Zusammenfassung
Bürgschaften nehmen im Spektrum finanzpolitischer Instrumente eine Sonderstellung ein.1) Auch wenn sie oft im Dienst sektoraler und regionaler Strukturpolitik stehen, lassen sie sich nicht direkt einzelnen Politikbereichen und den in ihrem Zusammenhang durchgeführten Programmen zuordnen. Während vergleichbare Instrumente wie Subventionen in der Form von Zuschüssen oder (zinsverbilligten) Darlehen zumeist integraler Bestandteil regions-, sektor- oder betriebsgrößenspezifischer Einzelprogramme sind, ist das Instrument der Bürgschaften weitgehend unabhängig von einzelnen Politikbereichen geregelt.
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Referenzen
Siehe zusammenfassend C. Kastrop und E. Bergmann, Staatsbürgschaften, in: Wirtschaftsdienst 6/88, S. 317 ff.
Siehe dazu D. Dickertmann, a.a.O., S. 16 ff.
K.-H. Hansmeyer, Transferzahlungen an Unternehmen (Subventionen) in: Hdf, 3. Aufl., Bd. I, S. 963.
D. Dickertmann, a.a.O., S. 53. Existieren keine vergleichbaren Marktleistungen, so versagt diese Methode; hilfsweise kann in diesen Fällen der “cost-approach” benutzt werden (siehe dazu D. Dickertmann, a.a.O., S. 53 f).
Probleme bereitet auch die Einordnung der Bürgschaft in den rechtlichen Subventionsbegriff. Nach dem Subventionsgesetz des Landes NRW5 gilt folgende Definition: “(6) Subvention im Sinne dieser Vorschrift ist eine Leistung aus öffentlichen Mitteln nach Bundes- oder Landesrecht oder nach dem Recht der Europäischen Gemeinschaften an Betriebe oder Unternehmen, die wenigstens zum Teil 1. ohne marktmäßige Gegenleistung gewährt wird und 2. der Förderung der Wirtschaft dienen soll.” Aufgrund dieser Definition wird zwar in der Regel davon ausgegangen, daß auch staatliche Bürgschaften zu den Subventionen zu rechnen sind (Bundestagsdrucksache 7/5291). Gleichzeitig zeigt der Wortlaut aber auch, welcher Interpretationsspielraum besteht. So ist der rechtliche Subventionscharakter von Bürgschaften auch keineswegs unbestritten geblieben. Nicht nur der Leistungscharakter der Bürgschaft wurde bezweifelt; auch die Interpretation von “wenigstens zum Teil ohne marktliche Gegenleistung” führte zu unterschiedlichen Ergebnissen.
Die viel geäußerte Hypothese des aus der neoklassischen Finanzierungstheorie abgeleiteten Zinsaufschlages je nach Risikograd ist in der neueren Diskussion umstritten. Vgl. dazu J. Wilhelm, Die Bereitschaft der Banken zur Risikoübernahme im Kreditgeschäft, in: Mitteilungen aus dem Institut für das Spar-, Giro-und Kreditwesen an der Universität Bonn, Nr. 7, März 1982.
H. Wirres, Kriterien für die Gewährung von Staatsbürgschaften zugunsten privater Unternehmen am Beispiel der niedersächsischen Landesbürgschaften, Frankfurt a.M. 1984, S. 100ff.
Vgl. H. Müller-Greoling, Kollektivgutproblematik und Isolierungsparadox in der Krankenversicherung, in: B. Külp, W. Stützel (Hrsg.), Beiträge zu einer Theorie der Sozialpolitik, S. 63; W. Mahr, Das mormalische Risiko in Indivdual- und Sozialversicherung, in: Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft 1977, S. 219;
B. Molitor, Moral hazard in der Sozialpolitik, in: Wirtschaftsdienst 1976/V., S. 240.
Diese Zinsrente kann als Mitnahmeeffekt im Bankensektor klassifiziert werden.
H. Wirries, a.a.O., S. 25; H. P. Westermann, (Hrsg.), Ermann BGB Handkommentar, 1. Bd., 6. Aufl., Münster 1975, S. 1934ff.
