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Funktion und Leistungen öffentlicher Verwaltungen im politischen System

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Öffentliche Verwaltung in Deutschland

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Zusammenfassung

Wird nach den Leistungen gefragt, welche öffentliche Verwaltungen1 in und für das politische System erbringen, so können drei Bereiche unterschieden werden

  • Vollzug von Gesetzen und Verordnungen Politische Entscheidungen mit Verbindlichkeit werden von öffentlichen Verwaltungen in Praxis gesetzt — dies gilt für Beschlüsse des Bundestages in gleicher Weise wie für solche der Länderparlamente, der Kommunen oder anderer öffentlich-rechtlicher Einrichtungen mit Selbstverwaltungskompetenz. In unserem Zusammenhang ist es dabei zunächst gleichgültig, ob es um Ordnungs- oder Leistungsvorschriften geht. Planungsaufgaben sind hier einzubeziehen, soweit es sich um verbindliche Pläne handelt, wie Bundesverkehrsstraßenpläne 2.

  • Wahrnehmung und Bearbeitung politisch relevanter ProblemeEs ist Aufgabe öffentlicher Verwaltungen, individuell-gesellschaftlichen Problemen nachzugehen, sie als staatlich relevant oder nicht zu diagnostizieren und in bearbeitungsfähige Maßnahmen umzusetzen. Begründet ist dies historisch in der ordnungsstaatlichen Funktion und faktischen Handlungsfähigkeit öffentlicher Verwaltungen und dem Zweckmäßigkeitsprinzip für staatliches Handeln3, soweit nicht spezifische gesetzliche Regelungen greifen wie im Polizeirecht.

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Literatur

  1. Allgemein zum Begriff und zur Vielgestaltigkeit öffentlicher Verwaltungen Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., München 2000, S. 1ff.

    Google Scholar 

  2. Eberhard Schmidt-Aßmann unterscheidet als Verwaltungstypen die ordnende und die leistende Verwaltung, die lenkende Verwaltung und die vermittelnde Verwaltung, Eberhard Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, Berlin usw. 1998, S. 148ff.. Zum juristischen Begriff der Verwaltungsaufgabe Hans-Peter Bull, Wandel der Verwaltungsaufgaben, in: Klaus König (Hsg.): Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, Baden-Baden 2002, S. 77–96 (S. 80ff.).

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  4. Hierzu näher unter 2.4.1.

    Google Scholar 

  5. Schuppert unterscheidet vor allem zwischen der Vollzugsfunktion und der Gestaltungsfunktion der Verwaltungen (Gunnar Folke Schuppert, Verwaltungswissenschaft, Baden-Baden 2000, S. 73ff.). Grundlegend Nikalas Luhmann mit seiner Funktionserklärung öffentlicher Verwaltungen als Herstellung verbindlicher Entscheidungen.

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  6. Hans J. Wolf, u.a., a.a.O., § 30 II

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  7. Hierzu Dieter Grimm, Staatsaufgaben — eine Bilanz, in Dieter Grimm (Hsg.): Staatsaufgaben, Baden-Baden 1994, S. 771–785; Diana Zacharias, Die Entwicklung der kommunalen Aufgaben seit 1975, in: DÖV 2000, S. 56–63

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  8. Zu Aufgabenfeldern vergleiche auch Gunnar Folke Schuppert, a.a.O., S. 81ff.

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  9. Vgl. Edwin Czerwick, Bürokratie und Demokratie, Berlin 2001, S. 186ff., S. 286ff.

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  10. Beispiel Innovationssteuerung, hierzu Wolfgang Hoffmann-Riem, Innovationssteuerung durch die Verwaltung, Rahmenbedingungen und Beispiele, in: Die Verwaltung, Bd. 33 (2000), H2, S. 155–182

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  11. Edwin Czerwick, a.a.O., S. 279ff.; näher hierzu unter 2.4.1

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  12. Schuppert spricht von der Multifunktionalität der Verwaltung und entwickelt eine aufgabenbezogene Typologie der Verwaltungsverantwortung, und zwar Vollzugsverantwortung, Entfaltungsverantwortung, Verantwortung für Programmverwirklichung und Initiativverantwortung (Gunnar Folke Schuppert, a.a.O., S. 79 f; hierzu auch Hans-Peter Bull, a.a.O., S. 82 f). Zu einzelnen Aufgabenfeldern Eberhard Schmidt-Aßmann, a.a.O., S. 105ff.

