Zusammenfassung
Der erste Abschnitt des 11. Kapitels gibt einen Überblick über die Vielzahl an verkehrspolitischen Maßnahmen und Instrumenten, mit denen eine dauerhaft umweltgerechte Entwicklung im Personenverkehr angestoßen bzw. verwirklicht werden kann. Die Klimaschutzproblematik steht im Vordergrund der Betrachtung, deshalb werden Schätzungen zu dem CO2-Minderungspotenzial ausgewählter verkehrspolitischer Maßnahmen in einer Übersicht mit angegeben. Der zweite Abschnitt führt in die Theorie zur Internalisierung externer Kosten im Verkehr ein. Im dritten Abschnitt wird ein Bewertungsschema abgeleitet, dass eine differenzierte Beurteilung der ausgewählten ökonomischen Instrumente Mineralölsteuererhöhung, Straßenbenutzungsgebühr und CO2-Emissionszertifikatehandel erlaubt. Die qualitative Diskussion dieser drei Instrumente im Hinblick auf ihre ökologische Treffsicherheit, Systemkonformität, ökonomische Effizienz und institutionelle Beherrschbarkeit runden das Kapitel ab. Dabei werden die Instrumente bezogen auf die beiden Problembereiche Luftverschmutzung und Klimaveränderung differenziert betrachtet und beurteilt (Abschnitt 4 bis 6).
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Literatur
Im Zusammenhang mit der Luftverschmutzungsproblematik sind in den Kapiteln 5, 6 und 10 schon einige konkrete Maßnahmen bezüglich der Fahrzeugtechnik insbesondere der Katalysatoren bei den Pkw aufgelistet und besprochen worden. Die erzielten Erfolge bei der Emissionsreduktion und die prognostizierte Entwicklung der klassischen Luftschadstoffe aufgrund bereits beschlossener Maßnahmen, insbesondere der Emissionsgrenzwert-Normen EURO 3 und EURO 4, sind, wie gezeigt, beachtlich. Praktisch alle weiteren Maßnahmen für eine umweltverträgliche Abwicklung des Personenverkehrs wirken auch emissionsreduzierend bei NOx, VOC und Partikeln. Ebenso reduzieren auch die meisten anderen in Tabelle 32 aufgelisteten Maßnahmen die klassischen Emissionen durch ihre Verkehrsverrneidungs-und Verkehrsverlagerungswirkung. Deshalb erfolgt die Diskussion der Maßnahmen in diesem Abschnitt nur in Bezug auf den problematischeren Bereich der CO2-Emissionen.
Es ist davon auszugehen, dass die Automobilindustrie nur solche Umwelt-bzw. CO2-Reduktionsziele freiwillig zusagt, bzw. in der ACEA-Vereinbarung zugesagt hat, die ohne grö ßere Friktionen erreicht werden können (vgl. Krey und Weinreich, 2000:44f). Die Automobilindustrie kann auf erhebliche Verbrauchssenkungspotenziale zurückgreifen. Der SRU (1996: 371) hat in seinem Umweltgutachten 1996 die folgenden technischen Reduktionspotenziale des Kraftstoffverbrauchs von Neufahrzeugen (Pkw) auf der Basis vom Stand der Technik im Jahre 1987 bis zum Jahre 2005 aufgelistet: Gewicht: 6 %, Fahrtwiderstand (Roll-und Luftwiderstand): 23 %, Motorenwirkungsgrad: 32 %, Nebenaggregate: 3 %, Kraftstoffe: 4 %, Leistungsminderung der Motoren um 30 %: Otto: 13-19 % und Diesel: 5-15 %. Bis zum Jahr 2002 ist ein gewisser Anteil dieser technologischen CO2-Minderungspotenziale bereits von der Automobilindustrie umgesetzt bzw. ausgeschöpft worden. Von daher dienen diese älteren Abschätzungen eher als Orientierungsgrößen. Dass trotzdem der Kraftstoffverbrauch und damit die CO2-Emissionen bei Neufahrzeugen im Durchschnitt nicht drasti scher reduziert wurden, liegt z. B. daran, dass eine Gewichtsreduktion oder eine Verringerung und Optimierung der Nebenaggregate nicht stattgefunden hat, und stattdessen die Pkw im Schnitt immer schwerer und ausstattungsintensiver wurden (vgl. auch Kapitel4, 5 und 10).
