch u.a. 1993: 19, Altemeier 1999: 198, Bösinger 1999: 127.
Bremen und das Saarland versuchten zuvor, die Hilfsleistungen zur Beseitigung der Haushaltsnotlage von der Finanzreform zu entkoppeln. Hiergegen hatten aber die übrigen finanzschwächeren westdeutschen Länder Bedenken, da sie eine Schwächung ihrer Position fürchteten. Eine Loslösung lehnte auch das Bundesfinanzministerium ab, das nur zur gemeinsamen Regelung aller Finanzfragen bereit war, um die übrigen Länder an den Sanierungshilfen beteiligen zu können. Ausführlich dazu Bösinger 1999: 125 ff.
Erstmals arrangierte das Bundesfinanzministerium Anfang November 1992 ein Treffen auf Arbeitsebene. Hierbei erläuterten die Bundesvertreter nur die im „Thesenpapier“vorgelegte Position. Gespräche hierüber lehnten sie aber ab, was von den Ländern als arrogant betrachtet wurde. Vgl. Altemeier 1999: 196 f.
Vgl. Schwinn 1997: 166 f.
Siehe den Zwischenbericht der Bund/Länder-Arbeitsgruppe zur Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen vom 16. Dezember 1992.
Eine Konsens zwischen den Finanzministerien bestand lediglich darin, a) keine Grundgesetzänderungen anzustreben, b) die ostdeutschen Länder in den sekundären Finanzausgleich ohne weitere Übergangslösung zu integrieren sowie c) diesen Ländern über die Regelleistungen des Finanzausgleichs zusätzliche Mittel bereitzustellen. Ergebnislos verlief die AG „Konsolidierung der öffentlichen Haushalte“. Sie scheiterte trotz intensiver Beratungen daran, dass die beiden SPD-Vertreter Heinz Schleußer (Nordrhein-Westfalen) und Heide Simonis (Schleswig-Holstein) nicht autorisiert waren, die in hohem Maße vom Parteienwettbewerb geprägten sozialpolitischen Themen zu präjudizieren (vgl. Altemeier 1999: 200). Lediglich die AG „Sanierung der Länder Bremen und Saarland“schaffte es, konstruktive Konzepte für die weiteren Beratungen zu entwickeln. Die Konflikte konzentrierten sich a) auf den Beginn der Hilfsleistungen (1993, 1994 oder 1995), b) auf das Volumen (Vorschlag der Bundesregierung: insgesamt 1,28 Mrd. € p.a., Position der betroffenen Länder insgesamt 1,74 Mrd. € p.a.) sowie c) auf die Beteiligung der übrigen Länder an den Hilfszahlungen. Siehe den Bericht der Bund/Länder-Arbeitsgruppe vom 20. Januar 1993 zur Haushaltssanierung Bremen/Saarland, abgedruckt in Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen 1993: 406 ff. sowie den Zwischenbericht der Bund/Länder-Arbeitsgruppe vom 11. Dezember 1992, abgedruckt in Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen 1993: 387 ff. Vgl. auch Stauch u.a. 1993: 27 ff., Bösinger 1999: 141 ff.
Siehe Bundesgesetzblatt Teil I 1992 Nr. 58 vom 24.12.1992: 2124.
Vgl. Altemeier 1999: 201.
Die finanzstarken Länder wurden zwar vergleichsweise geringer belastet, ihre Pro-Kopf-Belastung im Bundesmodell lag aber immer noch deutlich über dem Niveau des Ländermodells. Vgl. Stauch u.a. 1993: 19.
Vgl. Schwinn 1997: 167, Bösinger 1999: 146.
Diesbezüglich erarbeiteten sie am 27.1.1993 ein erstes Argumentationspapier. Vgl. Altemeier 1999: 151.
Ausführlich zur Koordination innerhalb der SPD: Bösinger 1999: 147 ff.
Vgl. Altemeier 1999: 205. Ebenso wenig konnte eine Einigung beim Gespräch zwischen Kohl, Waigel, Biedenkopf und Lafontaine am 26.1.1993 erzielt werden.
Vgl. Altemeier 1999: 208 f.
Zu den Vorarbeiten Altemeier 1999: 209 ff.
Zu nennen sind z.B. die Beibehaltung der Hafenlasten, die verfassungskonforme Weiterentwicklung der Ländersteuergarantie oder die Berücksichtigung der kommunalen Finanzkraft in Höhe von 50%. Vgl. Bösinger 1999: 152.
