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Bausteine zu einer Theorie der Reformkonjunktur I: Idealtypische Verlaufsmuster eines Reformzyklus

  • Stephan Ruß-Mohl
Part of the Beiträge zur sozialwissenschaftlichen Forschung book series (BEISOFO, volume 19)

Zusammenfassung

Der erste und zugleich wohl wichtigste Schritt beim Entwurf einer Theorie des Reformzyklus dürfte darin bestehen, sich über Verlaufsmuster von Reformkonjunkturen Klarheit zu verschaffen. Dabei werden wir zwangsläufig vom Variantenreichtum und der kombinatorischen Vielfalt realer Reformzyklen abstrahieren müssen: Verkürzte Zyklen, Mischformen mit anderen Mustern politisch-administrativer Problemverarbeitung, Distorsionen durch Phasenverschiebungen, Zyklen zweiter Generation und andere Modifikationen bleiben zunächst unberücksichtigt1).

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Referenzen

  1. 1).
    Vgl. dazu S. 188 ff.Google Scholar
  2. 2).
    “Er (der Idealtypus, srm) wird gewonnen durch einseitige Steigerung eines oder einiger Gesichtspunkte und durch Zu-sammenschluß einer Fülle von diffus und diskret, hier mehr, dort weniger, stellenweise gar nicht, vorhandenen Einzelerscheinungen, die sich jenen einseitig herausgehobenen Gesichtspunkten fügen, zu einem in sich einheitlichen Gedankengebilde. In seiner begrifflichen Reinheit ist dieses Gedankenbild nirgends in der Wirklichkeit empirisch vorfindbar, es ist eine Utopie, und für die historische Arbeit erwächst die Aufgabe, in jedem einzelnen Falle festzustellen, wie nahe oder wie fern die Wirklichkeit jenem Idealbild steht... ” (Weber 1973–4, S. 191). Es wird also von Anfang an gar nicht der Anspruch der Realitätsabbildung erhoben; vielmehr ist der Idealtyp “eine bewußte Übersteigerung von Sachverhalten in der Wirklichkeit” (Scheuch 19 78, S. 158), der dann als “Leitfaden” für die Erforschung der empirisch vorfindbaren Vielfalt von Reformzyklen dient. Das schließt freilich nicht aus, daß wir einzelne Charakteristika eines solchen Idealtyps aus vorfindbarer Realität herleiten bzw. zur Verdeutlichung unserer Hypothesen Fallstudienbeispiele heranziehen.Google Scholar
  3. 1).
    Offe 1975a, S. 16o.Google Scholar
  4. 2).
    Zur latenten Problementwicklung vgl. Merton 1961, S. 788; ferner: Luhinann 1971a, S. 18.Google Scholar
  5. 3).
    Offes Darstellung der Problemerzeugung (1975a, S. 16o) als Nebenresultat ausschließlich privater Interessenverfolgung scheint uns in zweifacher Hinsicht verkürzt. Erstens: Die typischen Problemlagen der Reformpolitik sind zwar in der Tat häufig Folgeprobleme, die sich aus der über den Markt vermittelten Interessenwahrnehmung privater Wirtschaftssubjekte ergeben, zumal dem.Marktmechanismus bekanntlich die Erzeugung ungleicher Distribution inhärent ist (vgl. auch R.A.Levine 1972, S. 167 f). Andererseits schließt das nicht aus, daß auch staatliche Politiken problemerzeugend oder — vermutlich häufiger — problemverstärkend wirken: “The output of the political system is itself a catalyst for the emergence of new issues” (Schauble 1977, S.49; vgl. ferner mit Beispielen aus der Verkehrs- bzw. Stadtentwicklungspolitik: Linder et al. 1975, S. 51 ff; Frieden/Kaplan 1977–2, S.24; Connolly 1976, S.4; J.J.Hesse 1977, S.15). Zweitens: Probleme ergeben sich nicht notwendigerweise unmittelbar aus — wes immer — Interessenverfolgung; Problemlagen wie etwa Rassen- oder Frauendiskriminierung erwachsen vielmehr primär aus dem gesellschaftlichen Normensystem, dessen Ge- und Verbote zwar einerseits gewiß im Kontext vergangener und gegenwärtiger Interessenverfolgung zu verstehen sind, andererseits aber doch “Verselbständigungstendenzen” aufweisen, die sich nur schwerlich interessentheoretisch erklären lassen.Google Scholar
  6. 4).
    Offe 1975a, S. 16o.Google Scholar
  7. 5).
    Vgl. hierzu B.Frey (1977, S.156 f), der Ungleichgewichte in der Versorgung mit öffentlichen Gütern dadurch zu erklären versucht, daß a) kein Markt die Versorgung sichert, und b) staatliche Instanzen erst über zeitraubende und kostspielige Voice-Prozesse mobilisiert werden müssen, bevor sie tätig werden.Google Scholar
  8. 1).
    Easton 1965a, S.87 ff; vgl. auch Gamson 1968, S.18.Google Scholar
  9. 2).
    Ganz im Sinne Bergers (1976, S.8): “Much of human life is unproblematic, in the sense that it proceeds along lines that are familiar, even taken for granted, and that people... believe that they possess the means to undertake at least the essential tasks at hand. A situation becomes problematic, when these assumptions begin to break down.”Google Scholar
  10. 3).
    Bachrach/Baratz 1977, S. 78 ff; für unsere Zwecke brauchbarer dürfte freilich der breitere, weniger aktor-zentrierte “nondecisions”-Begriff bei van der Eijk/Kok (1975, S.287) sein: “We can now define nondecisions as: all those instances where behaviors and/or social processes result in preventing a want from reaching issue-status, that is ‘agenda-status’.”Google Scholar
  11. 1).
    Zwischen dominanten, herausfordernden und verdrängten Interessen wollen wir in Anlehnung an Alford (1975, S.14) unterscheiden: “Dominant structural interests are those served by the structure of social, economic and political institutions as they exist at any given time. Precisely because of this, the interests involved do not continuously have to organize and act to defend their interests; other institutions do that for them. Challenging structural interests are those being created by the changing structure of the society. Repressed structural interests are the opposite of dominant ones (although not necessarily always in conflict with them); the nature of institutions guarantees that they will not be served unless extraordinary political energies are mobilized.” (Hervorhebungen: srm).Google Scholar
  12. 1).