R. Flessa, Das Wesen der Staatsbürgschaff, in: NJW 1954, S. 538–541, S. 539, so auch: H. P. Westermann, Kreditwirtschaft und öffentliche Hand als Partner bei Unternehmenssanierungen, Vortrag vor der juristischen Gesellschaft zu Berlin am 1.6.1983, S. 5.
SMBl. NW 1978, S. 876 geändert durch RdErl. v. 03.12.1980 (SMBl. NW 1981, S. 11) und “Allgemeine Bestimmungen”, Fassung Januar 1981, o.V., o.O., beide abgedruckt im Anhang. Im folgenden wird daher auf den jeweiligen Einzelnachweis bei Richtlinie und “Allgeimeinen Bestimmungen” verzichtet.
H. P. Westermann, a.a.O., S. 1947.
Allgemein ist hier anzumerken, daß viele der gesetzlichen Bestimmungen in den Richtlinien, oder in der vertraglichen Regelung des Einzelfalles modifiziert werden können. Es besteht daher immer ein erhebliches Gestaltungspotential für die jeweilige Bürgschaftspolitik.
Ziffer 1.1. und 1.2. der RL.
H. Wirries, a.a.O., S. 43 f.
E. A. Conrad, Bürgschaften und Garanten als Mittel der Wirtschaftspolitik, 1. Aufl., Berlin 1967, S. 25.
H. Wirries, a.a.O., S. 46.
Die Bürgschaft ist dann eher als verlorener Zuschuß einzustufen.
Zu beachten ist der komplementäre Charkler der Bürgschaftspolitik, gerade Sanierungen etc. sind normalerweise durch die anderen Wirtschaftsförderungsprogramme nur schwer zu erfassen.
Siehe dazu auch A. E. Conrad, a.a.O., S. 25, aber auch z.B. K. von Wysocki, a.a.O., S. 73.
E. v. Hippel, H. Rehborn (Hrsg.), Gesetze des Landes NRW, 12. Aufl., München 1980 (Stand März 1985), Verf. 1
E. v. Hippel, H. Rehborn, a.a.O., LHO 17. W. Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar zu den Rechts- und Verwaltungsvorschriften, Bd. II, 1. Aufl., Baden-Baden 1982, D/2/59.
Dazu E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrechl-Kommenlar, 1. Aufl., Stuttgart 1970 (Stand März 1985), Teil III, § 39, S. 4
H. A. Giesen/E. Fricke, Das Haushaltsrecht des Landes NRW, Kommentar, 1. Aufl., München 1972, S. 306f.
Ebenda, S. 7.
Vgl. Vorl. VV-LHO, in: SMB1., NW vom 21.07.1972, (Stand 15.02.1985), S. 18.
H. O. Eglau, “Diskretion Ehrensache”, in: Die Zeit vom 11.04.1985.
Vgl. Ziffer 2.2 der Bürgschaftsrichtlinien NW.
Mitglieder des Landesbürgschaftsausschusses sind: Der zuständiger Fachminister (Vorsitz); der Finanzminister; der Wirtschaftsminister (soweit nicht Vorsitz); der Sozialminister; die Landeszentralbank; die WestLB; Vertreter von Privatbanken, Sparkassen, Genossenschaftsbanken; Vertreter der Industrie und Handelskammern und der Handwerkskammern. Kreditnehmer und Kreditgeber haben Recht auf Gehör im LBA, weitere Sachverständige können hinzugezogen werden. Bei der Entscheidung stimmt der Vertreter des Finanzministers nicht mit. Die Geschäftsführung des LBA obliegt wiederum der Treuarbeit.
