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Mediengüter zwischen Wirtschafts- und Kulturgut

  • Jürgen HeinrichEmail author
Living reference work entry
Part of the Springer NachschlageWissen book series (SRS)

Zusammenfassung

In der langen Diskussion um den Doppelcharakter von Medien als Wirtschaftsgut und als Kulturgut ist nie klar beschrieben worden, was die erwarteten Leistungen des Kulturgutes sein sollen. Meist wird relativ umfassend von öffentlicher Aufgabe gesprochen, von Meinungsbildung und Integration der Gesellschaft, von der dienenden Funktion der Medien als soziale Institutionen, von Medien als Kinder der Aufklärung (vgl. kurz zusammenfassend Kiefer und Steininger 2014, S. 21–22). Und zur Klarheit trägt der tradierte Begriff „Kulturgut“ nicht bei. Denn mit der Vorstellung von Kultur werden eher Bereiche wie Buch, Film, Theater und Museum, also Kunst, verbunden, und weil es in diesem Kontext eher um den Erhalt von Kultur und kulturellem Erbe geht und um die Diskussion einer Subvention von Kulturproduktion im Literaturbetrieb, in Theater, Museum und Film. Die Medien- und Kommunikationswissenschaft hingegen konzentriert sich erkennbar auf die Diskussion der Produktion von Öffentlichkeit und bezieht sich meist auf den Verfassungsauftrag der Produktion von Öffentlichkeit, Kontrolle der Demokratie und Gewährleistung von Meinungsvielfalt. Daher wäre es sinnvoll, den Begriff des Kulturgutes zu präzisieren und etwa einerseits von Verfassungsgut und andererseits von Kunst- bzw. Kulturgut zu sprechen, auch deswegen, weil die von der Verfassung formulierten und vom Verfassungsgericht interpretierten Erwartungen an die Funktion der Medien relativ klar erkennbar sind und zur Trennschärfe beitragen könnten. Aber weil sich die unscharfe umfassende Bezeichnung Kulturgut nun einmal etabliert hat, soll sie beibehalten werden. Medien sollen als Wirtschaftsgüter das Ziel der optimalen Allokation und als Kulturgüter das Ziel der optimalen Kontrolle der Politik erreichen. Beides gelingt unter dem Regime des Marktes nur unvollkommen, vor allem, weil an Informationen und am Ergebnis der Kontrolle Eigentumsrechte nur unzureichend begründet werden können und weil der Markt eine vielfältige Meinungsproduktion nicht garantieren kann. Eine Regulierung ist kaum möglich, weil das Gebot der Staatsferne eine öffentlich regulierte Medienproduktion ausschließt und weil die für eine Kontrolle der Politik notwendige Medienrezeption nicht erzwungen werden kann.

Schlüsselwörter

Öffentlichkeit Markt Marktversagen Meinungsvielfalt Medienregulierung 

1 Einführung

In Abschn. 1 werden die Stufen von Produktion und Konsum der Medien geklärt, in Abschn. 2 wird das duale Zielsystem, dem die Medienproduktion in modernen Gesellschaften entsprechen soll, thematisiert, in Abschn. 3 wird untersucht, ob und inwieweit das Regime des Marktes akzeptierte Ergebnisse zeitigt, und vor allem, inwiefern die Besonderheiten der Medienproduktion dazu führen, dass sowohl das ökonomische Ziel der optimalen Allokation der Ressourcen als auch das publizistische Ziel der Vielfalt der Medienproduktion unter Marktbedingungen verfehlt werden, in Abschn. 4 wird untersucht, ob und inwieweit mögliche Regulierungen der Medienproduktion dem dualen Zielsystem entsprechen können. Das Ergebnis ist, dass weder das Regime des reinen Marktes noch mögliche Marktregulierungen die Erfüllung der dualen Ziele sicherstellen können.

2 Die Ebenen von Produktion und Konsum der Medien und ihrer Güter

Mit dem Bezug auf den Verfassungsauftrag wird klargestellt, dass mit Medien hier vor allem die klassischen Massenmedien Zeitung, Zeitschrift, Radio, Fernsehen und Online-Medien gemeint sind, deren Inhalte überwiegend journalistisch-aktuell produziert werden. Diese Medien sind nach ökonomischen Kategorien relativ komplexe Güter. Im Prozess der Produktion der Medien lassen sich zweckmäßigerweise drei Ebenen unterscheiden: Die Ebene der Produktion der stofflichen Träger der Medieninhalte (Papier, Rundfunkgeräte, Computer ..), die Ebene der Produktion der geistigen Inhalte, also die Produktion der „Güter der Darstellung und Mitteilung“, wie Schäffle, der die wohl erste ökonomische Analyse dieser ephemeren Güter vorgelegt hat, vor 150 Jahren sehr schön formuliert hatte (Schäffle 1873), und die Ebene der Produktion des gesellschaftlichen Ergebnisses dieses Produktionsprozesses, also die Ebene der Produktion von Öffentlichkeit. Und auch für den Transformationsprozess der Güter aus der Perspektive des Konsumenten lassen sich zweckmäßigerweise drei Ebenen unterscheiden: Die stofflichen Inputs in den Medienkonsumprozess (Zeitung, Rundfunkgerät …), die geistigen Inputs in den Medienkonsumprozess und die Ebene des Ergebnisses des Medienkonsumprozesses. Diese letztere Ebene ist besonders komplex: Im Konsum der stofflichen und geistigen Inputs in den Medienkonsumprozess werden nämlich einerseits privat produzierte und konsumierte Güter generiert, vor allem Unterhaltung, Bildung und Wissen, Güter, die einen privaten Nutzwert haben und aus diesem Grund auch von den privaten Haushalten nachgefragt werden. Andererseits entsteht im Medienkonsumprozess ein Gut, welches besonders schwierig zu beschreiben ist, die meist so genannte Öffentlichkeit.

Was Öffentlichkeit ist, bleibt bislang relativ unbestimmt (Gerhards 1998, S. 268). Viele Eigenschaften von Öffentlichkeit sind unklar, insbesondere das Ausmaß an normativer Zuschreibung, die Art der theoretischen Fundierung und die funktionalen Erwartungen, die an Öffentlichkeit gerichtet werden. Es gibt zwei in der Diskussion vorherrschende Konzepte von Öffentlichkeit, die liberale und die diskursive Öffentlichkeit (Gerhards 1997). Das liberale Modell betont die Marktzutrittschancen der Meinungen der Bürger, die Funktion der Erzeugung von Transparenz und die Aggregation der Individualwillen zu einem legitimen Mehrheitswillen durch Wahlen. Bereits dieses Modell ist durch ein erhebliches Ausmaß an Wunschdenken gekennzeichnet und durch einen Rückgriff auf veraltetes ökonomisches Theoriegebäude, das neueren Entwicklungen nicht Rechnung trägt (Heinrich 2010, S. 73). Das diskursive Modell (Habermas 1962) ist fast nur noch normativ, es ist ein „normatives, basisdemokratisch orientiertes Idealmodell von Öffentlichkeit, in dem alle Bürger mit ihren Argumenten öffentliche Belange diskutieren, an deren Ende eine vernünftige öffentliche Meinung steht, die die Grundlage politischer Entscheidungen bildet“ (Gerhards 1998, S. 268).

Neuerdings sind diese beiden Konzepte von Lobigs weiterentwickelt worden. Lobigs entwickelt das Konzept einer von ihm so genannten mediativen demokratischen Öffentlichkeit (Lobigs 2007). Das Modell der mediativen demokratischen Öffentlichkeit ist in gewisser Weise ein vermittelndes Modell, es ist so liberal wie nötig und so diskursiv wie möglich (Lobigs 2007, S. 202–203). Vor allem aber klärt die Analyse von Lobigs das Ausmaß an vorauszusetzender Normativität, es berücksichtigt die neueren politökonomischen Ansätze einer politischen Minimalmoral- und Shortcut-Theorie, und es macht explizit deutlich, in welchem Umfang auf meritorische, nicht marktlich institutionalisierte Medienangebote zurückgegriffen werden müsste, um eine funktionierende demokratische Öffentlichkeit zu ermöglichen. Das Modell einer mediativen demokratischen Öffentlichkeit macht die Voraussetzungen seiner Wirksamkeit spieltheoretisch fundiert sehr deutlich und eröffnet damit allerdings Raum für Zweifel an seiner möglichen Realisierung.