    Unter passiver Problemverleugnung verstehen wir Strategien, die sich — im Vergleich zu aktiver Problemverleugnung — durch geringere Zielgerichtetheit, niedrigeren Organisationsgrad und reduzierten Ressourceneinsatz auszeichnen (vgl. unten S. 138).Google Scholar
  13. 2).
    “... forces which discourage solidarity and initial political organization include: (1) Lack of access to information about the effects of political decisions; (2) lack of politically experienced and skilled leadership; (3) the ‘culture of subordination’..., including self-blame ideologies which locate sources of dissatisfaction in the individual’s shortcomings or in irremediable states of nature and society rather than in politically remediable features of the social system; (4) low rates of interaction and organizational participation which might encourage the development of solidarity; (5) lack of financial resources; (6) pursuit of personal rather than group interests...; (7) lack of personal trust toward each other among members of the solidary group; and (8) ‘opiates’ which divert energies from political paths.” (Gamson 1968, S.20 mwN)Google Scholar
  14. 3).
    Solesbury 1976, S.382.Google Scholar
  15. 4).
    Vgl. hierzu Nissen/Menningen 1977, S.159 u.S.173 ff; ferner Schelsky 1965 b, S.318 f.Google Scholar
  16. 5).
    Polsby (1971, S.297) spricht in diesem Kontext treffend von der “Versklavung des Journalisten an aktuelle ‘Aufhänger’” (“... the journalist’s enslavement to ‘news pegs’”).Google Scholar
  17. 6).
    Luhmann 1971a, S.25.Google Scholar
  18. 1).
    Vgl. Schon 1971, S.14.Google Scholar
  19. 1).
    Vgl. die Ausführungen von Bachrach/Baratz (19 77, S.62) über “latente Macht”.Google Scholar
  20. 2).
    Gamson 1968, S.18.Google Scholar
  21. 3).
    Schatz 1975, S.315.Google Scholar
  22. 4).
    Vgl. etwa exemplarisch die Beschreibung amerikanischer Welfare-Programme in der Vorphase der Community-Action-Initiativen bei Frieden/Kaplan 1977–2, S.29.Google Scholar
  23. 1).
    Vgl. Solesbury 1976, S. 384.Google Scholar
  24. 2).
    Die Metapher ist auch in unserem Kontext treffend, obschon von Burckhardt (1978 NA, S.126) ursprünglich in revolutionstheoretischem Zusammenhang formuliert.Google Scholar
  25. 3).
    Luhmann(1971a, S.16 f) nennt als “Aufmerksamkeitsregeln”, die “die Konstruktion politischer Themen” steuern, insbesondere: (1) Überragende Priorität bestimmter Werte; (2) Krisen oder Krisensymptome; (3) Status des Absenders einer Kommunikation; (4) Symptome politischen Erfolges; (5) die Neuheit von Ereignissen; (6) Schmerzen oder zivilisatorische Schmerzsurrogate.Google Scholar
  26. 4).
    Solesbury 1976, S.387; vgl. auch Cobb/Elder 1972, S.86; Beer 1977, S.40; Polsby 1971, S.301.Google Scholar
  27. 1).
    Vgl. Cobb/Elder 1972, S.86; ferner Beer (1977, S.40): “The demands that a group may take upon government are intrinsically without limit. The capacities and resources available to the government are one constraint. But a further and major constraint is what in that time and place is regarded as a just and rightful claim.” (Heraushebung srm).Google Scholar
  28. 2).
    Vgl. Merton 1961, S.796.Google Scholar
  29. 3).
    Cobb et al. (1976, S.130) unterscheiden daher zwischen Strategien, die einem Problem Aufmerksamkeit (expansion strategies) und solchen, die ihm Zutritt zur politisch-administrativen Agenda (entrance strategies) verschaffen. Vgl. auch die — ähnlich gelagerte — Differenzierung von Aufmerksamkeits- und Entscheidungsregeln bei Luhmann 1971 a, S.15 mwN.Google Scholar
  30. 4).
    Synonym verwenden Bollens/Schmandt (1975–3, S.317) den Begriff “accelerator”; Cobb/Elder (1972, S.84 ff) sprechen von “trigger devices”; vgl. ferner: Dror 1978, S.138.Google Scholar
  31. 5).
    Vgl. Fürst 1975, S.147 mwN; Rosenbloom/Russell 1971, S.242; Mayntz/Scharpf 1973, S.126; Crotty 1977, S.268; J.Q.Wilson 1971 NA, S.208 f. Ein Regierungswechsel wirkt natürlich häufig ebenfalls als “Auslöserereignis”, das die Thematisierung neuer Probleme ermöglicht und neuen Klientelgruppen Zugang zum PAS verschafft (vgl. M.Schmidt 1978, S.208 f). Auch wenn ein Regierungswechsel in der parlamentarischen Demokratie ein “normaler” Vorgang ist, deutet er zumindest auf verbreitete Unzufriedenheit in der Stimmbürgerschaft hin und ist insoweit Ausdruck vorangegangener “krisenhafter” Entwicklung.Google Scholar
  32. 1).
    Daß Problemverschärfung nicht notwendig Vorbedingung der Issue-Entstehung ist, hat u.a. Crenson (1971, S.11 f) eindrucksvoll am Beispiel der Luftverschmutzung in amerikanischen Städten aufgezeigt. Vgl. ferner Orr 1977, S.731.Google Scholar
  33. 2).
    Auch Protestmittel unterliegen sozialer Kontrolle: “... protest is also not a matter of free choice; it is not freely available to all groups at all times, and much of the time it is not available to lower-class groups at all. The occasions when protest is possible among the poor, the forms that it must take, and the impact it can have are all delimited by the social structure in ways which usually diminish its extent and diminish its force.” (Piven/Cloward 1977, S.3).Google Scholar
  34. 3).