Korrigiert wurden die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung für die ostdeutschen Länder, die BEZ für die Kosten der politischen Führung sowie die Garantieklauseln. Vgl. Stauch u.a. 1993: 19.
Baden-Württemberg drohte mit einer Normenkontrollklage, falls die „tote Zone“sowie die Vollabschöpfung im Zahlertarif beibehalten werden sollten. Desgleichen empfand Hessen die bestehende Regelung als ungerecht und stimmte dem Entwurf nur unter Vorbehalt zu (vgl. Altemeier 1999: 213).
Vgl. Bösinger 1999: 152.
Vgl. Renzsch 1994: 123, 126.
Vgl. Schwinn 1997: 168.
Vgl. Altemeier 1999:214.
Bis zur Potsdamer Konferenz blieb Baden-Württemberg von den übrigen Ländern relativ isoliert. Vgl. Stauch u.a. 1993: 19.
Vgl. Stauch u.a. 1993: 19, Altemeier 1999: 214 f.
Siehe das Ergebnisprotokoll der Konferenz der Regierungschefs der Länder in Potsdam am 26. und 27. Februar 1993, abgedruckt in Senator fur Finanzen der Freien Hansestadt Bremen 1993: 145 ff.
Siehe auch den Entwurf der Finanzministerkonferenz für ein Gesetz zur Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs vom 18. Februar 1993, abgedruckt in Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen 1993: 128 ff.
Ein Politikum war die Übernahme der kommunalen Altschulden. Die Bundesregierung forderte, dass sich die neuen Länder hälftig beteiligen. Die SPD engagierte sich hier entschieden für die Ost-Länder, die eine Beteiligung ablehnten. Sie konnte so mit unionsregierten Ländern gegen die Bundesregierung stimmen und gleichzeitig ihren Einsatz für den Osten unter Beweis stellen. Zudem verabschiedete die SPD-Bundestagsfraktion einen Tag vor der Potsdam Konferenz einen 20-Punkte-Katalog zum Solidarpakt, der u.a. mehr Mittel für den Aufbau Ost vorsah. Vgl. Singer 1993: 200 f., Czada 1995c: 89, Renzsch 1997a: 93 ff.
Vgl. MPK 1993: 147 f., Altemeier 1999: 213 f.
BR-Drs. 121/93. Zur Beschleunigung des Verfahrens brachten die Koalitionsfraktionen einen textidentischen Gesetzentwurf im Bundestag ein (BT-Drs. 12/4401).
Vgl. die Einschätzung von Altemeier 1999: 203.
Der Wegfall der Hafenlasten und der Ländersteuergarantie, die Verringerung der Ausgleichsintensität sowie die Reduzierung der BEZ hätten vorwiegend diese Länder getroffen. Vgl. Bösinger 1999: 158.
Eine Synopse beider Gesetzesanträge ist bei Bösinger (1999: 310 f.) zu finden.
Die Anlagen 3 und 4 dienen lediglich der näherungsweisen Illustration der Auswirkungen der beiden Gesetzesentwürfe. Die Anlage 3 basiert auf leicht abweichenden Daten (Quelle: Renzsch 1994) gegenüber der Anlage 4 (Quelle: Hüther 1993). Diese Differenzen gehen auf die Prognoseunsicherheiten über die Zukunft zurück. Je nach Schätzung der öffentlichen Einnahmen im Jahr 1995 wurden unterschiedliche Transfermassen errechnet.
Ausführlich dazu Altemeier 1999: 216 ff., Bösinger 1999: 160 ff.
Vgl. Altemeier 1999: 204 f.
Dazu mit diversen Zitaten Altemeier 1999: 219.
Einstimmig forderten die Länderfinanzminister außerdem eine umfassendere finanzielle Beteiligung des Bundes bei Geld- und Sachleistungen, die durch Bundesgesetze bestimmt werden (sog. „Geldleistungsgesetze“ nach Art. 104a III GG). Der Antrag Hamburgs, die Rangfolgeneutralität im Finanzausgleich ebenso wie die Bundesergänzungszuweisungen für das Beitrittsgebiet verfassungsrechtlich festzuschreiben, fand hingegen keine Mehrheit. Vgl. Bösinger 1999: 164.
