Zusammenfassung
In der kommunalen Praxis erfreut sich das Konzept der Bürgerkommune einer wachsenden Beliebtheit. Man hofft, durch den stärkeren Einbezug der Bürger Politik(er)verdrossenheit abbauen, die gravierenden Haushaltsprobleme teilweise zu reduzieren und neue Impulse für die mittlerweile ins Stocken gekommene Verwaltungsreform geben zu können.
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Literatur
Der Begriff Konkordanz wird im Folgenden nur im Zusammenhang mit parteipolitischer Konkordanz benutzt. Die weitergehende Bedeutung von Konkordanz, die weitere Abweichungen von der Mehrheitsregel mit einschließt, wird hier nicht verwendet. Für alle Abweichungen von der Mehrheitsregel durch parteipolitische Konkordanz, durch Korporatismus, durch die kooperative Demokratie und durch Vetopositionen wird vielmehr der Oberbegriff Verhandlungsdemokratie verwendet (Czada 2000; Bogumil 2001), um Verwechslungen zu vermeiden.
Bei der Verwendung des Begriffes parteipolitische Konkordanz ist zu bedenken, dass die Konkordanz im kommunalen Kontext auf ganz andere Faktoren zurückzuführen ist als im nationalen Kontext. Lehmbruch (1967) zeigt so beispielsweise für Österreich, dass die parteipolitische Konkordanz für die stark unterschiedlichen Parteien ein wichtiger Integrationsmodus war, weil die Mehrheitsregel dazu geführt hätte, dass sich eine der ziemlich homogenen Gruppen („Lager“) strukturell unterlegen gefühlt hätte. Die Parteien hatten in diesem Beispiel eine sehr starke gesellschaftliche Verankerung und das erwartbare Konfliktpotential war aufgrund der starken Interessendivergenzen zwischen den unterschiedlichen Gruppen sehr groß, während Konkordanz in der Kommunalpolitik v. a. aus der Schwäche der Parteien und aus der doch eher geringeren Konfliktintensität entstanden ist. Sie sind in der Gesellschaft weniger verankert und ihnen wird häufig aufgrund der kommunalen Selbstverwaltungstradition auch normativ keine wichtige Rolle zugewiesen. Insofern kann man parteipolitische Konkordanz in der Kommunalpolitik im Gegensatz zur Bundesebene gleichsetzen mit geringerer Parteipolitisierung. Parteipolitisierung lässt sich als das Ausmaß bestimmen, in dem es politischen Parteien gelingt, die Kommunalpolitik personell, inhaltlich und prozedural zu monopolisieren (Wehling l991: 150).
Insbesondere parteipolitische Konkordanz und exekutive Führerschaft dürften neben gerade in der Kommunalpolitik wichtigen persönlichen Faktoren auch von institutionellen Rahmenbedingungen und der Gemeindegröße abhängen, die stark von Bundesland zu Bundesland variieren (vgl. Bogumil 2002a). Deswegen untersuchen wir im Rahmen unseres Forschungsprojektes auch die kommunalen Entscheidungssysteme in Nordrhein-Westfalen und in Baden-Württemberg, die aus unserer Sicht unter den alten Bundesländern die höchste Divergenz bei institutionellen Variablen aufweisen.
Gabriel hat in verschiedenen Studien nachgewiesen, dass selbst in Großstädten häufig eher eine Mischung aus konkordanten und konkurrenzdemokratischen Strukturen zu beobachten sei (Gabriel u. a. 1984; Gabriel 1991). Weiterhin findet sich bei Gabriel u. a. (1984: 14) auch eine systematische Gegenüberstellung von Konkurrenz- und Konkordanzdemokratie auf kommunaler Ebene, die zum Teil in die folgende Argumentation eingeht.
Die Einfühlung der Direktwahl wird so z.B. mit dem präsidentiellen System in den USA verglichen, dem eher negative Folgen attestiert werden (Naßmacher; Naßmacher 1999: 326). Die Argumentation der Befürworter der Gemeindeordnungsreform wird hingegen distanziert bis wenig wohlwollend rezipiert: „Ob die Sehnsucht nach einem,starken Mann‘oder einem kommunalen Führer und das blinde Vertrauen auf den stets wachsamen und aktiven Bürger im kommunalen Alltag Bestand haben können, steht dahin“(ebenda S. 61).