    Vgl. Edelman (1977, S.46 f), der auf die Möglichkeit, Krisen “semantisch zu kreieren” hinweist und feststellt: “There is... always a sense in which the labeling of a set of events as a crisis is arbitrary and problematic.”Google Scholar
  35. 1).
    Auf die Notwendigkeit eines solchen dynamischen Zusammenspiels zwischen Promoter und “trigger device” weisen auch Oobb/Elder (1972, S.85) hin: “For example, a mine desaster itself does not create an issue. Many times in the past such an event has occured with no ameliorative action.” (Vgl. ferner J. Walker 1977, S.437 f). Es ließe sich natürlich weiter fragen, warum sich gerade beim Problem × eine solche Konstellation von Auslöserereignis und umsetzungsbefähigten Aktoren ergibt. Letztendlich stoßen wir hier an Grenzen selbst spekulativer sozialwissenschaftlicher Erklärungsversuche; es bleibt uns, mit Golo Marin (1976) auf die Rolle des Zufalls in der Geschichte zu verweisen.Google Scholar
  36. 2).
    “... the critical point is that for a social problem to exist there must be both an ‘objective’ and a ‘subjective’ element. The objective part is the condition itself, the subjective part is the belief that the condition should be changed”. (Joseph Julian, zit.n.Etzioni 1976, S.5); vgl. ferner zum Begriff der objektiven Problemlage Offe (1975a, S. 158 ff), sowie als Gegenposition Scharpf (1976, S.14), der Problemen ihre “objektive Existenz” abspricht und sie allein als “Soll-Ist-Diskrepanz zwischen Anspruchsniveau und Befriedigung” definiert, weshalb sie dann auch über “eine Deflation des Anspruchsniveaus ‘gelöst’ werden können. Wir halten dieses Argumentationsmuster für verkürzt und technokratisch: Ein Problem ist nicht allein schon deshalb “gelöst”, weil es — nach erfolgreicher Anspruchsdeflation — für das PAS seine problematische Dimension verloren haben mag.”Google Scholar
  37. 3).
    Vgl. Downs 1972, S.39.Google Scholar
  38. 1).
    Offe 1975a, S.172.Google Scholar
  39. 2).
    Polsby 1971, S.304.Google Scholar
  40. 3).
    Murswieck 1975, S.284.Google Scholar
  41. 4).
    Bereits von Burckhardt (1978 NA, S.124) wie folgt dargestellt: “Was die Anfangsphysiognomie der Krisen betrifft, so tritt zunächst die negative, anklagende Seite zutage, der angesammelte Protest gegen das Vergangene.”Google Scholar
  42. 5).
    Vgl. die bereits zitierte Typologie struktureller Interessen von Alford (197 5, S.14).Google Scholar
  43. 1).
    Luhmann 1971a, S. 17.Google Scholar
  44. 2).
    Eine solche Generalisierung ist gewagt, aber wohl doch nicht ungerechtfertigt. In ihrer empirischen Untersuchung über den Einfluß der Medien auf die Themenstruktur der Öffentlichkeit gelangen Nissen/Menningen (1977, S.171 f mwN) zu dem Ergebnis, daß man “mit Recht von einem professionell standardisierten Gatekeeper-Verhalten sprechen” könne, und “daß die Journalisten ihr Verhalten an einem weitgehend ähnlichen Schema ausrichten, das durch ihre berufliche Sozialisation, ihre Mitgliedsrolle in den Redaktionen, durch das Organisationsziel der Zeitungen sowie durch generelle professionelle Standards bestimmt wird”.Google Scholar
  45. 3).
    Glotz/Langenbucher 1978, S.180 mwN.Google Scholar
  46. 1).
    Offe 1975a, S.30.Google Scholar
  47. 2).
    Bachrach/Baratz 1977, S. 15.Google Scholar
  48. 3).
    Schauble 1977, S.20 mwN.Google Scholar
  49. 4).
    Vgl. Crenson 1971, S.27.Google Scholar
  50. 1).
    Schatz 1975, S.315.Google Scholar
  51. 2).
    Vgl. Downs 1967, S.195 ff.Google Scholar
  52. 3).
    Schulman 1975, S.1356.Google Scholar
  53. 4).
    Schatz 1975, S.309.Google Scholar
  54. 5).
    Vgl. Fürst 1975, S.147.Google Scholar
  55. 6).
    Luhmann 1971a, S.18.Google Scholar
  56. 7).
    Vgl. Nelson 1977, S.5.Google Scholar
  57. 1).
    Fürst 1975, S.147.Google Scholar
  58. 2).
    Narr 1978.Google Scholar
  59. 3).
    Zuccotti 1978. An dieser Stelle sei — sozusagen im Vorgriff auf die weitere Analyse — Zuccottis ironisierender Kommentar zu den drei Imperativen angefügt: (1) legislative imperative: “demonstrate an attempt to solve a problem, even if you know that it will not work”; (2) auditing imperative: “problem discovering is a game—no policy analyst will hang around long enough to solve a problem; nobody else will either”; (3) organizational imperative: “reorganization is a symbol of innovation, while only confusion results”.Google Scholar
  60. 1).
    Zur Bedeutung von Krisensituationen für die Veränderung von Kompetenz-, Kontroll- und Ressourcenverteilungsstrukturen vgl. auch J.J.Hesse 1977, S.13.Google Scholar
  61. 2).
    Downs 1967, S.7.Google Scholar
  62. 2).
    Vgl. Fürst 1975, S.148; Frieden/Kaplan 1977–2, S.36. 4) Vgl. Kaufman 1976, S.66.Google Scholar
  63. 1).
    Vgl. Pressman/Wildavsky 1973, S.129 ff.Google Scholar
  64. 2).
    Vgl. illustrativ hierzu: Derthick 1972, S.5.Google Scholar
  65. 3).
    Ein anschauliches Beispiel liefert folgende Fallstudien-Skizze über die Startphase der amerikanischen Environmental Protection Agency unter der Führung von Ruckeishaus: “Fortunately for Ruckeishaus, early circumstances did not require decisions involving substantial tradeoffs between environmental and economic interests. He admitted that: ‘I would have been in some jeopardy if we had to start making some very tough decisions as opposed to just saying ’I’m for clean air and clean water1.” (Wiehl 1974, S.15).Google Scholar
  66. 1).