Altemeier (1999: 219) führt dies darauf zurück, dass das Bundesfinanzministerium bei früheren Verhandlungen um die vertikale Umsatzsteuerverteilung mit dieser Taktik des „Schönrechnens“ Erfolg hatte. Angestachelt wurde der Disput um die vertikale Umsatzsteuerverteilung noch durch die Bahnreform sowie die EG-Finanzierung. Hier weigerten sich die Länder weiterhin vehement, sich an den Lasten zu beteiligen.
Vgl. Sally/Webber 1994: 26 f.
Vgl. Altemeier 1999: 219, Bösinger 1999: 165.
Die Länder bezifferten die Entlastungen des Bundes ab 1995 mit 17,9 Mrd. € geringfügig höher als Waigel (16,9 Mrd. €).
Über die Gründe dieses Rechenfehlers kann nur spekuliert werden. Die Position der Länder wurde de facto durch diesen Lapsus gestärkt. Vgl. Renzsch 1994: 128 f.
Vgl. Schwinn 1997: 70.
Vgl. Stauch u.a. 1993:21 f.
Vgl. Altemeier 1999: 222 f.
Vgl. Schwinn 1997: 170 f., Bösinger 1999: 166.
Siehe die Ergebnisse der Klausurtagung des Bundeskanzlers mit den Regierungschefs der Länder sowie den Partei- und Fraktionsvorsitzenden vom 11. bis 13. März 1993 in Bonn, abgedruckt in Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen 1993: 149 ff.
Siehe Handelsblatt vom 15.3.1993: Heimspiel für den Kanzler.
Vgl. Bösinger 1999: 167.
Zur Debatte um den Zahlertarif vgl. Carl 1995: 177 f., Altemeier 1999: 225 f., Bösinger 1999: 176 f.
Fehlbeträge an der Ländersteuerkraft werden demnach bis 95% zur Hälfte („Bremen-Klausel“) und bis 100% zu einem Viertel („Hamburg-Klausel“) ersetzt.
Vgl. Altemeier 1999: 224 f.
Vgl. Bösinger 1999: 172.
Vgl. Bösinger 1999: 172.
Vgl. Altemeier 1999: 225, Bösinger 1999: 174.
Siehe das Ergebnisprotokoll des Solidarpaktgesprächs im Bundeskanzleramt am 23. April 1993, abgedruckt in Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen 1993: 159 f.
Vgl. Altemeier 1999: 223, 226 f.
Gesetz über Maßnahmen zur Bewältigung der finanziellen Erblasten in Zusammenhang mit der Herstellung der Einheit Deutschlands, zur langfristigen Sicherung des Aufbaus in den neuen Ländern, zur Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und zur Entlastung des öffentlichen Haushalts (Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms — FKPG) vom 23. Juni 1993. Bundesgesetzblatt Teil I 1993 Nr. 30 26.6.1993:944.
Renzsch 1997a.
Unter Berücksichtigung des Umsatzsteuervorabausgleichs, des Länderfinanzausgleichs, der Bundesergänzungszuweisungen sowie der Leistungen nach dem Investitionsförderungsgesetz „Aufbau Ost” (Gesamtvolumen 1994: 5.267 Mrd. €, 1995: 28.037 Mrd. €). Werden zudem die Sanierungs-BEZ berücksichtigt, ergibt sich im Vergleich 1995 zu 1993 (Gesamtvolumen von 3.981 Mrd. €) ein Anstieg der Finanzausgleichsmasse um mehr als das Siebenfache. Ausführlich zur quantitativen Dimension des Finanzausgleichs siehe Kapitel 7.
Zudem verständigten sich Bund und Länder darauf, den Bundesbankgewinn bei der Deckungsquotenberechnung nicht zu berücksichtigen. Vgl. Fuest/Kroker 1993: 36 f., Schultze 1993: 249 f., Renzsch 1997a: 74 f.
Die Umsatzsteuerverteilung erfolgte damit ab 1.1.1995 im Bund-Länder-Verhältnis von 56%:44%. Die Länder erhielten einen Prozentpunkt weniger als gefordert. Insgesamt resultierte hieraus eine Lastenverschiebung zu Gunsten der Länder um rd. 8 Mrd. €.
Berlin (West) wurde bis zum 1.1.1995 nie am Länderfinanzausgleich beteiligt. Der Bund garantierte dem Land auf der Grundlage des § 16 I des 3. Überleitungsgesetzes vom 4.1.1952 Bundeshilfen „zur Deckung eines auf andere Weise nicht zu deckenden Haushaltsfehlbedarfs“. Der Bund alimentierte mit Finanzhilfen, Sonderleistungen und Sondervergünstigungen bis zur Vereinigung über die Hälfte des Berliner Haushalts. Dieser Sonderstatus wurde seit der Einheit rapide abgebaut. Dazu Ottnad/Linnartz 1997: 95 f.
