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Medienregulierung der Schweiz seit 1945

  • Roger BlumEmail author
  • Marlis PrinzingEmail author
Living reference work entry
Part of the Springer NachschlageWissen book series (SRS)

Zusammenfassung

Der föderalistische, mehrsprachige und direktdemokratische Kleinstaat Schweiz regulierte die Medien zögernd, mit Verspätung und immer in Reaktion auf die Entwicklungen im Ausland. Die Verfassungsgrundlage für Radio und Fernsehen kam erst nach drei Anläufen zustande. Eine Art „dualer Rundfunk“ wurde erst ermöglicht, als ausländische kommerzielle Programme längst über einen erheblichen Marktanteil in der Schweiz verfügten, so dass für einheimische Private wenig Wachstumspotenzial bestand. Eine vielfaltsichernde Presseförderung scheiterte zweimal. Die Internetregulierung steckt in den Anfängen, andere Medien (wie Buch, Film oder Außenwerbung) wurden nur behutsam oder gar nicht reguliert. Im Vordergrund stehen Fördermaßnahmen. Das Beschwerdeverfahren gegenüber Medieninhalten ist zwar bemerkenswert, aber noch vom Ideal entfernt. Erst die Medienkrise löste neue Initiativen aus. Diskutiert wird zudem, was der Public Service des öffentlichen Radios und Fernsehens (SRG) umfassen soll. Und diskutiert wird, ob eine staatsunabhängige, aber staatlich alimentierte Stiftung für Medienförderung errichtet werden soll.

Schlüsselwörter

Medienregulierung Radio und Fernsehen Internet Verfassungsgrundlage Presseförderung Beschwerdeverfahren Schweiz Governance 

1 Einleitung

Das schweizerische Mediensystem ist durch fünf Charakteristika geprägt: Erstens ist die Schweiz ein Kleinstaat. Kleinstaaten, namentlich solche, die von großen Nachbarn umgeben sind, sind selten autochthon, sondern werden von den Entwicklungen der Nachbarstaaten ökonomisch, technologisch und kulturell stark beeinflusst. Die Schweiz hat daher im Medienbereich stets Impulse aus Deutschland, Frankreich und Italien, aber auch aus Großbritannien und den USA aufgenommen, und sie vollzieht als Nichtmitglied EU-Recht nach. Zweitens ist die Schweiz ein viersprachiges Land. Mehrsprachigkeit führt entweder zu dauerhaften Konflikten (wie in Belgien, Lettland, der Türkei) oder zu Kompromissen und Sicherheiten für die Minderheiten (wie in Kanada, Mazedonien, Polynesien oder der Schweiz, vgl. Blum und Prinzing 2012). Die sprachregionalen Medienmärkte der Schweiz sind teilweise sehr klein – mit 1,75 Millionen Einwohnern in der französischen Schweiz, mit bloß 350,000 Einwohnern in der italienischen Schweiz und mit lediglich 35,000 Einwohnern in der rätoromanischen Schweiz. Gleichzeitig handelt es sich mehrheitlich um grenzüberschreitende Teilmärkte: Vor allem für das Fernsehen, Onlinemedien und Zeitschriften bildet die Deutschschweiz einen Gesamtmarkt zusammen mit Deutschland, Österreich, Luxemburg, Südtirol, Ostbelgien und Liechtenstein. Das gleiche gilt für die französische Schweiz mit Frankreich und Wallonien und für die italienische Schweiz mit Italien. Drittens ist die Schweiz ein föderalistisches Land. Die Zeitungen wirkten lange Zeit nur innerhalb ihrer Kantone. Nationale Printmedien wie in Großbritannien oder in Frankreich gab es nie. Erst in neuester Zeit erhielten einzelne Titel (wie „20 Minuten“, „Blick“, NZZ, „Tages-Anzeiger“) zumindest sprachregionale Reichweite. Auch die Radiosender entstanden regional: In den zwanziger Jahren des letzten Jahrhunderts bildeten sich in Lausanne, Genf, Zürich, Basel, Bern und Lugano Genossenschaften, die die Grundlage für die spätere Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) bildeten. Auch die privaten Radio- und Fernsehstationen etablierten sich seit den achtziger Jahren primär im lokalen Raum. Die Schweiz ist viertens ein direktdemokratisches Land. Grundsatzentscheide auch im Medienbereich bedürfen einer Volksabstimmung. Das kann dazu führen, dass Reformen der Medienregulierung mehrere Anläufe brauchen, bis sie sich durchsetzen. Die Schweiz ist fünftens ein stabiles Land. Die politische Grundordnung ist seit 1848 dieselbe. Es gab keine Brüche. Gleichzeitig ist aber die Gesellschaft in vielen zentralen Fragen polarisiert. Beides hat zur Folge, dass Veränderungen in der Medienordnung kaum je umstürzend sind, sondern eher behutsam vorgenommen werden (Blum 2014, S. 237–242; Blum 2003; Haller et al. 1981; Künzler 2011; Meier 2000; Meier und Schanne 1994; Tobler 1975).

Die Medienregulierung ergibt sich aus dem Zusammenspiel von politischen Behörden, Parteien, Verbänden, Unternehmen, Wissenschaft und Justiz. Sie beinhaltet Regeln, Urteile, Bewilligungen, Gebote, Verbote, Anreize, Subventionen und Gebühren. Sie kann dem Markt überlassen bleiben, indem auf staatliche Eingriffe verzichtet wird (Deregulierung, Wettbewerbsregulierung). Sie kann durch die Branche erfolgen (Selbstregulierung). Der Staat kann möglichst viel selber regeln (Fremdregulierung). Oder mehrere Akteure können bei der Regulierung zusammenwirken (Co-Regulierung, Governance) (Vgl.; Donges 2007; Jarren und Donges 2000). Medienregulierung ist das Ergebnis von Medienpolitik und umfasst die Regelsetzung, Regeldurchsetzung und die Sanktionierung von Regelverstößen durch staatliche und private Akteure im Medienbereich (Vgl. Puppis 2007, S. 34; Saxer 1987; Schmid 1993).

In diesem Kapitel wird die Medienregulierung der Schweiz in Bezug auf die öffentlichen Medien oder Massenmedien behandelt. Es geht also um die aktuellen, publizistischen Medien Zeitungen, Zeitschriften, Radio, Fernsehen, Online-Journale und Social Media, aber auch um die nicht-periodischen Medien Bücher, Broschüren, Flugblätter, Plakate, Graffitis, Filme, Videos, DVDs, Tonkassetten und Websites.

2 Vorgeschichte der Medienregulierung

Die Schweizer Kantone, die sich über Jahrhunderte als souveräne Staatsgebilde verstanden und im eidgenössischen Bündnis nur wenige gemeinsame Interessen berührende Bereiche koordinierten, waren allesamt Republiken. Aber genauso wie die Monarchien kontrollierten sie die öffentliche Kommunikation mit dem Mittel der Zensur. Bis 1798 waren die Zeitungen in ihrer Berichterstattung nicht frei. Erst als die Franzosen ihre Revolution exportierten und dabei auch die Schweiz besetzten, enthielt die Verfassung der darauf ausgerufenen „Helvetischen Republik“ erstmals die Pressefreiheit (Kölz 1992a, S. 106; Kölz 1992b, S. 127). Doch die helvetische Regierung konnte damit nicht umgehen und zog oppositionelle Blätter regelmäßig vor den Strafrichter. Und in den nachfolgenden Perioden der „Mediation“ (1803–1815) und der „Restauration“ (1815–1830) lebte die Zensur nochmals auf. Einen kräftigen Schub erhielt die Pressefreiheit indessen durch die liberale Bewegung der „Regeneration“ (1830–1848) – zuerst in den Kantonen, dann im 1848 gegründeten Bundesstaat (Kölz 1992a, S. 339–341 und 583–584; Kölz 1992b, S. 243–481). Jetzt wurde die Pressefreiheit zum Prinzip erhoben, auch wenn die Verfassung dem Staat das Recht gab, Bestimmungen gegen ihren Missbrauch zu erlassen (Vgl. auch Bollinger 1997; Reck 1986).

Jedenfalls verzichtete der Staat nicht auf Eingriffe. Er beanspruchte diverse Regalien. Regalien sind Königsrechte, die die Republiken „erbten“ und die in der Schweiz teils der Bund (Münzregal, Postregal, Telegrafenregal, Zollmonopol, Alkoholmonopol), teils die Kantone (Salzregal, Bergregal, Jagd-, Fischerei- und Forstregal) für sich reservierten. Auf das Telegrafenregal stützte der Bund durch Analogieschluss auch seine Zuständigkeit für den Rundfunk.1 Aus dieser Zuständigkeit leitete er die Befugnis ab, einem Rundfunk-Veranstalter eine Konzession zu erteilen. Nicht auf ein Regal, sondern schlicht auf Notrecht stützte der Bund wiederum die Befugnis, die Medien in Krisen- und Kriegszeiten zu zensurieren, eher zurückhaltend im Ersten Weltkrieg (Weber 1933, S. 96), deutlich konsequenter im Zweiten Weltkrieg2 (vgl. Weber 1948; Kreis 1973; Halter-Schmid 1980; Keller 2009). Aus den Erfahrungen der Krisen- und Kriegszeit heraus diskutierte man eine freiheitlichere Fassung des Pressefreiheitsartikels in der Bundesverfassung, aus der aber nichts wurde.3

3 Entwicklung und Ausdifferenzierung der Medienregulierung

3.1 Der Kampf um das Fernsehen

1951 schrieb die schweizerische Regierung – der Bundesrat – an das Parlament: „Das Fernsehen kann eine wertvolle Bereicherung des Lebens sein, wenn die Programme auf ethischer und kultureller Höhe stehen und einwandfrei gestaltet sind. Auch soll sich die Sendezeit nur auf wenige Stunden im Tag beschränken, um die Fernsehteilnehmer nicht zu sehr von anderen Beschäftigungen abzuhalten.“4 Die Politik begegnete also dem neuen Medium skeptisch. Man führte das Fernsehen nur ein, weil das Ausland voranging und weil ausländische Sender ins schweizerische Territorium einstrahlten. Doch während Bundesrat Joseph Escher drängte, bremsten die Verleger und auch das Parlament mit dem Argument, die Gefahren des Fernsehens würden unterschätzt (Schneider 2006, S. 85).