An dieser Stelle sei auch auf die Kosten einer Bürgschaftsgewährung hingeweisen (Ziffer 6 RL). Es werden einmalige und laufende Entgelte erhoben, Ausnahmen sind bei Bürgschaften für energiewirtschaftliche Maßnahmen möglich. Das einmalige Antragsentgelt beträgt 0,3 v. H. der beantragten Landesbürgschaft, mindestens 500,- DM, höchstens 10.000,- DM. Weiterhin ist für die Laufzeit der Landesbürgschaft je angefangenes Kalenderjahr 0,5 v. H. des verbleibenden Bürgschaftsbetrages zu entrichten. Es kann ein Bereitstellungsentgelt für nicht ausgenutzte Bürgschaftsbeträge erhoben werden. In keinem Fall handelt es sich um Markt- oder auf Vollkostenbasis risikenspezifisch errechnete analoge Schattenpreise. Es handelt sich nicht um eine unternehmerische Kalkulation, etwa vergleichbar der Prämienkalkulation auf Versicherungsmärkten, sondern um eine Verwaltungsgebühr. Unter dem meritorischen Grundgedanken der Bürgschaftspolitik erscheint dies rational, da ansonsten bei riskanten Ausnahmebürgschaften “prohibitive” Prämien die Folge wären und so den Sinn dieser Politik konterkarieren würden.
Es geht um die bankmäßige/ökonomische Beurteilung des Kredit- und Bürgschaftsvorhabens, die vom Kreditgeber bei der Antragsstellung abzugeben ist (s.o.).
Ebenda, S. 14, wo von einem “genetischen Synallagma” die Rede ist.
Ebenda, S. 17.
Deren Ausgestaltung ist in der Förderpraxis zu beachten. Im übrigen können im Einzelfall die Freiheitsgrade noch erheblich weiter eingeschränkt werden, bis hin zu massivem Einfluß auf die Struktur der Gesellschaft (des Unternehmens) und die konkrete Unternehmensführung vor allem bei Sanierungen. Dazu: H. P. Westermann, a.a.O., S. 11. Wenn die Freiheitgrade des Empfängers massiv durch Auflagen eingeschränkt werden, muß die Annahmefreiheit u.U. ebenfalls eingeschränkt werden, um die Mitwirkung des Betroffenen zu sichern. Auf die sich dann stellenden verfassungsrechtlichen Problemen kann hier nicht eingegangen werden.
Selbst durch Grund und Boden waren aufgrund der damaligen Lage kaum nennenswerte Sicherheiten zu schaffen.
RL 1950.
Eine bis 1960 gültige — und dann entfallene — Bestimmung hob einen bestimmten Adressatenkreis besonders heraus, und zwar die “volkswirtschaftlich wichtigen” Unternehmen einschließlich Handwerk und Kleingewerbe. Von diesen wiederum wurden besonders diejenigen Betriebe gefördert, die von Kriegs-, Kriegsfolgen- oder Währungsschäden betroffen waren, die Arbeitslose oder nicht voll Arbeitsfähige und Flüchtlinge einstellten und die Betriebe, die Exportgüter produzierten. Diese Kriterien erinnern bereits stark an das Förderkonzept der sich später entwickelnden regionalen Wirtschaftspolitik.
Mitglieder dieses regional zuständigen Bürgschaftsausschusses sind je ein Vertreter des Regierungspräsidenten (Vorsitz), Vertreter der Landeszentralbank, Vertreter der Kammern. Der Finanzminister und der zuständige Fachminister können Vertreter entsenden. Vertreter des Kreditgebers/Kreditnehmers oder sonstige Sachverständige können nach dem Ermessen des Vorsitzenden ohne Stimmrecht hinzugezogen werden. Dazu kommt später der Westfälischen Landesbank und ab 1969 ein Vertreter deren Nachfolgergesellschaft, der WestLB.
Es setzte sich aus einem Vertreter des Finanzministers, des Wirtschaftsministers, des Arbeitsministers sowie einem Vertreter der Landeszentralbank als Berater zusammen . Auch im LBA konnten Vertreter des Kreditgebers, des Kreditnehmers oder sonstige Sachverständige ohne Stimmrecht hinzugezogen werden. 1960 trat ein Vertreter der Westfälischen Landesbank (LB), später der WestLB, als Berater hinzu.
