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Die Anwendung der demokratischen Grundsätze unter besonderer Berücksichtigung der Europäischen Bürgerinitiative

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Rechtsfragen der Implementierung des Vertrags von Lissabon

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Zusammenfassung

Der europäische Integrationsprozess steht seit vielen Jahren in der Kritik mangelnder oder zumindest unzureichender Mitgestaltungsmöglichkeiten wie auch einer faktisch äußerst geringen Partizipation der BürgerInnen am politischen Prozess.1

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  1. Es ist eine glückliche Fügung, dass diese Tagung in Salzburg stattfindet, das über eine langjährige Tradition direkt-demokratischen Engagements verfügt und in dem auch besonders qualifizierte Förderer des Gedankens einer Europäischen Bürgerinitiative aktiv sind. Im Mai 2010 wurde hier ein „European Citizens’ Initiative Office“ gegründet, ein Verein nach österreichischem Recht. Das ECIO versteht sich als unabhängiger Think Tank, als Kompetenzzentrum, Dokumentationszentrum und als Informationsschub für BürgerInnen aus ganz Europa, die eine EBI planen sowie als konkretes Unterstützungszentrum für Initiativgruppen. Vgl Johannes W. Pichler/ Bruno Kaufmann (eds), The European Citizens’ Initiative — into new democratic territory (2010) 121 f.

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  2. Hubert Isak, Die Europäische Union und ihre BürgerInnen — eine schwierige Beziehung, in Hösele (Hg), Die EU und wir. Skepsis — Erwartung — Mitgestaltung, Gesellschaft und Politik 1 (2009) 9 ff.

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  3. Vgl dazu die Fundamentalkritik durch Max Haller, European Integration as an Elite Process. The Fail of a Dream? (2008), der va eine seiner Meinung nach immerzu wachsende mächtige supranationale Bürokratie als Hauptproblem sieht (152 ff).

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  4. Zur sukzessiven Verankerung des Demokratieprinzips in der Union siehe auch Walter Obwexer / Julia Villotti, Die Europäische Bürgerinitiative. Grundlagen, Bedingungen und Verfahren (Manuskript; erscheinend) 1 ff mwN.

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  5. Für eine kurze Übersicht zur Debatte und ihren Spezifika vgl Andrea Kirsch, Demokratie und Legitimation in der Europäischen Union (2008) 37 ff; Klemens H. Fischer, Die Legitimation von supranationalen Organisationen, ZÖR 62 (2007) 323 (insb 339 ff).

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  6. Rudolf Streinz, Europarecht8 (2008) Rn 355.

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  7. Adam Konrad, Die Herrschaft der Experten. Europa funktioniert auch ohne Bürger, Merkur Heft 704 (2008) 44.

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  8. Jean-Paul Jacqué, Der Vertrag von Lissabon — neues Gleichgewicht oder institutionelles Sammelsurium?, Integration 2010, 103 (112).

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  9. Melanie Piepenschneider, Die EU nach Lissabon — Bürgerfreundlich, bürgertauglich?, Integration 2009, 153.

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  10. Siehe dazu Stefan Griller nachstehend auf S 441.

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  11. Siehe dazu Martin Nettesheim nachstehend auf S 467.

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  12. Vgl dazu Stefan Dettke, Voranschreitende Demokratisierung der Europäischen Union: Erfüllung des Demokratiegebotes aus Artikel 6 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union durch das Europäische Parlament im Mehrebenen-System der Europäischen Union? (2010) 36 ff.

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  13. Vgl dazu Christian Calliess, Art I-2 EVV, in Calliess / Ruffert (Hg), Verfassung der Europäischen Union. Kommentar der Grundlagenbestimmungen (2006) Rn 25. Zu Recht verweist Calliess darauf, dass sich ein mitgliedstaatlicher Demokratiebegriff schon allein deshalb verbiete, weil auch zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten hinsichtlich seiner konkreten Ausprägung durchaus erhebliche Unterschiede bestünden.

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  14. Vgl Calliess, Art I-2 EVV (Fn 15) Rn 26.

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  15. Calliess, Art I-2 EVV (Fn 15) Rn 27.

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  16. Zur insb in Großbritannien geführten Debatte darüber, ob denn ein souveränes nationales Parlament überhaupt in dieser Weise in Pflicht genommen werden könne, vgl Isak, Die Europäische Union und ihre BürgerInnen (Fn 2) 174 mwN.