    Hage/Aiken 1970, S.66; Grauhan 1969, S.278 f.Google Scholar
  67. 2).
    Vgl. R.A.Levine 1972, S.160.Google Scholar
  68. 3).
    Evan 1971 NA, S.176.Google Scholar
  69. 4).
    Vgl. die Fallstudien von Pressman/Wildavsky 19 73, S.21; Argyris 1965, S.198 f; G. Gross 19/6, S.B 35.Google Scholar
  70. 1).
    Landau 1973, S.182.Google Scholar
  71. 2).
    Vgl. Schattschneider 1975–2, S.11; B. Nelson 1977, S.7; Cobb/Elder 1972, S.88.Google Scholar
  72. 3).
    Vgl. die einprägsame Darstellung eines solchen Dramatisierungsprozesses am Beispiel der amerikanischen “urban crisis” bei Elazar (1966, S.42 ff).Google Scholar
  73. 4).
    Downs 1972, S.39.Google Scholar
  74. 5).
    Ch. Johnson 1966, S.107.Google Scholar
  75. 1).
    Cobb/Elder 1972, S.142.Google Scholar
  76. 2).
    “Topicality is a mechanism whereby the values about events imposed by the media men actually take on a reality of their own.” (D.Murphy 1976, S.21).Google Scholar
  77. 3).
    Informationen, die × betreffen, sind jetzt auf dem Markt leichter erhältlich; Journalisten schreiben voneinander ab; das Risiko, mit Thema × bei der “Abstimmung am Kiosk” gegenüber der Konkurrenz zu unterliegen, sinkt, etc.Google Scholar
  78. 4).
    Vgl. Wiehl 1974, S.12.Google Scholar
  79. 5).
    Die Bedeutung von Ideologiebildung als wesentlichem Schritt zu gesellschaftlicher Veränderung betonen u.a. Ch.Johnson 1966, S.100 f; Galtung 1973, S. 149ff.Google Scholar
  80. 6).
    Wichtig ist die überwiegende Anerkennung der Problemlösungsbedürftigkeit durch die Medien. Absoluten Konsens wird es in einer pluralistischen Gesellschaft auch während der Aufschwungphase eines Themas kaum geben; ein Minimum an Kontroverse ist im übrigen der weiteren Mobilisierung zugunsten von × eher dienlich als die Un-Dramatik totaler Übereinstimmung.Google Scholar
  81. 1).
    McCombs/Shaw 1972, S. 185; vgl. ferner Etzioni 1976, S.4 mwN.Google Scholar
  82. 2).
    Vgl. hierzu — impressionistisch, aber einprägsam-G. Kofmann 19 78.Google Scholar
  83. 3).
    Vgl. Scheuch 1978, S. 167.Google Scholar
  84. 4).
    “Die um einer Sache willen beginnende Krisis hat den übermächtigen Fahrtwind vieler andern Sachen mit sich... ” (Burckhardt 1978 NA, S. 125; vgl. auch Walker 1977, S.444 f).Google Scholar
  85. 5).
    Gamson 1968, S. 2o f.Google Scholar
  86. 6).
    Orr 1977, S. 731.Google Scholar
  87. 1).
    Vgl. B.Frey (1972, S.134) mit der These, daß die Zustimmung zu Reformvorhaben für die Wähler noch keine Kosten impliziert, daher Kostenbewußtsein sich erst im Zuge von Realisierungsansätzen herausbilde; ferner Scharpf (1976, S.16 mwN) mit dem Hinweis, daß im Zuge der “Entkoppelung von Leistung und Gegenleistung im Verhältnis zwischen Staat und seinen ‘Konsumenten’... eine prinzipielle Tendenz zur Übernachfrage” entstehe, weil “das Kostenbewußtsein als anspruchsbegrenzender Mechanismus” entfalle.Google Scholar
  88. 2).
    Vgl. Opp 1978, S. 97.Google Scholar
  89. 3).
    Uns scheint nur für die Aufschwungphase von Reformzyklen zu gelten, was Scharpf (1976, S.14) allzu generalisierend feststellt: “Die psychologische Tendenz zur Angleichung des Anspruchsniveaus läßt... gerade die ökonomisch begünstigten Bevölkerungsgruppen besonders nachdrücklich für staatliche Leistungen zum Ausgleich der horizontalen Disparitäten des Marktsystems eintreten.”Google Scholar
  90. 4).
    Burckhardt 1978 NA, S.125.Google Scholar
  91. 5).
    Vgl. auch Ginzberg/Solow 1974, S.212; die Mobilisierung derjenigen, “deren Interesse verletzt ist”, ist also nur notwendige und nicht — wie Narr et al. (1976, S.188) nahelegen — hinreichende Bedingung der Reform.Google Scholar
  92. 1).
    Offe 1978, S.7.Google Scholar
  93. 2).
    Schauble 1977, S.24 mwN.Google Scholar
  94. 1).
    Nach der Devise:“It is less costly to cooperate — to work with, and even for, the regulatory agencies rather than to oppose them. By cooperating, the regulations can be made less onerous... ” (Meltzer/Richard 1978, S.115). 2)“... elites sometimes propose changes in existing policies because they fear that policies will be changed despite their protests.” (Palley/Palley 1977, S.7).Google Scholar
  95. 3).
    B.Frey 1972, S.138.Google Scholar
  96. 4).
    “... There is a ‘law’ of democratic politics: Whichever side pushes back its opponent not only gains a practical advantage in the shifting relationships of social power, it succeeds in significantly transforming its opponents’ thought, style, language. It worms its way, so to speak, into the mind of the other side.” (Dissent 1979, S.13).Google Scholar
  97. 5).