Bis zum Haushaltsjahr 1959 konnten Bürgschaften nicht nur in Höhe des im jeweiligen Haushaltsgesetz festgeschriebenen Kontingentes übernommen werden, sondern auch an Stelle der im außerordentlichen Haushalt vorgesehenen Aufnahme von Anleihen in Höhe der durch Anleiheaufnahme nicht ausgenutzten Kreditermächtigungen des außerordentlichen Haushalts. Diese Verknüpfung zeigt erneut die haushaltsrechtlich ähnliche Behandlung von Schuldaufnahme und Bürgschaftsgewährung.
1952 wurde allerdings für Kredite von Versicherungsunternehmen, bereits damals ein attraktiver, liquider und daher für die Bürgschaftspolitik zu erschließender Markt, aus Gründen der Deckungsstockfähigkeit die Übernahme selbstschuldnerischer Bürgschaften angeregt. Das Problem erledigte sich aber von selbst, nachdem festgestellt wurde, daß auch die üblichen Landesbürgschaften als deckungsstockfähig einzustufen sind. Dennoch meldeten die Privatversicherer bestimmte Sonderwünsche an, die auch nach langwierigen Verhandlungen eingearbeitet wurden.
In einem Punkt sind sie allerdings detaillierter: Es existiert bis 1959 die Soll-Vorschrift der Gewinnausschüttung bei Kapitalgesellschaften von maximal 6% p.a. bei der sog “Privatentnahmeklausel”.
Genauere Festlegung von Mindesterfordernissen, die Behandlung der Versicherungsgelder, eine umfassende Verfahrensreform usw.
Im Kommentar von F.K. Vialon, a.a.O., S. 150 wird dazu bemerkt: “2.Bürgschaften, Garantien, Sicherheitsleistungen u.a. Verträge bedrohen weniger den zahlenmäßigen als den effektiven und rechnungsmäßigen Ausgleich des gesamten Haushalts. Sie bilden eine Masse von Verpflichtungen, die in ihrer finanziellen Auswirkung für das laufende Rechnungsjahr und die folgenden Jahre nicht genau kalkuliert werden können, meist aber die unerfreuliche Neigung haben, im Falle einer wirtschaftlichen Krise nicht etwa nur einzeln, sondern in ihrer Gesamtheit auf den haftenden Bürgen, also den Bundeshaushalt loszugehen. In Zeiten günstiger Konjunktur stellen sie dagegen eine kaum spürbare Ausgabe dar. Die schleichende Belastung, die diese Verträge somit darstellen, wirft schwerwiegende Fragen der Veranschlagung auf, da einerseits auf das Mittel der Bürgschaft und Garantie zur Erreichung konjunktureller Wirkungen nicht verzichtet werden kann, andererseits das zu veranschlagende finanzielle Risiko, von der psychologischen Seite seiner vollen Veranschlagung abgesehen, die Bewegungsfreiheit der Haushaltsführung nicht zu sehr beeinträchtigen darf, weil sonst der mit den Bürgschaften und Garantin angestrebten Erfolg auf anderem Wege verloren gehen kann.” Diese Argumentation hat auch heute noch wenig von ihrer Bedeutung verloren.
F. K. Vialon, a.a.O., S. 151/152:
Vgl. zu den Einzelheiten vor allem den Prüfungsbericht des Landesrechnungshofes NW vom 20.9.1979, im wesentlichen ungekürzt abgedruckt in: ZIP-Report 4/80, S. 293 ff.; aber auch Manager-Magazin 4/81: Zur Sanierungshilfe verkommen” o.V., S. 30 ff.; Wirtschaftswoche Nr. 11 v. 12.3.1982, “Die Krücke der Kranken”, o.V., S. 48 ff..
Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 19.4.1980, Nr. 92, “Beton und Monier falsch eingeschätzt”, o. V., S. 13.
Finanzbericht 1988, Übersicht 4.
Vgl. im folgenden vor allem: Gemeinschaftsausschuß der Bundeskreditgarantiegemein-schaften: Denkschrift der Kreditgarantiegemeinschaften zur Neufassung der Rück-bürgschafts-Bedingungen, o.O., 27.06.1967; W. Reinermann, Kreditgarantiegemeinschaften in: H. E. Büschgen, (Hrsg.) Handwörterbuch der Finanzwirtschaft, 2. Aufl., Stuttgart 1976, Spalte 1157–1164; B. Brandenburg, 20 Jahre Kreditgarantie in NRW 1955–1975.