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  13. Nach Schmidt-Aßmann werden Verwaltungsaufgaben nur dann hinreichend erfasst, wenn man sie in Aufgabenbereiche gliedert. Aufgabenbereiche sind durch die Merkmale der Sachaufgabe, der Erfüllungsmodalitäten und der staatlich-gesellschaftlichen Rollenverteilung bestimmt (Eberhard Schmidt-Aßmann, a.a.O., S. 214).

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  14. Vgl. die Beiträge in Dieter Grimm (Hsg.): Staatsaufgaben, Baden-Baden 1994

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  15. Erg. Thomas Ellwein, Der Staat als Zufall und als Notwendigkeit, Die jüngere Verwaltungsentwicklung in Deutschland am Beispiel Ostwestfalen-Lippe, Opladen 1993; Hans-Peter Bull, Aufgabenentwicklung und Aufgabenkritik, in: Klaus König, Heinrich Siedentopf (Hsg.): Öffentliche Verwaltung in Deutschland, Baden-Baden 1996/97, S. 343–355

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  16. Franz-Xaver Kaufmann, Diskurse über Staatsaufgaben, in: Dieter Grimm (Hsg.), a.a.O., S. 15–41, S. 15; erg. Wolfgang Thieme, Aufgaben und Aufgabenverteilung, in: Klaus König/Heinrich. Siedentopf (Hsg.), a.a.O., S. 303–324 und Dieter Grunow, Öffentliche Dienstleistungen, ebd., S. 325–341

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  17. Klaus Grimmer, Informationelle Struktur der Verwaltungsaufgaben und Entsehei dungsorganisation, in: VOP 1990, 2, S: 96–100

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  18. Wolfgang Gerstlberger/Klaus Grimmer/Thomas Kneissler, Institutionelle Leistungsfähigkeit von Verwaltungsorganisationen, Baden-Baden 1997. — Näher hierzu unten 2.5.1

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  19. K. Kernaghan, Partneship and Public Admistration: Conceptual and Practical Considerations, in: Canadian Public Administration 36, 1993, 1, S, 59–76

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  20. Hinter solchen Bezügen stehen unterschiedliche Staats Verständnisse, vgl. H. Mintzberg, Den Staat besser managen, nur wie?, in: Harvard Bussiness Manager 1996, 4, S. 9–8

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  21. Jutta Allmendinger/Thomas Hinz, Perspektiven der Organisationssoziologie, in: dies. (Hsg.): KZfSS, SH 42/2002, S. 9–29 (S. 13f.); Stefan Liebig, Gerechtigkeit in Organisationen, ebd., S. 151–187

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  22. Hans J. Wolff/Otto Bachof/Rolf Stober, Verwaltungsrecht I, 10. Aufl. München 1994, 338, § 29 Rdnr. 1, Peter Häberle, Das Menschenbild im Verfassungsstaat, Berlin 1988; Carl Böhret, Politik und Verwaltung, Opladen 1983; ders. Öffentliches Interesse Revisited, in: Gerd Winter (Hsg.): Das Öffentliche Heute, Baden-Baden 2002, S. 157–178

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  23. Hans J. Wolff/Otto Bachof/Rolf Stober, Verwaltungsrecht I, a.a.O., 157ff., § 20 Rdnr. 1; Dieter Ehlers, Verwaltung und Verwaltungsrecht im demokratischen und sozialen Rechtsstaat, in: Hans-Ullrich Erichson (Hsg.): Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Aufl. Berlin 1995, S. 1–110, erg. Klaus Grimmer, Demokratie und Grundrechte, Berlin 1980, S. 244ff.

