Zusammenfassung
Für die Akteure im öffentlichen Sektor gilt, daß bei jeder Planung das Risiko besteht, daß die Ziele nicht erreicht werden, weil die Entscheidungen unter Risiko (unvollkommener Information) getroffen werden (mußten). Wenn ein Planungskonzept verabschiedet worden ist, welches sich unter den Gegebenheiten der Entwicklung der realen Welt als nicht hinreichend erweist, kommt es zu einem nichtoptimalen Zustand, der sich in dem budgetären Regelkreis in einer Diskrepanz zwischen Soll-Ansätzen und Ist-Daten äußert. Derartige Risiken für den öffentlichen Haushalt sind dann
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Mehrausgaben und
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Mindereinnahmen.
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Referenzen
Siehe dazu etwa K.H. Hansmeyer und B. Rürup, Staatswirtschaftliche Planungsinstrumente; G. Schmölders, Finanzpolitik, 3. Auflage, Berlin u.a. 1970
Ausnahmen sind nur zulässig, wenn die Titel ausdrücklich als deckungsfähig bezeichnet werden. Bei deckungsfähigen Titeln ist jedoch immer die Gefahr vorhanden, daß schematisch geplant wird und das “Denken in Programmen” und damit politische Prioritätensetzungen verloren gehen. Gleiches gilt für die Deckung außer- und überplanmäßiger Ausgaben aus demselben Einzelplan. Siehe dazu etwa W. Albers, Anforderungen an eine moderne Haushaltswirtschaft, in: H. Haller u.a. (Hrsg.), Theorie und Praxis des finanzpolitischen Interventionismus, Tübingen 1970, S. 347 ff.
Sie müssen vom Finanzminister bewilligt werden und dürfen nur “im Fall eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses (§ 37 Abs.l BHO) erteilt werden. Das heißt aber auch, daß bei Mehrausgaben, “die bereits bei der Aufstellung des Haushaltsplanes dem Grund oder der Höhe nach bekannt waren und daher hätten veranschlagt werden müssen”, die Zustimmung verweigert werden muß (H. Rehm, Analyse und Kritik der Bundeshaushaltsreform, Baden-Baden 1975, S. 184).
Siehe insgesamt zum Art. 112 GG die ausführliche Arbeit von K. Bienert, R. Caesar und K. H. Hansmeyer, Das Ausgabenbewilligungsrecht des Bundesfinanzministers nach Art. 112 GG, Berlin 1982.
P. Senf, Kurzfristige Haushaltsplanung, S. 404, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, 3. Auflage, Band I, Tübingen 1977, S. 371 ff.
Zur genaueren Darstellung des Prozedere bei der Erstellung des Budgetentwurfes siehe etwa H.C. Korff, Haushaltspolitik, Stuttgart u.a. 1975, S. 106 ff.
E. Heuer und H. Dommach, Handbuch der Finanzkontrolle — Kommentar zum Haushaltsrecht, Erläuterungen (RN 4) zu § 2 BHO, Frankfurt/Main 1986
Siehe dazu schon F. Neumark, Der Reichshaushaltsplan, Jena 1926, S.258 ff.
Dies soll auf den Tatbestand verweisen, daß “Entscheidungsträger wegen der begrenzten Informationen und der begrenzten Informationskapazitäten, und um ihr Verhalten zu stabilisieren und legitimieren zu können, nur Problemsegmente analysieren, wenig Alternativen in Erwägung ziehen und stets zunächst Problemlösungen in der Nähe der heutigen Zustände suchen.” H. Mäding, Öffentlicher Haushalt und Verwaltungswissenschaft: ein Überblick, S. 37, in: F. Neumark (Hrsg.), Haushaltsplanung — Haushaltsvollzug — Haushaltskontrolle, Baden-Baden 1987, S. 29 ff.
A. Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process, Boston und Toronto 1964, S. 13
Siehe F. Neumark, Theorie und Praxis der Budgetgestaltung, S. 583 f., in: Handbuch der Finanzwissenschaft, 2.Auflage, Band I, Tübingen 1952, S. 554 ff.
Das dies nicht zwingend notwendig ist, zeigt bereits ein Vorschlag aus dem Jahr 1926: Errichtung eines besonderen Budgetpostens für Mehrausgaben und Mindereinnahmen. Dieser Posten soll aber auch nicht willkürlich gesetzt, sondern sorgfältig geschätzt werden. F. Neumark, Der Reichshaushaltsplan, Jena 1926
Das Risiko ist hoch, “wenn zwischen Etatansatz und außerbudgetären Einflußgrößen ein rechtlich fixiertes und institutionalisiertes Abhängigkeitsverhältnis besteht” (J. Maaß, Flexibilität der Staatsausgaben, Diss. Köln 1972, S. 20). Es ist auch zu bedenken, daß gesetzliche Vorgaben letztlich doch noch leichter zu modifizieren sind als vertragliche; siehe hierzu etwa die diversen Haushaltssicherungsgesetze, mit denen i.d.R. auch eine Korrektur ausgabewirksamer Gesetze vorgenommen wird.
K.H. Hansmeyer und B. Rürup, Flexibilität der Staatsausgaben, Diss. Köln 1972, S.13
“Unechte” außer- und überplanmäßige Ausgaben wären solche, bei denen mangelnde Informationen, schlechte Veranschlagung usw. oder Unwilligkeit der Exekutive zu zu niedrig bzw. überhaupt nicht veranschlagten Ausgabepositionen führt.
Bundesminister der Finanzen, BMF-Pressemitteilung 7/88, S.1
k Haushaltsrechnung des Landes Nordrhein-Westfalen für das Rechnungsjahr 1985, Düsseldorf 1987, S. 1187
Ein kurzer Überblick zur Steuerschätzung findet sich bei D. Diller, Steuerschätzung — ein Prognoseinstrument der Finanzplanung, in: WISU 6/87, S. 293 ff
J. Körner, Probleme der Steuerschätzung, S. 250, in: K. H. Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, Schriften des Vereins für Socialpolitik, NF Bd. 134, Berlin 1983, S. 215 ff.
So etwa ausführlich in den Gutachten 1981/1982 (S. 116 ff.) und 1982/1983 (S. 104 ff.) und zuletzt im Gutachten 1987/1988 (S. 94 ff.)
Gutachten 1981/1982 (S. 166).
Das DIW schätzt, daß 12% der Steigerungsraten im Bereich Sozialhilfe auf die Arbeitslosigkeit zurückzuführen sind. Siehe das Handelsblatt v. 15.12.1988.
Die hiermit unter Umständen verbundenen Zielverschiebungen, die aus der Erweiterung der einen und der Reduzierung der anderen Programme herrühren, werden von uns — wie oben bereits erwähnt — nicht weiter diskutiert.
Auf einer anderen Ebene sind die “Personalrisiken” angesiedelt, die sich aus einem nicht vorhersehbaren Stellenneubedarf ergeben, weil etwa bestimmte, auch Personalaufwendungen bedingende Vorhaben kurzfristig realisiert werden müssen.
Zu dechiffrieren, welche Gründe letztlich zu den Mehrausgaben geführt haben, gelingt aber nur (und dort auch nicht immer) bei den außer- und überplanmäßigen Ausgaben; nur für sie besteht Begründungszwang. Bei den über Mehreinnahmen und/oder deckungsfähigen Titeln finanzierten Mehrausgaben ist nicht zu erfahren, aus welchem Grund denn nun Mehrausgaben angefallen sind. Wenn etwa in der Haushaltsgruppe 4 bei acht Titeln 3,2 Mio DM Mehrausgaben für Trennungsentschädigungen oder Umzugsbeihilfen angefallen sind, kann nur lapidar festgestellt werden: Irgendetwas hat sich anders entwickelt als geplant. Es hat Haushaltsrisiken gegeben, nur lassen sie sich nicht mehr konkret zurückverfolgen. Die hier angesprochene Problematik gilt generell für alle später zu diskutierenden Mehrausgaben, die nicht begründungspflichtig sind.