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  17. Dieser Zusatz, dessen praktische Bedeutung nicht unmittelbar erkennbar ist, wird von manchen Kommentatoren durchaus kritisch gesehen, weil darin ein „paternalistischer Unterton“ zum Ausdruck komme, der dem Gedanken der Stärkung des Demokratieprinzips zuwider laufe: Matthias Ruffert, Art I-45 EVV, in Calliess / Ruffert (Hg), Verfassung der Europäischen Union. Kommentar der Grundlagenbestimmungen (2006) Rn 7. ME ergibt sich diese Verpflichtung ohnedies bereits aus dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Gleichheit aller Bürger vor dem Gesetz.

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  18. Zum Zusammenhang von Unionsbürgerschaft, Legitimation und Demokratie vgl Melanie Wiener, Bürger und Union. Die Unionsbürgerrichtlinie in Österreich (2009) 150 ff.

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  19. Dazu näher Walter Obwexer, Aufbau, Systematik, Struktur und tragende Grundsätze des Vertrages von Lissabon, in Hummer / Obwexer (Hg), Der Vertrag von Lissabon (2009) 95 (110).

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  20. Vgl dazu Hans-Peter Folz, Art I-45 EVV, in Vedder / Heintschel von Heinegg (Hg), Europäischer Verfassungsvertrag. Handkommentar (2007) Rn 2.

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  21. Ruffert, Art I-46 EVV (Fn 20) Rn 3.

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  22. Ruffert, Art I-46 EVV (Fn 20) Rn 1.

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  23. Hinsichtlich der Umsetzung dieser Rechte durch das EP kann auf den Beitrag von Evelyn Waldherr, nachstehend auf S 231, verwiesen werden. Vgl auch Beschluss des EP vom 25.11.2009 zu der Anpassung der Geschäftsordnung des Parlaments an den Vertrag von Lissabon, P7_TA(2009)0088.

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  24. Im Haushaltsverfahren hat das EP nunmehr tatsächlich das letzte Wort, nämlich dann, wenn der Rat den Haushaltsvorschlag ablehnt, über den im Vermittlungsausschuss Einigung erzielt wurde. Es sei aber, so Jacqué, Der Vertrag von Lissabon (Fn 10), sehr unwahrscheinlich, dass dieser Fall je einträte, denn die Ratsmitglieder müssten ja ihre eigene Entscheidung im Ausschuss revidieren. Bei diesem Recht des EP handle es sich wohl eher um „ein symbolisches Zugeständnis ohne wirkliche Tragweite“ (112). Das ist auch die Meinung von Jean-Claude Piris, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis (2010) 299.

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  25. Vgl zur Bedeutung des Konvents für die demokratiepolitische Legitimation der EU Hubert Isak, Kann die demokratische Legitimation der Europäischen Union auch durch ein verbessertes Vertragsänderungsverfahren gestärkt werden?, in Mantl / Rieckmann / Schweitzer (Hg), Der Konvent zur Zukunft der Europäischen Union (2005) 13 ff.

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  26. Manfred A. Dauses, Europaparlament erkämpft Stärkung seines Initiativaufforderungsrechts, EuZW 2010, 241.

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  27. Zum Folgenden vgl insb Jacqué, Der Vertrag von Lissabon (Fn 10) 113 f.

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  28. Jacqué, Der Vertrag von Lissabon (Fn 10) 114.

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  29. Ruffert, Art I-46 EVV (Fn 20) Rn 8. Zur Rolle der politischen Parteien in der Demokratie der Union siehe auch Brendan Donelly / Matthias Jopp, European Political Parties and Democracy in the EU, in Bonvicini (ed), Democracy in the EU and the role of the European Parliament, IAI Quaderni English Series 14 (2009) 23 ff.

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  30. Verordnung (EG) Nr 2004/2003 des EP und des Rates vom 4.11.2003 über die Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Finanzierung, ABl 2003 L 297/1 idF ABl 2007 L 343/5.

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  31. Vgl Ruffert, Art I-47 EVV (Fn 20) Rn 2 ff mwN.

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  32. Vgl Ruffert, Art I-47 EVV (Fn 20) Rn 1.

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  33. KOM(2001) 428 endg vom 25.7.2001.

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  34. KOM(2001) 428 endg vom 25.7.2001, 10 und 13.

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  35. Obwexer, Aufbau, Systematik, Struktur und tragende Grundsätze (Fn 22) 110f.

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  36. Folz, Art I-47 EUV (Fn 24) Rn 1 f.