Der Bundesrat setzte zwei Kommissionen ein, eine für die Technik und die Finanzen sowie eine „Eidgenössische Kommission zur Begutachtung kulturpolitischer Fernsehfragen“. Er wandte sich gegen kommerzielles Fernsehen und trat dafür ein, die Schweizerische Rundspruchgesellschaft (heute: Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG) neben dem Radio auch mit dem Fernsehen zu betrauen. Zuerst aber sollte dem regulären Betrieb 1952–1955 ein dreijähriger Versuchsbetrieb in Zürich vorausgehen5 (der dann erst 1953 startete). Escher gelang es, das Parlament davon zu überzeugen, eine Grundsatzdebatte über das Fernsehen erst nach Abschluss des Versuchsbetriebs zu führen (Schneider 2006, S. 85). Die auf vier Millionen Franken veranschlagten Kosten für den Versuchsbetrieb teilten sich Bund, Post-, Telegrafen- und Telefonverwaltung (PTT) und Schweizerische Rundspruchgesellschaft (SRG) zu je einem Drittel. Das Parlament stimmte zu.6 1954 bewilligte es auch einen Versuch für die französischsprachige Westschweiz.7 Mit einer umfassenden Botschaft „über die Gestaltung des schweizerischen Fernsehens“ beantragte der Bundesrat, den Versuchsbetrieb bis 1957 zu verlängern, da die Rechtsgrundlagen noch nicht fertig erarbeitet seien.8

Die grundsätzliche Auseinandersetzung fand dann 1957 mit der Volksabstimmung über den Verfassungsartikel zu Radio und Fernsehen statt. Aber es war nicht eine Debatte über Sinn und Unsinn des Fernsehens, sondern eine Debatte über dessen Einführung „durch die Hintertür“ und über die Finanzierung (Schneider 2006, S. 86). „Kein Radiofranken für das Fernsehen“, lautete der Slogan der Gegner. Die Vorlage wurde von den stimmberechtigten Männern bei einer Beteiligung von 53.1 % mit 428.080 Nein gegen 319.766 Ja (also mit einer Mehrheit von 55 %) sowie 11½ verwerfenden gegen 10½ zustimmende Kantonen abgelehnt. Ja stimmten die Minderheiten der Katholisch-Konservativen und der französischen und italienischen Sprachregionen.9 Sie sahen Radio und Fernsehen aus Ausgleich gegen die freisinnige und deutschschweizerische Presse-Übermacht.

Doch auch wenn sich die Debatte vor allem um das Fernsehen drehte: Der Verfassungsartikel hatte mit der Einführung des Fernsehens nur mittelbar zu tun. Er sollte die rechtliche Lücke schließen, die sich durch die Abstützung des Rundfunks auf das Telegrafenregal auftat. So verlangten schon während des Zweiten Weltkriegs parlamentarische Vorstöße eine gesetzliche Regelung des Rundfunks, und 1953 kam der Bundesrat zum Schluss, dass das Telegrafenregal dem Bund sehr wohl die Kompetenz gebe, die technische Seite des Rundfunks zu regulieren, nicht aber auch die organisatorische und programmliche. Deshalb sei ein eigener Verfassungsartikel nötig als Grundlage für ein Radio- und Fernsehgesetz.10

Bundesrat Giuseppe Lepori hatte dem Parlament einen Verfassungstext präsentiert,11 den es ergänzte und in folgender Fassung Volk und Ständen vorlegte:
  1. 1.

    „Die Gesetzgebung über Rundspruch und Fernsehen ist Bundessache.

     
  2. 2.

    Der Bund erlässt über jedes dieser Gebiete ein besonderes Gesetz.

     
  3. 3.

    Mit der Aufstellung und Ausführung der Programme betraut der Bund eine oder mehrere Institutionen des öffentlichen oder privaten Rechts. Die geistigen und kulturellen Bedürfnisse der Kantone sowie der verschiedenen Landesteile, Bevölkerungskreise und Sprachgebiete sind angemessen zu berücksichtigen.

     
  4. 4.

    Die Kantone sind zuständig, Vorschriften über den öffentlichen Empfang von Rundspruch- und Fernsehsendungen zu erlassen.“12

     

Obwohl nach dem Volks-Nein zu diesem Artikel die Verfassungsgrundlage weiter fehlte, ging das Fernsehen in den definitiven Betrieb über – ohne Werbung. Die Finanzierung war nicht gesichert. Da die SRG die Fernsehwerbung einführen wollte, die Verleger aber dagegen Sturm liefen, schlossen Zeitungsverleger und Annoncenagenturen mit der SRG 1958 einen Vertrag, der besagte, dass die SRG von der Gegenseite jährlich 2 Millionen Franken erhält, wenn sie auf Fernsehwerbung verzichtet. Der Vertrag sollte zehn Jahre gelten oder bis die SRG 180.000 Fernsehkonzessionäre erreicht hat (Schneider 2006, S. 87; vgl. auch Drack 2000). Als dann fast ein Jahrzehnt später die Fernsehwerbung trotzdem eingeführt wurde, beteiligte die SRG die Verleger an der AG für Werbefernsehen.

Nach der Abstimmungsniederlage von 1957 dauerte es fast ein Jahrzehnt, bis wieder Bewegung in die Sache kam. Anlass gab 1966 ein Treffen zwischen vier Bundesräten und der Spitze der SRG, bei der die Minister die Mitwirkung „nonkonformer“ (d. h. proto-Achtundsechziger) Journalisten im Programm kritisierten, während die SRG mehr Auftritte von Bundesräten in Radio und Fernsehen forderte. Die „nonkonforme“ „Weltwoche“ kündigte darauf eine Volksinitiative zur Sicherung der SRG-Programmfreiheit an13 (AP 1966, 1967). Im Parlament stellte Medienminister Rudolf Gnägi eine neue Vorlage für einen Verfassungsartikel in Aussicht, und 1968 legte der Bundesrat erneut einen umfassenden „Bericht über die weitere Gestaltung des schweizerischen Fernsehens“ vor, in welchem er technische, programmliche, staats- und kulturpolitische Fragen erörterte und auch prüfte, ob einer zweiten (privatwirtschaftlichen) Gesellschaft neben der SRG eine Konzession erteilt werden sollte, was er verneinte. Er erteilte also dem dualen Modell eine Absage.14

Die Vorarbeiten für den zweiten Anlauf zu einem Verfassungsartikel zogen sich indes hin. Erst 1973 unterbreitete der Bundesrat, jetzt unter der Federführung von Medienminister Roger Bonvin, seinen Vorschlag.15 1974 und 1975 berieten die beiden Kammern des Parlamentes darüber, führten umfassende Änderungen durch und verabschiedeten schließlich folgende Fassung16:
  1. 1.

    „Die Gesetzgebung über Radio und Fernsehen ist Sache des Bundes.

     
  2. 2.

    Der Bund kann für die Verbreitung von Programmen Konzessionen erteilen. Er betraut mit der Schaffung und Verbreitung der Programme eine oder mehrere Institutionen des öffentlichen oder privaten Rechts, die im Rahmen der Gesetzgebung autonom sind.

     
  3. 3.

    Radio und Fernsehen werden für die Allgemeinheit nach den Grundsätzen eines freiheitlichen und demokratischen Rechtsstaates eingerichtet und betrieben. Die Interessen der Kantone sind zu berücksichtigen.

     
  4. 4.
    Die Programme haben insbesondere
    1. a.

      eine objektive und ausgewogene Information sicherzustellen;

       
    2. b.

      die Verschiedenheit der Meinungen angemessen zum Ausdruck zu bringen;

       
    3. c.

      das Verständnis für die Anliegen der Gemeinschaft zu fördern;

       
    4. d.

      die Eigenart der Sprachgebiete und Landesteile darzustellen;

       
    5. e.

      die kulturelle und soziale Vielfalt zu berücksichtigen;

       
    6. f.

      die Achtung vor der Persönlichkeit und vor der religiösen Überzeugung zu

       

    wahren.

    Im Rahmen dieser Richtlinien ist die freiheitliche Gestaltung der Programme gewährleistet.

     
  5. 5.

    Auf Stellung und Aufgabe anderer Kommunikationsmittel, vor allem der Presse, ist Rücksicht zu nehmen.

     
  6. 6.

    Das Gesetz schafft eine unabhängige Beschwerdeinstanz.“

     

Gegen diesen Artikel kam Kritik von den Programmschaffenden und von linker politischer Seite auf. Man bekämpfte die Einschränkung der Programmfreiheit und die Anforderung nach objektiver Information. In der Volksabstimmung vom 26. September 1976 wurde der Artikel dann auch bei einer Beteiligung von 33,5 % von den stimmenden Frauen17 und Männern mit 696,039 Nein gegen 531,328 Ja (also mit einer Mehrheit von 56,7 %) und mit 18½ gegen 3½ Kantone verworfen. Mehrheitlich mit Ja hatten nur die katholischen Kantone Freiburg, Appenzell Innerrhoden, Tessin und Wallis gestimmt.18 Somit war auch der zweite Anlauf für eine Verfassungsgrundlage für Radio und Fernsehen gescheitert.

3.2 Die Initiativen zur Presseförderung

Im Laufe der sechziger Jahre kam die Presse durch eine anhaltende Konzentrationsbewegung ins Schlingern. Vor allem sozialdemokratische und katholische Blätter verschwanden. 1967 verlangte ein Vorstoß des christlichdemokratischen Luzerner Nationalrats Alphons Müller-Marzohl eine staatliche Presseförderung (AP 1967; AP 1968) und die Kartellkommission führte eine Untersuchung der Pressekonzentration durch (AP 1968; AP 1969; vgl. auch Kellermüller 2007). Da sich das Pressesterben fortsetzte, wuchs die Unruhe; es hagelte Vorstöße im Parlament (AP 1972). 1972 legte der christlich-demokratische Solothurner Nationalrat Leo Schürmann, zugleich Rechtsprofessor, Entwürfe für zwei Verfassungsartikel zur Pressefreiheit und zur Presseförderung sowie zu einem Presseförderungsgesetz vor.19 1973 setzte der Bundesrat eine Expertenkommission ein, die sich mit Fragen des Presserechts und der Presseförderung befassen sollte. Der Nationalrat wies indes mit 63:57 Stimmen einen Vorstoß ab, der 10 Millionen Franken Direktbeiträge an sozialdemokratische, christlichdemokratische und bäuerliche Zeitungen sowie flankierende Maßnahmen verlangte (AP 1973). 1974 stimmten hingegen beide Kammern des Parlaments einem verbindlichen Vorstoß des Zürcher SVP-Nationalrats Erwin Akeret zu, der Soforthilfen für die Presse forderte (AP 1974). 1975 legte die Expertenkommission ihren Bericht vor, mit dem sie vorschlug, den Verfassungsartikel zur Pressefreiheit neu zu fassen, einen Verfassungsartikel zur Presseförderung anzufügen und ein Presseförderungsgesetz zu erlassen, das im Entwurf vorlag. Danach sollten jährlich 56 Millionen Franken an Infrastrukturhilfe zugesprochen werden. Die innere Pressefreiheit hingegen sollte weiter dem Kollektivvertrag zwischen Verlegern und Journalisten überlassen bleiben (AP 1975).

