Zusammenfassung
Die meisten Vorschläge zu einer strukturellen Bundesratsreform nehmen die Abstimmungsregeln in den Fokus, da sich Landesregierungen „quer zum Bundesmuster“ bei Nichteinigung zu enthalten pflegen, diese Enthaltungen bei Zustimmungsgesetzen aber faktisch wie Nein-Stimmen wirken. In der Diskussion des Für und Wider verschiedener Reformvorschläge fand eine empirische Potenzialanalyse für eine effektivere Bundesgesetzgebung bisher nur in Ansätzen statt und blieb im Statischen verhaftet. Zwecks einer Dynamisierung werden die Bargaining-Chancen der Bundesregierung unter der (geltenden) absoluten, der relativen und der umgekehrten Mehrheitsregel für den Zeitraum seit 1998 untersucht. Dabei wird in Anbetracht des gehäuften Auftretens großer Koalitionen im fluiden Vielparteiensystem und des Nichtauftretens reiner Oppositionsländer in Zeiten großer Koalitionen zwischen den unterschiedlichen Koalitionsformaten (kleine und große Koalitionen) differenziert. Die umgekehrte Mehrheitsregel würde die Bundesgesetzgebung nicht nur vergleichsweise am effektivsten machen, sondern auch am besten zur strukturellen Konzeption des Bundesrats passen.
Abstract
Most proposals for a structural reform of the German Bundesrat focus on voting rules. This is due to the role of state coalitions including parties that are part of the Federal Governement as well as parties that are in opposition at the federal level. These “mixed” state coalitions tend to abstain in votings in case of non-agreement of the coalition partners. But with the Bundesrat’s approval needed for a lot of laws to pass, those abstentions have the same effect as nays. Despite discussions on the pros and cons of diverse reform proposals, their empirical potential for more effective federal legislation has only been analyzed in a very static fashion. The more dynamic approach chosen here is to compare the Federal Government’s bargaining chances under absolute, relative and inversed majority voting.
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Notes
Die letztlich gebildete Große Koalition verfügt nach der Niedersachsen-Wahl über 22 Stimmen im Bundesrat, das zuvor anvisierte Jamaika-Bündnis hätte 27 Stimmen gehabt. Eine eigene Bundesratsmehrheit wäre für beide Koalitionen frühestens im Herbst 2019 zu erreichen (gewesen). Dabei ist noch in Rechnung zu stellen, dass für die SPD aus Bundes-Sicht strategisch wenig für eine Bildung Großer Koalitionen in den Ländern spricht, sofern alternative Regierungsoptionen für sie existieren. Schließlich kann die SPD die Machtstellung der Grünen im Bundesrat nutzen, um in vielen Feldern die mit der Union getroffenen Kompromisse in ihre Richtung nachzubessern.
Solche „gemischten Koalitionen“ enthalten sowohl Parteien, die im Bund der Regierung angehören, als auch solche, die im Bund die Oppositionsrolle einnehmen.
Eine etwas abweichende Einschätzung vertreten hierzu Leunig und Träger (2014, S. 57).
Die Tatsache, dass die Unterscheidung von Zustimmungs- und Einspruchsgesetzen nicht auf einem bewusst entwickelten kreativen Föderalismusmodell fußte, sondern als Kompromiss zwischen Befürwortern eines starken Bundesrats und Anhängern eines schwachen Senats entstand (Leunig 2011, S. 196 ff.), vermag dieses Argument nicht zu entkräften.
Auch in der „modifizierten Senatslösung“ von Wagschal und Grasl (2004) obliegt die Stimmabgabe allein dem Ministerpräsidenten, allerdings erhalten dabei alle Länder nur eine Stimme.
Decker (2011, S. 264) geht von einer Verdoppelung der jeweiligen Landesstimmen aus und simuliert auf dieser Grundlage die Stimmverteilung für August 2010.
Diese Überlegungen werden im Fazit noch einmal aufgegriffen und diskutiert.
Gänzlich ausgeschlossen ist das Wiederkehren einer solchen Konstellation allerdings nicht, weil Hessen wieder unter die Sechs-Millionen-Einwohner-Marke fallen könnte und damit seine fünfte Stimme im Bundesrat einbüßen würde (Best 2016). Hier wird aber von einer konstanten Stimmenzahl von 69 ausgegangen.
Auf eine tagesgenaue Erfassung wird verzichtet, insofern erfolgt auch kein regelgeleitetes Auf- und Abrunden von Tagen. Eine tagesgenaue Angabe wäre nur von beschränktem Mehrwert, da der Bundesrat nur alle drei bis vier Wochen (immer freitags) tagt, ein Abgleich mit den konkreten Plenarsitzungen des Bundesrats aber sehr aufwändig wäre. Zudem ist eine systematische Über- oder Unterschätzung bestimmter Mehrheitskonstellationen nicht zu erwarten.
Der Begriff „Zustimmungsgesetz“ passt unter Annahme dieser Abstimmungsregel freilich nicht optimal.
Im Falle einer Großen Koalition im Bund beträfe das gegebenenfalls die Mehrheit der Länder.
Unschädlich wäre demgegenüber eine Anwendung der relativen Mehrheitsregel in Bezug auf Gesetzesinitiativen des Bundesrats. Diese sind ohnehin meist wenig aussichtsreich und liefern gegenüber dem der Opposition jederzeit offenstehenden Weg über die Minderheitsfraktionen im Bundestag allenfalls überschaubaren legitimatorischen Mehrwert.
So auch Reuter (2007, S. 521 f.).
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Best, V. Bundesratsreform und gemischte Länderkoalitionen. Z Politikwiss 28, 31–48 (2018). https://doi.org/10.1007/s41358-018-0127-2
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