Trotzdem sollte hier nicht unerwähnt bleiben, dass die Palette der Telematikanwendungen im und für den Verkehrsbereich sehr vielfältig ist und daher ein höheres Wirkungspotenzial erschlossen werden könnte. Die Vernetzung der einzelnen Verkehrsmittel untereinander ist sowohl im Personen-als auch im Güterverkehr bisher nicht ausreichend ausgeschöpft. Die Attraktivität und Organisation von Car Sharing-Systemen (D26) kann durch IuK-Technologien verbessert werden. Des Weiteren sind Berufsverkehrs-vermeidung aufgrund Telearbeitsplätzen sowie eine effiziente Warendistribution zum Endkunden (Verringerung des Einkaufverkehrs) als Beispiele zu nennen. Für die genannten Telematikanwendungen liegen keine Abschätzungen der Wirkungspotenziale vor.
Das Lippenbekenntnis zu einer integrierten Verkehrsplanung unter Einbeziehung von Raumordnung, Regionalplanung, Städtebau, Umweltplanung und Wirtschaftsförderung findet sich seit Jahren in jedem verkehrspolitischen Programm ohne dass konkrete Maßnahmen folgten.
Eine detaillierte Beschreibung, Wirkungsanalyse und Bewertung der ökonomischen Instrumente Mineralölsteuererhöhung, Einführung einer Straßenbenutzungsgebühr und CO2-Emissionszertifikate erfolgen in den Kapiteln 11.4, 11.5 und 11.6 bzw. in den Kapiteln 12 und 13.
Inwieweit noch drastischere Erhöhungen der Mineralölsteuer oder eine noch höher bemessene Einfuhrung einer emissionsbezogenen Straßenbenutzungsgebühr zur Intemalisierung der externen Kosten und zur Erreichung einer starken Nachhaltigkeit geboten sind, ist Untersuchungsgegenstand der Kapitel 12 und 13.
Einen erwähnenswerten Ansatz zur Beurteilung von verkehrspolitischen Maßnahmen bietet Becker (1998b). Er stellt Leitfragen auf, um zu prüfen, ob eine Maßnahme “die Unnachhaltigkeit des Verkehrssystems” fördert: • Erhöht die Maßnahme die gesamten Fahr-bzw. Verkehrsleistungen im Untersuchungsraum? • Erhöht die Maßnahme die mittleren spezifischen (technischen) Verbrauche oder Emissionen? • Macht die Maßnahme Verkehr für den Nutzer dadurch billiger, attraktiver oder schneller, dass Teile der entstehenden Kosten auf andere verlagert werden? Und • Schreibt die Maßnahme bestimmte unnachhaltige Verhaltensweisen auf viele Jahre fest (und verbaut damit künftigen Generationen Optionen)? In der verkehrspolitischen Nachhaltigkeitsdiskussion sollten solche oder vergleichbare Fragen bei der Festlegung von Maßnahmen Beachtung finden.