Da der Bundesrat die Zügel schleifen ließ, reichte der sozialdemokratische Luzerner Nationalrat Anton Muheim 1979 eine parlamentarische Initiative für die Presseförderung ein, und die danach eingesetzte Nationalratskommission arbeitete einen Presseförderungsartikel aus (AP 1979).20 Dieser Verfassungsartikel sah vor, dass der Bund Maßnahmen trifft zur Förderung einer vielfältigen und unabhängigen Presse, Vorschriften erlassen kann zur Verhinderung von Vormachtstellungen und die berufliche Aus- und Fortbildung von Journalisten und Verlegern fördert.

Der Bundesrat unterstützte den Vorschlag nicht, sondern empfahl, zuerst den Bericht für die Mediengesamtkonzeption abzuwarten, an deren Ausarbeitung eine Expertenkommission saß.21 In einem weiteren Bericht empfahl der Bundesrat 1983, die Maßnahmen zur Presseförderung und gegen Vormachtstellungen nur als „Kann-Bestimmung“ aufzunehmen, dafür aber das Redaktionsgeheimnis zu regeln und dem Bund zu ermöglichen, das Verhältnis zwischen Verlegern und Redaktoren in Grundsätzen zu ordnen.22 Die Nationalratskommission erarbeitete darauf eine Synthese der beiden Vorschläge.23 Als die Vorlage 1986 vors Parlament kam, beschloss der Nationalrat kurzerhand mit 98:65 Stimmen Nichteintreten: Die Mehrheit wollte nichts von einer staatlichen Presseförderung wissen (AP 1986). Dazu beigetragen hatten die Opposition der Zeitungsverleger und der abgeflaute Pressekonzentrationsprozess (Vgl. Bollinger 1997).

Dieser Scherbenhaufen bewirkte, dass im Bereich Presseförderung mehr als ein Jahrzehnt lang neben der traditionellen Posttaxenverbilligung nichts Neues unternommen wurde. Doch der Pressekonzentrationsprozess ging in den neunziger Jahren weiter; zahlreiche Tageszeitungen verschwanden. Dass es zu einem neuen Anlauf kam, ist hauptsächlich dem sozialdemokratischen Zürcher Nationalrat Andreas Gross zu verdanken. Er überzeugte die Staatspolitische Kommission des Nationalrates, sich des Themas unter demokratiepolitischen Aspekten anzunehmen: Die Demokratie wäre ohne Medienvielfalt nicht mehr funktionsfähig. Die Staatspolitische Kommission unterbreitete zuerst 1999, dann 2003 Vorschläge. Sie beantragte einen zusätzlichen Verfassungsartikel mit folgendem Wortlaut24: „Der Bund fördert die Vielfalt und Unabhängigkeit der Medien. Er anerkennt dabei die Bedeutung der Medien für die demokratische Meinungsbildung auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene und für den gesellschaftlichen Zusammenhalt.“

Obwohl sich der Bundesrat gegen diese zusätzliche Bundesaufgabe aussprach, lehnte der Nationalrat einen Nichteintreten-Antrag von FDP-Seite mit 83:68 Stimmen ab und hieß die Vorlage mit 78:53 Stimmen gut (AP 2003). Auffallend waren allerdings die vielen Enthaltungen im 200-köpfigen Rat. Im Ständerat, der sich 2004 mit der Vorlage befasste, überwogen die Bedenken gegenüber staatlichen Eingriffen in den Medienmarkt. Die zweite Kammer trat daher auf den vorgeschlagenen Verfassungsartikel einstimmig nicht ein. Damit war auch der zweite Anlauf für eine staatliche Presseförderung zu Ende.

3.3 Die Etablierung von Beschwerdeverfahren

In der Schweiz spielte Medienethik als Grundlage für die Selbstregulierung im Journalismus lange keine explizite Rolle (Blum und Prinzing 2010, S. 519–520; Stapf 2006). Im Journalistenverband „Verein der Schweizer Presse“ wurde 1969 ein Entwurf für einen Ethikkodex wegen fehlender Sanktionen zur Überarbeitung zurückgewiesen (AP 1969). 1970 hatte der Vorschlag des Vorstandes, einen Presserat einzurichten, keine Chance (AP 1970). Doch 1972 verabschiedete der Verein zumindest die „Erklärung der Pflichten und Rechte der Journalisten“ als berufsethischen Kodex (AP 1972). Schritt für Schritt etablierte er nun auch einen Presserat, der 1977 gewählt wurde, sehr zum Erstaunen der Verleger, die sich übergangen fühlten (AP 1977). Im ersten Jahrzehnt seines Bestehens erhielt der Presserat kaum Beschwerden. Er brachte sich danach aber allmählich als medienethisches Reflexionsgremium mehr und mehr ins Spiel, auch weil er Themen selbst aufgriff. 1999 stießen zusätzliche Journalistenverbände25 hinzu, und zusammen gründeten sie die „Stiftung Schweizer Presserat“. 2008 wurde die Trägerschaft um die Verleger und die SRG erweitert.26 Der 21-köpfige Presserat, der zu zwei Dritteln aus Journalisten und zu einem Drittel aus Publikumsvertretern besteht, behandelt die Beschwerden in drei sprachregional zusammengesetzten Kammern. Seine Feststellungen haben keine Sanktionen (wie Bußen) zur Folge. Die einzige „Sanktion“ ist die Herstellung von Öffentlichkeit, also die Veröffentlichung des Wortlautes aller Stellungnahmen. In der Medienbranche ist der Schweizer Presserat gut angesehen (Wyss et al. 2007).

Die bis 1983 über ein Rundfunkmonopol verfügende SRG erschien vielen als unkontrolliert. Darum forderten Politiker der Christlichdemokratischen Volkspartei 1971 Rekurs-, Kontroll- und Mitbestimmungsmöglichkeiten gegenüber Radio und Fernsehen. Die Schweizerische Volkspartei (SVP) warf 1972 dem Fernsehen vor, einseitig (nämlich linkslastig) zu berichten. Eine Dokumentation listete 37 Fälle auf. Im Parlament fand eine heftige Mediendebatte über zwei Vorstöße aus den Reihen der SVP statt. Parallel zur parlamentarischen Aktion gründeten rechtsbürgerliche Politiker die „Schweizerische Fernseh- und Radio-Vereinigung“, nach ihrem Spiritus rector, dem Berner SVP-Nationalrat und Geschichtsprofessor Walther Hofer, auch „Hofer-Club“ genannt, die das Fernsehen in der Folge scharf beobachtete. Das Departement von Medienminister Roger Bonvin klärte die vorgetragenen Fälle ab und taxierte etwa ein Drittel als berechtigt (Blum 1982, S. 161–165).

Von da an stand die Idee einer Beschwerdeinstanz im Raum. Denn eine Konzessionsverletzung konnte bisher allein das zuständige Ministerium feststellen, und das war staatspolitisch heikel. Die Kommission des Ständerates fügte daher 1975 die Schaffung einer Beschwerdeinstanz in den Entwurf des Verfassungsartikels über Radio und Fernsehen ein, der aber dann 1976 bei Volk und Ständen durchgefallen war. 1979 forderte daher der christlichdemokratische Walliser Ständerat Odilo Guntern mit einem parlamentarischen Vorstoß die Einrichtung einer unabhängigen Beschwerdeinstanz; das Parlament folgte ihm und 1984 konnte sie eingesetzt werden (AP 1979, 1980; Rieder und Blum 2014, S. 45–46).27 Erster Präsident wurde der Publizist Oskar Reck. Er hatte von 1979–1984 auch schon die Beschwerdekommission geleitet, die Medienminister Willi Ritschard bei Beschwerden gegen die SRG beriet. Da sich die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI), die nicht nur für die SRG, sondern auch für die privaten Radio- und Fernsehsender zuständig ist, bald der Beschwerden nicht mehr erwehren konnte, sah das Radio- und Fernsehgesetz von 1991 Ombudsstellen vor, die ihr vorgeschaltet sind und die viele Fälle durch ihren Kommentar und ihre Vermittlung schon erledigen können. Das Verfahren ist unentgeltlich (Blum 2015, S. 25–29; vgl. auch Dumerrmuth 1992; Grob 1994; Blum 2012; Masmejan et al. 2014).

Das Beschwerdeverfahren wurde in der Schweiz somit teils nach dem Prinzip der Selbstregulierung (Presserat), teils nach dem Prinzip der unabhängigen Fremdregulierung (UBI) ausgestaltet. Das Publikum konnte sich ab Ende der siebziger Jahre (Presse) bzw. ab Mitte der achtziger Jahre (Radio und Fernsehen) über Medieninhalte beschweren, die als unwahr, einseitig, nicht sachgerecht, diskriminierend oder manipulativ erschienen. Der Presserat entscheidet nach medienethischen Kriterien. Seine Entscheide haben vor allem moralisches Gewicht. Die UBI entscheidet nach medienrechtlichen Kriterien. Ihre Entscheide können von den betroffenen Sendern oder von direktbetroffenen Beschwerdeführern ans Bundesgericht weitergezogen werden. Gutgeheißene Beschwerden haben zur Folge, dass die betroffenen Sender darlegen müssen, was sie unternehmen, damit ein vergleichbarer Fehler nicht mehr passiert. Die UBI berät und entscheidet öffentlich, der Presserat noch zu einem guten Teil hinter verschlossenen Türen (Rieder und Blum 2014, S. 54–61; vgl. auch Prinzing und Blum 2015; Blum 2015, S. 43–45 und 239–242).

3.4 Die Neuordnung des Rundfunks

1975 überwies der Nationalrat einen Vorstoß des St. Galler Christlichdemokraten Edgar Oehler für eine „Gesamtkonzeption der Massenmedien“ an den Bundesrat (AP 1975). Die Regierung setzte die Forderung um und ernannte 1978 eine Expertenkommission unter dem Vorsitz des Medienjuristen Hans W. Kopp, die den Auftrag erhielt, mit einer breiten Auslegeordnung den „IST-Zustand und die Entwicklungstendenzen im Bereich der Kommunikation und der Medien zu erfassen und zu analysieren, eine Konzeption vorzuschlagen und Möglichkeiten der Realisierung dieser Konzeption im einzelnen zu erarbeiten“ (Saxer 1993, S. 6; vgl. auch Meier et al. 1993). 1982 legte sie ihren 700 Seiten dicken Bericht vor. Sie stellte als zwei gegensätzliche Modelle ein Wettbewerbsmodell und ein Alternativmodell vor. Die Mehrheit der Kommission sprach sich für das Wettbewerbsmodell aus und unterbreitete in diesem Rahmen Vorschläge für einen Radio- und Fernsehartikel, für die Einführung von Lokalradios, für die Einrichtung einer Beschwerdeinstanz, für die Presseförderung und für die Schaffung eines Bundesamtes für Kommunikation (EJPD 1982).

