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Grenzschutzpolitik

  • Jonas BornemannEmail author
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Zusammenfassung

Die Grenzschutzpolitik der Europäischen Union (EU) sieht den Schutz der Binnen- und Außengrenzen des Schengen-Raumes vor. Sie zielt auf die Abwesenheit von Binnengrenzkontrollen und wirkt auf die Errichtung eines integrierten Grenzschutzsystems an den Außengrenzen hin. Die sogenannte Flüchtlingskrise erzeugte erhebliche Verwerfungen in diesem Politikfeld, welche weiterhin nachwirken. Dies betrifft zum einen die kumulative Verlängerung vereinzelter Binnengrenzkontrollen durch einige Mitgliedstaaten, die im Schengen-Raum lediglich eine Ausnahme darstellen sollen. Zum anderen ist die Außengrenzschutzpolitik der EU durch die kompetenzielle und operative Stärkung der EU-Agentur Frontex gekennzeichnet, die bis zum Jahr 2020 voraussichtlich eine Aufstockung auf 10.000 GrenzschutzbeamtInnen erfahren wird. EU-Grenzschutzpolitik ist in engem Sachzusammenhang zur Asylpolitik der Union zu verstehen und unterliegt wie diese Externalisierungstendenzen. Entsprechend werden Maßnahmen zur Außengrenzsicherung zunehmend in Kooperation mit Drittstaaten wahrgenommen.

Schlüsselwörter

Binnengrenzkontrollen Differenzierte Integration Externalisierung Frontex Schengen-Raum 

Vertragsgrundlage: Art. 77 AEUV

Ziele: einerseits Sicherstellung kontrollfreier Binnengrenzübertritte, andererseits wirksame Überwachung des Außengrenzübertritts im Rahmen eines sukzessiv einzuführenden integrierten Außengrenzschutzsystems

Instrumente: Verordnung (EU) 2016/399 (Schengener Grenzkodex), Verordnung (EU) 2016/1624 über die Europäische Grenz- und Küstenwache, Verordnung (EU) 2017/2226 über ein Einreise-/Ausreisesystem (EES)

Budget: voraussichtlich 34,9 Milliarden Euro im Rahmen des mehrjährigen Finanzrahmens 2021-2027

Internet: Europäische Kommission: https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/smart-borders_en, Frontex: https://frontex.europa.eu/

Die Grenzschutzpolitik stellt eines der prominentesten und betriebsamsten Politikfelder der Europäischen Union (EU) dar. Sie generiert greifbare praktische Vorteile, etwa durch die Verminderung von Wartezeiten an Flughäfen und Autobahngrenzübergängen, zeitigt jedoch zugleich auch Folgen für das politische System der Union im Ganzen.

Historisch entspringt die EU-Grenzschutzpolitik dem Schengen-Besitzstand, der zunächst durch Frankreich, Deutschland und die Beneluxstaaten außerhalb des Gemeinschaftsrechtsrahmens geschaffen wurde. Diese völkerrechtliche Entwicklung griff die Überzeugung der Europäischen Kommission auf, Personenkontrollen an Grenzen im gemeinsamen Binnenmarkt seien wirtschaftlich wie gesellschaftlich unzumutbar. In der Folge wurde die schrittweise Abschaffung von Binnengrenzkontrollen durch das Schengener Durchführungsübereinkommen verwirklicht, das der inneren Öffnung zugleich einen gemeinsamen Rechtsrahmen zur Außengrenzsicherheit zur Seite stellte. Es entstand der Schengen-Raum, der sich durch das in ihm ermöglichte ungehinderte Reisen bald als Erfolgsmodell profilierte. Sukzessive traten ihm die meisten Mitgliedstaaten der Gemeinschaft bei.

Der Vertrag von Amsterdam inkorporierte dieses völkerrechtliche Arrangement in das Gemeinschaftsrecht. Zu diesem Zweck wurde in Kauf genommen, dass Irland sowie das Vereinigte Königreich ein Opt-out vom Schengen-Raum erwirkten und Dänemark das Recht des Schengen-Besitzstandes lediglich qua Völkerrecht anwendete. Dies stellt eine frühe Form differenzierter Integration dar, die auf die EU-Mitgliedstaaten Bulgarien, Kroatien und Rumänien nachwirkt. Deren Aufnahme in den Schengen-Raum erfolgte nämlich keinesfalls automatisch im Zuge des Beitritts zur Union, sondern bedarf zunächst einer Entscheidung des Rates der EU, die einstimmig getroffen werden muss. Zypern kann dem Schengen-Raum derzeit nicht beitreten, da es die effektive Kontrolle seiner Grenzen, insbesondere mit Blick auf den besetzten Nordteil der Republik, nicht zu gewährleisten vermag.