    Vgl. Luhmann 1971a, S.16; W.Hesse 1977, S.21; Fürst 1977, S.19. Zumindest in der Linken ist solche Lernfähigkeit oft unterschätzt worden, worauf schon der inflationäre Gebrauch von (Selbsttäuschungs-) Formeln wie “bornierte Kapitalinteressen” hindeutet. Gorz (1977, S.75) hat demgegenüber den Begriff des “intelligenten Kapitalismus” geprägt, der eher für die Erklärung der “Ultrastabilität kapitalistischer Gesellschaften” (Koch/Narr 1976, S.305) hilfreich erscheint.Google Scholar
  98. 6).
    Vgl. M.Schmidt 1978, S.211.Google Scholar
  99. 7).
    Vgl. Downs 1972, S.39 ff; ferner J.Q.Wilson (1971 NA, S.208): “Proponents of a particular innovation are not likely to perceive fully the difficulties that stand in the way of successful innovation”.Google Scholar
  100. 1).
    Vgl. Nelson 1977, S.8 f; Cobb/Elder 1972, S.110 ff; ferner allgemeiner zur Funktion politischer Sprache: Edelman 1977 sowie Berger 1976, S.7 u.S.10.Google Scholar
  101. 2).
    Ausgehend von der Hypothese, daß “Menschen als soziale Wesen in der Mehrzahl Furcht davor (haben), sich in ihrer Umwelt zu isolieren”, beschreibt Noelle-Neumann (1978, S.19 f) diesen Mechanismus wie folgt: “Individuen, die bei der Umweltbeobachtung feststellen, daß ihre eigene Meinung sich ausbreitet, sprechen diese Meinung in der Öffentlichkeit selbstbewußt aus. Individuen, die beobachten, daß ihre Meinung Boden verliert, halten sich mit Äußerungen in der Öffentlichkeit zurück. Indem die Vertreter der einen Meinung reden, die Vertreter der anderen Meinung schweigen, beeinflussen sie den Umwelteindruck: Die sich durchsetzende Meinung wirkt stärker, als sie wirklich ist, die zurückgedrängte schwächer, als sie wirklich ist. Dies wiederum veranlaßt in einem ‘Spiralprozeß’ weitere Individuen, die Meinungsänderung wahrzunehmen und sich danach zu richten, bis die eine Meinung als herrschende Meinung fest etabliert und die andere bis auf einen harten Kern, der sie noch vertritt, zurückgedränqt ist.”Google Scholar
  102. 3).
    Vgl. hierzu — wenn auch etwas naiv — Hirschman (1975–4, S.32): “... the ordinary failure, on the part of most citizens, to use their potential political resources to the full makes it possible for them to react with unexpected vigor — by using normally unused reserves of political power and influence — whenever their vital interests are directly threatened.”Google Scholar
  103. 1).
    Luhmann 1971a, S.18.Google Scholar
  104. 2).
    Murswieck 1975, S.284;vgl. auch Ch. Johnson (1966, S.88 f), der in vergleichbarem Kontext von der Notwendigkeit der Resynchronisation spricht.Google Scholar
  105. 3).
    )Daß polizeistaatlich-repressive Strategien zur Unterdrückung von Forderungen in diesem Stadium — aus systemrationaler Perspektive — zumeist inadäquate Reaktionsweisen sind, haben wir bereits angedeutet. Empirisch sind “weiche” Reaktionen auf “neue” Forderungen sogar in Extremsituationen zu beobachten, die aus dem Rahmen der hier zu verhandelnden Dynamik von Reformpolitik herausfallen. Beispielsweise sind in der Terrorismusbekämpfung fast alle westlichen Staaten erst nach einer Übergangsphase relativ weicher Reaktion (z.B. Lorenz-Entführung) auf unnachgiebig harten Kurs eingeschwenkt — ein Umstand, der zumindest innerhalb der Bundesrepublik zur politischen Isolation der Terroristen spürbar beigetragen haben dürfte.Google Scholar
  106. 1).
    Vgl. Solesbury 1976, S.308; Walker 1977, S.431.Google Scholar
  107. 2).
    M.Schmidt (1978, S.207) spricht in diesem Kontext vom “politiscnen Tauschwert”, den ein Problem abwirft.Google Scholar
  108. 3).
    Ein Issue kann dabei in der Aufschwungphase soviel Eigengewicht erlangen, daß auch innerhalb des PAS (vergleichbar den Problemerzeugern in der Umwelt) prinzipiell reformskeptische Aktoren reformfreudig agieren (vgl. etwa: Positionen der Münchner CSU in der Bodenrechtsdiskussion Anfang der 70er Jahre — zit.n. SZ v. 14.10.76, S.3).Google Scholar
  109. 1).
    Vgl. Wiehl 1974, S.13 f.Google Scholar
  110. 2).
    Dem Subsystem kommt dabei zugute, daß es an geeigneten Kriterien fehlt, mit denen sich die Haushaltsansätze für innovative Programme bestimmen ließen (Wildavsky 1974–2, S.46); unter dieser Unsicherheit und dem Druck, nach außen Zeichen des guten Willens zu setzen, dürften Politiker mehr noch als sonst zu der Routine des “spending-service cliche” Zuflucht suchen, das einen linearen Zusammenhang zwischen erhöhten Ausgaben und verbesserter Leistungen unterstellt (vgl. Sharkansky 1970, S.106). Über Krisen als Auslöser von Budgetumschichtungen vgl. Wildavsky (1974–2, S.118 f).Google Scholar
  111. 1).
    Needleman/Needleman 1974, S.122.Google Scholar
  112. 2).
    Zum Begriff des “diffuse support” vgl. Easton 1965a, S.267 ff.Google Scholar
  113. 3).
    Vgl. mit Beispielen Rosenbloom/Russell 1971, S.239; Derthick 1972, S.20 f; die Bedeutung solcher Unterstützung “von oben” betonen auch: Zaltman/Duncan 1977, S.259; LeLoup/Moreland 1978, S.238.Google Scholar
  114. 4).
    Den Terminus verwendet Jänicke 1979, S.18.Google Scholar
  115. 1).
    Vgl. auch Redford 1952, S.385 ff.Google Scholar
  116. 2).
    H.A. Simon (1953, S.227) umschreibt diese Phase organisationalen Wachstums anschaulich als “mushroom growth”.Google Scholar
  117. 3).
