Zusammenfassung
Ein alter römischer Rechtssatz lautet: “Nemo judex in sua causa”.1) Der darin zum Ausdruck kommende Grundgedanke, daß niemandem zugemutet oder von ihm erwartet werden könne, in eigenen Angelegenheiten objektiv zu urteilen, erscheint uns heute selbstverständlich und hat in sämtlichen Prozeßordnungen mit entsprechenden Ausschließungsregelungenn seinen positivrechtlichen Niederschlag gefunden.2) Als unverzichtbare Errungenschaft abendländischer Rechtskultur dient dieses Prinzip der Unvereinbarkeit von Prozeßpartei und Richteramt in erster Linie dem Schutz des Vertrauens der Allgemeinheit in die Unabhängigkeit und Unvoreingenommenheit der Rechtspflege, zugleich aber auch der Entlastung des Richters selbst von schwer erträglichen Konflikten zwischen Privatinteressen und Amtspflichten.
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Anmerkungen
Cod. Just. 3, 5. Rubrik.
Vgl. §§ 41 Nr. 1 ZPO, 22 Nr. 1 StPO, 54 Abs. 1 VwGO.
Dazu P. Kirchhof, Die Bedeutung der Unbefangenheit für die Verwaltungsentscheidung, in: VerwArch 66 (1975), S. 370 ff.; vgl. auch F.-J. Peine, Der befangene Abgeordnete, in: JZ 1985, S. 914 ff. (919 m.w. Nachw.), dem die ”Unparteilichkeit von Amtswaltern” sogar als ”allgemeiner Rechtsgedanke” erscheint, der auch für Mandatsträger gelte und dort im Konfliktfall konkrete Mitwirkungsverbote begründe.
Vgl. § 26 NdsGO (ähnlich alle übrigen Gemeindeordnungen) sowie BGH DVB1. 1967, 618; BaWüVGHE 14, 162; BaWüVBl. 1973, 110. Eine insoweit unzulässige Mitwirkung des ”befangenen” Ratsmitgliedes führt nach allgemeiner Ansicht stets zur Unwirksamkeit des jeweiligen Beschlusses.
Hierzu K. M. Meessen, Beraterverträge und freies Mandat, in: Festschrift für U. Scheuner zum 70. Geburtstag, Berlin 1973, S. 431 ff.
Vgl. H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages, München 1977, S. 107, 934 f.; P. Schindler, Umstrittene ”Ehrenordnung” für den Deutschen Bundestag, in: ZParl 3 (1972), S. 140 ff.
BVerfGE 40, 296 (319) — ”Diäten-Urteil”.
Tatsächlich wurden die seit 1972 existierenden ”Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages” nur um eine Nr. 2 ergänzt, die den Wortlaut des betreffenden Leitsatzes 5 aus BVerfGE 40, 296 (297) übernahm und wie folgt lautet: ”Ein Mitglied des Bundestages darf kein Rechtsverhältnis eingehen, das ihm Bezüge verschafft, die es, ohne die danach geschuldeten Dienste zu leisten, nur deshalb erhält, weil von ihm im Hinblick auf sein Mandat erwartet wird, daß es im Bundestag die Interessen des Zahlenden vertreten und nach Möglichkeit durchsetzen wird”. Die Schwachstelle dieser Bestimmung liegt in dem Tatbestandsmerkmal ”ohne die danach geschuldeten Dienste zu leisten”, weil im konkreten Fall irgendeine Gegenleistung (Informations- oder Beratertätigkeit) immer nachweisbar sein dürfte. Kritisch dazu bereits H. H. v. Arnim, Reform der Abgeordnetenentschädigung, Wiesbaden 1976, S. 15 ff. — Sehr viel schärfer gefaßt ist die niedersächsische Regelung in § 27 Abs. 3 NdsAbgG, wonach Abgeordneten ”mit Rücksicht auf ihr Mandat keine anderen als die in diesem Gesetz vorgesehenen Zuwendungen gemacht werden” dürfen. Weiter heißt es: ”Insbesondere darf einem Abgeordneten eine Vergütung aus einem Dienst- oder Werkverhältnis nur gewährt werden, soweit sie den Wert einer vom Abgeordneten tatsächlich erbrachten und mit seinem Mandat nicht zusammenhängenden Tätigkeit entspricht”.
Aus rechtsvergleichender Sicht neuerdings kritisch K. Troltsch, Der Verhaltenskodex von Abgeordneten in westlichen Demokratien, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 24–25/85 (1985), S. 3 ff. (14 ff.).