Institutionelles Design

Unbenommen dieser territorialen Sonderbestimmungen misst der Vertrag von Lissabon in Art. 3 Abs. 2 Vertrag über die Europäische Union (EUV) der Abwesenheit von Binnengrenzen eine tragende Funktion im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts bei. Die Grenzschutzpolitik der Union beruht seither auf Art. 77 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der die Entwicklung einer Politik zur Sicherstellung der Abwesenheit von Binnengrenzkontrollen vorsieht. Die Kehrseite jener Öffnung im Inneren stellt die Notwendigkeit dar, wirksame Kontrollen an den Außengrenzen des Schengen-Raumes auf Grundlage eines integrierten Grenzschutzsystems zu gewährleisten. Rechtsakte, die jene Ziele verfolgen, werden im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens verabschiedet, das die gleichberechtigte Beteiligung des Rates sowie des Europäischen Parlaments an der Gesetzgebung vorsieht.

Des Weiteren unterliegt die in diesem Rahmen geformte Grenzschutzpolitik der Union seit dem Vertrag von Lissabon der unbedingten Kontrolle durch den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH), dessen Rechtsprechung auch die Charta der Grundrechte berücksichtigt. Auf Grundlage von Art. 70 AEUV steht dieser gerichtlichen Überprüfung zudem der Evaluierungs- und Überwachungsmechanismus des Schengen-Besitzstandes zur Seite. Diese etwas archaisch geschaffene Kontrollvorrichtung erlaubt der Europäischen Kommission, in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, die praktische Anwendung des Schengen-Besitzstandes zu überprüfen. Dies berührt insbesondere auch die EU-Grenzschutzpolitik. Die Umsetzung dieser wird im Außengrenzschutz durch die EU-Agentur Frontex geprägt, durch die ein integriertes Grenzschutzsystem nach Art. 77 Abs. 1 AEUV Form annimmt. Im Rahmen von Verordnung (EU) 2016/1624 wurde Frontex umgetauft und firmiert nun als Europäische Grenz- und Küstenwache, wenngleich der Titel Frontex weiterhin als Bezeichnung zulässig bleibt.

Binnen- und Außengrenzschutz in der Krise

Im Zuge der Abschaffung von Binnengrenzkontrollen wurde eine Vielzahl von Maßnahmen ergriffen, die Sicherungsfunktion jener Grenzen zu ersetzen. Als grenzschutzpolitische Kompensationsmaßnahme wurde in erster Linie die Schaffung eines gemeinsamen Rechtsrahmens zur Außengrenzsicherung veranlasst, dessen Umsetzung maßgeblich den betreffenden Mitgliedstaaten überantwortet wurde. Zudem gewährt der Schengener Grenzkodex den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Binnengrenzkontrollen dann vorübergehend wiedereinzuführen, wenn dies der Wahrung ihrer inneren Sicherheit und öffentlichen Ordnung dient und als letztes Mittel erforderlich erscheint.

Vor dem Hintergrund intensivierter Migrations- und Fluchtbewegungen, die spätestens ab dem Jahr 2011 an den Außengrenzen des Schengen-Raumes unverkennbar waren, geriet dieses grenzschutzpolitische Arrangement in Schräglage. Einzelne Mitgliedstaaten sahen sich einer Überbelastung ausgesetzt, welche die effektive Kontrolle der Außengrenzen – insbesondere im Mittelmeer – unmöglich machte. Auf diese missliche Sachlage beriefen sich in der Folge zahlreiche Mitgliedstaaten, um Binnengrenzkontrollen temporär wiedereinzuführen. Dieser Vorgehensweise begegnete die Union halbherzig, indem sie den Mitgliedstaaten zwar strengere Verhältnismäßigkeitserwägungen abverlangte, die Spielräume zur Aufrechterhaltung nationaler Grenzkontrollen ansonsten jedoch lediglich marginal einschränkte. Vor diesem Hintergrund dienten die Defizite im Außengrenzschutz weiterhin als Argument, Binnengrenzkontrollen fortwährend durchzuführen. Der administrativen Krise an den Außengrenzen des Schengen-Raumes, die durch den weiteren Anstieg der Zahl von Asylsuchenden sowie die finanzpolitischen Notmaßnahmen in Griechenland perpetuiert wurde, begegnete die EU maßgeblich durch die Stärkung der operativen Kapazität der EU-Agentur Frontex.