Aufwendungen für Geräte und Maschinen bis 10.000 DM werden — entsprechend der Haushaltssystematik — zu den sachlichen Verwaltungsausgaben gerechnet.
Analoges gilt für alle Schäden, die unter der Kategorie “unglückliche Zufälle” eingeordnet werden können: wenn Autos defekt werden, Maschinen ausfallen usw., ist es eben einfach Pech. So lange diese Schäden auch nicht signifikant häufiger auftreten als in anderen Perioden, stellen sie auch kein größeres Problem dar.
Die durch Naturkatastrophen “ausgelösten” Transferzahlungen werden weiter unten behandelt.
Dies gilt sowohl für die Sachschäden (und natürlich auch die Personenschäden), die aus kontinuierlichen und rechtlich genehmigten Emissionen herrühren als auch für die Schäden, die durch Unfälle ausgelöst werden.
Siehe dazu die Haushaltsrechnung 1985, außer- und überplanmäßige Ausgaben, lfd. Nr. 112, S. 1317. Auch ein Blick auf die Mehrausgaben in der Haushaltsrechnung geben keinen genaueren Aufschluß. So wurden im Haushaltsjahr 1985 vier über- bzw. außerplanmäßige Ausgaben der Haushaltsgruppe 4 aufgeführt.
Der Erwerb von Beteiligungen spielt nur eine untergeordnete Rolle.
Gerade in dem Bereich der öffentlichen Investitionen dürften schlechte oder strategische Planungen eine große Rolle spielen.
Die folgenden Argumente stützen sich auf die Arbeit von D. Diller, Vollzugskontrolle der Bundesschuldenplanung, München 1984; insbesondere die S. 205 ff. und die S. 322 ff.
D. Diller, Vollzugskontrolle der Bundesschuldenplanung, München 1984, S. 221 f.
D. Diller, Vollzugskontrolle der Bundesschuldenplanung, München 1984, S. 324
Generell gilt natürlich, daß Zinsrisiken immer dann zum Tragen kommen, wenn die geplanten Zinssätze niedriger sind als die, zu denen der Kredit dann letztlich aufgenommen wurde.
Weitere Beispiele finden sich in der Arbeit von Diller, Vollzugskontrolle der Bundesschuldenplanung, München 1984, S. 326 f.
Daß die in der Regel notwendige Anschlußfinanzierung zu höheren Zinsausgaben führt, wurde ja erwähnt.
Siehe jedoch die Daten, die in dem Beitrag “Risikopolitik über öffentliche Haushalte” angeführt werden.
Allgemein gilt, daß Subventionen, die nach dem Quotitätsprinzip vergeben werden, risikobehafteter sind als jene, deren Verteilung sich nach dem Repartitionsprinzip richtet.
Wenn bei der Kokskohlenbeihilfe (Differenz zwischen dem bundesrepublikanischen Kohlepreis und dem Preis importierter Kokskohle) der Dollarkurs und damit der Preis für Importkohle sinkt, steigt der Subventionsbedarf: Erreichte er bis 1985 in den Spitzenjahren 40,- bis 50,- DM/t, so schnellte er 1986 auf 105,- DM/t und erreichte 1987 knapp 185,-DM/t. Für Nordrhein-Westfalen bedeutete dies eine Subvention in Höhe von 1,1 Mrd. DM. Siehe P. Rohde, Aktuelle Fragen des Steinkohlebergbaus, in: VIK-Mitteilungen (Vereinigung Industrieller Kraftwerke), 2/87, S. 29 ff. und die Angaben in den VIK-Mitteilungen 6/87 auf S. 156.
