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Politik in der Krise?

Polarisierungstendenzen im politischen Prozess der USA
  • David SirakovEmail author
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Zusammenfassung

Polarisierung gehört seit über zwanzig Jahren zu den am meisten diskutierten politischen Phänomenen in den USA. Doch was zeichnet Polarisierung aus und wo liegen deren Ursachen? Dieser Artikel entwickelt eine Definition von Polarisierung und sieht deren Ursachen in einer Vielzahl von Faktoren, u. a. in der programmatischen Entwicklung der beiden großen Parteien und dem Aufstieg des Populismus, den ideologischen Positionen in Teilen der Gesellschaft, dem Zuschnitt der Wahlkreise und den Regeln und Verhaltensweisen im US-Kongress. Die möglichen Folgen für das politische System der USA werden abschließend erörtert.

Schlüsselwörter

Polarisierung Kongress Realignment Gerrymandering Redistricting 

1 Einleitung

Die vergangenen fünf Kongresse (110. bis 115. Kongress) befinden sich in den Top 10 der unproduktivsten der vergangenen 70 Jahre, die Zustimmungsraten zur Legislative sind auf Tiefstwerte gesunken und übersteigen kaum die 20 Prozentmarke. Scheinbar unversöhnlich stehen sich die beiden Parteifraktionen der Demokraten und der Republikaner gegenüber, Koalitionsbildungen über Parteigrenzen finden kaum mehr statt, die Krise des politischen Systems der USA droht sich weiter zu verschärfen, so zumindest das Urteil in der öffentlichen Debatte.

Die Polarisierung zwischen den beiden politischen Parteien im Kongress erschwert die politische Kompromissfindung und der politische Entscheidungsprozesses ist immer häufiger blockiert. Denn was in parlamentarischen Regierungssystemen zu einer ideologischen und mitunter programmatischen Schärfung der Parteien gereicht und aufgrund sicherer parlamentarischer Mehrheiten den Entscheidungsprozess kaum beeinträchtigt, kann im präsidentiellen Regierungssystem der USA, in welchem die Exekutive auf politische Mehrheiten in der Legislative angewiesen ist, zu Politikstillstand führen. Besonders ausgeprägt ist dies, wenn zumindest eine der beiden Kammern des Kongresses von einer anderen Partei kontrolliert wird als das Weiße Haus. Mag eine Polarisierung unter den Bedingungen eines unified government eventuell die Politikformulierung erleichtern, so droht die Dysfunktionalität des gesamten Systems unter den Bedingungen eines divided government. Die zentrale Funktion von Politik, für soziale, ökonomische und ökologische Herausforderungen Lösungen zu finden, steht in den Vereinigten Staaten schon geraume Zeit auf dem Spiel.

Barack Obama – der noch 2004 proklamierte, es gäbe kein liberales und konservatives Amerika, sondern lediglich die Vereinigten Staaten von Amerika – musste in seiner Amtszeit feststellen, wie schwierig dieses Unterfangen letztlich ist. Angesichts der Haushaltsverhandlungen zur Erhöhung der Schuldenobergrenze 2011 erklärte er in einer Fernsehansprache, dass in Washington (DC) der Kompromiss zu einem „dirty word“ (White House 2011) verkommen sei.

Das für die Demokraten bereits bekannte Problem der Polarisierung rückte nach dem Wahlerfolg 2016 bei den Republikanern deutlich stärker ins Bewusstsein. Obwohl der Einzug Donald J. Trumps ins Weiße Haus und die Dominanz der Republikaner in beiden Kammern des Kongresses ein unified government zur Folge hatte, gelang es der konservativen Mehrheit nur selten, ihre politische Agenda in Gesetzesform zu gießen. Der knappe Stimmenvorsprung im Senat (51 zu 49) machte das Erreichen der häufig notwendigen Supermehrheit von 60 Stimmen nahezu unmöglich. Angesichts der verhärteten Fronten appellierten nunmehr Republikanische Senatoren an ihre Kollegen.

Mit John McCain (R-AZ) ließ sich eine der Ikonen der Republikanischen Partei zu einer Grundsatzrede hinreißen:

„Let’s trust each other. Let’s return to regular order. We have been spinning our wheels on too many important issues because we keep trying to find a way to win without help from across the aisle. […] We are getting nothing done, my friends. We are getting nothing done“ (Congressional Record 2017, S. 4168).

Neben dem Niederschlag in der Rhetorik werden die Folgen der parteipolitischen Polarisierung insbesondere in zentralen politischen Entscheidungen und Abstimmungen deutlich. Zeigten sich die Auswirkungen der politischen Polarisierung in der Präsidentschaft Barack Obamas exemplarisch an den Haushaltsverhandlungen 2013, die durch die Schließung von Regierungsinstitutionen (Government Shutdown) begleitet wurde oder der Debatte um die notwendige Anhebung der Schuldenobergrenze, so hatte Donald Trump in seinen ersten zwei Amtsjahren ganz ähnliche Schwierigkeiten. Weder der Versuch, mit eigenen Mehrheiten die als Obamacare bekanntgewordene Gesundheitsreform seines Vorgängers rückgängig zu machen, noch die Finanzierung des Baus einer Mauer zu Mexiko, welche ein zentrales Wahlkampfversprechen Trumps darstellte, waren erfolgreich.

Hatte es Barack Obama mit einem politischen Gegner zu tun, dessen erklärtes Ziel es war, aus ihm einen „one-term president“ zu machen, verhält sich dies mit Donald Trump und seinem Verhältnis zu den Demokraten nicht anders. Bei Letzterem kommt allerdings noch hinzu, dass seine populistische Überzeugung die Spaltung in Politik und Gesellschaft noch verstärkte (Lammert 2020; Sirakov 2020).