Nicht alle Programme für eine nachhaltige Entwicklung nennen eine solche Fülle von verkehrspolitischen Maßnahmen und Instrumenten, wie sie in der Tabelle 32 aufgelistet sind. Z. B. werden im Konzept der CSD-Nachhaltigkeitsindikatoren (UN Commission on Sustainable Development, vgl. Kapitel 3.5.2.7) für die Förderung einer nachhaltigen, umweltverträglichen Verkehrsentwicklung nur drei Maßnahmenindikatoren präsentiert: erstens die Investitionen für Bahn, ÖPNV, Straße, Schiff, Luftfahrt, zweitens die Förderung emissionsarmer Kfz und drittens die Bürgerbeteiligung bei der Verkehrsplanung (vgl. BMU, 2000:31). Allerdings wird in der deutschen Erweiterung der CSD-Nachhaltigkeitsindikatoren auf die folgenden ergänzenden Maßnahmen(-indikatoren) hingewiesen: Einführung fahrleistungsabhängiger Straßenbenutzungsgebühren für Lkw, Abbau steuerlicher Begünstigungen des Luftverkehrs, Förderung von umweltorientierter Verkehrserziehung, Einsatz der Telematik, Ausbau von Hochgeschwindigkeitsverbindungen (wie ICE und Transrapid), Erhöhung der Attraktivität des nichtmotorisierten Verkehrs (z. B. Wegeausbau für Fahrräder und Fußgänger), Anreize für einen Umstieg auf den öffentlichen Personenverkehr sowie die Nutzung neuer Mobilitätsdienstleistungen (Car-Sharing und Pooling) (vgl. BMU, 2000:104).
Im Falle einer langfristigen Betrachtung müssten normalerweise auch die Kosten der Infrastrukturanpassung mit einfließen. Den Preisen kommt nämlich nicht nur eine Lenkungsfunktion sondern auch eine Finanzierungsfunktion zu. Die Finanzierung der Verkehrswege kann durch Vollkostentarife, mehrstufige Tarife (das sogenannte “two part pricing” mit den zwei Komponenten Grenzkostentarif und nachfrageunabhängige Grundgebühr) oder Ramsey-Preise, als eine Art pragmatischer Umsetzung der Preisdifferenzierung, gesichert werden. Für eine ausführliche Diskussion der Bepreisungsregeln im Verkehr siehe Maibach et al. (2000:41ff), Calthrop und Proost (1998) oder Verhoef (1997).
Aufgrund der praktischen Unzulänglichkeiten der Coase-Lösung wird diese Form der Intemalisierung nicht weiter betrachtet.
Wegen der notwendigen Aggregation verschiedener externer Kostenarten ist in Abbildung 47 der in der Literatur zumeist beschriebene ansteigende Verlauf der gesamten Grenzschadenskosten des Personenverkehrs gewählt worden, obwohl für die beiden Bereiche Luftverschmutzung und Klimaveränderung in den Kapiteln 8 und 9 jeweils konstante Grenzschadenskosten ermittelt wurden.
Zu beachten ist, dass der Verlauf der Verkehrsnachfragefunktion auch von der augenblicklichen Verkehrsregulierung abhängt. Neuenschwander et al. (1992:25) merken in diesem Zusammenhang an, dass z. B. die Verschärfung der Geschwindigkeitsbeschränkungen im MIV die Nachfragekurve nach innen verschieben würde, was zu einer Reduktion der Pigou-Abgabe führen würde.
In der verkehrspolitischen Diskussion werden oft nicht nur diese “second-best” Lösungen als Ansätze zur Internalisierung der externen Kosten angesehen, sondern auch die gesamte Palette der verkehrspolitischen Maßnahmen, wie sie in Kapitel 11.1.1 vorgestellt wurden (vgl. beispielsweise IWW/Infras, 1995 oder Rothengatter, 1997). Hier wird dann auch von Internalisierung im weiteren Sinn gesprochen. Unbestritten ist, dass gerade zur akuten Gefahrenabwehr Auflagen und Verbote das richtige Instrumentarium darstellen. Auch die weitgehende Wirkung von Emissionsgrenzwerten beim Pkw wurde für die Luftverschmutzungsproblematik schon hervorgehoben. Für eine optimale Ausgestaltung einer Internalisierungsstrategie im Hinblick auf allokative Wirkungen und den Lenkungseffekt sind ordnungsrechtliche, infrastrukturelle, organisatorische und freiwillige Maßnahmen aber weniger geeignet.