Siehe etwa den Erlaß des Finanzministeriums NRW vom 29.3.1988, der den Steuerpflichtigen, die durch das damalige Rheinhochwasser geschädigt wurden, Steuerstundungen bei gleichzeitigem Verzicht auf die Stundungszinsen gewährte.
Anderer Art sind die — ebenfalls stark vom individuellen Verhalten abhängigen — Schätzprobleme bei den Einnahmen wie Geldstrafen usw.
Die öffentliche Verschuldung wird von uns hier ausgeklammert, da die mit ihr verbundenen Risiken primär die Ausgabenseite des Budgets betreffen (Zinsen usw.) und dort bereits behandelt wurden.
Schätzrisiken tauchen letztlich bei allen Einnahmepositionen auf; sie sind allerdings unterschiedlich gravierend: Einnahmen des Landes beispielsweise aus dem Rückfluß von Darlehen und Zinszahlungen für Darlehen sind von der Zahlungsfähigkeit der Betroffenen und damit auch wiederum von der wirtschaftlichen Entwicklung abhängig, aber der Zusammenhang ist nicht so ausgeprägt wie bei den Steuern.
Es scheint jedoch noch einen weiteren, time-lag-artigen, konjunkturabhängigen Schätzfehler zu geben: Im beginnenden Abschwung werden die Einnahmen überschätzt, im beginnenden Aufschwung unterschätzt.
Dieses “Prognose-Geschäft” wird erschwert durch die permanenten vielfältigen Änderungen des Steuersystems. Bei Einführung neuer Steuern — seltener — oder bei Änderung des Tarifs, der Bemessungsgrundlage oder bei Einbau von neuen “tax expenditures” kommen auf die Exekutive erhebliche Schätzprobleme zu.
F. Feddersen-Rau, Steuerschätzung für Haushalt und Finanzplanung, S. 81, in: Der Finanzminister des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), Haushaltsverwaltung in Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf 1989, S. 73 ff
“Eine Abweichung der Ist-Einnahmeentwieklung von der geschätzten Aufkommensentwicklung um etwa 2 v. H. nach beiden Seilen muß daher durchaus als innerhalb der Fehlertoleranzgrenze liegend angesehen werden.” (F. Feddersen-Rau, Haushaltsverwaltung in Nordrhein-Westfalen, 1989 S. 81 f.)
Die Tatsache, daß Bundesgesetze über Steuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise den Ländern zufließt, der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (Art. 105 Abs. 3 GG), mildern den potentiellen Risikocharakter dieser Einnahmen nur unerheblich.
Erbschaft- und Schenkungsteuer, Bicrsteuer, Feuerschutzstcuer, Grunderwerbsteuer, Kraftfahrzeugsteuer, Rennwett-, Sportwelt- und Lolteriesteuer, Vermögensteuer.
Die Schätzungen über Entlastungen und Mehreinnahmen durch Subventionsabbau variierten im Laufe der Zeit immer wieder, so daß die Zahlen — aus der Anfangsphase der Diskussion — nur einen groben Anhaltspunkt liefern.
So D. Posser im Handelsblatt vom 30. 1.1. 87.
Auf die — inzwischen wieder abgeschaffte — “kleine” Kapitalertragsteuer (Quellensteuer) soll hier nicht weiter eingegangen werden: Sie ist weder Steuererhöhung noch neue Steuer, sondern nur ein anderes Erhebungsverfahren.
Siehe hierzu H. Tofaute, Zur Frage des Abbaus von Steuerfehlbeträgen zum Zweck der Verbesserung der öffentlichen Haushaltslage, in: WSI-Mitteilungen, Heft 10/1982, S. 628 ff.
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Bergmann, E., Kastrop, C., Steinheuer, W. (1990). Budgetrisiken — Haushaltsplanung unter Unsicherheit. In: Öffentliche Haushalte und Risiko. Forschungsberichte des Landes Nordrhein-Westfalen, vol 3243. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-14354-3_2
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