Im ersten Teil dieses Artikels wird nach der spezifischen Ausprägung der politischen Polarisierung gefragt. Daran anschließend soll der Frage nach den Gründen für die zu beobachtende parteipolitische Polarisierung im US-Kongress nachgegangen werden. Im Gegensatz zu den Polarisierungsbefunden ist die Ursachensuche zum Teil heftig umstritten. Sie konzentriert sich dabei grob auf zwei „Orte“: Den Gesellschaftlichen, also einer Polarisierung innerhalb der Wählerschaft, die als Ursache der Polarisierung im Politischen genannt wird und die sich dann auch in der Polarisierung der Eliten widerspiegelt, und dem Politischen, in dem in erster Linie eine Polarisierung politischer Eliten in Washington (DC) attestiert wird. Abschließend soll in diesem Beitrag die Frage diskutiert werden, ob die diagnostizierten Tendenzen und Probleme in der Tat als ein Indiz für eine tiefergreifende Krise des politischen Systems der USA gelten können.

2 Political Gridlock. Die Folge der politischen Polarisierung

Die Bearbeitung und Lösung sozialer und ökonomischer Probleme stehen im Zentrum von Politik, weshalb Entscheidungen in Form von Gesetzen als das zentrale Ziel politischen Handelns genannt werden können (Patzelt 2003, S. 23). Mit Blick auf die Politik in den USA erwachsen aber zunehmend Zweifel, ob diese Lösungs- und Regelungskompetenz durch den Kongress noch wahrgenommen und gesellschaftlichen, sozialen und wirtschaftlichen Herausforderungen zeitnah und adäquat begegnet werden kann.

Dies verdeutlicht bereits ein Blick auf die Produktivität innerhalb des Gesetzgebungsprozesses. In den Kongressen 112, 113 und 114 (2011–2017) wurden lediglich 284, 296 sowie 329 Gesetze verabschiedet, womit sie deutlich unter dem von Harry Truman als „do-nothing Republican Congress“ (zitiert nach Genovese 2010, S. 485) geschmähten 80. Kongress (1947–1949) liegen. Mit 906 wiest dieser immerhin so viele verabschiedete Gesetze wie in den vorgenannten Kongressen zusammen auf. Doch auch der Blick in die vorangegangenen Kongresse seit Ende des 20. Jahrhunderts zeigt den Abwärtstrend in der legislativen Produktivität. Während im 106. Kongress (1999–2001) noch 604 Gesetze die Zustimmung des Repräsentantenhauses und des Senats fanden, waren dies im 108. Kongress (2003–2005) 504 und im 110. Kongress (2009–2011) lediglich noch 460.

Die rückläufigen Zahlen können besser verstanden werden, betrachtet man die Entwicklung der parteiübergreifenden Zusammenarbeit, dem so genannten bipartisanship. In einem politischen System, in dem das Wahlsystem zumeist knappe Mehrheiten produziert, die zudem alles andere als verlässlich sind, da sich die direkt gewählten Abgeordneten und Senatoren deutlich stärker ihrer Wählerschaft, denn programmatischen oder taktischen Überlegungen ihrer jeweiligen Partei verpflichtet fühlen, sind erfolgreiche Gesetzesvorhaben nur mit parteiübergreifenden Koalitionen realisierbar. Und das hat in den USA seit dem Zweiten Weltkrieg auch weitgehend erfolgreich funktioniert. Annähernd die Hälfte der Entscheidungen im Kongress wurde durch ein solches bipartisanship getroffen. Der zunehmende Antagonismus der Parteien im Kongress erschwert diese überparteiliche Kooperation allerdings massiv. Der Tiefpunkt im Senat wurde im 111. Kongress (2009–2011) erreicht, als lediglich ein Viertel der Abstimmungen mit einer überparteilichen Mehrheit verabschiedet wurden. Zwar erholte sich dieser Wert auf durchschnittlich 37 Prozent wieder etwas, konnte aber nicht an die zuvor üblichen über 42 Prozent anknüpfen. Ähnlich verhält es sich im Repräsentantenhaus. Dort wurden zwischen 1979 und 2010 durchschnittlich 48 Prozent der erfolgreichen Entscheidungen im bipartisanship verabschiedet. Seit 2011 ist der Schnitt auf etwa 28 Prozent gesunken.

Immer häufiger stimmen die Parteifraktionen als weitgehend geschlossene Blöcke ab. Dies ist in erster Linie bei Parteifraktionen in parlamentarischen Regierungssystemen zu beobachten; aufgrund der stärkeren Bindung der Kongressmitglieder an ihre Wählerschaft in den Wahlkreisen im legislativen Prozess der USA bislang nicht. Gleichwohl stieg im Zeitraum von 1991 bis 2018 diese Geschlossenheit von etwa 83 % im Repräsentantenhaus und Senat auf 94 % respektive 93 %. Unter solchen Bedingungen und insbesondere in Zeiten eines divided government ist die für den legislativen Prozess der USA zentrale Bedeutung überparteilicher Koalitionsbildungen bei substanziellen Politikentscheidungen so gut wie ausgeschlossen.

3 Polarized Congress and Polarized America? Die parteipolitische Polarisierung im US-Kongress und ihre Ursachen

Die Frage nach der Ursache von Polarisierung, lässt zunächst die Suche nach einer Definition dieses Phänomens in den Vordergrund rücken. Ein Blick in die politikwissenschaftliche Literatur zeigt recht schnell, dass sich dort kaum ein Konsens finden lässt. Während beispielsweise Alan Abramowitz (2018) Polarisierung bereits dann sieht, wenn die ideologischen Positionen der Parteien bzw. der Wähler sich aus der ideologischen Mitte entfernen und immer weiter auseinanderdriften, gehen Morris P. Fiorina und Samuel J. Abrams (2008, S. 566) davon aus, dass von Polarisierung erst gesprochen werden kann, wenn sich die durchschnittlichen Positionen an den jeweiligen ideologischen Extrempunkten befinden. Kein Wunder also, dass bei einer fehlenden gemeinsamen Definition auch kaum Einigung über die reale Ausprägung der Polarisierung im politischen System zu erzielen ist.