Der seit 1980 amtierende Medienminister Leon Schlumpf hatte auf diese Gesamtkonzeption gewartet. Außerdem stand er unter Druck durch die internationale und die privatwirtschaftliche Entwicklung. Denn es sendeten illegal einige Radio-Piratensender, unter diesen seit 1979 auch jener von Roger Schawinski, der vom italienischen Pizzo Groppera aus übertrug. Schlumpf machte jetzt Nägel mit Köpfen und erreichte im Bundesrat die Genehmigung für eine Privatradio-Versuchsphase. Das Medienministerium bewilligte 1983 36 private Lokalradios, die SRG erhielt die Konzession für ein drittes Radioprogramm in der Deutschschweiz, eine sechsjährige Versuchsphase für Pay-TV wurde eingeläutet und Teletext (getragen von der SRG und den Verlegern) konnte starten. 1984 kam der neue Radio- und Fernseh-Verfassungsartikel zur Abstimmung. Er lautete28:
  1. 1.

    Die Gesetzgebung über Radio und Fernsehen sowie über andere Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen ist Sache des Bundes.

     
  2. 2.

    Radio und Fernsehen tragen zur kulturellen Entfaltung, zur freien Meinungsbildung sowie zur Unterhaltung der Zuhörer und Zuschauer bei. Sie berücksichtigen die Eigenheiten des Landes und die Bedürfnisse der Kantone. Sie stellen die Ereignisse sachgerecht dar und bringen die Vielfalt der Ansichten angemessen

    zum Ausdruck.

     
  3. 3.

    Die Unabhängigkeit von Radio und Fernsehen sowie die Autonomie in der Gestaltung von Programmen sind im Rahmen von Absatz 2 gewährleistet.

     
  4. 4.

    Auf Stellung und Aufgabe anderer Kommunikationsmittel, vor allem der Presse, ist Rücksicht zu nehmen.

     
  5. 5.

    Der Bund schafft eine unabhängige Beschwerdeinstanz.

     

In der Volksabstimmung vom 2. Dezember 1984 wurde dieser Verfassungsartikel von den Stimmenden bei einer Stimmbeteiligung von 37,5 % mit 1,001,888 Ja- gegen 455,536 Nein-Stimmen, also mit einer Mehrheit 68,7 % sowie mit der Zustimmung aller Kantone angenommen.29 Damit hatten Radio und Fernsehen endlich eine Verfassungsgrundlage. Dieser Erfolg hatte damit zu tun, dass es Bundesrat und Parlament gelungen war, mit den zwei Begriffen „sachgerecht“ und „vielfältig“ Anforderungen an die Programme zu stellen, die die Medienfreiheit nicht beeinträchtigten.

Gleichzeitig begann die Ära der kommerziellen Radio- und Fernsehangebote. Von einem dualen schweizerischen Modell konnte man allerdings nicht sprechen, da die Schweizer Privatradios keine ebenbürtige Konkurrenz zur SRG waren (Vgl. auch Ackeret 1998). Und auch im Fernsehbereich stand die SRG mehr im Wettbewerb mit deutschen, französischen und italienischen öffentlich-rechtlichen und privaten Programmen als mit inländischen Privaten. Bundesrat Leon Schlumpf sprach vom Drei-Ebenen-Modell: Die lokale Ebene gehöre den Privaten, die nationale der SRG und die internationale beiden. Jedenfalls war der Markt jetzt offener. Das Radio- und Fernsehgesetz von 199130 (und die Novellen von 200631 und 201632) regelte die Einzelheiten. Es sah als neue Fachstelle das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) vor. 2006 wurde das Gebührensplitting eingeführt: Private erhielten ebenfalls einen Anteil an den Rundfunkgebühren. Politische Werbung in Radio und Fernsehen blieb verboten, aber die Alkoholwerbung musste auf Druck der EU gelockert werden. Die 2010 eingeleitete Revision galt vor allem der Umstellung von der gerätegebundenen Abgabe auf die Haushaltsabgabe. Gegen diese Gesetzesänderung wurde das Referendum ergriffen, und nach einem heftigen Abstimmungskampf, in dem vor allem die Rolle der SRG und ihre extensive Interpretation des Service Public thematisiert wurden (vgl. Jarren et al. 2001), stimmte das Volk am 14. Juni 2015 dem Gesetz bei einer Stimmbeteiligung von 43,6 % äußerst knapp mit 1,128,522 Ja gegen 1,124,873 Nein (also mit einer Mehrheit von 50,1 %) zu.33

3.5 Die Reaktionen auf die Medienkrise

Die Etablierung von Gratiszeitungen, die Digitalisierung, mit der die Wohnungs-, Stellen- und Autoanzeigen ins Internet abwanderten, der Aufschwung der mobilen Kommunikation und von Onlineplattformen sowie die Internet-Gratisstrategie vieler Medienhäuser stürzten die traditionellen publizistischen Medien in eine strukturelle Krise. Wiederum war auch politischer Handlungsbedarf angesagt. Den Faden nahm der sozialdemokratische Schaffhauser Nationalrat Hansjürg Fehr auf, der 2009 mit einem Vorstoß einen Bericht des Bundesrates zur Lage und zu den Zukunftsaussichten der Presse verlangte (AP 2009; vgl. Fehr 2005; vgl. auch Bonfadelli und Meier 2004). Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates fügte 2010 einen eigenen Vorstoß hinzu (AP 2010). 2011 reagierte der Bundesrat mit einer umfassenden Auslegeordnung unter dem Titel „Pressevielfalt sichern“,34 die drei Optionen enthielt: Erstens den Status quo mit der indirekten Presseförderung durch Posttaxenverbilligung, zweitens Maßnahmen im Rahmen der bestehenden Verfassungsordnung (wobei vor allem die Aus- und Weiterbildung ausgebaut werden und die Posttaxenverbilligung hätte umgestaltet werden können), und drittens die umfassende Analyse aus gesamtmedialer Optik (mit einem auch direkte Maßnahmen umfassenden Förderkonzept). Der Bundesrat sprach sich für die erste Option aus, weil er der Meinung war, dass zunächst die Medienbranche selber gefordert sei. Er wolle aber die Lage weiter aufmerksam beobachten und in vier Jahren wieder berichten.

Viele waren von dieser Haltung enttäuscht. Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates verlangte 2012 die „Sicherung der staats- und demokratiepolitischen Funktion der Medien“, und so entschloss sich der Bundesrat doch noch zu einem weiteren Schritt: Ende 2012 setzte er als Beratungsgremium die Eidgenössische Medienkommission ein, zu deren Vorsitzenden er den Zürcher Publizistikwissenschaftler Otfried Jarren ernannte. Sie erhielt den Auftrag, „tragfähige Lösungen für die Gestaltung des schweizerischen Mediensystems“ zu finden (AP 2012). Die Medienkommission wartete 2014 mit einem gründlichen Bericht auf,35 in dem sie als neue Fördermaßnahmen die Unterstützung der Basisleistungen der Nachrichtenagentur SDA (Schweizerische Depeschenagentur) vorschlug und ferner die Förderung von Aus- und Weiterbildung, Innovationsprojekten, Start-ups im Medienbereich, herausragenden journalistischen Leistungen sowie der angewandten Medienforschung. Außerdem regte sie die Gründung einer staatsunabhängigen Stiftung für die Medienförderung an. Der Bundesrat folgte im gleichen Jahr mit dem Bericht zur „Sicherung der staats- und demokratiepolitischen Funktion der Medien“36 Darin schlug er ein Vorgehen in zwei Phasen vor: In der ersten Phase sollten die Konsequenzen des Medien-Strukturwandels mit kurzfristigen Maßnahmen gemildert werden (darunter die stärkere Förderung der Aus- und Weiterbildung und die Unterstützung der Agentur-Basisdienste), gleichzeitig sollte die Branche vermehrt die Angebote der Kommission für Technologie und Innovation nutzen, einer beim Wirtschaftsministerium angesiedelten Einrichtung, die Anwendungsforschung fördert. In der zweiten Phase sollten langfristig im Rundfunkbereich auch die Online-Medien gefördert werden. Zuvor müsse aber die Debatte über den Service Public im Medienbereich geführt werden. Zu dieser lieferte der Bundesrat 2016 einen umfänglichen Bericht37 (vgl. Würth 1999; Trappel 2005; Meier et al. 2012).

4 Regulierungsversuche im Internet.

Die Digitalisierung bewirkt erstens, dass Märkte, die lange Zeit oft getrennt geregelt wurden (Print, Rundfunk, Telekommunikation und Mobilfunk), zusammenwachsen. Das löste auf europäischer ebenso wie auf nationaler Ebene Debatten über eine Neuordnung der Medienpolitik aus, also über die Entwicklung und Durchsetzung „allgemein verbindlicher Regeln über Medienorganisationen und die massenmediale öffentliche Kommunikation“ (Puppis 2007, S. 34), in die „Neue Medien“ sowie die Infrastruktur der Telekommunikation ausdrücklich einzubeziehen sind. Zweitens bewirkte die voranschreitende Digitalisierung, dass sich die Kommunikationspolitik generell, speziell aber auch die Medienregulierung neuen Herausforderungen zu stellen hat, teils in bekannten, teils in neu hinzugekommenen Feldern: Themen wie Daten-, Jugend-, Urheber-, Leistungsschutz, Internetkriminalität, rücken auch durch Online-Durchsuchungen oder Vorratsdatenspeicherung ins Scheinwerferlicht; ferner ins Internet verlegte demokratische Prozesse wie Online-Votings, E-Democracy und E-Government. Die politische Regulierung des Internets ist ein aktuelles, lange auch in der Schweiz eher vernachlässigtes Kernthema geworden. Netzpolitik wurde ein zunehmend bedeutsames Politikfeld, bei dem es um ökonomische, rechtliche und kulturelle Normen und damit einhergehend um Regulierung geht – Stichwort: Internet Governance.

Die Schweizer Regierung befasst sich seit 1998 mit gesamthaften Strategien für eine Informationsgesellschaft, der Bundesrat hat 1998, 2006, 2012 und 2016 in Strategiepapieren den Kurs beschrieben.38 Im Strategiepapier von 1998 erklärte er, dem Markt komme eine Schlüsselfunktion bei der anzustrebenden digital ausgerichteten Gesellschaft zu, der Staat werde aber auf eine „sozialverträgliche Ausgestaltung“ achten, bei der Selbstregulierung Vorrang vor staatlicher Regulierung habe. Der Staat setze den Rahmen, in dem Privatwirtschaft sich entfalten sollte. Das galt zum Beispiel auch für die Anbindung von Schulen ans Internet, die zunächst besonders im Blickfeld der Politik39 waren, und über Public-Private-Partnership-Konstruktionen von Unternehmen sowie Gemeinden, Kantonen und Bund finanziert wurden (vgl. auch Wayland Bigler 2014).