Zum bisherigen Empfängerkreis (HB, RP, SL, SH) kamen mit Ausnahme Sachsens alle Ost-Länder (BE, BB, MV, ST, TH), womit ab 1995 9 von 16 Ländern aufgrund ihrer geringen Größe unterstützt wurden.
Die Länder forderten eine Bereitstellung der Sanierungs-BEZ ab 1993, der Bundesentwurf sah hingegen erst eine Zahlung ab 1995 vor. Der Termin war damit ein Kompromiss, im Übrigen (Höhe der BEZ sowie keine Mitfinanzierung durch die anderen Länder) setzten sich die Länderchefs mit ihrem Konzept durch.
Konkretisiert wurde das in Art. 35 FKPG geregelte Gesetz mit der Verwaltungsvereinbarung vom 9.6.1994. Im Gegensatz zu früheren Gesetzen und Vereinbarungen blieb der Bundeseinfluss eng begrenzt. Danach besaßen die Ost-Länder eine große Gestaltungsfreiheit in der Wahl der Fördermaßnahmen. Überdies mussten die Länder den Bund nur unverbindlich über ihre Planungen informieren. Erst im Nachhinein erfolgte die konkrete Mitteilung über die Mittelverwendung an den Bund. Bei einer nicht gesetzeskonformen Mittelverwendung gingen die Bundeszuschüsse nicht verloren, sondern konnten für andere Projekte auch in den nachfolgenden Haushaltsjahren verwendet werden. Vgl. Renzsch/Schieren 1996: 642 f., Renzsch 1996c: 85 f.
Der Fonds wurde nach dem Erblastentilgungsfonds-Gesetz (Art. 37 FKPG) konstituiert. Der Bund übernahm die jährliche Annuität in Höhe von 7,5% (rd. 12,8 Mrd. € p.a.) des ursprünglichen Schuldenstands (rd. 171 Mrd. €). Bis zum 31.12.1994 wurden die Zinsen dieser Nebenhaushalte über Kredite finanziert. Die Staatsschuldenbegrenzungsregel nach Art. 115 1 GG erstreckte sich nicht auf den Erblastentilgungsfonds (vgl. Selmer 1995: 243 f.; zur Regelung der Alt- und Folgeschulden der DDR vgl. Fuest/Kroker 1993: 34 f., Renzsch 1997a: 74 f.). Als Nachfolgeorganisation der Treuhand wurde zum 1.1.1995 die Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben konstituiert. 1995 legte diese einen ausgeglichen Haushalt vor. Vgl. zu den Sondervermögen: Boss/Rosenschon 1996: 4 f.
Mit einem Anteil von 40% wurden die westdeutschen Gemeinden an den Lasten ihrer Länder durch Anhebung der Gewerbesteuerumlage sowie durch Absenkung des kommunalen Finanzausgleichs beteiligt. Vgl. Mäding 1995c: 107.
Plenarprotokoll 12/161: 13799, BT-Drs. 12/4801, 12/5051.
Die Zentralbank senkte den Leitzins von 8,75% auf 8,25%, nachdem der Bundesfinanzminister im September 1992 sein „Thesenpapier“ vorgelegt hatte. Zum Höhepunkt der Solidarpaktverhandlungen, im Februar 1993, reduzierte sie den Diskont auf 8,0%. In der Woche nach der Einigung beim Solidarpaktgipfel setzte die Bundesbank abermals den Leitzins herab (7,7%). Vgl. Czada 1995c: 84 ff.
Diese Prognosen entsprachen der späteren Realität. Das Volumen der horizontalen Umverteilung (Umsatzsteuervorabausgleich /Länderfinanzausgleich) stieg 1995 gegenüber dem Vorjahr um das 7,58-fache.
Das Postulat der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse (Art. 106 III Nr. 2 GG) stellt unverändert die normative Prämisse des Finanzausgleichs dar. Vgl. zur staatswissenschaftlichen Beurteilung Carl 1995: 23 ff.
Vgl. Altemeier 1999: 164. Lediglich bei der Altschuldenregelung verfugten die westdeutschen Länder über die günstigere Ausgangslage, da sie der Einigungsvertrag ausdrücklich von einer Mitfinanzierungspflicht befreite. Dasselbe galt für die Bahnreform einschließlich der Regionalisierung des ÖPNV.