BVerfGE 40, 296 (316 f.): ”Wertet man also die ’technische’ Koppelung der Entschädigung an eine besoldungsrechtliche Regelung materialiter, so führt sie zur Abhängigkeit jeder Erhöhung der Entschädigung von einer entsprechenden Erhöhung der Besoldung. Genau dies aber widerstreitet der verfassungsrechtlich gebotenen selbständigen (und nicht in die ganz andere Entscheidung über die Besoldung der Beamten eingeschlossene) Entscheidung des Parlaments über die Bestimmung dessen, was nach eigener Überzeugung ’eine angemessene, die Unabgängigkeit sichernde Entschädigung’ ist”. — Vgl. auch P. Häberle, Freiheit, Gleichheit und Öffentlichkeit des Abgeordnetenstatus, in: NJW 1976, S. 537 ff. (540): ”Diese Forderung nach einem öffentlichen Gesetz verknüpft sachliche mit formaler Publizität. Sie ist Ausdruck des — politisch — zu verstehenden demokratischen Gesetzesbegriffs”.
So K. Loewenstein, Verfassungslehre, Tübingen 1959, S. 177 ff.
So H.-P. Schneider, in: AK-GG, Rdnr. 35 zu Art. 38.
Die anfängliche Zurückhaltung und Kritik der ”Grünen” an der Erhöhung der Wahlkampfkostenpauschale auf DM 5,- pro Wählerstimme zum 1.1.1984 scheint inzwischen einer eher nüchternen wirtschaftlichen Betrachtungsweise gewichen zu sein, wie die Mahnungen einiger ihrer Schatzmeister zeigen, für künftige Phasen möglicher Stimmenverluste vorzusorgen.
H. H. v. Arnim, Parteienfinanzierung. Eine verfassungsrechtliche Untersuchung, Wiesbaden 1982, S. 46 ff. (47): ”Wenn es um Fragen der Parteienfmanzierung, vor allem um die direkte und indirekte Finanzierung aus Öffentlichen Kassen, geht, entscheiden die Parlamente deshalb weitgehend in eigener Sache”. Seine Schlußfolgerung, damit werde gegen eine ”Grundregel der repräsentativen Entscheidungsbildung” verstoßen, nach der ”die Entscheidenden kein eigenes Interesse an der Entscheidung haben” dürften, erscheint jedoch im Hinblick auf die pluralistisch-parteienstaatliche Struktur gerade der parlamentarischen Willensbildung im demokratischen Gemeinwesen nicht nur lebensfremd, sondern auch in verfassungstheoretischer Hinsicht problematisch.
Vgl. den Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung. Vorschläge der vom Bundespräsidenten berufen Sachverständigenkommission, Köln 1983, S. 175: ”Die Kommission ist der Auffassung, daß finanzielle Begünstigungen der Parteien durch den Staat ausnahmslos einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, weil es sich bei der staatlichen Parteienfinanzierung jeglicher Art letztlich um Entscheidungen der im Bundestag vertretenen Parteien in eigener Sache handelt”.
Entwurf eines Gesetzes über die Einstellung bestimmter Strafverfahren vom 8.5.1984 (BT-Drs. 10/1421).
N. Achterberg, Die Abstimmungsbefugnis des Abgeordneten bei Betroffenheit in eigener Sache, in: AöR 109 (1984), S. 505 ff. (524 ff.).
Peine, a.a.O., S. 920 f.
Vgl. statt anderer A. Blomeyer, Zivilprozeßrecht, Berlin 1963, S. 24; ähnlich auch H. J. Wolff/O. Bachof, Verwaltungsrecht II, 4. Aufl., München 1976, S. 39: ”Befangenheit ist die Beeinflussung einer unparteiischen Entschließung durch unsachliche psychologische Motive”.
Vgl. Peine, a.a.O., S. 918 ff. (et passim).
Grundlegend dazu E. Fraenkel, Der Pluralismus als Strukturelement der freiheitlichrechts-staatlichen Demokratie, in: Deutschland und die westlichen Demokratien, 3. Aufl., Stuttgart 1968, S. 165 ff.
So bereits P. Badura, in: Bonner Kommentar, Rdnr. 65 ff. zu Art. 21 GG; H.-P. Schneider, in: AK-GG, Rdnr. 32 ff. zu Art. 38 GG; ähnlich auch N. Achterberg, Das rahmengebundene Mandat, Berlin 1975.
Vgl. K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 14. Aufl., Karlsruhe 1984, S. 62 ff.
So A. Morkel, Das Parlament als öffentliches Forum. Zum Verhältnis von Bundestag und öffentlicher Meinung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 40/1966.