Im Folgenden wird von dem normativen und letztlich verengten Konzept der auf das Politische beschränkten Öffentlichkeit ausgegangen. Seine Konturen können von der Wirtschaftswissenschaft nicht geklärt werden. Allerdings bleibt es bedauerlich, dass die für eine Klärung des Konzepts von Öffentlichkeit (auch) zuständige Disziplin, die Medien- und Kommunikationswissenschaft, dies ebenfalls nicht klärt (Imhof 2005). Eine genaue Klärung ist für eine wirtschaftswissenschaftliche Betrachtung allerdings auch nicht notwendig. Für eine solche Analyse ist es hinreichend zu klären, ob es sich um ein „Gut“ oder ein „Schlecht“ handelt, und ob und in welchem Umfang es sich um ein öffentliches Gut handelt. Nach den Zuschreibungen der Rechtsprechung ist Öffentlichkeit normativ ein Gut, aber auch faktisch kann die Öffentlichkeit als ein Gut gesehen werden, als eine Institution, die Transaktionskosten einer sozialen Kontrolle senkt (Heinrich 2010, S. 81–84). Und Öffentlichkeit ist ein öffentliches Gut, präzise durch die beiden Eigenschaften gekennzeichnet, die ein öffentliches Gut auszeichnen: die Nichtrivalität im Konsum und die mangelnde Marktfähigkeit, auch Nichtausschluss genannt (Baßeler et al. 2010, S. 50–53).

Diese beschriebenen Güter sind zunächst und vor allem, auch in sozialistischen Gesellschaften, Wirtschaftsgüter, weil in allen ihren Wertschöpfungsstufen – Produktion von Information, Zusammenstellung von Information, Vermarktung und Vertrieb von Information – knappe Ressourcen der Gesellschaft verbraucht werden. Ihre Produktion und ihr Konsum unterliegt dem Gesetz der Knappheit und dies bedingt die Auswahl, und diese Auswahl muss stets ihre Opportunitätskosten berücksichtigen, d. h. berücksichtigen, dass mit jeder Auswahl auf die nächstbeste Verwendungsmöglichkeit verzichtet werden muss. Dies muss für Produktion und Konsum der stofflichen Träger der geistigen Inhalte nicht weiter begründet werden, auch für die zweite Ebene, Produktion und Konsum der geistigen Inhalte, ist unmittelbar erkennbar, dass sie dem Gesetz der Knappheit unterliegt: Die Produktion der Medien verbraucht mindestens den Produktionsfaktor Arbeit, meist auch Kapital und Rohstoffe; und der Konsum der Medien verbraucht Teile des Einkommens der Konsumenten, sie sind also Wirtschaftgüter, und zwar in allen Gesellschaftsformen. Der Konsum der geistigen Inhalte verbraucht allerdings keine Ressourcen, der Konsum einer Nachricht, einer Idee oder einer Meinung unterliegt nicht dem Gesetz der Knappheit, sie verbrauchen sich nicht im Konsum. Schwieriger ist die dritte Ebene zu beurteilen. Öffentlichkeit entsteht in einem überwiegend privaten Medienproduktionsprozess und in einem völlig privaten Medienkonsumprozess und das Besondere ist, dass weder im privaten Produktionsprozess noch im privaten Konsumprozess Ressourcen verbraucht werden, ja, dass mit zunehmendem Konsum des Gutes Öffentlichkeit seine Menge und Qualität vermutlich ebenfalls zunimmt. Ein solches Gut, das sozusagen nebenbei entsteht, und das mit steigendem Konsum sich nicht nur nicht verbraucht, sondern vermutlich sogar an Qualität und Quantität zunimmt, ist ein Wirtschaftsgut sui generis. Ob die Medien damit ein Kulturgut werden, lässt sich nur im Rückgriff auf die Ziele der beiden Systeme Wirtschaft und Medien versuchen zu beantworten. Sicher ist nur, dass sie ein Kulturgut sein sollen. Im Folgenden werden die geistigen Güter der Darstellung und Mitteilung verkürzt „Information“ genannt und der resultierende Output ebenfalls verkürzt als „Öffentlichkeit“ bezeichnet.

3 Das duale Zielsystem von Wirtschaft und Medien

Soweit Massenmedien Wirtschaftsgüter sind, sind sie in das Teilsystem der Wirtschaft und in sein Zielsystem eingebunden und haben damit, wie jedes Teilsystem der Wirtschaft, das ökonomische Ziel der optimalen Allokation der Ressourcen. Dies bedeutet, Güter und Dienstleistungen so kostengünstig wie möglich und so weit wie möglich entsprechend nach den Wünschen der Nachfrager zu produzieren. Der einzelne Nachfrager entscheidet im Spannungsfeld zwischen der Erfüllung seiner Präferenzen und seinem Kaufbudget. Der Nachfrager entscheidet also über Umfang und Struktur seines Medienkonsums und seiner Opportunitätskosten, und damit über Umfang und Struktur der Produktion von Massenmedien. Das ist das Grundprinzip des Wirtschaftens. Und die ungebrochene Vorstellung der herrschenden Wirtschaftswissenschaft ist, dass der Markt, als Synonym für Privateigentum und Wettbewerb bzw. als Synonym für die kapitalistische Wirtschaftsform, die optimale Allokation der Ressourcen grundsätzlich, also mit Ausnahmen, am besten löst.

Der Markt ist ein Informations-, Motivations- und Koordinationssystem, das besser als jedes andere bekannte System die Kosten der Produktion und die Präferenzen der Konsumenten berücksichtigt und verarbeitet und zwar dergestalt, dass das, was den Präferenzen der kaufkräftigen Konsumenten entspricht, so billig wie möglich erstellt wird. Damit wird im Markt eine grundsätzliche Identität von individuellem Eigennutz und Allgemeinwohl erreicht, denn das Allgemeinwohl ist die Summe des individuellen Nutzens. Und in diesem Steuerungsprozess werden keine Ressourcen verschwendet. Diese Optimalität kann zwar nicht bewiesen werden, weil dazu vorher bekannt sein müsste, was das Optimum ist und dieses wäre eine Anmaßung von Wissen, aber die Optimalität des Marktes ist plausibel und wird durch die Geschichte bestätigt (Hayek 1968, S. 4). Der Markt erfüllt in dieser Interpretation positive Funktionen im Sinne „erfahrungsgestützter Erwartungen über Verlaufsmuster, die funktionierenden Märkten eigen sind“ (Fritsch et al. 1993, S. 7).

Die beschriebene Optimalität gilt indes nur grundsätzlich, nur wenn bestimmte Voraussetzungen der Marktproduktion erfüllt sind. Diese Voraussetzungen sind: Auf dem Markt werden angemessen definierte Eigentumsrechte, also Nutzungs- und Verfügungsrechte an Gütern und Dienstleistungen getauscht; die Marktteilnehmer haben eine gute Transparenz bezüglich der Qualitäten, der Nutzen und der Preise der gehandelten Güter und Dienstleistungen; und die Bedingungen für gut funktionierenden Wettbewerb sind erfüllt. Sind diese Bedingungen nicht erfüllt, resultiert ein so genanntes Marktversagen (Abschn. 3).