Dennoch wird die Machtposition noch für den alten Bürgermeister analysiert, weil der neue erst im Spätsommer 2001 seinen Dienst antrat und somit eine Analyse seiner Position nicht sinnvoll erschien. Der alte Oberbürgermeister trat bei den Oberbürgermeisterwahlen nicht wieder an, u. a. weil seine Partei ihn im Wahlkampf nicht mehr unterstützen wollte. Gewählt wurde schließlich der Bürgermeisterkandidat der SPD. Bei der Analyse der Machtkonstellationen konnte der CDU-Oberbürgermeister nicht mehr interviewt werden, weil er nicht mehr im Amt war. Dies erwies sich allerdings auch nicht als größeres Problem, weil die Antworten des Arnsberger Bürgermeisters auch nicht für die Analyse der Machtkonstellationen verwendet wurden, da dieser verständlicherweise seine eigene Machtposition nur sehr zurückhaltend beschrieb.
Seit 1994 stetig steigender Fehlbetrag im Verwaltungshaushalt; 1994: 10 Mio. DM; 1995: 19,5 Mio.; 1996: 28,5 Mio.; 1997: 32,5 Mio.; 1998: 33 Mio.; 1999: 34,5 Mio.; 2000: 42,5 Mio.
vgl. Landtag BW Drucksache 13/1945
Insbesondere Probleme auf der Einnahmeseite des Verwaltungshaushaltes; die Gewerbesteuer lag 1999 in Schwäbisch Gmünd bei 423 DM/Einw. im Vergleich zum Landesdurchschnitt von 598 DM/Einw.; gleichzeitig gibt es eine relative hohe Arbeitslosenquote im Vergleich zum Landesdurchschnitt, was eine stärkere Belastung des Kommunalhaushalts erwarten lässt. Im Haushaltsplan 2001 konnte die Stadt einen Fehlbetrag im Verwaltungshaushalt nur dadurch zu verhindern, dass sie die Pflichtzuführungen an den Vermögenshaushalt nicht tätigte. Dies ist nach dem kommunalen Haushaltsrecht in NRW nicht zulässig, so dass Schwäbisch Gmünd unter nordrhein-westfälischen Bedingungen einen Fehlbetrag und damit ein Haushaltsicherungskonzept hätte ausweisen müssen.
Nach den Kommunalwahlen 1999 in Arnsberg bei insgesamt 46 Ratssitzen: CDU 24, SPD 18, FDP 2, Grüne 2; in Schwäbisch Gmünd insgesamt 54 Ratsmitglieder; davon CDU 29, SPD 14, Grüne 5, FDP/FW 4, Wählerg. Frauen 2.
In den kreisfreien und in den kreisangehörigen Gemeinden in NRW waren 1994 in nur ca. 50% der Gemeinden eine oder mehrere Wählergemeinschaften im Stadtrat vertreten. Nach dem Fall der 5% Hürde zur Kommunalwahl 1999 sind immerhin schon in 262 von 396 kreisangehörigen und kreisfreien Gemeinden eine oder mehrere Wählergemeinschaften im Stadtrat vertreten gewesen (1994 waren es nur 195 Gemeinden). (Andersen; Bovermann 2002)
In bedingtem Ausmaß kann man aus der Studie von Simon (1988) einige Schlüsse ziehen, die für eine im Vergleich zu NRW eher parteipolitisch konkordante Orientierung in Baden-Württemberg sprechen. Simon befragte aus je fünf Gemeinden des Landes Baden-Württemberg und des Landes Nordrhein-Westfalen die führenden Vertreter aus Rat und Verwaltung. Die Größenordnung der Gemeinden lag zwischen 70.000 und 400.000 Einwohnern. Er kam für beide Akteursgruppen zu folgenden Ergebnis: „Unterschiede, die eher auf die Kommunalverfassung zurückgeführt werden können, sind bereits im funktionalen Selbstverständnis zu finden: Unter den spontan genannten Aufgaben finden sich in Nordrhein-Westfalen signifikant häufiger die Vertretung von Bürgerinteressen und der direkte Kontakt mit dem Bürger, in Baden-Württemberg häufiger die Verwaltungskontrolle, die Mittlerfunktion zwischen Bürger und Verwaltung und die Gemeinwohlverpflichtung“(Simon 1988: 91).