Vgl. Lehmbruch 1998: 15.
Vgl. Renzsch 1994: 130 f., Czada 1995c: 87. Lehmbruch (1998: 14) weist zu Recht darauf hin, dass das Handeln der Akteure keine automatische und mechanische Reaktion auf die formalen Bedingungen darstellt. Diese Vorgaben werden von den politischen Akteuren auf der Grundlage ihrer Erfahrungen und im Rahmen ihrer grundsätzlichen Verhaltensmuster antizipiert.
Die Erfahrungen des Steueränderungsgesetzes 1992 lehrten, dass eine parteiinterne Koordinierung weiterhin den Ausgangspunkt für die Entscheidungsfindung darstellen kann.
Dennoch hätten sich die negativen Folgewirkungen eines Scheiterns auf alle Beteiligten ausgewirkt. Somit waren auch die Länder — wenn auch mit geringerem öffentlichen Druck — einem Einigungszwang ausgesetzt. Vgl. Czada 1995c: 92, Mäding 1995a: 150.
Nicht nur der Misserfolg wird vornehmlich der Bundesregierung angekreidet, ihr gilt in der Regel primär auch das Lob bei ersprießlichen Leistungen, die gemeinsam von Bundestag und Bundesrat getragen werden. Vgl. Schwinn 1997: 179.
Vgl. Schwinn 1997: 155.
Die SPD fühlte sich noch immer um den Wahlsieg 1990 betrogen. Verantwortlich hierfür machten sie insbesondere Kohls „Steuerlüge“. Daher hegte sie noch immer Ressentiments gegen die Bundesregierung, die verbunden waren mit dem Wunsch, diese für ihre „Fehlentscheidungen“ im Einigungsprozess politisch haftbar zu machen. Zu diesem Befinden trat hinzu, dass die Steuer- und Haushaltspolitik massiv dem parteipolitischen Wettbewerb ausgesetzt ist und seinerzeit unterschiedliche Wertvorstellungen über den geeignetsten finanzpolitischen Kurs aufeinanderprallten.
Vgl. zur Strategie des Kanzlers Renzsch 1994: 130 ff., Altemeier 1999: 226 f.
Ausführlich zum Lerneffekt aus den Erfahrungen des Steueränderungsgesetzes Altemeier 1999: 187, 240, 253 ff. Ferner dazu Renzsch 1994: 125 f., Schwinn 1997: 168.
Das Koppelgeschäft „Ratifizierungsgesetz/Verfassungsänderung“ prägte die Verhandlungen seit ihrem Beginn im Januar 1992. Die Bundesregierung stand hierbei unter Handlungsdruck, da die Ratifizierungsurkunde bis Dezember des Jahres hinterlegt sein sollte. Zentrale Vorentscheidungen wurden zwischen Bund und Ländern schon vor der Expertenanhörung im Mai 1992 getroffen. Die Verabschiedung der Grundgesetznovellierung und die Ratifizierung der Maastrichter Beschlüsse erfolgten im Dezember 1992. Am 12.3.1993, also parallel zur Solidarpaktklausur, wurde das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der EU (EUZBGL) verabschiedet, das die Beteiligung des Bundestags und des Bundesrats in der Europapolitik ergänzend zu Art. 23 GG konkretisiert. Die Auseinandersetzungen überlagerten sich somit zeitlich teilweise mit den Verhandlungen um die Neujustierung des Finanzsystems. Die Entscheidungsfindung vollzog sich aber in beiden Fällen unabhängig voneinander. Die zeitliche Nähe und die Analogien in den gewählten Entscheidungsregeln und den strategischen Verhaltensweisen deuten auf Lerneffekte hin. Zur Verhandlung über die Neufassung des Art. 23 GG und die Ratifizierung der Maastrichter Beschlüsse siehe Schultze 1993: 244 ff, Benz 1995b: 152 ff, Kilper 1996: 78 f., Beyme 1999: 37.
Der interparteilichen Koordinierung zwischen Bayern und Nordrhein-Westfalen sowie Brandenburg und Sachsen folgte die intraparteiliche Zusammenfuhrung. Vgl. Renzsch 1994: 133, Schwinn 1997: 181.
Zu dieser Bewertung kommen auch Mäding (1995a: 149), Renzsch (1997a: 53) und Altemeier (1999: 236).
Vgl. Renzsch 1997a: 82.