Die Bundesregierung hat mit der Einführung der Öko-Steuer das Ziel verfolgt, allgemein die Umweltnutzung zu verteuern und durch das steuerliche Aufkommen im Gegenzug den Faktor Arbeit “günstiger” zu gestalten. Das Steueraufkommen fließt daher den Rentenversicherungskassen zu. Die erste Erhöhung der Mineralölsteuer im Rahmen der ökologischen Steuerreform erfolgte zum 1.4.1999 um 6 Pfennig je Liter Kraftstoff. Bis zum Jahre 2003 einschließlich ist die jährliche Erhöhung um rund 3 Cent beschlossen. Durch die ökologische Steuerreform wird der Faktor Energie schrittweise verteuert. Ziel ist es, die marktwirtschaftlichen Anreize zur Ausschöpfung von Energieeinsparpotenzialen zu verstärken. Das dynamische Konzept einer stufenweisen, für die Steuerpflichtigen transparenten, langfristigen Verteuerung der Energiepreise soll dabei befürchtete gesamtwirtschaftliche Störungen des ökonomischen Gesamtsystems mit sozialen und politischen Unruhen vermeiden helfen. Die Öko-Steuer stellt per Definition keine eigene Steuer dar, sondern bedient sich in erster Linie bereits bestehender Steuern. Neben der Erhöhung der Mineralölsteuer für Straßenverkehrsmittel umfasst sie die Anhebung der Mineralölsteuer für leichtes Heizöl (rund 2 Cent/Liter) und Gas (0,16 Cent/Kilowattstunde (kWh)). Eine Stromsteuer in Höhe von rund 1 Cent/kWh wurde 1999 eingeführt, die bis zum Jahre 2003 jährlich um 0,25 Cent/kWh erhöht wird. Für den elektrifizierten Schienenverkehr gilt ein ermäßigter Satz von 50 %. Ebenso gilt für den ÖPNV und die Bahn ein 50 % reduzierter Mineralölsteuersatz im Rahmen der ökologischen Steuerreform. Völlige Befreiung von der Mineralölsteuer genießen alle Bio-Kraftstoffe; eine Steuerermäßigung (nur circa 40 % der Regelsätze) erhalten Erd-und Flüssiggas zum Betreiben von Pkw bis zum 31.12.2009 (vgl. BMVBW, 2000:38 und BMF, 1999).
Prinzipiell sei im Hinblick auf die Zielkonformität einer Abgabenlösung wie der Mineralölsteuererhöhung anzumerken, dass sich Abgaben im Gegensatz zu Auflagen nicht zur Abwehr von akuten Gefahren eignen. Zu der verkehrspolitischen Zielsetzung “Abwehr akuter Gefahren bzw. Vermeidung irreversibler Schäden ” siehe auch Kapitel 7.3.2.
Auch in der gesamtwirtschaftlichen Betrachtung weist die aufkommensneutrale ökologische Steuerreform in ihrer umgesetzten Form sowohl ökologische als auch ökonomische Effizienzdefizite auf. Zur effizienten Erreichung des von der Bundesregierung gesetzten CO2-Reduktionsziels wäre eine am Kohlenstoffgehalt der fossilen Energieträger orientierte Energiesteuer geeigneter gewesen. Die Vielzahl von Ausnahmetatbeständen und reduzierten Steuersätzen für die Industrie vermindern deutlich die Effizienz der Reform.
Zu lesen ist dann vom Autofahrer als “Melkkuh der Nation”, und der ADAC merkt immer wieder an, dass in Bezug auf die finanzielle Belastung der Autofahrer “das Maß jetzt voll” sei.
Die Eurovignette ist eine zeitbezogene Gebühr für Lkw über zwölf Tonnen zulässigem Gesamtgewicht. Die Gebühr ist bei Benutzung der Autobahnen der teilnehmenden Staaten Belgien, Niederlande, Luxemburg, Dänemark, Schweden und Deutschland zu entrichten. Die Höhe richtet sich nach Anzahl der Achsen und seit Anfang 2001 auch nach der Schadstoffklasse der Lkw. Die jährliche Gebühr für einen mindestens vierachsigen Fahrzug variiert von 1.250 Euro für die Schadstoffklasse EURO 2 bis zu 1.550 Euro für die Schadstoffklasse EURO 0. Tages-Wochen oder Monats-Vignetten stehen außerdem zum Kauf zur Verfügung (vgl. BAG, 2002).