Ähnlich M. Schröder, Grundlagen und Anwendungsbereich des Parlamentsrechts, Baden-Baden 1979, S. 299 ff., der zutreffend darauf hinweist, ”daß das, was den Abgeordneten durchgängig vom Amtswalter herkömmlichen Stils unterscheidet, die Subjektivierung seiner Pflichten ist”.
Meessen, a.a.O., S. 447 f. in bezug auf ”entgeltliche Beraterverträge”; Achterberg, a.a.O., S. 510 für ”stillschweigende Beschränkungen” der Abstimmungsbefugnis; a.A. Peine, a.a.O., S. 919, der aus einer angeblichen ”Gemeinwohlbindung” des Abgeordneten in allen Fällen persönlicher ”Befangenheit” (wie er die Selbstbetroffenheit nennt) aus dem Rechtsstaatsprinzip und aus Art. 38 Abs. 1 GG ein generelles Mitwirkungsverbot ableitet. Ähnlich auch Troltsch, a.a.O., S. 4.
BVerfGE 40, 296 (319): ”Einkünfte dieser Art sind mit dem unabhängigen Status der Abgeordneten und ihrem Anspruch auf gleichmäßige finanzielle Ausstattung in ihrem Mandat unvereinbar”.
Vgl. oben Anm. 8.
Dazu H.-A. Roll, Verhaltensregeln für Abgeordnete, in: ZRP 1984, S. 9 ff.; Troltsch, a.a.O., S. 5 ff., 8 ff.; Peine, a.a.O., S. 916 f. Auch einige Bundesländer sind diesem Beispiel gefolgt: So legt § 5 Abs. 3 Nr. 3 NdsAbgG eine Unvereinbarkeit von Mandat und Beruf fest ”für Angestellte von Kapitalgesellschaften, Vereinen, Verbänden oder Stiftungen, wenn zu mehr als 50 v.H. juristische Personen nach Nr. 2 (des öffentlichen Rechts) Kapitaleigner oder Mitglieder sind, das Stiftungsvermögen bereitgestellt haben oder die Aufwendungen tragen”.
Ebenso Achterberg, a.a.O., S. 515 ff.
So BVerfGE 42, 312 (327 ff.); vgl. dazu die Dokumentation von D. Dahrmann (Hrsg.), Kirchliches Amt und politisches Mandat, Hannover 1977.
So BVerfGE 40, 296 (312 ff.).
Vgl. BVerfGE 33, 1 (10 f.); 47, 46 (78 ff.); 49, 89 (126 ff.); 57, 295 (320 f.); 58, 257 (268 ff.).
Ähnlich auch § 143 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Bayerischen Landtages: ”Von der Abstimmung ist ein Abgeordneter ausgeschlossen, wenn es sich um Angelegenheiten handelt, die allein und unmittelbar ihn selbst betreffen”.
Ebenso Achterberg, a.a.O., S. 508 f.
Dazu O. Kratzsch, Die Befugnis der Länderparlamente zur Aberkennung des Abgeordnetenmandats bei Unwürdigkeit und Mandatsmißbrauch, in: DÖV 1970, S. 372 ff.; P. Krause, Freies Mandat und Kontrolle der Abgeordnetentätigkeit, in: DÖV 1974, S. 325 ff.; H. Klatt, Rechtliche Möglichkeiten gegen Mandatsmißbrauch, in: ZParl 10 (1979), S. 445 ff.
Vgl. Art. 42 Abs. 1 BaWüVerf, Art. 61 Abs. 3 BayVerf, Art. 13 NdsVerf, Art. 85 SaarlVerf.
Nach Art. 85 Abs. 1 BremVerf, Art. 13 Abs. 2 HbgVerf.
Ais Sondertatbestand ist die ”Abgeordnetenbestechung” strafbar in Großbritannien, wo die Entscheidung beim Parlament liegt, sowie in den USA und in Griechenland; der Beamtenbestechung gleichgestellt ist sie in Frankreich, Italien, den Niederlanden und Belgien (vgl. dazu Krause, a.a.O., S. 334).
So die Verfassungen des Landes Anhalt vom 18.7.1918 (GS S. 59) in den §§ 23, 29 Abs. 3 und des Landes Mecklenburg-Schwerin vom 17.5.1919 (RVBl. S. 653) in den §§ 39, 72.
Dazu H. Erbler, Der innere Ehreoschutz der altständischen und neueren Vertretungskörperschaften, Leipzig 1935, S. 102 ff.; vgl. auch Krause, a.a.O., S. 331 f.
Vgl. BT-Drs. 1/2303 sowie die Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1. Wahlperiode, 143. Sitzung, S. 6090 B; 150. Sitzung, S. 6150 A. Über die Gesamtentwicklung in Deutschland berichtet Schulze, Zur Frage der Abgeordnetenbestechung, in: JR 1973, S. 485 ff.