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  37. Mit Partizipation im Allgemeinen ist die Mitsprache, Mitentscheidung und Mitgestaltung an Planungs-und Entscheidungsprozessen angesprochen, von denen die BürgerInnen direkt betroffen und worüber zu urteilen sie fähig sind. Vgl Eva Feldmann-Wojtachnia, Identität und Partizipation, CAP Analyse 8 (2010) 6.

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  38. Vgl Jo Leinen / Jan Kreutz, Herausforderung partizipative europäische Demokratie: Zivilgesellschaft und direkte Demokratie im Vertrag von Lissabon, Integration 2008, 241 (242 mwN).

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  39. Jacqué, Der Vertrag von Lissabon (Fn 10) 115.

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  40. Obwexer, Aufbau, Systematik, Struktur und tragende Grundsätze (Fn 22) 111.

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  41. So Folz, Art I-47 EUV (Fn 24) Rn 1.

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  42. Oliver Suhr, Art 257 EGV, in Calliess / Ruffert (Hg), EUV/EGV3 (2007) Rn 11.

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  43. Leinen / Kreutz, Herausforderung partizipative europäische Demokratie (Fn 47) 248 f. Zum Register der Interessenvertreter siehe vorstehend Fn 49.

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  44. Der Verfassungsvertrag hätte unmittelbar anschließend an den nunmehrigen Art 11 EUV in Art I-48 VVE auch eine Regelung zur Rolle der Sozialpartner und zum autonomen sozialen Dialog enthalten. Darin erkannte die Union die Rolle der Sozialpartner auf der Ebene der Union unter Berücksichtigung der Unterschiedlichkeit der nationalen Systeme an. Ferner sollte die Union, unter Beachtung der Autonomie der Sozialpartner, den sozialen Dialog fördern. Auch der 2003 durch Ratsbeschluss geschaffene Dreigliedrige Sozialgipfel wäre in den VVE übernommen worden. Diese Vorschrift findet sich jetzt, systematisch durchaus zutreffend, in Art 152 AEUV, da in diesem Fall ja nicht der Dialog der Union oder bestimmter Organe mit den BürgerInnen im Allgemeinen, sondern der sehr spezifische Dialog der Sozialpartner miteinander angesprochen ist. Inhaltlich greift Art 152 AEUV Elemente der ex-Art 138 und 139 EG auf. Vgl dazu Sebastian Krebber, Art 138 EGV, in Calliess / Ruffert, EUV/EGV3 (2007) insb Rn 26 ff bzw Art 139 EGV.

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  45. Leinen / Kreutz, Herausforderung partizipative europäische Demokratie (Fn 47) 244 f.

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  46. Vgl näher bei Leinen / Kreutz, Herausforderung partizipative europäische Demokratie (Fn 47) 244 ff mwN. Man denke etwa an die Aktivitäten von ATTAC gegen die Dienstleistungsrichtlinie.

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  47. Vgl auch die Verpflichtung zu „umfangreichen Anhörungen“ gem Art 2 des Subsidiaritäts-Protokolls, bevor die Kommission einen Gesetzgebungsakt vorschlägt oder die Konsultationen im Sozialbereich (Art 154 AEUV). Die von der Kommission angewendeten Konsultationsstandards schließen einen konkreten Zeitrahmen, verpflichtende Berichterstattung über die Ergebnisse, Verpflichtung zu angemessener Reaktion und die Einrichtung eines single access points für öffentliche Konsultationen ein. Vgl Victor Cuesta Lopez, The Lisbon Treaty’s provisions on democratic principles: a legal framework for participatory democracy, European public law 16 (2010), 123 (133 f).

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  48. Von der EBI begrifflich klar zu unterscheiden ist das (hier nicht zu behandelnde) „Europäische Referendum“. Darunter wird eine direktdemokratische Entscheidung der Bürger der EU über eine grundsätzliche Richtungsentscheidung der Europäischen Union verstanden. Für ein solches europäisches Referendum (das nicht nur eine Summe nationaler Referenden wäre), fehlt es indes sowohl am politischen Willen als auch an einer Rechtsgrundlage. Zum europäischen Referendum vgl Leinen / Kreutz, Herausforderung partizipative europäische Demokratie (Fn 47) 251 f.

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  49. Wenn wir von der EBI als einem Instrument direkter Demokratie sprechen, so verstehen wir darunter „die Ausübung von [üblicherweise] Staatsfunktionen durch das Volk statt durch gewählte und verantwortliche Repräsentanten“, va in Form von Abstimmungen. Vgl Peter Pernthaler, Österreichisches Bundesstaatsrecht. Lehr-und Handbuch (2004) 83.