Für Massenmedien gilt aber in fast allen Ländern der Welt ein über die optimale Allokation der Ressourcen hinaus gehendes Ziel, welches das Mediensystem möglicherweise dem Markt ganz oder partiell entzieht, also die optimale Allokation verfehlen darf. Dies spezielle Ziel des Mediensystems ist nicht so einfach zu beschreiben wie das Ziel der optimalen Allokation der Ressourcen, lässt sich aber aus dem Grundgesetz und der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ableiten. Massenmedien sollen in freier öffentlicher Meinungsbildung als „Medium und Faktor“ der öffentlichen Meinungsbildung (BVerfGE 12, 205–264) die freiheitliche Demokratie konstituieren. Ihre Informations- und Kontrollfunktion ist Kern der öffentlichen Aufgabe der Massenmedien und begründet das Konzept der Meinungsvielfalt als Rechtsgebot (Branahl 1992), die Meinungsvielfalt als verfassungsrechtlichen Zielwert (Hoffmann-Riem 1991, S. 15). Diese Positionen sind vor allem in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rundfunkordnung entwickelt worden, gelten indes in gleicher Weise für die Printmedien. Sie entstammen dem in der Rechtsprechung immer noch allgemein akzeptierten Meinungsmarktmodell . So fordert das Bundesverfassungsgericht, „dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet“ (BVerfGE 57, 297, 320; 74, 279, 324; kursive Hervorhebung durch den Autor). Ob mit einer so gewünschten Meinungsvielfalt tatsächlich für eine hinreichende Funktionsweise der parlamentarischen Demokratie gesorgt wird, kann hier offen bleiben und kann sicher auch niemals abschließend beantwortet werden. Sicher ist nur, dass diese dienende Funktion theoretisch und normativ und objektiv formuliert ist, und außerdem gilt, dass Meinungsvielfalt nur eine Voraussetzung dafür ist, das eigentliche Ziel, eine gut funktionierende Öffentlichkeit, zu erreichen. Die Reduktion auf das Ziel der Meinungsvielfalt hat aber den Vorzug, dass damit wenigstens prinzipiell eine Zielerreichung beurteilt werden kann.

Das Konzept von Meinungsvielfalt ist zwar nicht endgültig und operational definiert worden, aber es genügt die Grundvorstellung von Meinungsvielfalt: Meinungsvielfalt ist ein Angebot, das in unterschiedlichen Marktsegmenten der Massenmedien größtmögliche Vielzahl und Unterschiedlichkeit von Information und Meinung repräsentiert (Rager und Weber 1992, S. 10). Jedenfalls ist Meinungsvielfalt, im Denken der Publizistik und der Rechtsprechung, objektiv determiniert und bezieht sich auf die verschiedenen möglichen Dimensionen von Meinungen, Werten, Normen und Argumenten. Dies kann strukturell und/oder inhaltlich gesehen werden. Strukturelle Vielfalt wird in der Vielzahl von Medienangeboten in Form von Titeln, Beiträgen, Sendungen und Programmen gesehen, inhaltliche Vielfalt wird z. B. in der Vielfalt von Argumenten, Darstellungsformen und Meinungen der Berichterstattung gesehen, und in der Regel durch Inhaltsanalysen von Medienangeboten festgestellt.

Für die unten diskutierte Frage, ob der Markt Meinungsvielfalt generiert, ist es wichtig, die zeitliche Dimension der Vielfalt zu unterscheiden, die statische und die dynamische Vielfalt, weil der Markt statisch ganz anders wirkt als dynamisch. Statische Vielfalt bezieht sich auf die Vielfalt von Titeln und von Meinungen zu einer relativ eng begrenzten Zeitperiode, innerhalb eines zeitlich relativ abgeschlossenen Diskurses. Bei statischer Vielfalt kommt es darauf an, zur gleichen Zeit ein vielfältiges Meinungsangebot zu gewährleisten, aus dem die Rezipienten wählen können. Eine solche zeitgebundene Wahlmöglichkeit ist für die vom Verfassungsgericht präferierte publizistische Vielfalt von großer Relevanz. Dynamische Vielfalt bezieht sich hingegen auf die Vielfalt des Angebots von Titeln bzw. Meinungen im Zeitablauf. Es käme also darauf an, im Zeitablauf ein vielfältiges Angebot zu bieten, also etwa im Laufe der Zeit immer neue Titel und Programme zu kreieren bzw. immer neue Argumente und Meinungen zu liefern. Dies wäre die von Ökonomen präferierte Version von funktionsfähiger Vielfalt, sie ist aber nicht das Konzept von Vielfalt, das das Bundesverfassungsgericht vertritt. Im Folgenden wird daher von der statischen Meinungsvielfalt als Ziel ausgegangen und das hier entwickelte Zielsystem dem System der Medien- und Kommunikationswissenschaft zugeordnet.

Medien sind also Wirtschaftsgüter und dürfen mindestens partiell wohl auch Wirtschaftsgüter sein. Und daneben sollen Medien Kulturgüter sein und die wohl entscheidende Frage ist, ob bzw. unter welchem Regime sie tatsächlich Kulturgüter sein können und die ihnen zugeschriebenen Funktionen erfüllen können. Im Kern geht es darum, zu untersuchen, ob der Markt geeignet ist, sowohl eine optimale Allokation der Medienproduktion im Sinne der Ökonomie sicherzustellen, als auch Meinungsvielfalt als Voraussetzung für eine gut funktionierende Öffentlichkeit zu gewährleisten und Öffentlichkeit zu generieren. Eine Rangordnung der Ziele muss hier nicht aufgestellt werden, es ist aber von einem Primat der Verfassungsordnung auszugehen. Es soll indes betont werden, dass Vielfalt im Denken der Wirtschaft keine eigenständige Rolle spielt und in der Wirtschaftswissenschaft kaum thematisiert wird. Dennoch muss das Konzept von Meinungsvielfalt auch in einer ökonomischen Analyse des Mediensystems thematisiert werden, weil die Dualität des Zielsystems Quelle ständiger Missverständnisse ist.

4 Besonderheiten der Medienproduktion – Marktversagen

Sind die Bedingungen für funktionierenden Wettbewerb nicht erfüllt, resultiert ein Marktversagen Das Konzept des Marktversagens ist Standardökonomik (Baßeler et al. 2010, S. 50–53). Seine Übertragung auf den Mediensektor liegt nahe und hat eine gewisse Tradition (Röpke 1970; Coase 1974; Owen 1975; Heinrich 2010; Kiefer und Steininger 2014) und ist in all seinen Ausprägungen von erheblicher Bedeutung für das Mediensystem. Seine Ausprägungen, also die Ausnahmetatbestände, bei denen der Markt nicht hinreichend gut funktioniert, sind die Nichtrivalität im Konsum, die mangelnde Marktfähigkeit, die Existenz externer Effekte, die Strukturprobleme des Wettbewerbs auf Grund kontinuierlich sinkender Durchschnittskosten der Produktion sowie Informationsmängel und/oder eine gewisse Nichtrationalität insbesondere der Konsumenten gerade im Konsum des von den Medien produzierten Gutes. Und diese besonderen Eigenschaften der Medien sind vor allem in den besonderen Eigenschaften der von ihnen produzierten und dann von den Rezipienten konsumierten Information begründet.

Die Information ist, ökonomisch gesehen, ein ganz besonderes Gut. Es ist gekennzeichnet durch Nichtrivalität im Konsum, und diese Nichtrivalität im Konsum ist, neben der mangelnden Marktfähigkeit, vermutlich das prägende Charakteristikum der Medien. Dies liegt an den spezifischen Eigenschaften der Information. Eine Information wird immer nur einmal produziert, als Unikat. So wird ein Gedicht, ein Fernsehfilm, eine Nachricht einmal produziert und dann anschließend, je nach Nachfrage, beliebig oft vervielfältigt und verbreitet, entweder auf Papier oder auf elektronischem Wege. In diesem Vervielfältigungsprozess und im meist damit verbundenen Konsumprozess verbraucht sich die Information nicht. Der Konsum der geistigen Inhalte verbraucht keine Ressourcen, der Konsum einer Nachricht, einer Idee oder einer Meinung unterliegt nicht dem Gesetz der Knappheit. Schäffle, der wohl als erster dieses Phänomen analysiert hat, spricht sehr plastisch von der „communistischen Nutzbestimmung“ der von ihm so genannten Güter der Darstellung und der Mitteilung (Schäffle 1873, S. 14). Die Entdeckung der Nichtrivalität im Konsum durch Schäffle war verbunden mit seiner Erwartung, dass mit dieser „unermesslichen Ökonomie im Verbrauch“ (Schäffle 1873, S. 41) ein wunderbarer Fortschritt der intellektuellen Bildung oder der Entfaltung einen öffentlichen Meinung über die ganze Welt erreicht werden könnte (Schäffle 1873, S. 36).