Um sich dem Problem allerdings zu nähern, ist es nicht notwendig, sich der einen oder der anderen Lesart anzuschließen. Es ist vielmehr wichtig, nach Indikatoren zu Fragen, anhand derer sich solche Polarisierungstendenzen im Kongress oder auch der Wählerschaft deutlich machen lassen. Hierzu bieten DiMaggio, Evans und Bryson (1996, S. 692 f.) einen möglichen Zugang. Sie betrachten die ideologische Verortung der Wähler bzw. Kongressabgeordneten etwas näher. Ordnen sich die ideologischen Position bimodal, dann kann von einer Polarisierungstendenz gesprochen werden, sei es im Kongress oder allgemeiner innerhalb der Wählerschaft. In einer solchen Verteilung fehlen die moderaten Positionen in der ideologischen Mitte, die Kompromisse erleichtern. Damit versinnbildlicht die U-Kurve in Abb. 1 idealtypisch eine tiefe Polarisierung einer Gesellschaft, Gruppe oder bspw. dem Kongress.
Abb. 1

Polarisierung (In Anlehnung an Fiorina et al. 2006, S. 13)

3.1 Polarized Congress. Polarisierungstendenzen im US-Kongress

Um Polarisierungstendenzen im US-Kongress messbar und damit empirisch fassbar zu machen, findet zumeist der auf der Forschung von Keith Poole und Howard Rosenthal (Poole und Rosenthal 1984, 1997) basierende Common Space DW-NOMINATE Score Verwendung, der die ideologischen Positionen der Abgeordneten und Senatoren anhand ihres Abstimmungsverhaltens auf einer ideologischen Links-Rechts-Achse verortet, die von −1 (extrem liberal) bis 1 (extrem konservativ) reicht.1

In Abb. 2 sind die ideologischen Positionen der Abgeordneten und Senatoren des US-Kongresses abgebildet, und es zeigt sich hier ein klarer Trend in Richtung einer zunehmenden Polarisierung der ideologischen Positionen. Während im 85. Kongress (1957–59) in Repräsentantenhaus wie Senat weite Überlappungen zwischen Demokraten und Republikanern im mittleren (moderaten) Bereich des Liberal-Konservativ-Spektrums vorhanden waren, sind diese im 115. Kongress (2017–2019) gänzlich verschwunden. Der liberalste Republikaner ist konservativer als der konservativste Demokrat.
Abb. 2

DW-Nominate Score im 85. (1957–2059) und 115. (2017–2019) Kongress

Aber nicht nur das Verschwinden der politischen Mitte allein muss hier thematisiert werden. Auch der Abstand der ideologischen Positionen der beiden Parteien gibt uns Auskunft über das Ausmaß der zu beobachtenden Polarisierung. Wie in Abb. 3 ersichtlich, driften beide Parteien seit 1957 zusehends auseinander. In erster Linie zeigt sich diese Entwicklung bei den Republikanern, die sich in den letzten 62 Jahren deutlich von der politischen Mitte entfernt haben. Folglich sind die Parteien in der US-Legislative heute ideologisch weiter voneinander entfernt denn je.
Abb. 3

Abstand der durchschnittlichen ideologischen Position von Demokraten und Republikaner im US-Kongress 1957–2019

Unterstützt wird dieser Befund durch die ideologische Geschlossenheit der Parteien im Kongress (Abb. 4). Anhand der Daten wird deutlich, dass die Demokraten als Reaktion auf den klaren ideologischen Rechtsruck der Republikaner, ideologisch enger zusammengerückt sind. Bei den Republikanern ist eine solche Tendenz nicht zu erkennen. Im Gegenteil: Infolge des politischen Rechtsruckes findet sich eine größere ideologische Vielfalt innerhalb dieser konservativen Fraktion.
Abb. 4

Ideologische Streuung im US-Kongress 1957–2019

Der hier skizzierte Trend in Richtung einer stärkeren politischen Polarisierung im Kongress wird inzwischen in der politikwissenschaftlichen Forschung nicht mehr in Frage gestellt und lässt sich auch anhand anderer Indikatoren wie dem Abstimmungsverhalten (Roll Call Votes) (Rohde 1991; Coleman 1997), der Einschätzungen durch Interessengruppen (Poole und Rosenthal 1997 (Kap. 8); Stonecash et al. 2003) sowie dem DW-NOMINATE Score (Poole und Rosenthal 1984; Theriault 2008) belegen. Bei der Suche nach den Ursachen für diese politische Polarisierung hingegen gehen die Meinungen weit auseinander.

3.2 Ursachen der politischen Polarisierung in der US-Gesellschaft

Im Zentrum der Auseinandersetzung steht hier die Frage, ob die auf politischer Ebene zu beobachtende Polarisierung als Folge einer breiten in der Gesellschaft vorhandenen Polarisierung interpretiert werden muss oder vielmehr auf eine Entwicklung innerhalb der politischen Eliten selbst zurückzuführen ist.