Vgl. die Einschätzung von Renzsch (1999a: 157, 1999c: 27). In der Bevölkerung spiegelte sich diese Tendenz ebenfalls wider, wobei es zur Schizophrenie in den kulturell verankerten Präferenzen der Bürger zählt, dass sie mehrheitlich einheitliche Lebensverhältnisse im Bundesgebiet als Maßstab anerkennen, gleichfalls aber die Opferbereitschaft eher begrenzt ist. In einer Emnid-Umfrage für den Spiegel (Der Spiegel 24/1993: Wieviel für Aufbau Ost?) erklärten 39% der Befragten, dass sie keine Beiträge für den Aufbau Ost leisten möchten. Auf die Frage, wie viel Prozent ihres Einkommens sie für den Aufbau Ost ausgeben würden, waren zugleich 55% zu Beiträgen bereit (41% würden auf 1–5% verzichten, 13% auf 6–10%, 1% auf 11–15%).
Hierfür waren ebenso sachliche wie kognitive Barrieren maßgeblich (vgl. Altemeier 1999: 229). Die Vielzahl der Modelle war nicht nur ein Ausdruck der Interessendivergenzen, sondern auch ein Zeichen der Unsicherheit bezüglich der Fortführung des Finanzausgleichs. Immerhin handelte es sich bei der Finanzreform um die Integration von fünf finanzwirtschaftlich vergleichsweise stark unterentwickelten Ländern. Zudem bestanden erhebliche Unsicherheiten hinsichtlich des weiteren ökonomischen Aufholprozesses. Dies hätte die Risiken potenziert, die strukturellen Neuerungen in diesem Segment generell anhaften.
Vgl. Benz 1995b: 156, Renzsch 1997a: 111. In der akademischen Literatur wurde in diesem Zusammenhang abermals darauf verwiesen, dass die ostdeutschen Länder für einen „Wettbewerbsföderalismus“ noch nicht reif gewesen wären und deshalb die ungleichen Startchancen einer Fundamentalreform widersprächen. In der Praxis spielte dies jedoch höchstens argumentativ eine Rolle. Vielmehr lehnte die Mehrzahl der Landesregierungen (auch in Westdeutschland) dieses Bundesstaatsmodell unter materiellen Kriterien wie auch unter Wertmaßstäben ab. Somit gab es in der Politik anders als in der Finanzwissenschaft keine Mehrheit — geschweige denn eine verbreitete Akzeptanz — für einen Systemwandel.
Im Kontrast zu den Finanzreformen von 1955 und 1969 verzichteten Bund und Länder von Beginn an auf die Einsetzung einer Reformkommission. Vgl. Schwinn 1997: 159, Altemeier 1999: 178.
Als Basis der Verhandlungen diente die Ex-ante Definition einerseits des Transfervolumens für das Beitrittsgebiet und andererseits die Lastenverteilung zwischen Bund und westdeutschen Ländern. Die politisch gesetzten Werte wurden sodann von den Fachexperten in die Verfahrensmodalitäten rückübersetzt. Vgl. Czada 1995c: 87 ff, Benz 1995b: 157, Korioth 1997: 468.
Vgl. Altemeier 1999: 230, 241. Deshalb bevorzugten die Akteure auch denjenigen Entwurf, der sich am engsten an das bestehende System anlehnte (vgl. Czada 1994: 254).
Vgl. Vesper 1993: 652, Schwinn 1997: 162. Während die Wissenschaft sich um die Steigerung der allokativen Effizienz des Finanzausgleichs sorgte, hatten die politischen Akteure schwer damit zu kämpfen, die Verteilungsfragen einvernehmlich zu regeln.
Die Parallelen zur „Gemeinsamen Verfassungskommission“ sind stark ausgeprägt. Fundamentale Reformen wurden auch in dieser Kommission ausgeblendet. Die „Gemeinsame Verfassungskommission“ vollzog in zentralen Fragen lediglich die vorgelagerten Bund-Länder-Verhandlungsergebnisse nach. Kritisch dazu Benz 1995b: 149 ff., vgl. auch Mäding 1995c: 105.
Diese Einschätzung basierte auch auf negativen Erfahrungen in der Vergangenheit. Die Finanzreform 1955 erstreckte sich über mehrere Verhandlungsrunden und dauerte 56 Wochen, der Vermittlungsprozess zur Finanzreform 1969 erforderte immerhin 19 Wochen. Vgl. Renzsch 1991, Altemeier 1999: 206 f.