So etwa Frankreich; ähnlich auch Österreich und Italien. Vgl. dazu Roll, a.a.O., S. 9; Krause, a.a.O., S. 333; Troltsch, a.a.O., S. 8 ff.
Dazu Troltsch, a.a.O., S. 10 ff., der zwischen einer Offenlegung nach dem Vertrauensprinzip (Frankreich, Österreich) und einer Offenlegung nach dem Transparenzprinzip (Großbritannien, USA) unterscheidet.
Dies fordert insbesondere Troltsch, a.a.O., S. 16, stellt jedoch zugleich mit Recht etwas resigniert fest: ”Letzten Endes aber kann keine noch so ausgefeilte Neuregelung der Verhaltenskodizes das Problem der Interessenverflechtungen aus der Welt schaffen, auch wenn unsere Abgeordneten, eventuell auch unter dem Druck der öffentlichen Meinung, die nötige Bereitschaft und das entsprechende Problembewußtsein entwickeln”.
Aufgrund einer gutachtlichen Stellungnahme von N. Achterberg, aus der die bereits zitierte Abhandlung über ”Die Abstimmungsbefugnisse des Abgeordneten bei Betroffenheit in eigener Sache” im AöR hervorgegangen ist.
Vgl. dazu den Kommissionsbericht, a.a.O., S. 176 ff., der sich insbesondere für einnahmenbezogene Obergrenzen einer Kreditaufnahme von Parteien ausgesprochen hatte.
Die Vorschrift des § 17 WPrG lautet: ”(1) Von der Beratung und Beschlußfassung im Wahlprüfungsverfahren ist der Abgeordnete ausgeschlossen, dessen Wahl zur Prüfung steht. (2) Dies gilt nicht, wenn in einem Verfahren die Wahl von mindestens zehn Abgeordneten angefochten wird”. — Vgl. dazu auch Achterberg, a.a.O., S. 508.
Vgl. BVerfGE 51, 222 (237); ferner Achterberg, a.a.O., S. 529 ff. (m.w. Nachw.).
Statusrechte können grundsätzlich nur auf Verfassungsebene eingeschränkt werden. Zumindest bedürfte es also eines dem Art. 41 Abs. 3 GG entsprechenden Gesetzesvorbehalts; a.A. Peine, a.a.O., S. 918 ff., der ein ungeschriebenes Mitwirkungsverbot bei parlamentarischen Entscheidungen in eigener Sache, jedenfalls dem Grundsatz nach, aus dem Rechtsstaatsprinzip und aus immanenten Schranken des Abgeordnetenstatus selbst ableiten will.
Vgl. dazu BaWüStGH ESVGH 11 II 7 = BaWüVBl. 1959, 185; BayVerfGHE (NF. II) 27, 119 f.; HambVerfG HambJVBl. 1978, 43 ff.; ferner K. G. Troitzsch, Der Verfassungsstreit um die Terminierung der Bürgerschaftswahl in Hamburg, in: ZParl 9 (1978), S. 73 ff.
Troltsch, a.a.O., S. 15 f., fordert ebenfalls die Schaffung eines ”unabhängigen” Gremiums, das er jedoch dem Präsidium des Bundestages zuordnen möchte. Der Nachteil solcher parlamentsinternen Lösungen besteht allerdings darin, daß auch hier wiederum ”Betroffene” (im weiteren Sinn), nämlich aktive Abgeordnete über ihre eigenen Angelegenheiten entscheiden. Dagegen ist der mit einem parlamentsexternen Gremium zu erzielende Vertrauens- und Legitimationsgewinn wesentlich größer.
Wichtige Anregungen zur Bildung und Aufgabenstellung eines solchen Gremiums verdanke ich dem Parlamentarischen Geschäftsführer der SPD-Fraktion im Deutschen Bundestag, Herrn Bundesminister a.D. Gerhard Jahn.
Der Abg. Fellner (CSU) hatte kürzlich im Zusammenhang mit Wiedergutmachungsforderungen an die Fa. Flick geäußert, daß sich Juden schnell zu Wort meldeten, wenn irgendwo in deutschen Kassen Geld klimpere, sich für diese Entgleisung aber inzwischen vor dem Plenum des Deutschen Bundestages öffentlich entschuldigt.
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Schneider, HP. (1988). Gesetzgeber in eigener Sache. In: Grimm, D., Maihofer, W. (eds) Gesetzgebungstheorie und Rechtspolitik. Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie, vol 13. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-14415-1_15
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