Das Gut Information ist weiterhin gekennzeichnet durch mangelnde Marktfähigkeit, durch die Schwierigkeit verkauft zu werden. Mangelnde Marktfähigkeit oder auch mangelnde Ausschlussmöglichkeit genannt, ist in einer Marktwirtschaft ein großes Problem, weil Güter in der Regel auf dem Markt verkauft werden sollen, und dies funktioniert nur dann, wenn der Käufer das ausschließliche Eigentum am gekauften Produkt erwerben kann. Bei manchen Gütern kann man aber Eigentum nicht oder nur schwer erwerben, weil Eigentumsrechte nicht durchgesetzt werden können, und dann spricht die Wirtschaftswissenschaft von mangelnder Marktfähigkeit bzw. von mangelndem Marktausschluss. Das gilt insbesondere für Eigentumsrechte an vielen natürlichen Ressourcen wie Sonne, Luft, Wasser, aber eben auch für Eigentumsrechte an Informationen. Anders als bei der Nichtrivalität, entweder gibt es Rivalität im Konsum oder nicht, ist die Frage der Marktfähigkeit eine Frage des Grades und nicht der Existenz. Dies liegt daran, dass die Definition und Durchsetzung von Eigentumsrechten an Gütern immer mit Kosten verbunden ist, und wenn die Kosten den damit verbundenen Nutzen übersteigen, lohnt die Durchsetzung von Eigentumsrechten nicht. Wenn Nicht-Ausschluss gegeben ist, dann können Preisforderungen nicht durchgesetzt werden. Kein ökonomisch rational handelnder Konsument würde nämlich für ein Gut zahlen, von dessen Nutzung er nicht ausgeschlossen werden kann. Er könnte vielmehr unentgeltlich in den Genuss solcher Güter kommen. Da Preisforderungen also nicht durchgesetzt werden können, wird auch kein privater Unternehmer bereit sein, ein solches öffentliches Gut zu produzieren. Gemessen an den ja durchaus vorhandenen Präferenzen der Konsumenten für ein solches Gut wird es dann in zu geringem Umfang oder gar nicht produziert

An Informationen, dem Input in den Medienkonsumprozess, können, unabhängig von ihrem Inhalt, Eigentumsrechte zwar prinzipiell begründet werden, aber immer nur unvollkommen durchgesetzt werden. Dies liegt daran, dass die Kosten der Information über den Wert von Informationen und die Kosten der Definition und der Durchsetzung von Eigentumsrechten an Informationen sehr viel höher sind als bei materiellen Gütern oder personengebundenen Dienstleistungen. Dies liegt zum einen an den formalen Charakteristika der Information: Sie ist kein physisches Produkt, ein Verbrauch ist nicht notwendig an den physischen Besitz gebunden, und ein unbefugter Verbrauch ist wegen der Nichtrivalität im Konsum nicht direkt erkennbar. Zum anderen liegt die Schwierigkeit, Eigentumsrechte an Informationen zu begründen und durchzusetzen, daran, dass der Wert von Informationen vor dem Kauf nicht ermittelt werden kann. Dies gilt sowohl für Grundlagenforschung als auch für journalistisch produzierte Nachrichten und Berichte oder Konzepte von Fernsehshows. Eigentumsrechte können allenfalls rudimentär durchgesetzt werde. Daher wird die Grundlagenforschung öffentlich organisiert und finanziert, und es existieren in Deutschland, ähnlich wie in anderen Ländern, immer nur sehr einfache Informationsverwertungssysteme, die, wie die GEMA oder die VG Wort, nur sehr pauschal nach Reichweite bzw. Informationsmenge abrechnen, aber niemals nach Wert der Information. Das bedeutet, dass die Anreize zur Informationsproduktion, sowohl quantitativ als auch qualitativ geringer sind als bei rein privaten Gütern. Dies ist sicher der wesentliche Mangel einer Marktproduktion im Medienbereich.

Für den Medienbereich verdoppelt sich die Problematik der mangelnden Marktfähigkeit der hier produzierten Güter, weil sowohl der geistige Input in den Medienkonsumprozess, also die konsumierte Information etwa in Form der Lektüre einer Zeitung, als auch und vor allem der geistige Output, die produzierte Öffentlichkeit mit ihren erhofften positiven Funktionen nicht besonders gut marktfähig sind. Das heißt, dass Gewinnstreben und Wettbewerb besonders schlecht geeignet sind, die gewünschte Menge an Informationsproduktion und Öffentlichkeit zu generieren, sondern dass vielfältige andere Anreizmechanismen mindestens hinzukommen müssen, die genannte öffentliche Finanzierung und/oder private Subvention, aber denkbar sind auch intrinsische Motivationen wie Begeisterung, Hingebung, Ehrgeiz und Eitelkeit (so schon Schäffle 1873, S. 16).

Allerdings entwickelt der Markt schon von sich aus Strategien, ein Marktversagen zu umgehen oder zu verringern. So resultieren aus der mangelnden Marktfähigkeit vielfältige Versuche des Medienmarktes besondere Formen der Erlösgenerierung zu entwickeln. Da es schwierig (nicht unmöglich) ist, Erlöse direkt zu generieren, bieten sich indirekte Erlöse an, das sind Erlöse, die auf Umwegen erzielt werden, also das Medienangebot mit einem anderen Angebot zusammen zupacken, zu bündeln, und dann im Bündel zu verkaufen. Zentral ist hier die im Medienmarkt schon seit Beginn des Erscheinens der Presse etwa im 14. Jahrhundert (Groth 1930, S. 159) verfolgte Strategie, das Medienangebot an redaktioneller Information mit Werbung zusammen zu packen und im Bündel zu verkaufen. Hier werden nicht rivalisierende redaktionelle Informationen, an denen nur mit viel Mühe und Kosten Eigentumsrechte durchgesetzt werden könnten, mit einem rein privaten Gut, nämlich mit dem Angebot der Ausstrahlung von Werbung verbunden. Dies Gut, die Ausstrahlung von Werbung, ist sehr gut marktfähig. Oder der Markt versucht, doch Eigentumsrechte an Informationen durchzusetzen, indem die Aktualität als Wertkriterium von Informationen stärker betont wird und besonders aktuelle Informationen, für die Raubkopien nicht lohnen, weil sie immer Zeit kosten, verkauft werden. Nicht zufällig ist Pay-TV vor allem für Sportübertragungen eingeführt worden. Oder die Wertschöpfung wird von der Informationsproduktion auf das Informationsmarketing verlagert, so verkauft z. B. die „Süddeutsche Zeitung“ nicht nur die als Qualitätsmedium akzeptierte Zeitung, sondern zusammen mit Büchern oder Filmen auch ihren Markennamen. Das sind aber nur ergänzende Einnahmequellen, die Werbung spielt die zentrale Rolle in der Finanzierung der Medienproduktion, und in der Analyse dieses Verbunds ist die Dichotomie der Medien als Kulturgut und als Wirtschaftsgut zu orten.

Die Kritik am Verbund von journalistischer Produktion und Werbung hat eine lange Tradition (Lassalle 1863; Bücher 1892; Treitschke 1897; Schairer 1919); die Finanzierung durch Werbung wird kritisiert, weil damit Kommerz an die Stelle von Aufklärung und Gemeinwohl trete. „Während die Redaktion ihrer Natur nach die höchsten Interessen der Menschheit verfolgen soll, ist sie doch nur ein bloßes Mittel zum Zweck des Verkaufs von Anzeigen (Bücher 1921, S. 300)“. Hier wird der Konflikt zwischen Kulturgut und Wirtschaftsgut, zwischen Norm und Realität deutlich: „Es wird immer als ein unerträglicher innerer Widerspruch empfunden werden, dass in dem Tempel, wo Gerechtigkeit und Freiheit gepredigt werden sollen, auch Käufer und Verkäufer ihre Tische aufstellen, und dass in Fällen, wo das Volk den unbestechlichen Priester der Wahrheit zu vernehmen glaubt, nur die geschickt verstellte Stimme des bezahlten Marktschreiers ihm entgegentönt“ (Bücher 1921, S. 314). Der „Januskopf der Presse“ (Treitschke) wird beliebtes Bild der Kritik (Altmeppen und Karmasin 2003, S. 25), und in diesem Bild wurzelt die Vorstellung von der Doppelnatur der Medien als Wirtschaftsgut und als Kulturgut. Was für die Wirtschaftswissenschaft ein vom Markt klug gewählter Ausweg ist, um das Problem der mangelnden Marktfähigkeit zu lösen, ist für die Medien- und Kommunikationswissenschaft ein Verrat der kulturellen Aufgabe der Medien.