In einem demokratischen System wie den USA liegt die Vermutung nahe, dass eine polarisierte Gesellschaft mittels Wahlen einen polarisierten Kongress hervorbringt. In einer solchen geteilten Gesellschaft trifft das rote (Republikanische) Amerika, wie es James Davison Hunter (1991) formuliert, auf das blaue (Demokratische), was zu „Culture Wars“ führe. Die sich darin manifestierenden Konflikte verlaufen entlang religiöser, kultureller und ideologischer Linien. Empirisch lässt sich eine derart geteilte Gesellschaft aber kaum eindeutig nachweisen (u. a. DiMaggio et al. 1996; Evans 2003). Andere Konfliktlinien sind deutlicher zu erkennen, wie solche entlang des Einkommens (McCarty et al. 2006) sowie anderer „bread-and-butter economic issues“ wie Steuern, Gemeinwohl, Arbeitslosigkeit oder Wirtschaftswachstum (Ansolabehere et al. 2006, S. 9). Andere Untersuchungen wiederum zeigen, dass durchaus Polarisierungstendenzen in Verbindung mit der religiösen und ethnischen Zugehörigkeit in Teilen der Gesellschaft zu verzeichnen sind (Abramowitz und Saunders 2008, S. 549 f.; Abramowitz 2018). Und auch das Bild vom roten und blauen Amerika insgesamt wurde teilweise in Frage gestellt. Darstellungen früherer Wahlergebnisse in den USA, in denen geringe Abstände zwischen den beiden Parteien als Mischung zwischen rot und blau kenntlich gemacht werden, zeichnen eher das Bild eines „Purple America“ (Ansolabehere et al. 2006; Teixeira 2008). Gleichwohl zeigen die Ergebnisse gerade der Präsidentschaftswahl 2016 den Trend, dass die Abstände zwischen Demokraten und Republikanern in den einzelnen Wahlkreisen deutlich ansteigen und mithin das blaue und rote Amerika gegenüber dem Violetten überwiegt (Wasserman 2017).

Zumindest mit Blick auf die US-Gesellschaft stützen die Daten der American National Election Study (ANES) die Skepsis gegenüber einer tiefen ideologischen Spaltung. Gefragt nach einer Selbsteinschätzung auf einer 7-gliedrigen Ideologieskala, die von extrem liberal über moderat bis extrem konservativ reicht, zeigt sich trotz Veränderungen in den vergangenen Jahrzehnten weiterhin eine Glockenkurve als Ausdruck einer mehrheitlich moderaten Gesellschaft (Abb. 5).
Abb. 5

Ideologische Selbsteinschätzung, 1972 und 2016. (Quelle: 1972 und 2016 American National Election Study)

Nimmt man allerdings die Selbsteinschätzung derjenigen in den Blick (Abb. 6), die sich eindeutig mit der Demokratischen oder der Republikanischen Partei identifizieren, verändert sich das Bild: Liberale US-Amerikaner ordnen sich heute eher der Demokratischen Partei, konservative US-Amerikaner den Republikanern zu. Zurückzuführen ist diese Entwicklung auf eine ideologische „Schärfung“ des jeweiligen parteipolitischen Profils und dem daraus resultierenden Realignment innerhalb der Wählerschaft, das in den 1960er- und 1970er-Jahren seine Anfänge nahm. Die konservative weiße Wählerschaft im Süden, die traditionell eng mit den Southern Democrats verbunden war, distanzierte sich aufgrund der Bürgerrechtsgesetzgebung von der Demokratischen Partei und votierten für konservative Republikaner. Dies führte zu einer Stärkung der konservativen Bewegung in den USA, die in der Präsidentschaftskandidatur Barry Goldwaters für die Republikaner 1964 erstmals sichtbar wurde. Im Gegenzug dazu wählten die afroamerikanischen, aber auch die liberalen weißen Wähler aus dem Nordosten stärker Demokratisch (Carmines und Stimson 1989 (Kap. 2); Rohde 1991, S. 58–59). Die Folgen dieses über Jahrzehnte währenden Prozesses sind heute daran zu erkennen, dass sich die ideologische Selbsteinschätzung deutlich stärker mit der jeweiligen Parteiidentifikation deckt. Ideologische Polarisierung übersetzt sich so zugleich in eine parteipolitische (partisan) Polarisierung.
Abb. 6

Ideologische Selbsteinschätzung nach Parteiidentifikation, 1972 und 2016

Fiorina und Levendusky (2006, S. 52–55) bezeichnen diesen Effekt als Sorting und unterscheiden ihn von Polarisierung. Sorting zeichnet sich dadurch aus, dass es zwar zu Veränderungen der ideologischen Zusammensetzung der Wählerschaften beider großer Parteien in den USA kommt, die prozentuale Verteilung auf der Ideologieachse jedoch gleichbleibt. Während dieser Befund einen gewissen Zeitraum durchaus treffend beschrieb, zeigen sich jüngst Entwicklungen, die sich nicht allein mit dem Konzept des Sorting erklären lassen. 1972 verorteten sich noch 25,8 Prozent im liberalen Bereich (von extrem bis schwach liberal), 37,4 Prozent als moderat und 36,8 Prozent im konservativen Bereich (schwach bis extrem konservativ). Vierundvierzig Jahre später bezeichnen sich 32,7 Prozent als liberal, lediglich 27,6 Prozent als moderat und 39,8 Prozent als konservativ. Damit kann nicht nur von einer veränderten ideologischen Zusammensetzung der Parteien gesprochen werden, sondern es zeigt sich auch insgesamt eine ideologische Polarisierung.

Sie drückt sich auch in den Gefühlen gegenüber der eigenen und der jeweilig anderen Partei aus. In den ANES-Daten lassen sich die Sympathiewerte entlang eines von 0 bis 100 Grad reichenden „feeling thermometer“ ablesen. Während die Sicht auf die eigene Partei von 71 (1978) auf etwa 69 Grad (2016) leicht absank, verlor das Ansehen der Gegenseite deutlich stärker an Boden. Schätzten die Befragten die gegnerische Partei 1978 noch mit 48 Grad ein, fand sich der Wert 2016 bei lediglich 26 Grad wieder. Der Abstand zwischen den Werten verdeutlicht das als negative partisanship (Abramowitz 2018) oder affective polarization (Levendusky 2017) bezeichnete Phänomen. Über den 38jährigen Zeitraum der Befragung hat sich Die Distanz von 23 auf knapp 41 Grad fast verdoppelt (Abb. 7).
Abb. 7

Einschätzungen zur eigenen und gegnerischen Partei 1978 bis 2016 (Die verwendeten Rohdaten stammen von der American National Election Study.)