    Den dramatischen Effekt, den eine solche Aufwertung zeitigen kann, wenn SX Kabinettsrang erhält, skizziert am Beispiel des amerikanischen HEW-Ministeriums: Miles 19 74, S.28f.Google Scholar
  118. 4).
    Vgl. Fürst 1975, S.42; Holden jr. 1966, S.951; Wamsley/Zald 1973, S.65; ferner die Beschreibung organisationaler Wachstumsakzeleration bei Downs (1967, S.11).Google Scholar
  119. 5).
    Vgl. Argyris 1965, S.198; das Bild vom “Hochzeitsstaat, auf welchen böse Werktage folgen”, gebraucht in ähnlichem Kontext auch schon Burckhardt (1978 NA, S.127).Google Scholar
  120. 6).
    Williams 1971, S.108; Burns/Stalker 1961, S.192.Google Scholar
  121. 7).
    “The relative influence of the various functional departments varies, depending on which of them is vitally involved in the dominant issues posed by the environment.” (Lawrence/Lorsch 1967, S.158);zum Konzept der “bureau territoriality” vgl. Downs (1967, S.211 ff).Google Scholar
  122. 1).
    Downs 1967, S.161; vgl. auch Needleman/Needleman 1974, S.51.Google Scholar
  123. 2).
    Vgl. Gulick 1976 NA, S.162 f; als Fallstudie: Ruß-Mohl 1977, S.62 ff.Google Scholar
  124. 3).
    Vgl. Marris/Rein 1973–2, S.99 f; Frieden/Kaplan 1977–2, S.9; Ruß-Mohl 1977, S.67.Google Scholar
  125. 4).
    Vgl. Wiehl 1974, S.14 f.Google Scholar
  126. 1).
    Vgl. B.Frey 1972, S.135; Argyris 1965, S.199; als Fallstudie auch: Wiehl 1974; ferner Edelman (1977, S.85 mwN), der die Methode des “creaming”, des Auffrisierens von Erfolgsbilanzen durch Ressourcenkonzentration auf die weniger problematischen Fälle, beschreibt.Google Scholar
  127. 2).
    Vgl. Argyris 1965, S.198.Google Scholar
  128. 3).
    “It is a cardinal sin for a program manager not to spend all the money appropriated to him. Any funds not spent within the proper fiscal year time limitation revert to the Treasury, and generally carry not only the threat of a Congressional reduction in the next year but call into question the operator’s ability to manage funds... Unspent funds are bound to infuriate somebody — the program’s supporters in the Congress, the recipients of programs and/or some lobbying group. One hardly needs the most vivid imagination to conjure up a dialogue between the agency head and a Congressman”, a member of the press, or a representative of an irate citizens’ group stating, ‘You mean with all these unmet social needs you... ’.(Williams 1971, S.135, mit zugehöriger Fußnote).Google Scholar
  129. 4).
    R.Nixon, zit. n. Newsweek v. 7.11.1977, S.42; vgl. auch — als Fallstudienbeispiele — Pressman/Wildavsky (197 3, S.27), ferner die Beobachtung R.A.Levines (1972, S.97) zur lokalen Planung der Community-Action-Programme in den USA: “Careful planning was simply not compatible with getting the dollars out fast, and getting the dollars out fast was the prime desideratum of botn federal and local grantees”.Google Scholar
  130. 1).
    “Under conditions of abundance, habit, intuition, snap judgements, and other forms of informal analysis will suffice for most decisions because the costs of making mistakes can be easily absorbed without threatening the organization’s survival”.(Ch.H.Levine 1978, S.317 mwN).Google Scholar
  131. 2).
    Vgl. Friend et al., 1974, S.31 ff.Google Scholar
  132. 3).
    Vgl. Wilson 1971 NA, S.206 f; ferner — kritisch gewendet — Ldelman 1977, S.136 f.Google Scholar
  133. 4).
    Vgl. Ronge/Schmieg 19/3, S.123; ferner die Funktionsbestimmung wissenschaftlicher Beratung bei Blankenburg/Treiber 1972, S.280 f. Hier dürfte in der Öffentlichkeit allerdings ein Einstellungswandel zu beobachten sein, der die Legitimationstauglichkeit wissenschaftlicher Analyse zusehends in Frage stellt — wohl nicht zuletzt deshalb, weil sich Wissenschaft zu oft legitimationswirksam mißbrauchen ließ (vgl. auch v. Randow 19/7).Google Scholar
  134. 1).
    Daß solche Strategien zumindest von einem Teil der Betroffenen durchschaut werden, sei hier nur mit dem Zitat einer amerikanischen Bürgerrechtlerin belegt: “The colored people of the United States are tired of being studied, they want action.” (Sundquist 1973–5, S. 221).Google Scholar
  135. 2).
    Forschungen über die Diffusion von Innovationen haben ergeben, daß insb. persönlichen Kommunikationsbeziehungen gegenüber unpersönlichen Publikationsmedien eine ausschlaggebende Rolle für die Übernahme von Neuerungen zukommt (vgl. Scharpf 1977, S.46). Gerade in der Aufschwungphase sind die Voraussetzungen für den Aufbau solch personengebundener Umwelt-Kontakte überaus günstig.Google Scholar
  136. 3).
    So die einprägsame Formel von Präsident Johnsons Community Action-Programm.Google Scholar
  137. 4).
    Vgl. Offe (1972 a, S.127 ff), der zwischen Partizipation als Frühwarnsystem, als Treibsatz zur Erweiterung von Handlungsspielräumen des PAS und als symbolische Gratifikation unterscheidet, sowie Edelman (1977, S.119) mit dem Hinweis, daß Partizipation die Wahrscheinlichkeit minimiert, daß eine breitere Öffentlichkeit die Betroffenen als unfair behandelt perzipiert. Mit anderen Worten: Partizipationsofferten verfolgen in der Regel widersprüchliche “latente” Zwecke: während SX zur Stabilisierung seiner Rückhaltbasis in der Umwelt durchaus auf die Treibsatz-Wirkung setzen mag, dulden andere Aktoren in der Aufschwungphase Beteiligungsangebote, um breitere Soli-darisierungseffekte zugunsten der Reformer zu vermeiden. Nach unserer Einschätzung wirkt der Treibsatzeffekt eher kurzfristig (d.h. in der Aufschwungphase) während die Rechnung mit der integrativen Wirkung von Partizipation eher mittelfristig aufgehen dürfte (d.h. in der Umschwungphase). Zur Ambivalenz von Beteiligungsofferten vgl. ferner: Mayntz 1975, S.270 ff; Gronemeyer 1973, S.208; Euchner 1975, S. 325.Google Scholar
  138. 1).