Die staatliche Regulierung fokussierte 1998 die Themen Vertrauen sowie eine möglichst breite Zugangsgerechtigkeit. Bildungsoffensiven sollten die Teilhabe möglichst vieler Menschen ermöglichen, unabhängig von deren Alter, Geschlecht, Sprache, Status, Vermögen und gegebenenfalls auch von Beeinträchtigung etwa des Sehvermögens. Künzler (vgl. 2014, 84 f.) stellte im internationalen Vergleich fest, dass die Schweiz zwar relativ spät, aber ein in der Ausrichtung einigen anderen europäischen Ländern ähnliches Leitbild entwickelt habe. Dieses habe zwar manche Risiken wie eben das einer digitalen Spaltung von vornherein mitbedacht, impliziere insgesamt aber Erwartungen, die er mit Skepsis betrachte. Künzler (2004, S. 84) argumentiert mit dem diesem Konzept „inhärenten Technikdeterminismus“ sowie „den teilweise übertrieben anmutenden Hoffnungen, welche auf die Verwirklichung der Informationsgesellschaft gesetzt werden“. Beides solle, vermutet er, offenbar Ziele durchsetzen helfen, die nur bedingt mit einer Digitalstrategie zu tun haben, sondern vor allem wirtschaftliche Vorteile oder eine Modernisierung der Verwaltung ermöglichen sollen.

Die Strategie wurde 2006, 2012 und 2016 jeweils angepasst und verfeinert, aber die Grundlinie blieb: Der Staat setzt den Rahmen, in dem sich die digitale Wirtschaft entfalten soll. Das Strategiepapier vom April 2016 ist das bislang umfassendste. Noch 2012 beschränkte man sich auf Handlungsleitlinien, die sich an die Bundesverwaltung richteten. Nun wird in einer Dachstrategie „Digitale Schweiz“ die ganze Zivilgesellschaft adressiert, um diese Entwicklung in Wirtschaft, Gesellschaft und Wohlfahrt zu beschleunigen. Die Anspruchsgruppen sollten sich in einem vom Bund lancierten Dialogprozess vernetzen und über einen Aktionsplan konkrete Maßnahmen umsetzen. Der Bund sieht sich weiterhin zuständig für den Rahmen des digitalen Raums und für grundlegende Spielregeln zur Internetnutzung und -entwicklung und sieht seine konkreten Aufgaben in den Bereichen Aus- und Weiterbildung, Schutz vor Cyberrisiken und auch im internationalen Dialog. Die Handlungsfelder der Digital-Strategie präzisieren, was vorausgegangene Berichte im Grundsatz angesprochen hatten: Infrastruktur und offene Übertragungsnetze, Sicherheit und Vertrauen (Stichworte: Privatsphäre, Internetkriminalität, Strafverfolgung), digitale Wirtschaft, E-Demokratie und E-Government (mit neuen Formen politischer Partizipation), E-Health, Bildungs- und Medienkompetenzförderung, digitales Kulturschaffen mit Schutz des geistigen Eigentums, Energie- und Ressourceneffizienz. Geeignete Maßnahmen sollen über Dialog-Plattformen (www.infosocietydays.ch, Initiative für „Smart Switzerland“, www.digitaleschweiz.ch, Swiss Internet Governance Forum (swiss-igf.ch), Swiss Telecommunication Summit http://www.swiss-conferences.com/conferences/swiss-telecommunication-summit) sowie im internationalen Austausch entwickelt werden.

In das Feld der Netzpolitik kam in den vergangenen Jahren immer mehr Bewegung, es bildeten sich Gremien, Initiativen; Nichtregierungsorganisationen entstanden. Es ist ein andauerndes Tauziehen zwischen technischer Entwicklung und privatwirtschaftlicher Perspektive einerseits und regulatorischen Eingriffen andererseits. Der Nationalrat hat beispielsweise zwar einem Antrag, Netzneutralität gesetzlich festzuschreiben, zugestimmt,40 der Bundesrat befand aber im Fernmeldebericht von 2014,41 dass Innovationen nicht durch Regulierung gebremst werden sollten; dies wiederum entspricht der Position großer Provider wie der Swisscom in der Arbeitsgruppe Netzneutralität des Bundesamts für Kommunikation.42 Trotz des Widerstands des Bundesrates wiederum richtete das Parlament eine auf drei Jahre begrenzte „Expertenkommission zur Zukunft der Datenbearbeitung und Datensicherheit“ ein, die im August 2015 ihre Arbeit aufnahm.43

Am 29. März 2016 wurde ein Referendum gegen Überwachung angestrengt, und zwar gegen das „Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs“ (BÜPF), das in seiner Neufassung die Vorratsdatenspeicherung von Providern auf größere Internetdienste ausdehnte, die nun ebenfalls Daten speichern müssen. Die Behörden erhalten durch das Gesetz Zugang zu allen Anlagen, neu auch zu jenen von Bibliotheken und privaten WLAN-Betreibern; legitimiert sind zudem Staatstrojaner und IMSI-Catcher, also Geräte, mit denen Mobilfunkdaten ausgelesen und damit Bewegungsprofile der Nutzer erstellt werden können. Das Quorum für das Referendum wurde aber nicht in der erforderlichen Zeit erreicht. Das Referendum gegen das Nachrichtendienstgesetz (NDG), das das Parlament im September 2015 passiert hatte, ging hingegen durch und stand am 25. September 2016 zur Abstimmung. Das Bündnis gegen den Schnüffelstaat44 als Initiator kritisiert hierin unter anderem die Selektoren-Rasterung sowie die großflächige Überwachung grenzüberschreitender Internet-Kommunikation unter anderem mit Ortungsgeräten.

Weitere inhaltliche Kernfragen der Internet Governance wie Vorratsdatenspeicherung45 und die Revision des Urheberrechtsgesetzes lösten ebenfalls kontrovers geführte Debatten aus.46

Einer der kritischen Beobachter der netzpolitischen Entwicklung ist die „Digitale Gesellschaft Schweiz“,47 eine 2011 aus netzpolitischen Kreisen (darunter Chaos Computer Club, Digitale Allmend, grundrechte.ch, Piratenpartei, Swiss Privacy Foundation) entwickelte Initiative, die sich Ende 2015 als Verein konstituierte und gemeinnützig agiert. Sie bietet Beratung und Information in Rechts- und Verbraucherfragen an, die sich im digitalen Raum ergeben, schreibt sich Technikfolgenabschätzung und Schulung im Bereich „Digitale Selbstverteidigung“ auf die Fahne und veröffentlichte im März 2016 ihren „Swiss Lawful Interception Report“, der einen Überblick zu den Überwachungsmaßnahmen des Landes gibt. Im Zeitraum von 2010 bis 2015 nahmen demnach die Überwachungsmaßnahmen stetig zu – immer wieder mit der Begründung, dies sei wegen schweren Straftaten und Terrorismus nötig. Der Report hingegen illustriert, dass diese nur 4,5 % der Überwachungen ausmachen, tatsächlich würden diese Maßnahmen in jedem zweiten Fall wegen Betäubungsmittel- oder Vermögensdelikten eingesetzt (vgl. Reuter 2016).

Und was meinen die Nutzer? Wollen sie mehr staatliche Regulierung oder sind sie bereit, selbst mehr zu tun, um sich zu schützen? Michael Latzer (vgl. 2015a, b) ermittelte gemeinsam mit seinem Forscherteam aus einer Befragung von rund 1.000 Internetnutzern zwischen 14 und 84 Jahren in der Schweiz ein eindeutiges Bild: Knapp ein Drittel kann die Frage nicht beantworten, jeder vierte Befragte möchte, dass die Regierung das Internet stärker reguliert als bislang. Aber fast jeder zweite spricht sich dagegen aus. Interessant ist auch der Trend: Die Gruppe jener, die mehr Regulierung wollen, wurde seit 2011 kleiner und je jünger und je versierter ein Nutzer ist, desto eher spricht er sich gegen die Regulierung aus (Latzer 2015a). Im Selbstschutz unternahmen die Nutzer im Übrigen deutlich mehr als 2011, lesen weit häufiger Datenschutzbestimmungen oder verlangen die Löschung ihrer persönlichen Daten (Latzer 2015b).

Internet Governance wird hier zwar vorwiegend aus Schweizer Sicht betrachtet, sie kann aber nie als ausschließlich nationales Thema diskutiert werden. Hinzu kommt: Es ist zwar eine Binsenweisheit, dass das Internet kein rechtsfreier Raum ist, aber ebenso trifft zu, dass staatliche und nichtstaatliche Akteure in vielen Ländern bislang keine wirkliche Verständigung auf sinnvolle Regeln für die vielfältigen Herausforderungen erreicht haben und nationale Lösungen im globalen Netz kaum tragfähig sein können. Die Enthüllungen von Edward Snowden über die Arbeitsweise des amerikanischen Nachrichtendienstes NSA erschütterten das Vertrauen ins Internet und ließen die Skepsis gegenüber der Dominanz der USA und einiger US-Unternehmen wachsen. Vieles ist anders: Internetbasierte Dienste, aber auch Kriminelle und Terroristen bewegen sich jenseits der alten Grenzen von Raum und Zeit, konstatiert der Governance-Experte Wolfgang Kleinwächter und beschreibt mit dem Bild des Regenwalds das „Internet Governance Ecosystem“ (Kleinwächter 2015): Wie der echte, so sei auch der virtuelle Regenwald gesamthaft „weder überschaubar noch regierbar. Man kann ihn sich zunutze machen, man kann ihn beschädigen oder zerstören. Und man kann im Regenwald umkommen.“ Und man kann auch alles einfach wachsen lassen – wie die weitgehend nicht regulierte, grenzübergreifende Online-Spionage. Über die Art, wie genau reguliert werden soll, besteht international Uneinigkeit. Renationalisierung, Cyberkrieg, Sicherheit und Schutz der Privatsphäre sind zentrale Herausforderungen an die Internet Governance (vgl. Kleinwächter 2014).

Die globale Debatte zu Internet Governance und zu einer Charta mit Grundprinzipien wird auf vielen Ebenen und sehr polarisiert geführt. Die einen plädieren für eine zentralisierte Governance durch eine der UNO ähnliche internationale Organisation. Andere wollen ein dezentrales Multi-Stakeholder-Modell, an dem Staaten, Zivilgesellschaften, Unternehmen und Wissenschaften beteiligt werden, einzelne ein nationales Modell. Entsprechend sind auf drei Ebenen – Regierungen, Praxis- und Technik (z. B. der Internetadressverwaltung ICANN – Internet Corporation for Assigned Names and Numbers) sowie Multi-Stakeholders – die Verhandlungspartner zu finden. Diese Debatten werden in der breiten Öffentlichkeit eher schwach wahrgenommen, was auch an der hohen Zahl und Vielfalt der Treffen und Initiativen liegt, die schwer zu überblicken sind.

Vor diesem Hintergrund wurde die Schweiz zu einer globalen Drehscheibe, über die zugleich wieder mehr Klarheit geschaffen werden soll: In Genf entstand 2014 mit Unterstützung des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und des Bundesamts für Kommunikation (BAKOM) ein Hub für Internet-Regulierung, die „Geneva Internet Platform“.48 Sie wird betrieben von der DiploFoundation, einer von der Schweiz und Malta gegründeten Stiftung, und ist eine Informations- und Beobachtungsplattform, auf der die internationale Staatengemeinschaft Risiken und Verwundbarkeit und zugleich Innovation und Wachstum im Sektor der digitalen Wirtschaft diskutieren und Lösungen entwickeln soll.