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  24. Bull sieht das Besondere der staatlichen Aufgabenerfüllung in der Verantwortung vor dem Volk. Hans Peter Bull, Zivilgesellschaftliche Eigenverantwortung versus bürokratische Aufgabenerfüllung, in: Gerd Winter (Hsg.): Das Öffentliche Heute, Baden-Baden- 2002, S. 127–134 (S. 128)

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  25. Bertelsmann-Stiftung (Hsg.): Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung, Gütersloh 1993, S. 14 f.; Frieder Naschold, Modernisierung des Staates. Zur Ordnungs- und Innovationspolitik des öffentlichen Sektors, 3. Aufl., Berlin 1995, S. 70ff.

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  26. Hierzu R. Hartwig, Rationality and the Problems of Administrative Theory, in: Public Administration 1979, S. 159–179

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  27. Hierzu Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., München 2000, S. 504ff.

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  28. In gewisser Weise kann von Vernetzungen und Netzstrukturen gesprochen werden, vgl. Dorothea Jansen, Netzwerkansätze in der Organisationsforschung, in: Jutta Allmendinger/Thomas Hinz (Hsg.), a.a.O., S. 88–18

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  29. Walther Müller-Jentsch, Organisationssoziologie, Frankfurt/M. 2003, S. 35

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  30. Vgl. Walther Müller-Jentsch, a.a.O., S. 180

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  31. Walther Müller-Jentsch, a.a.O., S. 78, S. 177; für Türk sind Organisationen endsolidarisierende, endmoralisierende, Verantwortung entlastende Sozialmechanismen mit Herrschaftsfunktion, hierzu Walther Müller-Jentsch, a.a.O., S. 179

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  32. Hierzu näher Walther Müller-Jentsch, a.a.O., S. 181

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  33. Ingo Bode/Hanns-Georg Brose, Zwischen den Grenzen. Intersystemische Organisationen im Spannungsfeld funktionaler Differenzierung, in: Veronika Tacke (Hsg.): Organisation und gesellschaftliche Differenzierung, Wiesbaden 2001, S. 112–140.

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  34. Uwe Schiemank, Funktionale Differenzierung, Durchorganisierung und Integration der modernen Gesellschaft, in: Veronika Tacke (Hsg.), a.a.O., S. 19–38; Tanja Lieckweg/Christof Wersig, Zur komplementären Ausdifferenzierung von Organisationen und Funktionssystemen. Perspektiven einer Gesellschaftstheorie der Organisation, in: Veronika Tacke (Hsg.), a.a.O., S. 39–60; erg. Armin Nassehi, Die Organisation der Gesellschaft, in: Jutta Allmendinger/Thomas Hinz (Hsg.), a.a.O., S. 443–478

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  35. Vgl. Jutta Allmendinger/Thomas Hinz, Perspektiven der Organisationssoziologie, in: dies. (Hsg.), a.a.O., S. 9–29; Uwe Schimank, ebd. S. 29–54

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  36. Zur Bedeutung und zur Entlastungsfunktion von sozialen und organisatorischen Regelungen vgl. Nikolaus Beck, Kontinuität des Wandels, Opladen 2001, S. 10ff.

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  37. Ergänzend Arno Scherzberg, Die öffentliche Verwaltung als informationelle Organsation, in: Wolfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann (Hsg.): Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, Baden-Baden 2000, S. 195–223 (S. 201ff., 210f.)

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  38. Irene Raehlmann, Entwicklung von Arbeitsorganisation, Opladen 1996

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  39. Klaus Schönberger/Stefanie Springer (Hsg.): Subjektiverte Arbeit, Mensch, Organsiation und Technik in einer entgrenzten Arbeitswelt. Frankfurt/M.; New York 2003

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  40. Schmidt-Aßmann unterscheidet als Organisationsrechtsformen Amt, Behörde, Körperschaft, Anstalt und Stiftung des öffentlichen Rechtes, ergänzend nennt er die AG und die GmbH, Eberhard Schmidt-Aßmann, a.a.O., S. 206

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  41. Gunnar Folke Schuppert, a.a.O., S. 831f., zu Binnendifferenzierungen S, 841ff., zu Ausdifferenzierungen 862ff.- diese vor allem aus Haushalts- und Budgetgründen. Dahinter verbirgt sich eine Neubewertung der Staatsaufgaben und damit auch des Staates. Vgl. auch Eberhard Schmidt-Aßmann, a.a.O., S. 208ff.