    Vgl. etwa Derthick 1972, S.85; Pressman/Wildavsky 1973, S.35 ff; Newton 1975, S.242 mwN; ferner Sundquists (1973–5, S.143) inpressionistische Darstellung der Konzeptualisierungsphase des “War on Poverty”, die mit dem Satz endet: “... if a new idea was presented, the burden of proof was upon any listener who said it might not work.”Google Scholar
  139. 2).
    Downs 1967, S.216 ff; vgl. ferner Marris/Rein 1973–2, S.119; Ruß-Mohl 1977, S.36; sowie Schulman (1975, S.1359), der die symbolische Dimension solcher Planungen betont: “Program plans had to be large if they were also to be persuasive. Larger scale plans communicated a sense of urgency and purpose.” Auf den legitimatorischen Effekt stellt auch Mayntz (1975, S.272) ab: “A government can similarly bolster its general support if it creates the impression of effective crisis management for instance by developing elaborate plans as long as the topic is hot, even if it later desists from putting them into effect when the public interpretation of the situation as a crisis has subsided.”Google Scholar
  140. 3).
    Vgl. als Fallstudienbeispiel die Ihitialphase der War on Poverty-Programme in New Haven, dokumentiert von Sundquist (19 73–5, S.124).Google Scholar
  141. 1).
    Angesichts höchst widersprüchlicher Ergebnisse empirischer Organisationsforschung gilt freilich noch immer die Bemerkung von J.Q.Wilson (1971 NA, S.195 mwN), daß über den Effekt von Marktstruktur (Umweltbedingungen) und Firmencharakteristika (Organisationsstruktur) bezüglich der Innovationsrate einer Organisation nur wenig mit Sicherheit gesagt werden kann-ein Umstand, der unsere Hypotnesen bezüglich organisationsstruktureller Veränderungen im Reformzyklus relativiert.Google Scholar
  142. 2).
    Burns/Stalker 1961, S.96 ff; J.Q.Wilson 1971 NA, S.214 Thompson 1965, S.10 ff; Hage/Aiken 1970, S.66.Google Scholar
  143. 3).
    Pressman/Wildavsky 1973, S.131.Google Scholar
  144. 4).
    Vgl. hierzu grundsätzlich Landau 1973, S.188 ff.Google Scholar
  145. 5).
    Vgl. etwa Emery/Trist 1965, S.29; ferner als Fallstudien-Beispiel: Wiehl 1974, S.7.Google Scholar
  146. 6).
    Lawrence/Lorsch(1967, S.158) heben etwa hervor, daß bei unsicheren Umweltbedingungen die Konfliktlösung und Entscheidungsfindung sich in der organisationalen Hierarchie nach unten verlagert.Google Scholar
  147. 1).
    Ruß-Mohl 1977, S. 56 mwN.Google Scholar
  148. 2).
    Vgl. Luhmann 1964, S.103 mwN; Ruß-Mohl 1977, S.138 ff; Schulman 1975, S. 1358; ferner die Beobachtung von Hage/Aiken (1970, S.25): “Salary is not the only reason individuals stay in an organization; most people like to be part of the winning team.”Google Scholar
  149. 3).
    Vgl. die von J.Q. Wilson (1971 NA, S.199) entwickelte Typologie motivationsvermittelnder Mechanismen.Google Scholar
  150. 4).
    Vgl. Edelman 1977, S.91.Google Scholar
  151. 5).
    Vgl. Wildavsky 1974–2, S.32.Google Scholar
  152. 6).
    Vgl. Ch. Levine 1978, S.317.Google Scholar
  153. 7).
    Vgl. etwa Frieden/Kaplan 1977–2, S.37. 8) Vgl. R.D. Murphy 1971, S.33 f.Google Scholar
  154. 1).
    Vgl. R.D. Murphy 1971, S.43; Ruß-Mohl 1977, S.83 ff; Schulman 1975, S.1359; ferner: Hage/Aiken 1970, S.37 mwN.Google Scholar
  155. 2).
    Vgl. R.A.Levine 1972, S.160.Google Scholar
  156. 3).
    Vgl. ebd.; Thompson 1965, S.10; Downs 1967, S.11; R.D.Murphy 1971, S.41 f; sowie Herder-Dorneich (1978, S.139), der im Kontext von Reformzyklen sogar das Phänomen “kollektiver Statuspassage”, d.h. den Aufstieg ganzer Ebenen auf die jeweils nächsthöhere Stufe der bürokratischen Pyramide zu beobachten können glaubt.Google Scholar
  157. 4).
    Vgl. Thompson 1965, S.10.Google Scholar
  158. 5).
    Vgl. Downs 1967, S.277.Google Scholar
  159. 1).
    Vgl. Landau 1973, S.185.Google Scholar
  160. 1).
    Vgl. oben S. 97.Google Scholar
  161. 1).
    Ökonomisch formuliert: Mit steigender Mitgliederzahl nehmen die Kosten des Abschlusses und der Einhaltung von Vereinbarungen zu. (Vgl.B.Frey 1977, S.131).Google Scholar
  162. 2).
    “... success in achieving a political objective leads to demands for larger amounts of the same benefits.” (Edelman 1964, S.153; vgl.auch Glotz 1975, S.14; N.Glazer, zit.n. Etzioni 1976, S.25 mwN; sowie als Klassiker Tocqueville o.J., S.219).Google Scholar
  163. 3).