Doch greift diese eingängige Kritik sehr kurz. Sie setzt voraus, dass die Menschen „Gerechtigkeit und Freiheit“ rezipieren wollen, stattdessen aber vom Markt der Inseratenpresse getäuscht werden. Dahinter steckt die letztlich auf Marx zurückgehende Kritik, der Markt entwickele sozusagen hinter dem Rücken der Individuen eine gesellschaftliche Macht, die die Präferenzen der Individuen unterdrücke, eine Position, die Ende des 19. Jahrhunderts, unter dem Einfluss der marxistischen Wirtschaftstheorie, verständlich war; in der heutigen Ökonomie wird diese Position schon lange nicht mehr akzeptiert (Vogt 1986, S. 168). Werbung wird in Medien mit Reichweite, Aufmerksamkeit und zielgruppennahem Publikum geschaltet. Das bedingt in der Tat eine auf Reichweite, Aufmerksamkeit und Zielgruppe zugeschnittene redaktionelle Produktion. Diese muss aber rezipiert werden, genauso wie eine werbefreie redaktionelle Produktion. Vielleicht kann das Publikum innerhalb gewisser Grenzen verführt werden, im Wesentlichen entscheidet das Publikum aber doch selbst über Umfang und Struktur seines Medienkonsums. Insofern kann der Einfluss der Werbung auf den redaktionellen Teil der Medien nicht erheblich sein. Weil Glaubwürdigkeit wesentliche Voraussetzung der Wirksamkeit von Werbebotschaften ist, sind auch positive Einflüsse der Werbung auf den redaktionellen Teil der Information denkbar. Darüber hinaus sieht schon Bücher als Ökonom sehr deutlich, dass die Verbindung von Text und Anzeigen ökonomisch zweckmäßig ist und „dass ohne die reichen Hilfsquellen des Annoncenteils … die Zeitungen weniger reichhaltig, weniger belehrend, weniger wohlfeil wären“ (Bücher 1921, S. 314). Die Werbung in Massenmedien ist also nicht „der Schurke im Stück.“

Die Nichtrivalität im Konsum, hat, neben der Möglichkeit, die ganze Welt kostengünstig mit Informationen zu versorgen, weitere Konsequenzen, die eher kritisch zu beurteilen sind. Nichtrivalität bedeutet ja, dass die zusätzlichen Kosten (Grenzkosten), die entstehen, wenn jeweils ein weiterer Rezipient die Information verbraucht, abgesehen von den Kosten eventueller stofflicher Träger, gleich null sind. Das hat zur Folge, dass die Kosten der einmaligen Informationsproduktion mit zunehmender Nachfrage auf immer mehr Rezipienten verteilt werden, mit der Konsequenz, dass die Produktionskosten pro Kopf mit zunehmender Nachfrage deutlich sinken. Daraus resultiert die ökonomische Bedeutung des Begriffs der Massenmedien: Medien sind erst in großer Menge, in der Masse, richtig wirtschaftlich, und sie sind damit prädestiniert, in Massen produziert zu werden (Rosse und Dertouzos 1978, S. 13). Minderheitsangebote haben, auf Grund ihrer hohen Kosten pro Kopf des Rezipienten, prinzipiell nur geringe Chancen, wirtschaftlich vermarktet zu werden, Meinungsvielfalt ist per se also teuer. Daran schließen sich strukturelle Wettbewerbsprobleme an. Diese Phänomene spielen nur dann keine Rolle, wenn die Produktionskosten der Informationsproduktion sehr gering sind, wie z. B. bei vielen Kommunikationsplattformen wie Facebook oder Twitter.

Strukturelle Wettbewerbsprobleme entstehen, weil der entscheidende Input in den Produktionsprozess der Medien, der Rohstoff Information, sich im Rezeptionsprozess nicht verbraucht, es resultiert eine erhebliche, kontinuierliche und grenzenlose Degression der fixen Kosten der Informationsproduktion. Der entscheidende Unterschied zur Fixkostendegression in anderen Sektoren, etwa dem Verkehrssektor, liegt darin, dass der Fixkostendegression in der Medienproduktion keine technischen Kapazitätsgrenzen gesetzt sind, die Durchschnittskosten der Informationsproduktion sinken mit steigender Zahl der Rezipienten vielmehr ad infinitum. Die Grenze der Fixkostendegression wird allein durch die Nachfrage gezogen und damit durch die Größe der Märkte bestimmt. Am billigsten produziert in diesen Fällen immer der Alleinanbieter, der Monopolist, es resultiert ein natürliches Monopol, am billigsten ist die Monopolinformation. Insgesamt gilt unter den Bedingungen des Marktes die Fixkostendegression im Medienkonsum als der entscheidende Grund für mangelnde Vielfalt (Spence und Owen 1977). Hinzu kommen Monopolisierungseffekte durch Aggregationsvorteile, durch das Bündeln der Angebote von Information (Bakos und Brynjolfsson 1999). Das Ergebnis der Analyse ist, dass gerade bei der Medienproduktion, bei der so viel Wert gelegt wird auf ein vielfältiges Angebot, die Bedingungen für die Produktion von statischer ökonomischer Vielfalt außerordentlich ungünstig sind. Heterogene, insbesondere räumlich gebundene Rezipientenpräferenzen, begrenzen aber die beschriebenen Monopolisierungsgefahren. Wenngleich die Zusammenhänge von Wettbewerb und Vielfalt weder theoretisch noch empirisch eindeutig geklärt sind (Heinrich 2010, S. 105–107), bleibt aber die begründete Vermutung, dass die Tendenz zur Monopolisierung in der Medienproduktion für eine vielfältige Medienproduktion nicht förderlich ist. Mit Sicherheit besteht in der Ökonomie generell eine weit reichende Skepsis bezüglich der Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs, statische Vielfalt zu generieren. Diese Skepsis wird in der Ökonomik für den Medienmarkt ergänzend durch die Konkurrenz um den „Median-Rezipienten“ und durch die Vorteilhaftigkeit der Wettbewerbsstrategie der Imitation im, durch Unsicherheit gekennzeichneten, Medienmarkt begründet. Für die Wirtschaftswissenschaft spielt diese Insuffizienz allerdings keine Rolle, weil statische Vielfalt hier kein Wert an sich ist, aber für die Medien- und Kommunikationswissenschaft ist dies ein schwer wiegender Mangel.

Schließlich fehlt es im Medienmarkt auch an einer hinreichenden Qualitäts- und Nutzentransparenz der Rezipienten. Damit sind die Bedingungen des Medienmarktes, neben der mangelnden Marktfähigkeit, auch von der Nachfrageseite her nicht förderlich für eine Produktion von guter Qualität der Medienprodukte. Es lässt sich ein Marktversagen in Bezug auf die Produktqualität bei mangelnder Qualitätstransparenz der Rezipienten für die Medienproduktion ableiten, weil die Qualität von Medienproduktionen nur schwer beurteilt werden kann. Generell gilt Arrow’s Informationsparadoxon: Vor dem Konsum von Information kann man ihre Qualität nicht beurteilen und nach dem Konsum entfällt die Notwendigkeit, sie zu bezahlen. Hunziker spricht sehr plastisch von Medienprodukten als einem „Trojanischen Pferd“, weil ihre Inhalte beim Erwerb nicht erkennbar sind (Hunziker 1981, S. 13). Und auch nach dem Kauf und dem Konsum kann die Qualität von Medienprodukten nur sehr schwer beurteilt werden. Dies liegt daran, dass das Produkt sehr komplex ist, vor allem wird es permanent in neuer Qualität erstellt, und der Konsum von Medienproduktionen ist sehr zeitaufwändig.