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  50. Vergleichbare Instrumente existieren in 9 Mitgliedstaaten: Italien, Litauen, Niederlande, Österreich, Polen, Rumänien, Slowenien, Spanien, Ungarn; vgl Andreas Maurer / Stephan Vogel, Die Europäische Bürgerinitiative. Chancen, Grenzen und Umsetzungsempfehlungen, SWP-Studie S 28 (2009) 16 f. In Österreich entspricht der EBI das Volksbegehren gem Art 41 Abs 2 B-VG: 100.000 Unterstützer oder ein Sechstel der Stimmberechtigten aus mindestens drei Bundesländern sind für einen solchen Gesetzesvorschlag im Nationalrat betreffend eine durch Bundesgesetz zu regelnde Angelegenheit erforderlich; vgl näher Theo Öhlinger, Verfassungsrecht8 (2009) Rn 452. Zur Rechtslage in Deutschland vgl Christoph Degenhart, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht. Mit Bezügen zum Europarecht. Mit höchstrichterlichen Entscheidungen25 (2010) Rn 111; Christoph Gröpl, Staatsrecht I (2009) Rn 299 ff; Ekkehart Stein / Götz Frank, Staatsrecht20 (2007) 124 f.

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  51. Maurer / Vogel, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 66) 5.

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  52. Maurer / Vogel, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 66) 9.

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  53. Mangels einer entsprechenden Verbands-oder Organkompetenz ist daher eine EBI in folgenden Bereichen ausgeschlossen: Grundrechte; Änderung des Primärrechts, Rechtsharmonisierung in Politikbereichen, in denen eine solche primärrechtlich ausgeschlossen ist (zB Bildung, Kultur, Gesundheit); auch Initiativen im Bereich der GASP fallen nicht in den Kompetenzbereich der Kommission, sondern der Hohen Vertreterin der Union für Außen-und Sicherheitspolitik. Vgl Obwexer / Villotti, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 4) Manuskript 12.

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  54. Vgl die „Initiative for a European Citizen’s Initiative“, die auch eine eigene Website betreibt (http://www.citizens-initiative.eu/). Aus der Wissenschaft gehören sicherlich der Grazer Rechtswissenschaftler Johannes Pichler bzw das von ihm geleitete Österreichische Institut für Europäische Rechtspolitik in Salzburg zu den Vorreitern; vgl nur die von ihm 2008, 2009 und 2010 (mit-)herausgegebenen einschlägigen Werke zur EBI; Johannes W. Pichler (ed), We change Europe! (2008); Johannes W. Pichler (ed), Direkte Demokratie in der Europäischen Union (2009). Pichler / Kaufmann, The European Citizens’ Initiative (Fn 1).

  55. Dazu Maurer / Vogel, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 66) 7 ff.

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  56. 74 Zum Verhältnis zwischen EBI und Petitionsrecht vgl näher Obwexer / Villotti, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 4) Manuskript 16 ff.

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  57. Maurer / Vogel, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 66) 14 f.

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  58. Maurer / Vogel, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 66) 15.

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  59. Vgl näher dazu Maurer / Vogel, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 66) 5.

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  60. KOM(2009) 622 endg vom 11.11.2009.

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  61. P7_TA(2009)0090.

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  62. SEK(2010) 370 endg vom 31.3.2010.

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  63. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Bürgerinitiative, KOM(2010) 119 endg vom 31.3.2010 (Entwurf EBI-VO).

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  64. KOM(2010) 119 endg, 2.

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  65. Vgl Meinhard Hilf, Art 17 EGV, in Grabitz / Hilf (Hg), Das Recht der Europäischen Union. Kommentar (2009) Rn 40.

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  66. Vgl Winfried Kluth, Art 17 EGV, in Calliess / Ruffert (Hg), EUV/EGV3 (2007) Rn 10.

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  67. Kritisch zur Heranziehung dieses Kriteriums aber zB Pichler / Kaufmann, The European Citizens’ Initiative (Fn 1) 135 ff, da es sich ja nicht um eine Wahl, sondern nur um einen „Akt des Agenda-Setting“ handle.

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  68. Pichler, We change Europe! (Fn 71) 109. Wenn die Kommission nicht Finanzierung und einen unterstützenden Rahmen bereitstelle, produziere die EBI genau das Gegenteil ihrer eigentlichen Zielsetzung beim Bürger, nämlich Frustration.