Bei der Aufteilung der Infrastrukturkosten auf die einzelnen Straßenverkehrsmittel werden die laufenden Kosten, gemäß der deutschen Wegekostenrechnung, nach den sogenannten AASHO-Faktoren und den Fahrzeugkilometern verteilt. Die AASHO-Faktoren sind aus Studien der US Highway Administration abgeleitet und geben den Zusammenhang zwischen Achslast und Straßenabnutzung (4. Potenz) an. Dieser quantitative Zusammenhang wurde inzwischen durch deutsche Studien bestätigt. Die Kapitalkosten werden über geschwindigkeits-und flächenverbrauchsabhängige Äquivalenzziffern sowie die gefahrenen Kilometer aufgeteilt. Für einen 40 Tonnen Lkw ergeben sich dadurch mindestens zehnfach so hohe Wegekosten pro Fahrzeugkilometer wie für einen Pkw (vgl. Link et al., 1999).
Dieses Kapitel erhebt nicht den Anspruch, die technische Ausgestaltung eines solchen Road Pricing-Systems umfassend darzustellen, geschweige denn alle technologischen und juristischen Hürden detailliert zu beschreiben. Vielmehr stellt sich die Aufgabe, die ökonomisch optimale und dem Kriterium der ökologischen Treffsicherheit entsprechende Ausgestaltung einer elektronischen gebühr zur Internalisierung der externen Luftverschmutzungskosten zu beschreiben.
In Singapur existiert seit Anfang 1998 ein elektronisches Road Pricing-System, das auf der Kommunikation zwischen Durchfahrtsgerüsten (Baken) und einer im Kfz befindlichen OBU basiert. Durch die Bepreisung der Verkehrswege im Stadtkern wird versucht, die Verkehrsnachfrage auf den beschränkten Verkehrsflächen der Stadt zu regulieren. Die Höhe der Benutzungsgebühr orientiert sich daher an der verkehrlichen Auslastung der Straßen. So werden zu Spitzenbelastungszeiten die höchsten Gebühren erhoben, um eine Überlastung der Straßenkapazität zu unterbinden und Verkehrsstaus zu verhindern. Singapur gilt mit der Einfuhrung dieses Systems als Pionier des elektronischen Road Pricing (vgl. Winter, 1998:18ff).
IWW/infras, 2000 und IER et al., 2000 geben Abschätzungen der extemen Luftverschmutzungs-und Klimakosten pro Zugküometer an.
Vgl. zum gesamten Kapitel 11.6. die Ausführungen von Krey und Weinreich, 2000:34ff und 61ff, Stronzik und Weinreich, 2001:29f sowie Diaz-Bone et al., 2001:4 und 11 ff.
Als weitere flexible Instrumente erlaubt das Kyoto-Protokoll die Umsetzung von Projekten zur Reduktion von Treibhausgas-Emissionen gemeinsam mit anderen Industrieländern (Joint Implementation (JI)) bzw. mit Entwicklungsländern (Clean Development Mechanism (CDM)). Die durch die Projekte erzielten Emissionsreduktionseinheiten können zu einem gewissen Teil zwischen den beteiligten Parteien transferiert werden. Im Rahmen dieser Untersuchung wird nur der Handel mit Emissionsrechten als Zertifikatelösung weiter untersucht, da im nationalen und EU-weiten politischen Prozess diesem Instrument die höchste Bedeutung zukommt.
Ein Emissionszertifikatesystem ist zur akuten Gefahrenabwehr genauso wenig geeignet wie eine Abgaben-oder Steuerlösung. Die hohe Zielkonformität der Zertifikatelösung bezieht sich auf die hier behandelten Emissionsproblematiken.