Die prinzipielle Folge ist die so genannte adverse Auslese. Wenn Rezipienten die Qualität von Medienprodukten vor dem Kauf und vor der Rezeption nicht beurteilen können, sind sie bei rationalem Verhalten auch nicht bereit, eine bessere und üblicherweise teurere Qualität zu bezahlen, weil immer das Risiko bestehen würde, ein Produkt von minderer Qualität zu erwerben, ohne es zu merken. Entsprechend besteht für Produzenten kein Anreiz, eine bessere Qualität mit höheren Kosten zu produzieren, weil die Konsumenten dies nicht erkennen können und nicht mit höheren Nachfragepreisen honorieren würden. Die adverse Auslese hat zur Folge, dass der Preis und die angebotene Qualität so lange sinken, bis am Ende nur noch schlechte Qualität angeboten wird. Es kommt zu einem so genannten Marktversagen in Bezug auf die Produktqualität, weil die Konsumenten eigentlich bereit wären, die bessere Qualität nachzufragen und zu bezahlen, wenn sie nur sicher sein könnten, die bessere Qualität auch zu erhalten (vgl. insgesamt Heinrich 2010, S. 98–100).

Diese Argumentation ist für das Beispiel des Gebrauchtwagenmarktes entwickelt worden (Akerlof 1970), passt mithin für Medien nur prinzipiell. Erstens sind Massenmedien nicht so teuer, dass sich eine solche Überlegung für die Käufer als notwendig erweisen würde, und zweitens und vor allem sind Medien in der Regel Güter wiederholter Käufe und als solche schon von sich aus bestrebt, eine gewisse Qualitätstransparenz zu gewährleisten. In diesem Sinne können Massenmedien, als Institutionen interpretiert werden, als Einrichtungen, die geeignet sind, Transaktionskosten des Kaufs und der Rezeption von Informationen zu reduzieren. Solche Transaktionskosten sind im Mediensystem vor allem Suchkosten, nämlich die Kosten, Informationen zu finden, Entscheidungskosten, nämlich Kosten der Entscheidung, welche der gefundenen Informationen rezipiert werden sollen, und Kontrollkosten, nämlich Kosten der Kontrolle von Richtigkeit und Relevanz der Informationen. Diese Transaktionskosten sind im Informationshandel besonders groß, weil Informationen in unübersehbarer Fülle vorhanden sind, Informationen für die Menschen von überragender Bedeutung sind und der Wert, die Richtigkeit, die Wichtigkeit und die Relevanz von Informationen vor und nach ihrem Konsum kaum beurteilt werden können. Daher sind Institutionen, die solche Transaktionskosten reduzieren, im Bereich des Informationshandels der Massenmedien besonders wichtig. Und entsprechend sind die Massenmedien prinzipiell strukturiert. Massenmedien bieten, bei großen Unterschieden zwischen den Gattungen und den Titeln bzw. Programmen, folgende Ersparnisse an: Sie bieten ein Informationssortiment an, d. h. eine ausgewählte und überschaubare Menge an Informationen, sie sortieren nach Aktualität, Relevanz und Richtigkeit, sie bieten eine relativ einfache, klare und gleichbleibende Strukturierung ihres Informationsangebotes, z. B. nach Rubriken und Programmplätzen, und Massenmedien bemühen sich um ein Image von Glaubwürdigkeit und Verlässlichkeit, damit der Rezipient die gebotenen Informationen einordnen kann und sich nicht gezwungen sieht, die Richtigkeit selbst zu prüfen.

In Bezug auf die Glaubwürdigkeit spielen für die Massenmedien die sogenannten Reputationseffekte langlebiger Institutionen eine zentrale Rolle. Weil Rezipienten nicht alle Informationen prüfen können und wollen, ist es für sie wichtig, zuverlässige und glaubwürdige Informationen zu erhalten, wenigstens eine zuverlässige Konstanz impliziter oder auch expliziter Wertungen. Daher ist das Image der Titelmarken von zentraler Bedeutung, und bei Falschmeldungen ertappt zu werden, ist äußerst nachteilig, wie das deutsche Magazin „Stern“ nach Abdruck der gefälschten Hitler-Tagebücher immer noch erfahren muss. Als Marke und als Gattung ersparen die Massenmedien den Rezipienten also einen gewichtigen Teil ihrer Zeit für Informationsauswahl und Informationsbewertung. Damit sind Massenmedien und Massenmedienmarken Institutionen, die die mit dem Mediensystem verbundenen Tauschprozesse erleichtern. Daher ist die Produktion publizistischer Qualität in gewissem Umfang effizient und wird vom Markt gewährleistet, weil die Anbieter wissen, dass ein möglicher kurzfristiger Täuschungsprofit, den ein Medienunternehmen durch Produktion billiger und schlechter Qualität erzielt, meist kleiner ist als der Wert der Marken-Reputation (Heinrich und Lobigs 2003).

Schließlich können externe Effekte die optimale Allokation der Ressourcen vereiteln. Externe Effekte sind unmittelbare Auswirkungen der ökonomischen Aktivitäten eines Wirtschaftssubjektes, die vom Verursacher nicht berücksichtigt werden und, im Gegensatz zu anderen ökonomischen Transaktionen, zwischen den Beteiligten keine Rechte auf Entgelt oder Kompensation begründen, also kurz gesagt: Wirkungen auf unbeteiligte Dritte. Sofern es solche Effekte gibt, kann die Marktproduktion die optimale Allokation nicht gewährleisten, weil die Drittwirkungen eben gerade nicht in die privaten Kosten-Nutzen-Kalküle der Produzenten eingehen. Das klassische Beispiel sind Umweltschäden, die bei der industriellen Produktion anfallen.

Massenmedien produzieren externe Effekte in unüberschaubarer Fülle und Komplexität. Dazu gehören, um nur einige Felder zu benennen, etwa folgende Effekte: die Auswirkung der Wirtschaftsberichterstattung auf Börsenkurse, Rohstoffpreise oder Standortentscheidungen, also generell auf die wirtschaftliche Entwicklung, die Auswirkung der politischen Berichterstattung auf Politikerkarrieren, politische Entscheidungen und Wählerverhalten, die Auswirkung der allgemeinen Berichterstattung auf Werteakzeptanz und Wertewandel, die Auswirkung des Fernsehkonsums z. B. auf Gewaltbereitschaft und Kriminalität oder die Auswirkung der sozialen Medien auf die Kommunikationskultur. Es entspräche dem Marktmodell, diese externen Effekte, so wie es bei Umweltschäden versucht wird, zu erfassen, zu bewerten und dem Verursacher zuzurechnen, also die Handlungsfolgen zu internalisieren. Da aber die externen Effekte der Massenmedien nicht einmal qualitativ, geschweige denn quantitativ erfasst werden können, ist eine Zurechnung nach dem Verursacherprinzip unmöglich. Es ist darüber hinaus sehr fraglich, ob eine Zurechnung sinnvoll wäre, weil dies die Produktivität des Meinungsbildungsprozesses erheblich mindern würde. Insofern ist das Konzept der externen Effekte nicht geeignet, taugliche Einsichten in oder gar sinnvolle Handlungsanweisungen für die Produktion der Massenmedien zu liefern. Es öffnet nur den Blick auf die ungeheure Fülle an Medienwirkungen und macht die einzigartige Komplexität des Medienoutputs deutlich. Darauf wird im Folgenden nicht weiter eingegangen.

Unter dem Regime des Marktes erfolgt für Medien als Wirtschaftsgut also keine optimale Allokation der Ressourcen. Vor allem die Nichtrivalität im Konsum und die mangelnde Marktfähigkeit des Gutes Information machen eine Fehlallokation wahrscheinlich, nämlich eine Produktion, die in Umfang und Struktur nicht den Präferenzen der Rezipienten entspricht. Zudem sind die Strukturbedingungen für gut funktionierenden Wettbewerb durch die einzigartige Fixkostendegression in der Medienproduktion nicht erfüllt. Ergänzend besteht das Problem der adversen Auslese. Damit wird insgesamt das gesamtökonomische Optimum verfehlt. An diesem Befund können auch die einzelnen gelingenden Umgehungsstrategien, die der Medienmarkt von sich aus entwickelt hat, grundsätzlich nichts ändern. Die verbliebene Fülle von Marktversagenselementen begründet aus ökonomischer Sicht das Nachdenken über kollektiv organisierte Korrekturen und die Analyse möglicher Regulierungen. Damit bleiben die Medien aber Wirtschaftgüter, nur partiell dem Regime des Marktes entzogen und dem Konzept der in der Wirtschaftswissenschaft entwickelten Regulierung unterworfen. Sie haben darin aber nach wie vor das Ziel der optimalen Allokation der Ressourcen, also das Ziel der Produktion von Meinungsvielfalt und Öffentlichkeit so billig wie möglich gemäß den Präferenzen der Nachfrager und sind damit in das System der Wirtschaftspolitik eingebunden.