Der Polarisierungstrend verstärkt sich noch, wenn man nicht die gesamte Bevölkerung in den Blick nimmt, sondern nur die Wählerschaft. Analog zum Auseinanderdriften der ideologischen Positionen zwischen den Parteifraktionen im Kongress, lässt sich auch bei den Wählern ein solcher Prozess erkennen (siehe Abb. 8). Im Gegensatz zum Kongress haben allerdings sowohl die liberalen als auch die konservativen Wähler einen nahezu gleichen Anteil daran (Abb. 8).
Abb. 8

Ideologische Mittelwerte und Abstand der Wählerschaft für das Repräsentantenhaus, 1972 bis 2016 (Erläuterung: Die y-Achse stellt die umkodierte Ideologieskala dar und reicht von −1 (extrem liberal) über 0 (moderat) bis zu 1 (extrem konservativ). Die verwendeten Rohdaten stammen von der American National Election Study.)

Die spezifischen Charakteristiken des US-Wahlsystems verstärken diesen Effekt abermals. Hier werden die Kandidaten der beiden Parteien in sogenannten primaries bestimmt. In diesen Vorwahlen (offen oder geschlossen), beteiligen sich meist nur die aktiven Parteianhänger (activists), was die ohnehin niedrige Wahlbeteiligung in den USA bei diesen Vorauswahlen noch verringert (Abramowitz und Saunders 2008, S. 546–548). Da die activists wie gezeigt in der Regel stärker ideologisch polarisiert sind als die allgemeine Wählerschaft, werden in diesen Vorwahlen Kandidaten für die allgemeinen Wahlen bestimmt, die der ideologischen Positionierung dieser activists näher kommen (mit Blick auf allen Wählern offenen Vorwahlen siehe Kaufmann et al. 2003; siehe zu einer Gegenposition Nielson und Visalvanich 2013, S. 21–23).

Der Einfluss der politischen Aktivisten auf die politische Polarisierung wird auch in einem anderen Zusammenhang diskutiert. Alle 10 Jahre kommt es in Folge des letzten Zensus zur Neueinteilung der Wahlkreise, um so eine möglichst faire Repräsentation zu garantieren. Veränderungen in der Bevölkerungszahl aufgrund von Migrationsbewegungen über die Wahlkreisgrenzen hinweg wirken sich also direkt auf die neuen Grenzverläufe aus. Verantwortlich sind dafür die Legislativen, Kommissionen oder andere Institutionen in den Einzelstaaten, welche von den politischen Parteien allzu gerne dazu genutzt werden, den eigenen Kandidaten die (Wieder-)Wahl zum Repräsentantenhaus so sicher wie möglich zu machen. Diese als Gerrymandering bezeichnete Manipulation von Wahlkreisen ist immer wieder der Grund für Auseinandersetzungen zwischen Demokraten und Republikanern. Einige Forscher und politische Beobachter konstatieren einen klaren Zusammenhang zwischen dieser durch die Parteien dominierten Praxis der Neuziehung von Wahlkreisgrenzen und der steigenden Polarisierung im Repräsentantenhaus (Carson et al. 2007).

Im Kern der Argumentation steht der Zusammenhang zwischen Gerrymandering, geringem Parteienwettbewerb und politischer Polarisierung. Dabei führe der parteibezogene Zuschnitt zu einer homogeneren Zusammensetzung der dortigen Wählerschaft und mithin zu politisch weniger umkämpften Wahlkreisen. Der fehlende Wettbewerb wiederum habe zur Folge, dass die sicheren Kandidaten ihrer politischen Auffassung entgegenstehende Forderungen aus dem Wahlkreis kaum oder überhaupt nicht in die eigene Entscheidungsfindung einfließen ließen. Aufgrund der Homogenität des Elektorats entschieden letztlich nicht mehr die Wähler bei den Wahlen zum Repräsentantenhaus, sondern die politischen Aktivisten, auf die die Kandidatenkür im Zuge der Primaries zurückgehe. Ideologische Ausreißer im Abstimmungsverhalten würden so kaum zu einer Gefährdung der Wiederwahlchancen führen. Ganz im Gegenteil, es werde von den eigenen Parteianhängern honoriert und erhöhe die Wiederwahlchancen (u. a. Mann 2006, S. 266–267).

Betrachtet man die Entwicklung des Wettbewerbes in den Wahlkreisen, so ist seit den frühen 1980er-Jahren eine stetige Abnahme der kompetitiven Distrikte zu verzeichnen (siehe Tab. 1).
Tab. 1

Umkämpfte Wahlkreise in den Wahlen zum Repräsentantenhaus, 1972–2016

 

1972

1982

1992

2002

2008

2012

2014

2016

55–45

150

171

146

111

105

87

81

81

52–48

67

79

58

38

39

28

28

33

Quelle: McDonald (2006, S. 92) sowie mit gekennzeichnete eigene Ergänzung entlang der normalized presidential vote

Mit 81 kompetitiven und 28 hoch-kompetitiven Wahlkreisen wurden in den Zwischenwahlen 2014 in beiden Bereichen Tiefstwerte erreicht. In den Wahlen 2016 stieg die Anzahl der hoch-kompetitiven Wahlkreise zwar leicht an, die der kompetitiven blieb hingegen gleich. Zugleich erreichten die als sicher anzusehende Distrikte in den Jahren 2014 und 2016 mit 354 einen Höchstwert. Die Vermutung, dies habe mit den zuvor vorgenommenen Neuziehungen der Wahlkreise zu tun, klingt zunächst plausibel (McDonald 2006). Doch gibt es auch Zweifel an dieser These, da auch ohne Gerrymandering die Anzahl der (hoch-)kompetitiven Wahlkreise sank, wie die Jahre 2008 und 2014 veranschaulichen. So scheint zum sinkenden Wettbewerb eine als geographical sorting bezeichnete Homogenisierung der Wahlkreise aufgrund der Mobilität der Bevölkerung hinzuzukommen (Stonecash et al. 2003). „Americans are increasingly living in communities and neighborhoods whose residents share their values and they are increasingly voting for candidates who reflect those values“ (Abramowitz et al. 2006). Oder wie es Sean Theriault (2008, S. 79) mit einem Augenzwickern ausdrückt: „Pop culture suggests that Democrats choose to live near their local Starbucks for a convenient cup of joe and Republicans move to be closer to their favorite mega-church for a regular drink from the cup of salvation.“