Während die Einführung eines Emissionszertifikatehandels ein Novum in der deutschen Umweltpolitik darstellen würde, wurden in den USA schon Erfahrungen mit diesem Instrumentarium im Rahmen des Regional Clean Air Incentives Market (RECLAIM) und des Acid Rain Program (ARP) gesammelt (vgl. Koschel et al., 1998:108ff). Ersteres bezieht im Raum Los Angeles alle stationären Emissionsquellen, die jährlich mehr als vier Tonnen Stickstoffoxid (NOX) oder Schwefeloxid (SOX) emittierten, in ein Zertifikatesystem ein, dessen Ziel die Verbesserung der regionalen Luftqualität ist. Am ARP, ein Zertifikatehandel von SO2-Emissionen zur Reduktion der Vorläufersubstanz des Sauren Regens, sind Energieversorgungsunternehmen im gesamten Bundesgebiet der USA beteiligt. Die Zuteilung der Zertifikate erfolgte in beiden Fällen via Grandfathering. Aus den Erfahrungen mit beiden Systemen lassen sich die folgenden Schlussfolgerungen ziehen: Erstens wurden jeweils die umweltpolitischen Zielvorgaben (Reduktionen der Schadstoffe auf ein bestimmtes Niveau) erfüllt. Zweitens kommt es zur Bildung eines stabilen Preissignals, wenn das Handelsvolumen der Zertifikate ausreichend hoch ist. Und drittens deutet der in beiden Fällen unerwartet niedrige Marktpreis der Zertifikate auf die dynamische Effizienz des Instruments hin. Diese im Ganzen relativ positiven Resultate sind nicht ohne Abstriche auf den Verkehrsbereich zu übertragen.
Auf dem deutschen Markt agieren 16 Mineralölgesellschaften, und 20 Raffinerien befinden sich in Deutschland (vgl. Krey und Weinreich, 2000:66). Schätzungsweise sind nicht mehr als 30 Kfz-Hersteller auf dem deutschen Markt aktiv, und auch die Zahl der Personenverkehrsdienstleister im öffentlichen Verkehr wird nicht höher als 1000 liegen.
Die beschriebenen Erfordernisse für einen downstream-Ansatz im Personenverkehr würden die Implementierung eines umfassenderen Systems, den sogenannten “Tradable Consumption Quotas” (TCQ) rechtfertigen. Die Entwicklung dieses Systems wurde besonders von den Ökonomen Robert U. Ayres und David Fleming vorangetrieben. TCQ sollten an jeden erwachsenen Bürger eines Landes in der gleichen Höhe vergeben werden. Während bei Fleming die TCQ nur beim Kauf von Energieträgern zur Anwendung kommen (vgl. Fleming, 1997:139ff), sollen die TCQ bei Ayres beim Kauf von jedem Konsumprodukt von dem TCQ-Konto des Bürgers abgebucht werden (vgl. Ayres, 1997:3O2ff). Die Höhe des abzubuchenden Betrages bestimmt sich dabei aus dem “pollution potential” jeder einzelnen Produktionseinheit oder jedes Produkts. Dies setzt voraus, dass jedes Produkt ein “Label” erhält, auf dem gekennzeichnet ist, welcher Betrag eines Schadstoffes, z. B. CO2, sich während seiner Verarbeitung in den einzelnen Stufen der Wertschöpfungskette angesammelt hat. Für die Pkw-Fahrer würde diese Maßnahme bedeuten, dass ihnen bereits für den Kauf eines neuen Pkw sogenannte “carbon units” abgebucht werden (vgl. Fleming, 1997:140). Dadurch wird ein Anreiz gesetzt, über längere Zeit einen aus Energieeffizienzgesichtspunkten veralteten Pkw zu fahren, da sie die Ersatzinvestition in einen neuen Pkw aufgrund der zusätzlichen finanziellen Belastung scheuen.
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Weinreich, S. (2004). Verkehrspolitische Maßnahmen und Internalisierungsstrategien in den Bereichen Luftreinhaltung und Klimaschutz. In: Nachhaltige Entwicklung im Personenverkehr. Umwelt- und Ressourcenökonomie. Physica, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-7908-2695-1_11
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