Vgl. Schwinn 1997: 188, Altemeier 1999: 206 ff, Bösinger 1999: 117.
Um einen Konsens nicht zu verhindern, beteiligte die Union ihre Koalitionspartnerin FDP nicht an den informellen Abstimmungsprozessen. Vgl. Peffekoven 1994: 290, Renzsch 1994: 131 f., Czada 1995c: 96.
In der Öffentlichkeit erschien der Bundeskanzler nach Abschluss des Solidarpakts auch als Problemlöser. An Kohls Seite gewann der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Rudolf Scharping (SPD) an überregionaler Popularität. In den Nachverhandlungen trug der Sozialdemokrat dazu bei, den Bund-Länder-Konsens des Solidarpaktgipfels zu wahren. Vgl. Czada 1995c: 86, 89.
Vgl. Schwinn 1997: 155, Zohlnhöfer 1999.
Eine Lösung sollte daher bis zum Sommer 1993 verabschiedet werden. Der Zeithorizont der Länder erstreckte sich hingegen bis zu Beginn des „Superwahljahrs“ 1994. Vgl. Renzsch 1994: 31.
Zu dieser Einschätzung gelangt auch Schwinn (1997: 157 f.).
SPD (36,4%, 1989: 44,8%) und CDU (32,0%, 1989: 34,8%) erreichten zusammen weniger als 70% der Stimmen, während die sonstigen Parteien 15,5% erhielten. Vor allem in den Großstädten hatten die Republikaner (insgesamt 8,3%) große Erfolge.
Vgl. Altemeier 1999: 227 f. Das Team um Waigel unterschätzte die Konsensbereitschaft zwischen den Ländern. Verbunden mit ihrem arroganten Auftreten im Vorfeld verspielten sie die Chance auf einen Erfolg des Bundeskonzepts.
Vgl. Altemeier 1999: 223 f.
Die gesamt Verhandlungsmasse im föderalen Solidarpakt betrug knapp 50 Mrd. € (!). Vgl. Czada 1995c: 90, Mäding 1995c: 107.
Vgl. Renzsch 1994: 129, Czada 1995c: 88, Mäding 1995c: 112.
Die originären Steuereinnahmen der Länderhaushalte im Beitrittsgebiet (ohne Gemeinden) erhöhten sich 1995 um + 128,4% des Vorjahresniveaus (Quelle: StatBA FS 14 R. 4: 4. Vierteljahr und Jahr 1995).
Die finanzwirtschaftlichen Verbesserungen kommen deshalb in den Vergleichstabellen der Jahre 1994 und 1995 nicht zum Ausdruck.
Quelle: Eigene Berechnungen nach Bach/Vesper 2000: 199
Berücksichtigen wir zudem, dass die Ausgabenkürzungen teils auch zu Lasten der Länder und Kommunen gingen (z.B. Abbau der Mischfinanzierungen und Arbeitslosenhilfe), korrigiert sich der Bund-Länder-Vergleich abermals. Vgl. Döring 2001: 239.
Zu diesem Urteil kommen auch Bach/Vesper 2000: 199, Wachendorfer-Schmidt 2000a: 125.
Allerdings kann der Solidarpakt als Einigung zu Lasten Dritter bezeichnet werden. Den Gemeinden wurde zwar die Teilnahme an dem Gespräch versagt, jedoch beteiligten die Regierungschefs die westdeutschen Kommunen dauerhaft an der Finanzierung der Einheit. Vgl. Mäding 1995c: 107 ff, Czada 1995c: 92.
Am folgeschwersten war die Differenz beider Konzepte fur die ostdeutschen Gebietskörperschaften, gewährte ihnen das Ländermodell auffallend mehr haushaltswirtschaftliche Unabhängigkeit vom Bund. Vgl. Renzsch 1994: 134, Wachendorfer-Schmidt 2000a: 125.
Perspektivisch resultierten hieraus wichtige Lerneffekte für die Länder. Vgl. Renzsch 1995: 168, 1999a: 160.
Unter rechtswissenschaftlicher Sicht bewertet dies Bauer 1997: 302.
Mit der Novellierung des Art. 23 GG wurde die Politikverflechtung um die europäische Ebene erweitert. Vgl. dazu Schultze 1993: 250 f., Benz 1995b: 157, Mäding 1995c: 112, Abromeit 1996: 17, Braun 1996: 118 f., Sturm 1998b: 13 f., Luthardt 1999a: 173.