In Folge gründeten sich dann weitere KGG’en: Die “KGG des nordrhein-westfälischen Einzelhandels GmbH”, die “KGG des nordrhein-westfälischen Gaststätten- und Hotelgewerbes GmbH”, die “KGG Gemüse-, Obst- und Gartenbau Köln GmbH” und “Bürgschaftsgesellschaft für die Kraftwagenspeditions mbH” (bundesweit). Die bislang letzte und heute “größte” KGG auf Landesebene, die “KGG für Industrie, Verkehrs- und sonstiges Gewerbe in NRW GmbH”, wurde 1966 gegründet. Gesellschafter wurden die Industrie- und Handelskammern, Industrieverbände, die WestLB (bzw. ihre Vorgänger), die Genossenschaftsbanken und das private Bankgewerbe.
W. Reinermann, a.a.O., S. 4.
Vgl. dazu: Der Finanzminister des Landes NRW (Hrsg.), Die Kreditgarantiegemeinschaften in NRW-Bürgschaftsförderung für den Mittelstand-, in: Mitteilungsblatt des Finanzministers des Landes NRW Nr. 7, Düsseldorf, Juli 1984, S. 6.
Die Rückbürgschaftserklärungen werden im 5-Jahres-Turnus angepaßt und fortgeschrieben. Sie enthalten auch Bestimmungen zur Kreditverwendung und zu den Ausgestaltungsmerkmalen der vergebenen Bürgschaften.
Der Finanzminister des Landes NRW (Hrsg.), Die Kreditgarantiegemeinschaften in NRW, a.a.O., S. 5/6.
Die Ablehnug eines Antrages ist a priori negativ wertbeladen, weil durch sie “Wirtschaft verhindert” wird. Obwohl die Beteiligung des Bankensektors als Subventionsmittler und der Treuarbeit AG als sachverständiger Gutachter jedes Einzelfalles bereits im Vorfeld einer politischen Entscheidung zu einer Vorauswahl offensichtlich ungeeigneter Anträge führt, sind die durch dieses Raster “ausgesiebten” negativen Fälle aber (vor allem von einer bestimmten Größenordnung an) dennoch nicht unbedingt aus dem Rennen — es kann immer noch die Ausnahmebürgschaft greifen.
Dies zeigen sowohl Forschungen zum Äquivalenzprinzip in der Steuerpsychologie, aber auch attributionstheoretische Erkenntnisse der Wirtschaflspsychologie.
A. E. Conrad, a.a.O., S. 58; G. Zeitel, Theoretische und technische Aspekte öffentlicher Darlehen und Gewährleistungen, in Handbuch der Finanzwissenschaft, 3. Aufl., Tübingen 1977, S. 1000; Daß damit auch die Ermittlung des Staatsanteils in der VGR oder der Finanzstatistik im Dunkel bleibt, ist offensichtlich. Darauf weist vor allem D. Dickertmann, a.a.O., S. 557 ff., hin.
Natürlich kann die “Nicht”-Publizität der Bürgschaftspolitik im Sinn eines finanzpolitischen “Kompromisses” der Budgetfunktionen durchaus funktional sein.
Dies ist natürlich schwierig, da gerade spezielle Risiken schwer kalkulierbar sind; hier müßte mit Sicherheitsmargen kalkuliert werden.
Dazu D. Dickertmann, a.a.O., S. 592 ff.
A. E. Conrad, a.a.O., S. 69.
Dies ganz abgesehen davon, daß etwa Fondslösungen in finanzwissenschaftlicher Sicht eigene Probleme hervorrufen würden.
So K.-H. Hansmeyer, Transferzahlungen ..., a.a.O., S. 963
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Bergmann, E., Kastrop, C., Steinheuer, W. (1990). Bürgschaften — Universelles Instrument der Staatlichen Risikoübernahme. In: Öffentliche Haushalte und Risiko. Forschungsberichte des Landes Nordrhein-Westfalen, vol 3243. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-14354-3_5
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