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  42. Grundlegend Hans Brinckmann, Verwaltungsgliederung als Schranke von Planungsund Informationsverbund, in: ÖVD 6/1975, S. 239–248; vgl. auch zum Problem der Molekularisierung öffentlicher Verwaltungen Christoph Reichard, Institutionelle Wahlmöglichkeiten bei der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung, in: Dietrich Budäus (Hsg): Organisationswandel öffentlicher Aufgabenwahrnehmung, Baden-Baden 1998, S. 121–153

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  43. Karl-Peter Sommermann, Verwaltung im Rechtsstaat, in: Klaus König (Hsg.): Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, a.a.O., S. 97–108 (S. 103ff.)

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  44. Walter Leisner, Die undefinierbare Verwaltung, Berlin 2002, S. 170ff., S. 260ff.

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  45. Schuppert spricht von einer Disziplinierungsfunktion des allgemeinen Verwaltungsrechts für das Verwaltungshandeln und von der Funktion, geeignete Handlungs-, Verfahrens- und Organisationsformen bereitzustellen, (Gunnar Folke Schuppert, a.a.O., S. 135ff.).

    Google Scholar 

  46. Allg. zur rechtlichen Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens Hartmut Maurer, a.a.O., S. 460f.; Schuppert bezeichnet das Verwaltungsverfahren als Verwirklichungsmodus mit der Funktion, EntScheidungsprozesse zu strukturieren und ein informiertes und effizientes Verwaltungshandeln sowie den Rechtsschutz zu gewährleisten, Gunnar Folke Schuppert, a.a.O., S. 794f.

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  47. Am Beispiel der Automatisierung in öffentlichen Verwaltungen Klaus Grimmer, Die Funktion des Rechts in der automatisierten Verwaltung, in: DVR, 4/1980, S. 323–335

    Google Scholar 

  48. Vgl. z.B. Peter Badura, Staatsrecht, 3. Aufl., München 2003, S. 590f., 598f.

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  49. Czerwick spricht von der bürokratischen Rationalität und meint damit die Orientierung des Verwaltungshandelns an Gesetzen und Vorschriften, die Sachbezogenheit, die Routinisierung, Geheimhaltung und Kollegialität, Edwin Czerwick, a.a.O., Berlin 2001, S. 168ff.

    Google Scholar 

  50. Vgl. VwVG i.d.F. v. 23.1.2003, BGBl I, S. 1253

    Google Scholar 

  51. Gunnar Folke Schuppert, a.a.O., S. 135ff.

    Google Scholar 

  52. Schuppert unterscheidet bei Programmformen und Instrumenten des Verwaltungshandelns regulative Programme, Anreizprogramme, Leistungsprogramme, Informationsund Überzeugungsprogramme, (Gunnar Folke Schuppert, a.a.O., S: 135ff.).

    Google Scholar 

  53. Verwaltungshandeln als Entscheidungshandeln vgl. Gunnar Folke Schuppert, a.a.O., S. 740ff.

    Google Scholar 

  54. Hierzu allgemein Hartmut Maurer, a.a.O., S. 178ff., S. 338ff.

    Google Scholar 

  55. Weiter zu erwähnen sind der öffentlich-rechtliche Vertrag, der Plan, Subventionen und die rechtlich schwachstrukturierten Handlungsformen wie informales Verwaltungshandeln und schlichtes Verwaltungshandeln. Schließlich auch die Rechtsetzung durch Verwaltungsvorschriften, hierzu Gunnar Folke Schuppert, S. 172ff., 198ff., 213ff., 236ff., 244ff. und 258ff.,

    Google Scholar 

  56. Vgl. Peter Badura, a.a.O., S. 588f.

    Google Scholar 

  57. Siehe oben 2.1.3

    Google Scholar 

  58. Übersichten bei Peter Badura, a.a.O., S. 585ff.