Moniert werden u.a. die Einwohnerwertung der Stadtstaaten (wegen der negativen Spill-over-Effekte für Länder, die nicht an Stadtstaaten grenzen), die Hafenlasten (als singulärer Sonderbedarfstatbestand), die Übergangs-BEZ, die BEZ für die Kosten der politischen Führung (wegen der Fehllenkung öffentlicher Mittel) und der vertikale Finanzausgleich (wegen der Strategieanfälligkeit). Siehe dazu Kapitel 6.4, 8.2.2. Ausführlich bewerten Hummel/Nierhaus (1994: 103 ff.) und Bösinger (1999: 202 ff.) unter allokationstheoretischer Perspektive die Neuordnung des Finanzausgleichs ab 1995.
Zwischen 1995 und 1997 blieb das Wachstum des realen Bruttoinlandsprodukts jeweils unter 1,5%. Erst danach verbesserte sich die Wirtschaftskraft, die Steigerungsrate blieb aber auch 1998 und 1999 unter 2%.
Vgl. Wachendorfer-Schmidt 2000a: 125.
Vgl. Heilemann u.a. 1996: 239, Weltring 1997: 68. Das nächste nennenswerte Sparpaket folgte 1996 und umfasste Ausgabenkürzungen im Bundeshaushalt im Umfang von rd. 11 Mrd. € (1997).
Der Bundesregierung ist es gelungen, die Mehrzahl ihrer Vorhaben in Form von nicht zustimmungspflichtigen Gesetzen vorbei am Widerstand der oppositionellen Mehrheit im Bundesrat durchzusetzen (vgl. Zohlnhöfer 1999: 15 f.). Bis heute folgten zahlreiche Einschnitte in der Sozialpolitik sowie bei den Sozialversicherungen, die zumindest teilweise auf die Lasten der Einheit zurückzuführen sind. Weitere Faktoren sind die stotternde Wirtschaftentwicklung gepaart mit der hohen Arbeitslosenrate sowie die demografische Entwicklung.
Vgl. Bach/Vesper 2000: 201.
Vgl. SVR 1997: 110, Zohlnhöfer 1999: 15 f.
Vgl. Deutsche Bundesbank 2001: 59 ff.
Bis 1997 wuchs die öffentliche Gesamtverschuldung stärker als das Bruttoinlandsprodukt und die kassenmäßigen Steuereinnahmen. Erst ab 1998 (bis 2000) sank deren jährliche Veränderungsrate unter die beiden Vergleichswerte. Ausführlich dazu Kapitel 7.
Zum Aufbau Ost vgl. DIW u.a. 2002, Kitterer 2002: 125 ff.
Vgl. Lehmbruch 1976, Benz 1995a: 84.
Vgl. U. Münch 2000: 62.
Von einer „vertane(n) Chance“ (Schultze 1993, Peffekoven 1994) kann demnach nicht gesprochen werden. Eine stärkere Betonung der Eigenverantwortlichkeit der Länder hätte die Gefahr impliziert, dass das Beitrittsgebiet noch stärker auf den Bund angewiesen wäre. Eine Rückverlagerung der Kompetenzen zu diesem Zeitpunkt hätte sich nach H.-P. Schneider (1999: 5) als „Danaergeschenk“ für die finanzschwachen Länder erwiesen. Angesichts des schwierigen Umfelds war 1993 daher der falsche Zeitpunkt für einen Paradigmenwechsel. Vgl. zu dieser Einschätzung Mäding 1992: 201, Vesper 1993: 652, Selmer 1995: 235, 244, Renzsch 1996a: 52 f., Korioth 1997: 419, Lehmbruch 1998: 136, Altemeier 1999: 229, 257.
Zur Kritik an den damaligen Reformmodellen vgl. Heilmann 1992: 96 f., 102.
Zum Inkrementalismus als prinzipiell problemangemessenen Lösungsweg vgl. Benz 1999: 150.
Diese politische Prioritätensetzung kann unter staatsrechtlichen wie politikwissenschaftlichen Maßstäben nicht beanstandet werden. Vgl. Selmer 1994: 352, Vesper 2000a: 18.
Altemeier 1999: 230.
In diesem Sinne argumentieren auch Renzsch 1997a: 110, Schwinn 1997: 178, Vesper 2000a: 18 f.
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Bräuer, C. (2005). Solidarpakt I: Neuordnung des Finanzausgleichs. In: Finanzausgleich und Finanzbeziehungen im wiedervereinten Deutschland. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-80743-4_5
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