Als alleiniger Erklärungsfaktor für die zu beobachtende zunehmende Polarisierung kann dieser fehlende parteipolitische Wettbewerb in den Wahlkreisen allerdings auch nicht gelten. Untersuchungen zeigen zwar, dass Abgeordnete aus kompetitiven Wahlkreisen in ihrem Abstimmungsverhalten ideologisch moderater agieren. Zugleich stimmen Demokraten aus sicheren Distrikten tendenziell liberaler und Republikaner tendenziell konservativer ab. Doch weisen Kongressmitglieder ohne jede Konkurrenz im Wahlkreis durchaus auch die gesamte Breite (moderat bis extrem) in ihrem Abstimmungsverhalten auf (Mann 2006, S. 274–280, insbesondere Figure 276–274 und 276–276). Und nicht zuletzt schmälert die zweite Kammer des Kongresses die Erklärungsreichweite des Gerrymandering. Obwohl der Senat keine Wahlkreisveränderungen erfährt, ist in ihm ebenfalls eine – wenngleich nicht ganz so starke – Polarisierung zu beobachten. Insgesamt kommt eine Vielzahl von Untersuchungen zu dem Schluss, dass Gerrymandering nur geringen Einfluss auf die Polarisierung hat (Abramowitz et al. 2006; McCarty et al. 2009; Masket et al. 2012; Adorf 2018).

3.3 Ursachen der politischen Polarisierung im US-Kongress

Auf der Suche nach den Ursachen der fortschreitenden Polarisierung im US-Kongress widmet sich eine Vielzahl von Forschern der legislativen Institution selbst. Dabei werden ganz unterschiedliche mögliche Erklärungsfaktoren genannt. So führten veränderte Regeln und Prozeduren im Kongress zu einer gestärkten Rolle der Parteiführungen im Allgemeinen und der Mehrheitsführerschaft im Besonderen. Aber es werden auch stärker strategische denn ideologische Überlegungen ebenso thematisiert, wie ein etwaiger Wandel in den Normen- und Wertorientierungen der Kongressmitglieder selbst.

In seiner nunmehr 231 Jahre währenden Geschichte hat der US-Kongress einige Reformen erlebt, doch insbesondere die Veränderungen von Regeln und Prozeduren in den vergangenen 60 Jahren sind nach Meinung mancher Beobachter für einen die Polarisierung begünstigenden institutionellen Wandel verantwortlich zu machen (ausführlich auch Theriault 2008, S. 82–88; Sinclair 2012 [2006]). Angetrieben von der Überzeugung der Parteiführungen, am Ende eines Gesetzgebungsprozess möglichst sicher das für die Partei beste Ergebnis erreichen zu müssen, kam es zu Machtverschiebung hin zu den Spitzen der Parteien, was die Schwächung eines durch Ausschüsse (Committees) und ihre Arbeit dominierten Kongress nach sich zog (Shepsle 1989). Vorangetrieben wurde dies vor allem in den 1990er-Jahren durch die von Newt Gingrich (R-GA) (1995–1999) geführten Republikaner, die nach ihrem Wahlsieg 1994 das Repräsentantenhaus sowie den Senat kontrollierten und die Demokraten als auch den Demokratischen Präsidenten Bill Clinton (1993–2001) effektiv unter Druck setzen wollten.

Es sind nunmehr die Führungen der Parteien und dabei vor allem die Mehrheitsführung, die mittels gewachsener institutioneller Macht die Agenda im Gesetzgebungsprozess setzen (Rohde 1991; Cox und McCubbins 2005). Dies zeigt sich beispielsweise in der Besetzung von Ausschusspositionen, die nicht mehr entlang des Senioritätsprinzips von erfahrenen Kongressmitgliedern besetzt werden, sondern vielmehr Ausdruck der Loyalität gegenüber der Parteiführung sind (Theriault 2006, S. 12). Die einfachen Abgeordneten sehen sich einem zunehmenden Druck durch die eigene Parteiführung ausgesetzt bei gleichzeitig steigenden Aufstiegsmöglichkeiten in den Ausschüssen. Die Konsequenz ist ein stärker an der Position der Parteiführung orientiertes Abstimmungsverhalten.

Ein weiteres Beispiel für die Macht der Mehrheitsführung ist die nach dem 59. Sprecher des Repräsentantenhauses, Dennis Hastert (R-IL) (1999–2007), benannte Hastert-Rule. Sie folgt dem Credo „Thou shall not aid bills that will split thy party“ (Cox und McCubbins 2005, S. 24). Gesetzesentwürfe, die nicht die Mehrheit der Mehrheitspartei erreichen, so die Konsequenz, werden in der Regel erst gar nicht in den Gesetzgebungsprozess eingebracht.