    Google Scholar 

  59. Erg. Eberhard Schmidt-Aßmann, a.a.O., S. 157ff., S. 175f. („Aus parlamantarischen Vorbehalten und Zugriffsbefugnissen einerseits und administrativen Eigenbereichen andererseits ergibt sich in der Realität des modernen Gesetzgebungsstaates das Bild einer gesetzesdirigierten Verwaltung“, S. 176. „Erscheinungsformen administrativer Eigenständigkeit richten sich vor allem nach Aufgabenstruktur und aufgabenspezifischen Erfüllungsmodalitäten“, S. 176); Hans Peters, Die Verwaltung als eigenständige Staatsgewalt, Berlin 1965; vgl. auch Theodor Maunz/Reinhold Zippelius, Deutsches Staatsrecht, 30. Aufl. München 1998, § 38 I; Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., Heidelberg 1999, S. 536ff.; Hartmut Maurer, a.a.O., § 1 Rn. 1ff. m.w.N.; Peter Badura, a.a. O., S. 455, S. 585ff..

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  60. Zur Rechtsprechung des BverfG bei Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG, Art. 33 Rz 16ff.

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  61. Das BverfG spricht von einem „Kernbereich“als Eigenkompetenz der Verwaltung im Gewaltenteilungsmodell, hierzu Herzog in Maunz-Dürig Komm. z. GG, Art. 20 Rdn. 115ff.

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  62. Leisner spricht von den Aufgaben des Gesetzesvollzuges, aber auch der Gesetzesergänzung und Gesetzesverfeinerung, Walter Leisner a.a.O., S. 83ff.

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  63. Klaus Grimmer, Institutionelle Differenzierung des Regierungssystems, in: Raban Graf von Westphalen (Hsg): Deutsches Regierungssystem, München/Wien 2001, S. 189–204 (S.1941)

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  64. Deutlich wird dies für die Kommunen in Art. 28, Abs. 2 GG (kommunale „Altzuständigkeit“)

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  65. Grundlegend Hans Peter Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 2. Aufl. Kronberg/Ts, 1977, S. 99ff., 211ff. Nach Leisner ist die öffentliche Verwaltung auch „Förderungsgewalt“im sozialen und wirtschaftlichen Bereich, Walter Leisner, a.a.O., S. 170

    Google Scholar 

  66. Hierzu näher Karl-Peter Sommermann, a.a.O., S. 102ff.

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  67. Näher hierzu Detlef Merten, Grundrechtsorientiertheit des Verwaltungshandelns, in: Karl-Peter Sommermann/Jan Ziekow (Hsg.): Perspektiven der Verwaltungsforschung, Berlin 2002, S. 211–222

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  68. Hierzu Hans-Peter Bull, Wandel der Verwaltungsaufgaben, a.a.O., S. 85f.

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  69. Insgesamt hierzu Klaus Grimmer, Demokratie und Grundrechte, Berlin 1980, S. 244ff.

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  70. Karl-Peter Sommermann, a.a.O., S. 105ff.

    Google Scholar 

  71. Vgl. auch Konrad Hesse, a.a.O., S. 153 f

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  72. Walter Leisner, a.a.O., S. 215ff.

    Google Scholar 

  73. Maunz/Scholz in: Maunz-Dürig Komm.z.GG, Art. 28, Rdnr. 44; zu historischen Wurzeln und zur Selbstverwaltungsgarantie des Grundgesetzes vgl. auch Leibholz/Rinck/ Hesselberger Art. 28 Rz. 181–194

    Google Scholar 

  74. Hierzu Maunz/Scholz in: Maunz-Dürig, Komm.z.GG, Art. 28, Rdnr. 45

    Google Scholar 

  75. Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG, Art. 28 Rz. 206, 209 mit Nachweis der Rechtsprechung des BVerfG.