Personalentscheidungen trifft der Rat in BW im Einvernehmen mit dem Bürgermeister. „Verweigert der Bürgermeister sein Einvernehmen, kann der Rat mit Zweidrittelmehrheit alleine entscheiden. Diese Bestimmung gibt dem Bürgermeister großen Einfluss auf die Karrieren“(Banner 1989: 52).
Darüber hinaus haben Köser und Caspers-Merk (1989) in ihrer repräsentativen Befragung baden-württembergischer Gemeinderäte nachgewiesen, dass konkordante Einstellungen mit zunehmender Gemeindegröße zurückgehen.
Wir verwenden im Folgenden die Begriffe Macht und Einfluss synonym. Unter Einfluss und Macht verstehen wir in Anschluss an Dahl folgendes: „Einfluss ist eine Relation zwischen Akteuren, bei der der eine Akteur andere Akteure veranlasst, auf eine Weise zu handeln, wie sie andernfalls nicht handelten“(Dahl 1973: 44, zur Konzipierung von Macht vgl. auch Fürst 1975: 243ff.).
Damit messen wir also den wahrgenommenen Einfluss des Bürgermeisters auf andere wichtige kommunale Entscheidungsträger, der mit dem „faktischen Einfluss“keineswegs immer i-dentisch sein muss (Haasis 1978). Erstens orientieren wir uns mit diesem Ansatz gerade an neueren kommunalen Machtstudien (z.B. Bovermann 1999) und zweitens haben wir diesen Ansatz ausgewählt, weil es lediglich so möglich erscheint, die Ergebnisse der Fallstudien auch für die später dargestellten landesweiten Befragungen zu nutzen. Gerade die Erhebung der Machtposition des BM in allen Gemeinden in NRW und BW mit über 20.000 Einwohnern ist letztlich nur möglich durch die Befragung ausgewählter Funktionsträger, wobei selbstverständlich klar ist, dass man aufgrund von Befragungsdaten die Machtposition eines BM nicht immer präzise bestimmen kann. Insofern war es sehr wichtig zu überprüfen, inwieweit die Auswertung einer schriftlichen Befragung von kommunalen Funktionsträgern die Machtposition des BM ähnlich beschreibt wie die Analyse von Intensivinterviews. Der Vergleich dieser beiden Methoden hat zumindest in den beiden Untersuchungsgemeinden ergeben, dass die Ratsbefragung in den wesentlichen Fragen zu ähnlichen Ergebnissen kommt wie die Intensivinterviews.
Vgl. Gabriel u. a. 1984, Mielke/ Eith 1994.
Im engeren Sinne wird mit diesem Item keine Einstellung der Ratsmitglieder abgefragt, sondern eine Einschätzung der Bürgermeinung. In Responsivitätsstudien konnte aber hinreichend belegt werden, dass die Akteursmeinung und die perzepierte Bürgermeinung in der Regel nicht stark differieren (Holtkamp 2002a).
So auch Benz (1994) und Voelzkow (2000) zum Zusammenspiel von Korporatismus und Parteienwettbewerb.
Erste Fallstudien in der Übergangszeit der Gemeindeordnung in NRW bestätigen diese Hypothese (Holtkamp 2002c, Bovermann 1999).
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Bogumil, J., Holtkamp, L. (2005). Die Machtposition der Bürgermeister im Vergleich zwischen Baden-Württemberg und NRW. In: Bogumil, J., Heinelt, H. (eds) Bürgermeister in Deutschland. Stadtforschung aktuell, vol 102. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-85142-0_3
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