Trotz einer ähnlich gestiegenen Polarisierung wurden im Senat keine institutionellen Änderungen in vergleichbarer Weise vollzogen. Aus Sicht mancher Beobachter schwächt dies die Erklärungskraft institutionellen Wandels als Triebfeder politischer Polarisierung (McCarty et al. 2006, S. 53). Allerdings veränderte sich die Verwendung bereits bestehender Regelungen und Prozeduren. Dabei spielt der als den Kompromiss über die Parteilinien hinweg befördernder Minderheitenschutz vorgesehene Filibuster eine zentrale Rolle. Diese Regelung ermöglicht es einer Minderheit von 41 Senatoren im 100 Mitglieder umfassenden Senat, die Debatte über einen Gesetzentwurf zu verzögern und mittels Dauerredens, zusätzlicher Gesetzeszusätze oder Abstimmungen den gesamten Senat in seiner Arbeitsfähigkeit erheblich einzuschränken. Die Beendigung eines solchen Dauerredens kann lediglich durch die Zustimmung einer Supermehrheit von mindestens 60 Senatoren zu einer Cloture Motion erfolgen. Für die Mehrheitsvertreter bietet Letztere die Möglichkeit, die Opposition als Blockierer zu brandmarken. Für Senatoren der Minderheitspartei wiederum eignen sich solche prozeduralen, also nicht direkt zu einem Gesetz führenden Abstimmungen besonders für Loyalitätsbeweise an die Parteiführung (Sirakov 2018, S. 307). Nicht zuletzt die geringere öffentliche Aufmerksamkeit von prozeduralen Abstimmungen öffnet rhetorische Spielräume:

„For members who want to stay ‚on the team‘ the solution is clear: Criticize your party’s extremists, pay lip service to bipartisanship and vote for the eventual compromise when the leadership decides to bring it to the floor. But do not force the leader’s hand or undermine his position“ (Karol 2013, Hervorhebung im Original).

Der ursprüngliche Kompromisscharakter des Filibuster wurde in den vergangenen Jahren auch formell schrittweise ausgehöhlt. Angesichts der Blockadehaltung der Republikaner bei der Bestätigung wichtiger politischer Positionen und von Richtern der Bundesgerichte schränkte die Demokratische Mehrheit das Erfordernis einer Supermehrheit im 113. Kongress (2013–2015) deutlich ein. Lediglich die Bestätigung von Richtern für den Supreme Court konnte seitdem durch den Filibuster aufgehalten werden. Die Republikaner ihrerseits nahmen die als Nuclear Option bezeichnete Einschränkung des Filibuster im 115. Kongress (2017–2019) in Angriff, nachdem sie in den Wahlen 2016 nicht nur die Mehrheit in beiden Häusern des Kongresses stellten, sondern mit Donald Trump auch das Weiße Haus gewannen. Im Zuge der Berufung des sehr konservativen Richters Neil Gorsuch kam es aufgrund einer fehlenden 60-Stimmenmehrheit zur Senkung der notwendigen Mehrheit bei der Bestätigung von Supreme Court-Richtern auf 51 Stimmen.

Ein weiterer die Polarisierung im Senat antreibender Aspekt betrifft die politische Sozialisation von Senatoren. Im Mittelpunkt stehen dabei ehemalige Republikanische Abgeordnete, die unter der Führung Newt Gingrichs in den 1990er-Jahren in das Repräsentantenhaus gewählt wurden und sich bereits zu jener Zeit durch eine sehr konservative Haltung auszeichneten. Viele dieser Abgeordnete vertreten inzwischen als Senatoren ihren Bundesstaat und tragen aufgrund ihrer im Vergleich zu ihren Republikanischen Kollegen deutlich konservativeren Haltung zur Polarisierung im Senat entscheidend bei. Sean Theriault (gemeinsam mit Theriault und Rohde 2011; Theriault 2013) nennt die 33 Senatoren mit Blick auf ihren Werdegang „Gingrich Senators“.

Ein noch stärker an strategischen Gesichtspunkten orientiertes und den gesamten Kongress betreffendes Argument wird von Frances Lee (2009) vorgebracht, die den anwachsenden ideologischen Abstand der Parteien im Kongress nicht ausschließlich auf primär ideologische Unterschiede zurückführt. Das rationale Interesse von Parteien, die Kontrolle über wichtige Institutionen zu erringen, auszubauen und zu verteidigen, stelle eine plausiblere Erklärung dar (Lee 2009, S. 18). Um diesen Machtgewinn zu erreichen, braucht es einer offensichtlichen Unterscheidbarkeit der Parteien. Den daraus erwachsenden Effekt bezeichnet Lee als Teamsmanship, eine engere Zusammenarbeit von Parteikollegen und der Bildung einer Schicksalsgemeinschaft von Amt und Partei, welche nicht nur zur Vertiefung der ideologischen Gräben in dafür anfälligen Themen führt, sondern sich auch bei Entscheidungen auswirkt, die traditionell als nicht ideologisch aufgeladen gelten wie beispielsweise die Erhöhung der Schuldenobergrenze (Lee 2009, S. 154). Dies führt letztlich zu einer Verstärkung der Polarisierung, die zum Teil auf ideologieferne Überlegungen in den Parteien zurückgeht. In ihrem aktuellen Buch führt Lee (2016) diese Überlegungen weiter und zeigt anschaulich, dass sich historisch betrachtet das Streben nach bipartisanship für die Republikaner – insbesondere im Repräsentantenhaus – nicht in Wahlsiegen auszahlte. Vielmehr war es das Verkörpern einer Fundamentalopposition, das sich in Wahlsiege 1995 (unter Führung Newt Gingrichs) und 2010 (mit John Boehner (OH) an der Spitze) übersetzen ließ. Der nächste Wahlkampf bestimmt demnach deutlich stärker die politische Praxis im Kongress als ideologische Überlegungen.

Im Kern ähnlich ideologiefern ist eine letzte hier zu erwähnende Polarisierungsursache innerhalb des Kongresses. Wie eingangs beschrieben, ist der Entscheidungsbildungsprozess in den USA aufgrund der strukturellen Eigenschaften auf Kompromisse und mithin auf parteiübergreifende Initiativen angewiesen. Sie sind zumeist nur erreichbar, wenn die Abgeordneten und Senatoren über genügend Möglichkeiten und Zeit verfügen, an demselben Ort zu sein: nämlich in Washington (DC). So profan dies klingen mag, so wichtig ist es für den notwendigen Austausch zwischen den Kongressmitgliedern, insbesondere über die Parteilinien hinweg. Doch die Zeit hierfür sank seit den 1980er-Jahren zusehends (dazu ausführlich Mann und Ornstein 2006, S. 169–179).