Die Schweiz empfiehlt sich für Unternehmen aus aller Welt zudem als Daten-Zufluchtsort.

Eine 3sat-Reportage (2016) zeigte, wie Bunker in den Alpen zu Datenlagern mit deren Servern werden. Schlüssel dazu sind die im internationalen Vergleich strengen Schweizer Datenschutzgesetze und die Regel, dass für Daten jeweils das Recht des Landes gilt, in dem der Server steht. Auch wenn Verdacht auf eine strafbare Handlung besteht, muss in der Schweiz erst ein Richter diesem Datenzugriff zustimmen.

Die Argumente für mehr Regulierung und Überwachung sind international ähnlich wie auf nationaler Ebene: Terrorismus, Strafverfolgung, Migrantenbewegung. Mit dieser Begründung automatisierte Europol die Auswertung offener Quellen und legte europäische Datensammlungen an (vgl. Monroy 2016a); aktuelle Attentate beschleunigten diese Entwicklung, zum 1. Juli 2016 verbanden sich offenbar in Den Haag europäische Geheimdienste zu einem „Anti-Terror-Zentrum“, einer „nachrichtendienstlichen Plattform“ mit interaktivem Echtzeit-Informationssystem (Monroy 2016b). Sie soll zunächst vor allem Informationen über „dschihadistische Gefährder“ und deren Kontaktpersonen austauschen. Federführend ist die 2001 gegründete „Counter Terrorism Group“ (CTG) des „Berner Clubs“. In diesem 1971 gegründeten Club organisieren sich 30 Inlandsgeheimdienste der EU-Mitgliedstaaten sowie Norwegens und der Schweiz. Er war rasch bedeutsam als chiffriertes Terror-Meldesystem und fungierte von 2001 an als Plattform der politischen Beratung. Kritiker befürchten, dass die auf der Anti-Terror-Zentrum-Plattform gemeinsam mit ausländischen Diensten geführten Dateien leicht missbräuchlich verwendet werden können und ihre Nutzung schwer kontrollierbar sei (Monroy 2016b).

Wie Studien belegen, ist das Netz der Regulierungsanstrengungen aus internationaler Perspektive zwischenzeitlich so engmaschig geworden, dass der Europarat im Juni 2016 vor zunehmender Internetzensur warnte (vgl. Dachwitz 2016). Thorbjørn Jagland, Generalsekretär des Europarats, forderte die europäischen Regierungen auf, für eindeutige und transparente Rechtsrahmen zu sorgen, in denen erstens geklärt ist, unter welchen Bedingungen Inhalte illegal sind und zweitens, wie der Schutz von Meinungs- und Informationsfreiheit garantiert wird.

5 Regulierung von Buch, Außenwerbung, Telekommunikation und Film

5.1 Buch

Auf Initiative des Buchhändlerverbandes galt in der Schweiz mehr als 100 Jahre lang die Buchpreisbindung. 1999 stellte die Wettbewerbskommission fest, die Buchpreisbindung bedeute eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung. Eine Beschwerde gegen diesen Entscheid wies das Bundesgericht ab. Einem Gesuch der Buchhändler für eine Ausnahmeregelung entgegnete der Bundesrat, die kulturpolitischen Interessen der Buchproduktion (wie Vielfalt, Sortimentsbreite, Zugang zum Angebot) ließen sich auch anders als mit der Buchpreisbindung erreichen.49 Parallel wurde das Parlament aktiv: Eine parlamentarische Initiative für die Wiedereinführung der Buchpreisbindung durchlief erfolgreich die Kommissionen von Nationalrat und Ständerat.50 Der Bundesrat wandte sich aus verfassungsrechtlichen und wettbewerbspolitischen Gründen dagegen.51 Das Parlament aber verabschiedete dennoch ein entsprechendes Gesetz.52 Gegen dieses Gesetz wurde das Referendum ergriffen,53 und in der Volksabstimmung vom 11. März 2012 wurde es bei einer Beteiligung von 44,9 % mit 1,234,222 gegen 966,633 Stimmen, also mit einer Mehrheit von 56,1 %, verworfen.54 Dabei stimmten die französischsprachigen Kantone einheitlich für eine neuerliche Regulierung, während die Deutschschweizer Kantone und das Tessin für das freie Spiel des Marktes votierten. Damit war der Buchmarkt dereguliert.

Als einzige staatliche Maßnahme im Bereich des Buches bleibt auf Bundesebene die finanzielle Buchförderung durch die Pro Helvetia (Übersetzungen, Schweizer Literatur), das Bundesamts für Kultur (Leseförderung) und den Schweizerischen Nationalfonds (wissenschaftliche Publikationen) sowie auf der Ebene der Kantone die Förderung durch Swisslos (Lotteriefonds).

5.2 Außenwerbung

Für den öffentlichen Raum sind in der Regel die Bau- und Polizeibehörden der Kantone zuständig. Sie haben aber die Zuständigkeit für die Außenwerbung (Plakataushänge, Reklame) an die Gemeinden delegiert und werden nur selber tätig, soweit diese nicht handeln. Die Gemeinden können Plakate auf ihrem öffentlichen Grund verbieten.55 Einschränkende Bestimmungen betreffen vor allem Plakatierungen, die den Verkehr oder die Flora stören. Sie greifen aber hin und wieder auch ein, wenn Plakate sexistische oder rassistische Inhalte enthalten. So haben einzelne Städte 2009 das Plakat für die Minarett-Initiative mit der verhüllten Muslima und den als Langstreckenraketen typisierten Minaretten als diskriminierend verboten, während es andere auf der Grundlage der Meinungsäußerungsfreiheit zugelassen haben.56

Interessant war die Debatte im Kanton Baselland, wo Unmut über das sogenannte wilde, also ohne Genehmigung erfolgende Plakatieren vor den Wahlen dazu führte, dass das Parlament an diesem Punkt handelte und 2014 eine neue Bestimmung in das Raumplanungs- und Baugesetz einführte, die politische Plakate auf öffentlichem Raum auf die Zeit von sechs Wochen vor Wahlen und Abstimmungen beschränkt57; In Basel hingegen ist beispielweise das wilde Plakatieren mit Kleinplakaten auf Baustellwänden erlaubt.58

5.3 Telekommunikation

Gestützt auf das Telegrafenregal, verdichtete der Bund schon 1867 die Regelungen im Telegraphenverkehr zu einem Gesetz,59 das er bereits 1877 revidierte und weiterentwickelte.60 Ein anderes Gesetz regelte den Telefonverkehr, und nach weiteren Revisionen wurden die beiden Gesetze 1922 zum Telegrafen- und Telefongesetz vereinigt.61 Ende der achtziger Jahre erfolgte eine umfassende Modernisierung hin zum Fernmeldegesetz.62 In der zweiten Hälfte der neunziger Jahre, als sich weltweit die Märkte öffneten, trennte der Bund die Organisationen für die Post und für die Telekommunikation und erließ ein Postorganisationsgesetz und Telekommunikationsunternehmensgesetz.63 Die Post wurde jetzt eine selbstständige Anstalt, während das Telekommunikationsunternehmen (Swisscom) als Aktiengesellschaft ausgestaltet wurde, bei der der Bund Mehrheitsaktionär ist. Entsprechend musste auch das Fernmeldegesetz angepasst werden.64 Die Nutzung der Fernmeldedienste gehört zwar zur Individualkommunikation, aber die Infrastruktur der Telekommunikation wird der Massenkommunikation zugerechnet, nicht zuletzt, weil sie auch für das Internet zur Verfügung steht.

5.4 Film

Das Kino war auch in der Schweiz als Medium des bewegten Bildes schon durch das ganze 20. Jahrhundert hindurch präsent65; 1961 gab es 641 Kinotheater mit 230.721 Sitzplätzen.66 Die Kantone wachten durch ihre Polizeigesetzgebung darüber, dass die Filme die öffentliche Sittlichkeit und Sicherheit nicht gefährdeten. Sie konnten unsittliche, verrohende oder sonst anstößige Streifen verbieten. Doch nach und nach schafften die Kantone die Filmzensur ab, so Zürich, Luzern, Solothurn und Basel-Stadt 1971, Zug 1972, Tessin 1974, St. Gallen 1976, Freiburg 1977, Glarus 1979, Baselland und Waadt 1980 und Uri 2014 (AP 1971–2014). Sie verlassen sich weitgehend auf die Selbstregulierung der Kinobranche.

Der Bund verzichtete aus Rücksicht auf die Kunstfreiheit lange darauf, ins Filmwesen einzugreifen. Dies änderte sich zur Zeit des Nationalsozialismus und des Faschismus, als die totalitären Regimes der Nachbarländer über Strohmänner als Verleiher propagandistische Spielfilme in die Schweiz einschleusten. Um dies zu stoppen, kontingentierte der Bundesrat 1938 die Spielfilm-Einfuhr. Das Parlament schuf im gleichen Jahr die Schweizerische Filmkammer als Konsultativorgan der interessierten Kreise. Und 1940 lancierte der Bundesrat die Schweizer Filmwochenschau als Mittel der „geistigen Landesverteidigung“.67 Diese Aktivitäten des Bundes überdauerten den Zweiten Weltkrieg, und es wurde klar, dass ein unbefristetes Engagement eine Verfassungsgrundlage benötigt.

So machten sich Bundesrat und Parlament 1956 daran, die Bundesverfassung mit einem Filmartikel zu ergänzen.68 Dieser Artikel 27ter69 wurde am 21. März 1958 von Volk und Ständen bei einer SBeteiligung von 42,3 % mit 362,806 gegen 229,433 Stimmen angenommen, also mit einem Ja-Anteil von 61,3 %. Er gab dem Bund Kompetenzen bei der Filmförderung sowie bei der Regelung der Filmeinfuhr, des Filmverleihs sowie der Eröffnung und Umwandlung von Kinos.70 1961 legte der Bundesrat das Filmgesetz vor, das eine Eidgenössische Filmkommission als Beratungsorgan schuf und die Filmförderung, die Filmeinfuhr und den Filmverleih im Detail regelte.71 Um den Veränderungen der Filmbranche hin zu mehr Wettbewerb und mehr Freiheit Rechnung zu tragen, unterbreitete der Bundesrat unter dem Motto „durch Vielfalt zur Qualität“ im Jahr 2000 ein neues Gesetz „über Filmproduktion und Filmkultur“. Für Verleih und Kinos war nur noch eine Registrierung, keine Bewilligung mehr vorgesehen. Die Überarbeitung, so lobte der Bundesrat sich selber, markiere „eine kluge Balance zwischen Liberalisierungsbestrebungen und Qualitätsanliegen“.72

6 Strukturen der Medienregulierung

Der Bund agiert einerseits mit dem Bundesamt für Kommunikation (BAKOM), das eine Verwaltungsbehörde im Infrastrukturministerium (Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, UVEK) ist. Anderseits hat er verschiedene verwaltungsunabhängige Behörden mit Aufgaben im Medienbereich betraut, so die Wettbewerbskommission (WEKO),73 die im Medienmarkt dafür zuständig ist, marktbeherrschende Konzentrationsbewegungen zu verhindern, weiter die Eidgenössische Kommunikationskommission (COMCOM),74 die den Fernmeldemarkt reguliert, schließlich die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI),75 die zusammen mit den ihr vorgeschalteten Ombudsstellen Beschwerden gegen Radio- und Fernsehsendungen sowie gegen redaktionelle Internetauftritte der SRG behandelt.