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  69. EuGH, Rs 60/81, IBM/Kommission, Slg 1981, 2639, Rn 9.

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  70. Richtlinie 1999/93/EG des EP und des Rates vom 13.12.1999 über gemeinschaftliche Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen, ABl 2000 L 13/12.

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  71. Zum Regelungsverfahren vgl zB Waldemar Hummer / Walter Obwexer, Art 202 EGV, in Streinz (Hg), EUV/EGV. Kommentar (2003) Rn 47.

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  72. Der — auf Art 291 AEUV gestützte — Vorschlag für eine Verordnung des EP und des Rates zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren (KOM[2010] 83 endg vom 9.3.2010), sieht nur noch ein Beratungsverfahren und ein Prüfverfahren vor; letzteres soll an die Stelle des Regelungsverfahrens treten (Art 5 und Art 10 Verordnungsvorschlag). Vgl Obwexer / Villotti, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 4) Manuskript 15 f.

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  73. Vgl die Nachweise bei Maurer / Vogel, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 66) 21.

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  74. Maurer / Vogel, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 66) 22.

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  75. Obwexer / Villotti, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 4) Manuskript 12, vertreten indes die Auffassung, dass eine EBI sowohl den Erlass neuer als auch die Änderung oder Aufhebung bestehender Rechtsakte zum Gegenstand haben kann.

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  76. Obwexer / Villotti, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 4) Manuskript 12.

    Google Scholar 

  77. 148 So auch Sylvia-Yvonne Kaufmann / Wolfram Jens (Hg), Die EU und ihre Verfassung. Linke Irrtümer und populäre Missverständnisse zum Vertrag von Lissabon (2008) 175.

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  78. Folz, Art I-48 EVV (Fn 24) Rn 3.

    Google Scholar 

  79. Zum Verhältnis zwischen EBI und Initiativmonopol der Kommission siehe auch Obwexer / Villotti, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 4) Manuskript 15 f.

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  80. Ruffert, Art I-47 EVV (Fn 20) Rn 19.

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  81. In diesem Sinne auch Obwexer / Villotti, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 4) Manuskript 14.

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  82. Richtlinie 95/46/EG des EP und des Rates vom 24.10.1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr, ABl 1995 L 281/31.

    Google Scholar 

  83. Verordnung (EG) Nr 45/2001 des EP und des Rates vom 18.12.2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr, ABl 2001 L 8/1.

    Google Scholar 

  84. Piepenschneider, Die EU nach Lissabon (Fn 11) 163.

    Google Scholar 

  85. Maurer / Vogel, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 66) 11.

    Google Scholar 

  86. Editorial Comments, Direct Democracy and the European Union ... Is that a Threat or a Promise? CMLR 45 (2008), 929 (938 f).

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  87. Maurer / Vogel, Die Europäische Bürgerinitiative (Fn 66) 18, Fn 56.

    Google Scholar 

  88. Piotr Maciej Kaczyński, The European Citizens’ Initiative: A Proper Response from the Commission, CEPS Commentary (2010) 8.1.2010.

    Google Scholar 

  89. Editorial Comments, Direct Democracy (Fn 161) 939–940.

    Google Scholar 

  90. Jacqué, Der Vertrag von Lissabon (Fn 10) 115.

    Google Scholar 

  91. Jared Sonnicksen, Die demokratischen Grundsätze, in Marchetti / Demesmay (Hg), Der Vertrag von Lissabon. Analyse und Bewertung (2010) 143 (157-158).

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  1. Hubert Isak
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Editors and Affiliations

  1. Institut für Arbeits-, Wirtschafts- und Europarecht, Universität Salzburg, Austria

    Thomas Eilmansberger

  2. Fachbereich Öffentliches Recht, Universität Salzburg, Austria

    Stefan Griller

  3. Institut für Europarecht und Völkerrecht, Universität Salzburg, Austria

    Walter Obwexer

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Isak, H. (2011). Die Anwendung der demokratischen Grundsätze unter besonderer Berücksichtigung der Europäischen Bürgerinitiative. In: Eilmansberger, T., Griller, S., Obwexer, W. (eds) Rechtsfragen der Implementierung des Vertrags von Lissabon. Schriftenreihe der Österreichischen Gesellschaft für Europaforschung (ECSA Austria), vol 14. Springer, Vienna. https://doi.org/10.1007/978-3-7091-0411-8_6

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