Grenzschutzpolitik jenseits der Krise

Diese Entwicklungen zeitigen noch immer erhebliche Auswirkungen auf die Grenzschutzpolitik der Union. Dies betrifft erstens die Fortentwicklung von Frontex im Rahmen eines integrierten Grenzschutzsystems an den Außengrenzen. Nicht frei von Symbolik lässt sich dies wohl an der Zahl von 10.000 GrenzschutzbeamtInnen festmachen, die bis zum Jahr 2020 einsatzbereit sein sollen. Zweitens muss davon ausgegangen werden, dass einige Mitgliedstaaten, unter anderem die Bundesrepublik Deutschland, vereinzelte Binnengrenzkontrollen fortführen werden. Dies mag kaum mit den zeitlichen Beschränkungen solcher Kontrollen im Schengener Grenzkodex vereinbar sein, wird jedoch mit Verweis auf die Gefahr der Sekundärmigration von Drittstaatsangehörigen oder des Terrorismus begründet und wohl von der Europäischen Kommission gebilligt. Drittens muss die Grenzschutzpolitik der Union auf längere Sicht im Kontext der Asylpolitik verstanden werden. Ein effektiver Außengrenzschutz hat nicht nur der Wahrung der inneren Sicherheit und öffentlichen Ordnung zu dienen, sondern garantiert auch einen wirksamen Flüchtlingsschutz im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention. Viertens eröffnet die Digitalisierung der EU-Grenzschutzpolitik einige Vorteile. So verringert beispielsweise das neue Einreise-/Ausreisesystem (Entry/Exit System, EES) die Wartezeiten bei Außengrenzkontrollen, indem es Personendaten digital abruft und auswertet.

Externalisierung und Invisibilisierung

Als Instrument der Migrationskontrolle folgt die Entwicklung der EU-Grenzschutzpolitik den Parametern der Invisibilisierung und Externalisierung. Invisibilisierung betrifft zunächst die Grenzen, die zwar innerhalb des Schengen-Raumes de jure weiter bestehen, allerdings in der Regel weitestgehend unmerklich bleiben, während die effektive Außengrenzsicherung aus Sicht zahlreicher Mitgliedstaaten die Errichtung von Grenzvorrichtungen gebietet. Die Externalisierung folgt der Logik des Outsourcings, des Wegdrängens sichtbarer Grenzkontrollen im Inneren an die Außengrenzen des Schengen-Raumes. In jüngerer Zeit wird diese Bewegung auch auf Drittstaaten, insbesondere in Afrika sowie die Türkei, vollzogen.

Dies verfolgt nicht den Zweck, die effektive Kontrolle an den Außengrenzen zu gewährleisten, sondern vielmehr Menschen davon abzuhalten, diese als potenzielle Flüchtlinge zu erreichen. Grenzschutzpolitische Erwägungen sind in diesem Zusammenhang eng mit asyl- und menschenrechtlichen Anliegen verbunden. Dies bedeutet jedoch nicht aus sich selbst heraus die Errichtung einer Festung Europa, wie vereinzelt vorgebracht wurde. Vielmehr verhindert eine effektive Außengrenzsicherung, insbesondere wenn sie extraterritorial umgesetzt werden soll, lediglich die irreguläre Einreise. Dies entbindet die Mitgliedstaaten jedoch weder ihrer menschenrechtlichen Verpflichtungen noch widerspricht es der Schaffung legaler Einreisemöglichkeiten, etwa im Rahmen der Visapolitik oder der Umsiedlung anerkannter Flüchtlinge.

Weiterführende Literatur und Dokumente

  1. Europäische Kommission (2016): Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat. Zurück zu Schengen – ein Fahrplan, COM(2016) 120 final.Google Scholar
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  3. Peers, Steve (2016): EU Justice and Home Affairs Law, 4. Auflage, Oxford.Google Scholar
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Authors and Affiliations

  1. 1.Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Europarecht und VölkerrechtUniversität KonstanzKonstanzDeutschland

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