Die Branche selber reguliert dort, wo es um Beschwerden gegen Presseinhalte, gegen Werbeinhalte und gegen Filme geht. So tragen die Verleger, die SRG und die Journalistenverbände den Schweizer Presserat,76 der Beschwerden gegen Printprodukte (und unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen Radio und Fernsehen) aus medienethischer Perspektive beurteilt. Ähnlich agieren die (wenigen) Ombudsleute von Medienunternehmen.77 Die Schweizer Werbung trägt die Schweizerische Lauterkeitskommission,78 die Regelverstöße bei bezahlter Werbung (Anzeigen, Plakate, Prospekte, Werbefilme) und bei Telefonwerbung ahndet. Und der Schweizerische Video-Verband kennt einen Sanktionsausschuss,79 der darüber wacht, dass der Verhaltenskodex „Movie Guide“ eingehalten wird (vgl. Rieder und Blum 2014, S. 24–29; vgl. auch Donges 2004).

7 Ideal und Realität der Medienregulierung

Diskurs-, demokratie- und systemtheoretische Erwägungen bilden die Basis für die Einschätzung, was denn ideal wäre. Ausgangspunkt ist, dass die zentralen Akteure im Feld der Medienregulierung – Staat, Medienunternehmen, Publikum und Zivilgesellschaft (vgl. Bertrand 1999) – ein ausgewogenes Verhältnis zueinander haben, sich gegenseitig beobachten und voneinander Kenntnis haben sollten; teilweise können sie auch durch Co-Regulierung miteinander verwoben sein (vgl. Eberwein et al. 2011).

Regulierung entfaltet ihren demokratischen Zweck erst dann, wenn Zivilgesellschaft und Publikum hinreichend und systematisch integriert sind. Das gilt für die Ebene der Selbst-Regulierung in der Branche ebenso wie für die Co-Regulierung, die erst dann funktioniert, wenn der Staat aktiv unterstützt, dass in den Medien Regulierungsmechanismen verankert werden und damit die Rolle der Zivilgesellschaft ausdrücklich anerkannt werden. Für die demokratietheoretische Qualität der Regulierung ist entscheidend, wie das Publikum teilhaben kann. Idealerweise müssten möglichst alle Bürgerinnen und Bürger in Debatten über die Struktur der Medienlandschaft etc. eingebunden sein oder Abgeordnete bestimmen können, die ihre Anliegen vertreten (vgl. Geissler 1973). Da Medien den öffentlichen Diskurs ermöglichen und so demokratische Auseinandersetzungen und Entscheidungen überhaupt erst sichtbar und akzeptierbar machen, müsste das Publikum als Adressat dieses Diskurses auch mitdiskutieren können, wie der Auftrag von Medien gestaltet sein soll. Öffentlichkeitstheoretisch (vgl. Gerhards 1998; Neidhardt 1994) begründet, muss der Diskurs transparent sein, damit auch eine breite Öffentlichkeit Argumentationen und Entscheidungen nachvollziehen kann. Die Philosophie der Ethik verlangt zudem eine Art von Diskurs, der moralische Wertvorstellungen reflektiert.

Kurz gesagt: Im Idealfall sehen die (Selbst-)Regulierungsorgane Publikumsvertretungen vor, machen ihre Arbeit öffentlich, stützen ihre Erwägungen auf die Konzepte der Medienethik und stellen sich neuen normativen Herausforderungen, die durch den digitalen Medienwandel entstanden sind.

Wie sieht es in der Schweiz bezogen auf diese Idealvorstellung tatsächlich aus? Eigentlich ist die Medienregulierung gut aufgestellt, es gibt eine große Vielfalt an Institutionen, deren Aufgabenfelder sich gut ergänzen, aber es gibt auch einige Punkte, wo noch manches zu tun ist, um dem Ideal näher zu kommen. Vieles bezieht sich auf die Art, wie die institutionellen Strukturen mit Leben gefüllt werden.

Auf struktureller Ebene zu benennen ist, dass das Schweizer Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) als Abteilung des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) direkt dem amtierenden Medienminister untersteht und folglich nicht regierungsunabhängig ist wie beispielsweise die deutschen Landesmedienanstalten. Die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI) kann zwar unabhängig entscheiden, die Wahl des neunköpfigen Gremiums nimmt aber die Regierung vor. Das Publikum hingegen ist in der Schweiz in den Regulierungsinstitutionen besser vertreten als etwa in Deutschland und Österreich. Im Presserat gibt es Publikumsvertreter, der Service-Public-Anbieter SRG (Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft) hat vier sprachregionale Publikumsräte installiert, es gibt obligatorische Ombudsstellen, die Publikumsbeanstandungen entgegennehmen, sowie in privaten Medienhäusern freiwillig eingerichtete Ombudsstellen und die UBI sieht neben der Betroffenenbeschwerde auch eine Popularbeschwerde vor, wenn der Beschwerdeführer mindestens 20 Unterstützer für sein Anliegen findet.

Beanstandungen gegen Printberichterstattung sowie gegen Rundfunksendungen sind kostenlos, sie sind einfach und ohne juristischen Beistand zu bewältigen sowie gut beschrieben, auch die Reihenfolge, in der sich das Publikum beschweren kann, wird transparent gemacht; so kann etwa eine Beschwerde bei der UBI erst nach Abschluss des Verfahrens vor der Ombudsstelle erhoben werden.

Vernachlässigt sind allerdings bislang weitgehend die Online-Inhalte. Die Zuständigkeit der UBI wurde zum 1. Juli 2016 immerhin erweitert auf jene Online-Inhalte, die unter dem Dach der SRG veröffentlicht werden. Außerdem wurde die UBI-Beschwerdelegitimation dann auch im Ausland lebenden Ausländern zugesprochen, wenn jemand persönlich betroffen ist.

Diskurshemmend ist allerdings, dass zwar der Presserat, nicht aber die UBI selbst Themen aufgreifen kann, die medienethisch oder rundfunkrechtlich bedeutsam erscheinen. Die UBI berät öffentlich, der Presserat im Prinzip auch, aber nur zurückhaltend und zu ausgewählten Tagesordnungspunkten. Das meiste geschieht hinter verschlossenen Türen. Der Presserat nutzt seine Möglichkeit, selber initiativ zu werden und Themen von medienethischer Relevanz aufzugreifen, relativ selten und äußert sich kaum grundsätzlich zu Fragen, die sich durch die digitale Technik in der Medienberichterstattung neu stellen. Die Art, wie die Presseratsentscheide präsentiert werden, wirkt altertümlich, ein publikumsfreundlich gestalteter Relaunch der Website wäre überfällig. Diskursfördernd wäre zudem, wenn der Presserat sich bei aktuellen Themen, die in der Schweizer Öffentlichkeit breit und engagiert diskutiert wurden, mit einem Expertenvotum an der Debatte beteiligen würde.

Noch mehr Zurückhaltung gibt es bei gleichsam internen Publikumsgremien. Der Publikumsrat der SRG Deutschschweiz, in dem verschiedene gesellschaftliche Interessen vertreten sind, ist zwar formal unabhängig und nicht weisungsgebunden. Er tagt aber nicht öffentlich, publiziert nur Ergebnisse seiner Programmqualitätsbeobachtungen und keine Abwägungen; auf Nachfrage wird eingeräumt, dass auf Publikumsratskritik unternehmensintern zuweilen recht sensibel reagiert werde, insbesondere dann, wenn Kritik öffentlich würde.

Eine empirische Studie zur Lage der Medienkontrolle (vgl. Blum und Prinzing 2015), die sich neben der Schweiz auch auf Österreich und Deutschland erstreckte, illustriert weiter, wie weit die Wirklichkeit von den normativen Anforderungen entfernt ist. Die Befragung von Ombudsleuten, Presseratsmitgliedern sowie Mitgliedern freiwilliger Selbstkontrollen und Rundfunkräten ergab für die Schweiz ein den beiden anderen Ländern sehr ähnliches Grundmuster – und eindeutig Handlungsbedarf. Der normative Anspruch auf Autonomie, Demokratie und Öffentlichkeit und die Wirklichkeit klaffen auseinander. Im Prinzip sprechen sich die Befragten zwar für mehr Bürgernähe, Publizität und größere Regierungsunabhängigkeit der Medienkontrolle aus. Zugleich haben sie aber Mühe mit der Vorstellung, auch sie selber sollten öffentlich beraten; danach gefragt, sind teils gerade die Insider die vehementesten Gegner von Veränderungen. Die Institutionen wissen auch im nationalen Kontext oft nur wenig voneinander, koordinieren ihre Arbeit meistens nicht, die meisten vernachlässigen eine systematische Auseinandersetzung mit den durch die Digitalisierung erzeugten Veränderungen und den dadurch neu zu verhandelnden Richtlinien für den Umgang mit Korrekturen, Anonymität, Echtzeitberichterstattung etc.

Ergänzend sei auf einen weiteren Befund hingewiesen: Die Befragten aller drei Länder sprachen sich deutlich für die zusätzliche Einrichtung nationaler Medienräte und für mehr Sanktionsmöglichkeiten wie Bußen, Korrekturanordnungen und verfügten Entschuldigungen aus (vgl. High Level Group 2013).

Neben aller Kritik an der Zaghaftigkeit vieler Regulierer, beinhalten diese Befunde auch einen Auftrag an die Kommunikationswissenschaft (vgl. auch Prinzing 2016, 2017). Sie könnte und sollte eingedenk auch ihrer gesellschaftlichen Verantwortung Handlungsempfehlungen an die Selbst- und Fremdregulierer sowie an die Medienpolitik aus diesen und weiteren ähnlichen Befunden ableiten, Impulse geben für Antworten: Wie könnten die Fragen der Digitalisierung institutionell geregelt werden, wer müsste einbezogen werden? Welche klassischen Prinzipien wie Fairness, Wahrheit, Quellenbenennung, Anhörung von Angegriffenen, Achtung der Privatsphäre etc. müssten weiterhin Gültigkeit haben, welche neuen müssten hinzukommen? Damit das Ideal näher rückt ist, sind vielfältige Anstrengungen nützlich.