Medien sollen aber als Kulturgüter nicht (nur) zur Erzielung eines gesamtökonomischen Optimums beitragen, sie sollen nicht Meinungsvielfalt und Öffentlichkeit so billig wie möglich gemäß den Konsumentenpräferenzen erstellen, sondern sie sollen ein nicht definierbares Mindestmaß an Meinungsvielfalt und Öffentlichkeit generieren, hier gelten die vage beschriebenen Leitwerte der Aufklärung und der Orientierung an der öffentlichen Aufgabe (Kiefer und Steininger 2014, S. 23). Das ist ein Problembereich, der der Medienpolitik zugeordnet werden sollte. Für die Medien- und Kommunikationswissenschaft ist mithin die mangelnde Vielfalt und/oder die mangelnde Qualität der Informationsproduktion und der resultierenden Öffentlichkeit der entscheidende Strukturfehler. Unter diesen Vorgaben bleibt zu prüfen, ob und wie die beschriebenen Insuffizienzen korrigiert werden können.

5 Möglichkeiten und Grenzen der Regulierung von Medienproduktion und Medienrezeption

Die beschriebenen Bereiche möglichen Marktversagens sind in Form einer Regulierung Gegenstandsbereich staatlicher Wirtschaftspolitik. Grundsätzlich sollen dabei Marktergebnisse simuliert werden. Klassisches Feld der Regulierung waren und sind die Bereiche der öffentlichen Güter, vor allem Sicherheit, Grundlagenforschung und saubere Umwelt, die natürlichen Monopole, insbesondere Versorgungs-, Telekommunikations- und Verkehrsunternehmen, daneben die Festlegung von Qualitätsstandards bei mangelnder Transparenz, insbesondere bei Banken und Versicherungen sowie im medizinischen Bereich, und schließlich Umweltschutzauflagen zur Korrektur negativer externer Effekte. Zu unterscheiden sind zwei Formen der Regulierung: Die öffentliche Kontrolle privater Unternehmen oder öffentliche Unternehmen mit einem öffentlichen Auftrag. Die öffentliche Kontrolle privater Unternehmen ist insbesondere in den USA ausgeübt worden, in Deutschland hat man eher öffentliche Unternehmen mit einem spezifischen öffentlichen Auftrag versehen, so seinerzeit die Versorgungsunternehmen, die Deutsche Bundesbahn, die Deutsche Bundespost oder staatliche Krankenhäuser und den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Mittlerweile sind viele Regulierungen abgebaut worden, weil erkannt worden war, dass der Staat mit vielen Kontrollen überfordert ist (Staatsversagen), und weil auch erkannt worden war, dass der Markt von sich aus Mechanismen entwickelt, um mit Marktversagen umzugehen.

Das Problem der adversen Auslese und der Wettbewerbsprobleme lässt sich kurz abhandeln. Die Strukturbedingungen des Wettbewerbs zu verbessern, ist nicht möglich, weil die Nichtrivalität im Konsum nicht aufgehoben werden kann. Man könnte allenfalls versuchen, Wettbewerbsergebnisse zu simulieren, also durch eine Preiskontrolle eine Annäherung an Wettbewerbspreise und durch eine Qualitätskontrolle eine Annäherung an Wettbewerbsqualitäten zu erreichen. Eine Preiskontrolle ist für Medien nicht notwendig, eine Qualitätskontrolle schwierig. Eine Qualitätskontrolle, die sich auch für den Fall der adversen Auslese als wirtschaftspolitische Maßnahme anbietet, eher in Form eines Medientests analog zum Warentest für Konsumgüter als in Form eines Bundesamtes für Meinungsvielfalt und Öffentlichkeit, erscheint möglich und sinnvoll (Krotz 1996), allerdings ist ein solcher Medientest ungleich komplexer als etwa ein Test von Bohrmaschinen und andererseits ist ihr Nutzen für die Rezipienten ungleich geringer (Heinrich 2010, S. 113). Ergänzend könnte die Wettbewerbspolitik medienspezifisch verschärft werden, wie dies in Form der Fusionskontrollvorschriften auch geschehen ist. Diese Maßnahmen sind unproblematisch, aber auch nicht besonders wirksam.

Das zentrale Problem einer Regulierung im Medienbereich und die zentrale Begründung des Antagonismus Medien als Kulturgut versus Medien als Wirtschaftsgut ist die Nichtrivalität im Konsum und die mangelnde Marktfähigkeit des Gutes Information und Öffentlichkeit. Wegen der Nichtrivalität sind Preise gesellschaftlich nicht sinnvoll und wegen des Nichtausschlusses können Preisforderungen nicht oder nur mit hohen Kosten durchgesetzt werden. Die produzierte Menge und Qualität an Information ist suboptimal, gemessen an den eigentlich vorhandenen Präferenzen und der eigentlich vorhandenen Zahlungsbereitschaft des Publikums. Daher wird in solchen Fällen, wie bei den klassischen Beispielen öffentlicher Güter, der Sicherheit, der Grundlagenforschung und des Umweltschutzes, eine öffentlich organisierte Finanzierung der Produktion vorgesehen, idealiter in einem Umfang, der den Präferenzen des Publikums entspricht. Polizei, Justiz und Bundeswehr, Universitäten, Forschungseinrichtungen oder der Umweltschutz werden öffentlich organisiert und finanziert, und Umfang und Struktur der Produktion werden zwar nicht im Markt, aber sozusagen ersatzweise durch Wahlentscheidungen demokratisch legitimiert.

Wenn der Umweg über Werbung nicht eingeschlagen werden soll, gibt die Nichtrivalität im Konsum und die mangelnde Marktfähigkeit eine gute ökonomische Begründung für eine kollektiv organisierte Finanzierung und Bereitstellung der Mediengüter, sowohl auf der Ebene der Produktion der Information als auch auf der Ebene der Produktion von Öffentlichkeit. Dies ist, auch in der Wirtschaftswissenschaft, allgemein akzeptierte Begründung für die Gebührenfinanzierung eines Kernbereichs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (Offene Medienordnung 1999, S. 31–32; Monopolkommission 2000, S. 367; Fernsehen auf dem Prüfstand 1998, S. 90–92); dann allerdings ohne Werbung. Die Gebührenfinanzierung sollte dabei so weit wie möglich Marktergebnisse anstreben, also versuchen, so kostengünstig wie möglich den Präferenzen des Publikums entsprechende Programme zu produzieren. Wegen der Schwierigkeiten, Rezipientenpräferenzen zu erkunden und wegen der Ineffizienz öffentlich organisierter Produktion wird das angestrebte Ziel der optimalen Allokation allerdings mit Sicherheit verfehlt. Ein solches Modell einer öffentlich organisierten und finanzierten Produktion von Information impliziert zusätzlich erhebliche medienpolitische Probleme. Weil politisches Handeln kontrolliert werden soll, muss die Informationsproduktion staatsfern organisiert sein. Und um die Produktivität der Informationsproduktion zu sichern, muss die Informationsproduktion auf maximale Offenheit des Marktes setzen, auf möglichst viele Akteure, alle denkbaren Möglichkeiten eines Marktzutritts müssen gewährleistet sein, und alle denkbaren Motivationen, nicht nur Gewinn, sondern auch intrinsische Motivationen wie Ehrgeiz, Aufstieg, Karriere oder Eitelkeit sollten in diesem komplexen Produktionsprozess eine Rolle spielen. Dies schließt nicht aus, dass auch der Staat, etwa in Form eines öffentlichen Rundfunks, Akteur im Meinungsbildungsprozess sein kann, aber ein solches Mischmodell ist problematisch, weil ein öffentlich finanzierter Teilbereich der Informationsproduktion immer die Entfaltungs- und Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Akteure beschränkt (unfairer Wettbewerb). Daher kann aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht auf eine Regulierung der Medienproduktion verzichtet werden, und der Umweg über eine Werbefinanzierung beibehalten werden. Medien bleiben Wirtschaftsgüter, die nicht einmal notwendigerweise dem Regime des Marktes entzogen werden müssen.