4 America’s Political Crisis? Eine Schlussbetrachtung

Während die parteipolitische Polarisierung im US-Kongress weitgehend unumstritten ist, zeigt die Darstellung der Ursachen hierfür eine kaum überschaubare Vielfalt an sich zum Teil widerstreitenden Erklärungsmustern mit ganz unterschiedlicher Erklärungsreichweite. Da sich dabei allerdings nicht die eine alles erklärende Variable identifizieren lässt, wird die Multidimensionalität des Problems für das politische System der USA augenscheinlich. Faktoren auf gesellschaftlicher wie politisch-institutioneller Ebene tragen in einem komplexen Wechselspiel dazu bei, dass die Funktionalität des Entscheidungsprozesses in den USA empfindlich gestört ist.

Dabei war die stärkere Unterscheidbarkeit der beiden politischen Parteien über lange Zeit ein vornehmlicher Wunsch der US-amerikanischen Politikwissenschaft. In einem Bericht der American Political Science Association (APSA) aus dem Jahr 1950 wurde die programmatische und ideologische Nähe der Republikaner und Demokraten kritisiert und darauf hingewiesen, dass in den USA politische Parteien „with a proper range of choice between alternatives of action“ (APSA 1950, S. 1) fehlen würden. Hierzu wurde ein stärkeres Gegeneinander beider Parteien empfohlen, um der Öffentlichkeit mögliche Politikalternativen deutlicher zu machen. 63 Jahre später leitet die APSA ihren Report „Negotiating Agreement in Politics“ mit einem Plädoyer für mehr Konsens ein:

„The United States used to be viewed as a land of broad consensus and pragmatic politics in which sharp ideological differences were largely absent; yet today politics is dominated by intense party polarization and limited agreement among representatives on policy problems and solutions“ (Mansbridge und Martin 2013, S. vi).

Dies illustriert das Dilemma, mit welchem das politische System in den USA zu kämpfen hat. Einerseits ist die Unterscheidbarkeit der Parteien für den politischen Ideenwettbewerb und mithin den Wähler von zentraler Bedeutung. Andererseits erfordert die bestehende institutionelle Struktur der sich gegenseitig kontrollierenden Gewalten (checks and balances) Kompromisse und Koalitionen über Parteigrenzen hinweg, um notwendige politische Entscheidungen herbeizuführen. Zu einer Krise für das politische System kommt es dann, wenn die Unterscheidbarkeit zu Lasten der Kompromissfähigkeit geht. Das ideologische Auseinanderdriften von Demokraten und Republikanern im amerikanischen Kongress macht dies überaus deutlich.

Ferner besteht die Gefahr der Zementierung dieser in den 1960er-Jahren begonnenen und sich insbesondere seit den 1990er-Jahren verstärkenden Entwicklung, wenn sich die politischen Polarisierungstendenzen nicht nur weiter im Abstimmungsverhalten der Kongressmitglieder niederschlagen, sondern eben auch in den institutionellen Regeln und Prozeduren sowie vor allem in den Einstellungsmustern der Wählerschaft. Die Umkehr dessen wird wahrscheinlich ähnlich viel Zeit in Anspruch nehmen.

Das Aufkommen des Rechtspopulismus in Person des 45. Präsidenten der USA, Donald Trump, trägt seinerseits ebenfalls zur Polarisierung bei. Seine polarisierende, den politischen Gegner de-legitimierende Rhetorik, gepaart mit hohen Zustimmungsraten bei der Republikanischen Wählerschaft und einer ähnlich breiten Unterstützung bei den Republikanern im Repräsentantenhaus und Senat vertieft die Gräben in der amerikanischen Politik und Gesellschaft (Sirakov 2020).

Doch wie kann der parteipolitischen Polarisierung begegnet werden? Für einen Wandel innerhalb der Parteien und hier vor allem der Republikaner bedarf es eines deutlich größeren Anteils an moderaten Wählern und letztlich dem Aufbrechen der heute zu beobachtenden engeren Verbindung zwischen Parteiidentifikation und ideologischer Position. Allerdings zeigen die Wiederwahlerfolge der besonders konservativen Abgeordneten und Senatoren in den Kongresswahlen 2014 und 2018 die weiterhin vorhandene konservative und eine polarisierende Politik mitunter befürwortende Wählerbasis. Und nicht zuletzt der Wahlsieg Donald Trumps 2016 macht diesen Umstand augenscheinlich.

Vor diesem Hintergrund sind schnell wirksame Lösungen kaum zu erwarten. Die kommenden Wahlen und Kongresse werden zeigen, ob und in welchem Maße sich die parteipolitische Polarisierungstendenzen verstärken und es zu einer fortschreitenden Dysfunktionalität des amerikanischen politischen Systems kommt. Der von Hunter (1991) beschriebene „Culture War“ ist hingegen noch nicht zu beobachten. Verglichen mit den Zeiten höchster Polarisierung in den USA, nämlich dem Bürgerkrieg (1861–1865), wirken die demokratischen Regelungsmechanismen im Austragen von politischen und ideologischen Konflikten weitgehend. Noch – ist man angesichts der Attacken Donald Trumps auf die demokratischen Institutionen versucht zu sagen. Zu großem Optimismus gibt es angesichts der Entwicklungen der vergangenen Jahre daher keinen Anlass.

Fußnoten

  1. 1.

    Die hier verwendeten Daten sind hinsichtlich des 115. Kongress aktualisiert und auf der Website http://www.voteview.com verfügbar (Lewis et al. 2019). Eine Beschreibung des verwendeten Algorithmus findet sich in Poole und Rosenthal (1997).

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Authors and Affiliations

  1. 1.Atlantische Akademie Rheinland-Pfalz e.V.KaiserslauternDeutschland

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