    Google Scholar 

  76. Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG, Art. Rz. 221, 222 m. Rsp.d.BVerfG.

    Google Scholar 

  77. Maunz in Maunz-Dürig, Komm.z.GG, Art. 28, Rdnr. 53; eher einschränkend Peter Badura, a.a.O., S. 356f.

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  78. Zu Eigenverantwortlichkeit als Pflicht Maunz in Maunz-Dürig, Komm. z. GG, Art. 28 Rdnr. 66

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  79. Vgl. hierzu Michael Kopatz, Über die Bedeutung der Verwaltungsmodernisierung für die zukunftsfähige Entwicklung der Städte und Gemeinden, in: ders. (Hsg.): Reformziel Nachhaltigkeit. Kommunen als Mitgestalter einer nachhaltigen Entwicklung, Berlin 2003, S. 7–20 (S. 16).

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  80. Vgl. Jens Libbe/S. Tomerins/J.H. Trappe (Hsg.): Liberalisierung und Privatisierung kommunaler Aufgabenerfüllung, Berlin 2002

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  81. Ver.di (Hsg.): Kommunalfinanzen in Deutschland und Europa — Stand, Debatte und Alternativen, Berlin 2003

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  83. Neue Aufgaben für die Kommunen und organisatorisch-strukturelle Probleme ergeben sieh aus der Verbindung von Arbeitslosengeld II und Sozialhilfe nach dem „Hartz-Reformmodell.

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  84. Vgl. lokale Agenda 21 und nachhaltige kommunale Entwicklung: In difu-Berichte 1/2003, S. 16–19; Christian Tausch, Der Beitrag der Kommunen für die lokale Agenda 21, in: Michael Kopatz (Hsg.), a.a.O., S. 251–268

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  86. Heinrich Mäding, Gemeindefinanzreform in Deutschland, in: difu-Informationen 1/2003, S. 2–3; zu Schwerpunkten kommunaler Politik und Planungspraxis am Beispiel Nordrhein-Westfalen vgl. Schwerpunke kommunaler Politik und Planungsparxis, in: difu-Informationen 1/2003, S. 23

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  96. Hierzu oben 2.4.1. und 2.4.3

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  97. Vgl. etwa Peter Badura, a.a.O., S. 590f., 601ff.

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  98. Hierzu oben 2.4.2

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  99. Es handelt sich um eine Art „Reservegewalt“, unmittelbar und mittelbar über Selektionsformen und Qualifikationsanforderungen für Personal und Organisation und über Haushaltsbeschlüsse gewährleistet.

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  100. Türk spricht von einer Doppelfunktion von Organisationen: Abschirmung gegen ein durch sie definiertes Außen als auch Sicherung gesellschaftlich etablierter institutioneller Muster gegen die „internen Triebkräfte“menschlicher Interaktion. (Klaus Türk, Organisation und moderne Gesellschaft, in: Thomas Edeling u.a. (Hsg.), a.a.O., S. 56). Strukturen bestimmen die Reichweite von Kommunikation, dies zeichnet sich durch doppelte Selektivität aus, Klaus Türk a.a.O., S. 48, S. 50

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  107. Schmidt-Aßmann unterscheidet zwischen Rahmen Verantwortung und Erfüllungsverantwortung, wobei es auch Zwischenstufen gebe. Vgl. Eberhard Schmidt-Aßmann, a.a.O., S. 154f.; erg. Wilfried Röhrich, Herrschaft und Emanzipation, Berlin 2001, S. 313ff., 357ff.

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  108. Hierzu unter 3.2

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  1. Klaus Grimmer
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Grimmer, K. (2004). Funktion und Leistungen öffentlicher Verwaltungen im politischen System. In: Öffentliche Verwaltung in Deutschland. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-80689-5_3

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  • Publisher Name: VS Verlag für Sozialwissenschaften

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  • Online ISBN: 978-3-322-80689-5

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