Die Rolle des Kulturgutes zu evaluieren ist schwierig. Die Produktion der geistigen Inhalte, die journalistische Produktion von Nachrichten und Meinungen, kann wenigstens prinzipiell öffentlich organisiert und finanziert werden, wenigstens prinzipiell kann ein Angebot an Meinungsvielfalt erreicht werden. Ganz schwierig aber ist eine staatlich organisierte Produktion des Gutes Öffentlichkeit. Öffentlichkeit kann eigentlich nicht produziert werden, sondern sie entsteht erst im Rezeptionsprozess der geistigen Inhalte, die Güter der Darstellung und Mitteilung müssen vom Publikum rezipiert, kommuniziert und verarbeitet werden, damit die Funktionsweise des öffentlichen Meinungsbildungsprozesses gesichert wird, damit Öffentlichkeit entsteht. Eine wirksame Kontrolle durch Öffentlichkeit setzt nun einmal Öffentlichkeit voraus, zumindest die Wahrscheinlichkeit von Öffentlichkeit und dies setzt die Rezeption dieser Informationsangebote voraus und diese Rezeption kann nicht erzwungen werden, allenfalls im Kinderzimmer, in der Schule oder im Gefängnis. Zur Rezeption muss also überredet werden, mit allen Mitteln des Marketings, mit allen Mitteln von Werbung und Produktpolitik, mit allen Mitteln einer zielgruppenspezifischen Gefühlsdramaturgie. Und das kann der Markt besser als der Staat. Zwar überschreitet er leicht die Grenzen des notwendigen Marketings und neigt dazu, Inhalte durch Verpackung zu ersetzen, aber Anreize für eine Rezeption kann der Staat eher schlechter sichern als private Medienunternehmen (Heinrich 2010, S. 111).

Das Publikum liest die schweizerische Neue Züricher Zeitung nicht, um damit eine meinungsvielfältige Öffentlichkeit zu generieren, sondern weil es sich einen privaten Nutzwert verspricht. Und selbst wenn das Publikum eine gute Öffentlichkeit wünscht, wird es sie nicht nachfragen, weil die Öffentlichkeit als öffentliches Gut der gesamten Gesellschaft unteilbar zu Gute kommen würde, auch denen, die nichts dafür geleistet haben. Daher müssen dem Publikum Anreize geboten werden, die die Rezeption fördern. Im Ergebnis ist Öffentlichkeit ein Gut, das so billig wie möglich gemäß den Präferenzen der Gesellschaft produziert wird. Es ist überwiegend ein Wirtschaftsgut. Nur insoweit eine Medienproduktion, wie im Fall des öffentlichen Rundfunks, die Kosten der Produktion und/oder die Rezipientenpräferenzen missachtet, ist sie etwas anderes als ein Wirtschaftsgut. Faktisch wird die Öffentlichkeit aber überwiegend geschaffen durch den Markt, bunt und billig durch Boulevard- und Qualitätszeitungen, durch die Fülle der Zeitschriften und Fernsehprogramme und zunehmend durch die sozialen Medien, die massenmediale Rekonstruktion der Realität wird gemäß den Rezipientenpräferenzen personalisiert, moralisiert und skandalisiert (Kepplinger 2001), aufbereitet mit allen Mitteln einer zielgruppenspezifischen Gefühlsdramaturgie (Saxer und Märki-Koepp 1992). Ob damit eine Öffentlichkeit generiert wird, die die ihr zugeschriebenen Funktionen der Integration und Kontrolle erfüllt, entscheidet der Markt, und es bleibt nur die Hoffnung, dass die ökonomisch produzierte Öffentlichkeit die ihr zugedachte Aufgabe wenigstens in Ansätzen erfüllt. Dass damit ein Optimum im Markt der Meinungen hergestellt wird, lässt sich nicht herleiten, gerade nicht mit den Denkmustern der Ökonomie. Die Ökonomie ist sehr skeptisch, weil im Meinungsmarktmodell eine zentrale positive Eigenschaft des Marktes, die Zurechnung von Handlungsfolgen, fehlt. „Das reduzierte Verantwortungsgefühl und das Fehlen wirksamer Willensäußerung erklären ihrerseits den Mangel an Urteilsvermögen und die Unwissenheit des gewöhnlichen Bürgers in Fragen der innern und äußern Politik … die angesichts zahlreicher und noch so vollständiger und richtiger Informationen weiter besteht (Schumpeter 1946, S. 415 f.)“. Diese Unwissenheit ist nicht die Folge von Dummheit oder Faulheit, sondern die Folge rationaler Einsicht (rationale Ignoranz).

Die Alternative Kulturgut bleibt Wunschdenken, kann es nur in Ansätzen geben. Ihre alternative Idee, die Produktionskosten und/oder Rezipientenpräferenzen zu missachten, kann allenfalls für die Missachtung der Produktionskosten realisiert werden, aber eine Öffentlichkeit ohne das Publikum ist nicht denkbar, die Mitwirkung des Publikums ist notwendige Bedingung einer gut funktionierenden Öffentlichkeit. Das Grundproblem des Kulturgutes Öffentlichkeit ist, dass Erwartungen normativer Art formuliert werden, die dieses Gut weit über die üblichen Eigenschaften von Wirtschaftsgütern hinaus katapultieren. Öffentlichkeit ist ja geradezu als das Regulierungsinstrument gedacht (Pöttker 1999), welches als Kontrolle neben oder über den Markt und den Staat hinaus ein soziales Optimum generieren soll. Dieses normative Konstrukt ist kein Wirtschaftsgut, weil daran Erwartungen geknüpft werden, die im System der Wirtschaft nicht realisierbar sind, aber auch in keinem anderen System. Die Erwartungen an eine mündige Rezeption von Aufklärungsliteratur sind recht alt. Schiller hat die Probleme „der reizenden Darstellung der Wahrheit“ normativ beschrieben, „Es ist niemals der Inhalt, der durch die Schönheit der Form gewinnt, und niemals der Verstand, dem der Geschmack beim Erkennen hilft (Schiller 1838, S. 134–136)“, Schopenhauer ärgert sich über den „inkorrigibeln Pöbel“, der die Unzahl schlechter Bücher liest (Schopenhauer 1991, S. 482) und Schumpeter erklärt zumindest das Problem der unzureichenden Rezeption von Aufklärungsjournalismus (Schumpeter 1946, S. 415–416), eine Lösung für eine zufriedenstellende Funktionsweise der Medien als normatives Kulturgut haben sie nicht angeboten und die gibt es nicht.

6 Zusammenfassung

Massenmedien produzieren Informationen, die private Bedürfnisse befriedigen. Weil sie dabei knappe Ressourcen der Gesellschaft verbrauchen, unterliegen sie dem Gebot der Wirtschaftlichkeit im Verbrauch dieser Ressourcen, sie sind also Wirtschaftsgüter. Daneben wird den Massenmedien die öffentliche Aufgabe zugeschrieben, das politische Handeln in der Gesellschaft zu kontrollieren, sie sollen also auch öffentliche Bedürfnisse befriedigen und Kulturgüter sein. Unter dem Regime des Marktes können beide Aufgaben nur unvollkommen erfüllt werden, vor allem, weil die Besonderheiten der Güter Information und Kontrolle der Politik, nämlich die Nichtrivalität im Konsum und die mangelnde Marktfähigkeit, eine angemessene Erlösgenerierung ausschließen. Korrekturen, die im Rahmen einer Regulierung der Medienproduktion, also öffentlich organisiert und finanziert, denkbar sind, sind nur sehr begrenzt möglich. Eine öffentliche Regulierung der Informationsproduktion stößt nicht nur wegen der gebotenen Staatsferne, sondern auch wegen der notwendigen Offenheit des Prozesses der Informationsproduktion an enge Grenzen. Und die gewünschte Kontrolle der Politik lässt sich ebenfalls nicht öffentlich organisieren, weil sie nur im privaten Informations- und Kommunikationsprozess der Bürger entstehen kann.

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  1. 1.Technische Universität DortmundDortmundDeutschland

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