8 Fazit

Seit der Schweizer Bundesstaat existiert, war die Schweizer Regierung von der Bedeutung der Pressefreiheit überzeugt. Sie hatte nie vor, die Medien zu ihrem Lautsprecher zu machen. Gleichzeitig schrieb sie dem Rundfunk auch propagandistische Macht zu. Deshalb wollte sie ihm einen klaren und begrenzten Auftrag geben.

Nach dem Zweiten Weltkrieg ging es daher in einer ersten Phase vor allem darum, die SRG zu kontrollieren. Man wollte sie institutionell, finanziell und personell im Griff behalten – bei aller Programmfreiheit. Dazu gehörte, dass die SRG lange Zeit nur Nachrichten der Schweizerischen Depeschenagentur verlesen durfte. In einer zweiten Phase ging es um eine Gesamtsicht der Medien und um eine austarierte Regulierung und Rollenverteilung zwischen Presse, SRG und privaten, kommerziellen Radio- und Fernsehsendern. Der Übergang zu einer Art „dualem Rundfunk“ erfolgte allerdings spät, zu einem Zeitpunkt, als kommerzielle Programme aus den Nachbarländern in der Schweiz längst über einen erheblichen Marktanteil verfügten und daher für Schweizer Privatanbieter wenig Wachstumspotenzial bestand. Der Staat unterstützte deshalb die Privaten mit dem Gebührensplitting. In der dritten Phase ging es um die Reaktion auf die Medienkrise und um Regulierungsversuche des Internets. Während die einen Akteure die SRG auf jene Service-Public-Leistungen reduzieren wollten, die sich im Markt nicht rechnen, forderten die anderen Investitionen in den Journalismus durch eine vom Staat getragene, unabhängige Stiftung. Die Diskussion ist nicht abgeschlossen (vgl. Künzler 2005; Mäusli und Steigmeier 2006; Mäusli et al. 2012).

In vielen Bereichen vollzog die Schweiz spät oder verspätet nach, was die Amerikaner, die Briten, die Deutschen oder die Franzosen längst ausprobiert hatten. Erst 1965 war Fernsehwerbung möglich, erst 1968 hielt das Farbfernsehen Einzug, erst 1983 wurden private Lokalradios zugelassen, erst 1993 war privates Fernsehen im regionalen Raum erlaubt, erst 1998 konnten auch sprachregionale private Programme gestartet werden. Der Verfassungsartikel für Radio und Fernsehen brauchte drei Anläufe. Medienpolitische Debatten gingen unter wechselnden Voraussetzungen mit den immer gleichen Argumenten stets gleich aus: Der Staat reguliert den Rundfunk, nicht aber die Presse.

In drei Punkten war die Schweiz indes innovativ: Als erstes europäisches Land integrierte sie Publikumsvertreter in den Presserat, der auch von den Verlegern mitgetragen wird, die aber nicht im eigentlichen Beschwerdegremium sitzen. Und pionierhaft ist auch das Beschwerdeverfahren im Rundfunkbereich: Verärgerte aus dem Publikum können unkompliziert an eine der Ombudsstellen gelangen, und wenn dieses Verfahren durchlaufen ist, können sie unentgeltlich bei der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI) Beschwerde erheben, die an öffentlicher Sitzung darüber berät und entscheidet. Und in der Internet Governance empfiehlt sich die Schweiz als globale Drehscheibe, auf der eine Art globaler Gesellschaftsvertrag für das digitale Medienzeitalter verhandelbar werden soll.

Fußnoten

  1. 1.

    Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Ordnung des schweizerischen Rundspruchdienstes (vom 13. Januar 1953), S. 29–32; http://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc.do?id=10038157. Zugegriffen am 13.07.2016.

  2. 2.

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  4. 4.
  5. 5.

    Ein erster Versuchsbetrieb in Basel musste 1952 wieder abgebrochen werden, weil Studierende eine Volksabstimmung über den Beitrag des Kantons Basel-Stadt erwirkten, in der das Volk den Beitrag verwarf. http://www.bzbasel.ch/basel/basel-stadt/als-man-noch-an-die-muba-tv-schauen-ging-128773302. Zugegriffen am 29.07.2016.

  6. 6.
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  10. 10.
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  12. 12.
  13. 13.

    Diese Volksinitiative kam nie zustande.

  14. 14.
  15. 15.
  16. 16.
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    1971 war auf Bundesebene das Frauenstimmrecht eingeführt worden.

  18. 18.
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    https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2003/5357.pdf, S. 5360, zugegriffen am 01.08.2016.

  20. 20.
  21. 21.
  22. 22.
  23. 23.
  24. 24.
  25. 25.

    Gründer des Presserates war „impressum“ (ursprünglich „Verein der Schweizer Presse“), dann „Schweizer Journalisten-Verband“, dann „Verband der Schweizer Journalistinnen und Journalisten“ (www.impressum.ch). Dazu kamen: das „Syndikat Schweizer Medienschaffender“ (SSM, www.ssm-site.ch), „syndicom“ (früher „Schweizerische Journalisten-Union“, SJU, dann „comedia“; www.syndicom.ch) sowie die „Konferenz der Chefredaktoren Schweiz“ (www.chefredaktoren.ch).

  26. 26.
  27. 27.

    Botschaft des Bundesrates: http://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc.do?id=10048433, zugegriffen am 31.07.2016, Bundesbeschluss: http://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc.do?id=10049113. Zugegriffen am 31.07.2016.

  28. 28.
  29. 29.
  30. 30.
  31. 31.

    Botschaft: https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2003/1569.pdf, zugegriffen am 31.07.2016; Gesetz: https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2006/3587.pdf und Berichtigung der Redaktionskommission: https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2006/6301.pdf. Zugegriffen am 31.07.2016.

  32. 32.
  33. 33.
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  35. 35.
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    Strategiepapiere: Bund (1998): Strategie des Bundesrates für eine Informationsgesellschaft in der Schweiz http://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc.do?id=10054639, 18.02.1998; Bund (2006): Strategie des Bundesrates für eine Informationsgesellschaft in der Schweiz https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2006/1877.pdf, 1/2006; Bund (2012): Strategie des Bundesrates für eine Informationsgesellschaft in der Schweiz https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2012/3765.pdf, zugegriffen am 09.03.2012; Bund (2016): Strategie „Digitale Schweiz“ https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2016/3985.pdf, zugegriffen am 20.04.2016.

  39. 39.

    Vgl. zur Förderung der Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien in den Schulen in den Jahren 2001/02: Botschaft zum Bundesgesetz über die Förderung der Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien in den Schulen (vom 22. August 2001) https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2001/5957.pdf; Bundesgesetz https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2001/5978.pdf; Bundesbeschluss über die Finanzierung https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2001/5981.pdf sowie Bundesgesetz (Version vom 14. Dezember 2001) https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2001/6534.pdf.2002 wurde für ein Referendum gegen das Bundesgesetz vom 14. Dezember 2001 Quorum verfehlt (Mitteilung der Bundeskanzlei vom 30. April 2002) https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2002/3423.pdf; zugegriffen am 05.12.2002 erging ein Bundesbeschluss über die Finanzierung der Förderung der Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien in den Schulen https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2002/5248.pdf.

  40. 40.
  41. 41.
  42. 42.
  43. 43.
  44. 44.
  45. 45.
  46. 46.

    Zur Kontroverse zum Beispiel: https://www.digitale-gesellschaft.ch/vorratsdatenspeicherung/.Zugegriffen am 27.07.2016.

  47. 47.
  48. 48.
  49. 49.
  50. 50.

    Bericht der Nationalratskommission: https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2009/4135.pdf Zugegriffen am 15.07.2016; Gesetzesentwurf: https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2009/4163.pdf.

  51. 51.
  52. 52.
  53. 53.
  54. 54.
  55. 55.

    Vgl. beispielsweise „Verordnung über das Anbringen von Reklameanlagen im öffentlichen Grund“ der Stadt Zürich vom 21. Mai 2008 (https://www.stadt-zuerich.ch/hbd/de/index/bewilligungen_und_beratung/aussenwerbung/varoeg.html, zugegriffen am 15.07.2016; „Réglement d’application de la loi sur les procédés de réclame“ de la République et Canton de Genève (http://www.ge.ch/legislation/rsg/f/rsg_f3_20p01.html, zugegriffen am 15.07.2016, Ville de Genève: Affichage sur domaine public (http://www.ville-geneve.ch/themes/environnement-urbain-espaces-verts/usage-espace-public/procedes-publicitaires-enseignes/affichage/domaine-public/, zugegriffen am 15.07.2016.

  56. 56.

    Verboten haben es die Städte Basel, Lausanne, Freiburg, Neuenburg, Yverdon, Nyon und Morges, zugelassen haben es die Städte Zürich, Winterhur, Luzern, Biel, Genf, St. Gallen, Olten und Chur.

  57. 57.
  58. 58.
  59. 59.

    Botschaft des Bundesrates: http://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc.do?id=10005604 zugegriffen am 15.07.2016, Berichte der Ständeratskommission und der Nationalratskommission: http://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc.do?id=10005671; http://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc.do?id=10005672. Zugegriffen am 15.07.2016.

  60. 60.
  61. 61.
  62. 62.
  63. 63.
  64. 64.
  65. 65.

    Botschaft des Bundesrates von 1956 zum Filmartikel in der Bundesverfassung: http://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc.do?id=10039324. Zugegriffen am 16.07.2016.

  66. 66.

    Bundesblatt 1961/II, Nr. 49 vom 7. Dezember 1961, S. 1031: http://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc.do?id=10041527. Zugegriffen am 15.07.2016.

  67. 67.

    Vgl. Botschaft des Bundesrates von 1961, S. 1031–1034: http://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc.do?id=10041527. Zugegriffen am 16.07.2016.

  68. 68.

    Botschaft des Bundesrates von 1956 zum Filmartikel in der Bundesverfassung: http://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc.do?id=10039324. Zugegriffen am 16.07.2016.

  69. 69.

    In der Schweiz werden Zusatz-Verfassungsartikel mit den lateinischen Ordinalzahlen bis, ter, quater versehen.

  70. 70.
  71. 71.
  72. 72.
  73. 73.

    www.weko.admin.ch. Zugegriffen am 14.07.2016.

  74. 74.

    www.comcom.admin.ch. Zugegriffen am 14.07.2016.

  75. 75.

    www.ubi.admin.ch. Zugegriffen am 14.07.2016.

  76. 76.

    www.presserat.ch. Zugegriffen am 14.07.2016.

  77. 77.

    Es gibt Ombudsstellen bei der Tamedia Deutschschweiz in Zürich, der Tamedia romande in Lausanne/Genf, den AZ-Medien in Aarau und der Neuen Luzerner Zeitung in Luzern.

  78. 78.

    www.lauterkeit.ch. Zugegriffen am 14.07.2016.

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Authors and Affiliations

  1. 1.Universität Bern (em.)BernSchweiz
  2. 2.Hochschule MacromediaKölnDeutschland

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