    Wollte man solche Abspaltungsprozesse allein entsprechenden konflik-säenden Initiativen des PAS zuschreiben, ergäbe sich gewiß ein schiefes Bild; das PAS wirkt hier allenfalls als Katalysator. Ansonsten gilt natürlich, daß jedwede Mobilisierung von Anfang an “nicht nur alle Reformfreudigen guten Wiliens auf die Straße (brinqt), sondern vielfach auch die ‘falschen Freunde’ der Reformen, die mit symbolischem Output an Fahnenschwenken und Fäusteballen das Süppchen ihrer jeweiligen Sektenpartei kochen” (v.Beyme 1978, S.122). In jedem Fall treten solche Gruppen jetzt optisch mehr in Erscheinung als in der vorangegangenen Auf schwungphase.Google Scholar
  164. 1).
    “Maßgebliche Mitwirkung an der Bewegung eines Themas setzt als mindestes voraus, daß man über Geschichte und Stand eines Themas orientiert ist und sich auf dem laufenden hält... Durch Themenmobilisierung schnellen die Anforderungen an sinnvolle Kommunikation so in die Höhe, daß sie nur noch in engem Rahmen oder dank besonderer Ausrüstung bewältigt werden können.” (Luhmann 1971a, S.25).Google Scholar
  165. 2).
    Offe 1972b, S.153; Piven/Cloward 1977, S. 1 ff.Google Scholar
  166. 3).
    Schattschneider 1975–2, S. 15.Google Scholar
  167. 4).
    Michels 1925–2, S.33 u. 479 ff.Google Scholar
  168. 5).
    Vgl. am Beispiel der Arbeiterbewegung: Abendroth 1965, S.71.Google Scholar
  169. 6).
    Offe 1978, S.7.Google Scholar
  170. 1).
    B. Frey 1972, S.133.Google Scholar
  171. 2).
    v.Beyme 1978, S.122.Google Scholar
  172. 3).
    v.Krockow 1976, S.20 f; Schatz 1975, S.312 u. 316; Offe 1978, S.7.Google Scholar
  173. 4).
    Vgl. Pressman/Wildavsky 1973, S.92.Google Scholar
  174. 5).
    “Experience indicates... that the regulated groups will have more cohesion than those demanding regulation”. David B.Truman, zit. n.Ch.O.Jones 1974, S.71 mwN; ähnlich auch Edelman 1964, S.13.Google Scholar
  175. 6).
    Den Terminus verwendet — allerdings in anderem Kontext — May (1969, S.35).Google Scholar
  176. 1).
    “... normally the ‘next problem’ comes along before the existing one has been resolved.”(Ch.O.Jones 1970, S.48).Google Scholar
  177. 2).
    Edelman 1977, S.48 (Übersetzung srm); vgl. auch Schattschneider 1975–2, S.70 f.Google Scholar
  178. 1).
    Klar erkannt hat das Trittbrett f ahrer-Problem in seiner ganzen Ambivalenz bereits Burckhardt (1978 NA, S.133): “(Es) ist festzustellen, daß in jeder Krisis eine bestimmte Quote von fähigen, entschlossenen und eiskalten Menschen mitschwmmt, welche mit der Krisis nur. Geschäfte machen und vorwärts kommen wollen... ”.Google Scholar
  179. 2).
    Vgl. Schauble 1977, S.18 f mwN.Google Scholar
  180. 3).
    Vgl. B.Frey 1972, S.134.Google Scholar
  181. 4).
    Edelman 1964, S.38.Google Scholar
  182. 5).
    Schulman 1975, S.1357.Google Scholar
  183. 1).
    Vgl. hierzu Downs 1972, S.40; ferner schon Jakob Burckhardt (1978 NA, S.124): “Von unserer Zeit mit ihrem unerhörten Verkehrswesen ließe sich im Gegenteil behaupten, daß sie zu Krisen weniger geeignet sei, daß das viele Lesen, Räsonnieren und Reisen schon in gewöhnlichen Zeiten die Leute eher abstumpfe”.Google Scholar
  184. 2).
    Vgl. v.Beyme 1978, S.122; ebenfalls bereits angedeutet bei Burckhardt (1978 NA, S.125), der von den “Aufgeregten..., welche dann von den ersten Exzessen an in Heuler umschlagen”, spricht.Google Scholar
  185. 3).
    “The story is told of a circus dog who would bury bones under the ticket wagon in one town and spend the next day trying to dig them up under the same wagon in another town. Policy makers... can appreciate the feeling... (They) are often left digging in barren ground as the show inexorably moves on”. (Heclo 1976, S.237).Google Scholar
  186. 4).
    In diesem Fall also unfreiwilliger “Exit” als Konsequenz erfolgloser “Voice”-Aktivitäten. Vgl. in diesem Kontext auch die empirische Untersuchung von Orbell/Uno 1972, S.471 ff.Google Scholar
  187. 1).
    “Overload may result not from there being an excess as such, but from the way in which inputs are spaced over time”. (Easton 1965a, S.68).Google Scholar
  188. 1).
    Offe 1975 a, S.93 ff.Google Scholar
  189. 2).
    Vgl. den stufenweisen Ausbau von Partizipation im Rahmen eines Reformzyklus und die späteren Reaktionen auf “Overload” am Beispiel der Stadt München, dargestellt bei: Ruß-Mohl 1977, S. 100 ff.Google Scholar
  190. 3).
    Vgl. Needleman/Needleman 1974, S.52; ferner als Fallstudienbeispiel: Frieden/Kaplan 1977–2, S. 33 mwN; Derthick 1972, S.21.Google Scholar
  191. 1).
    Elazar (1973, S.264) spricht in diesem Zusammenhang von “complex-building”, Allison (1971, S.84) von einem“negotiated environment”; vgl. hierzu auch Fürst 1975, S.42.Google Scholar
  192. 2).
    Vgl. als Fallstudienbeispiel das amerikanische “New Towns In-Town”-Programm (Derthick 1972, S.35).Google Scholar
  193. 3).
    Downs 1967, S.12.Google Scholar
  194. 4).
    Downs 1967, S.12; Argyris 1965, S.205.Google Scholar
  195. 1).
    Vgl. Diederich 1977, S.17.Google Scholar
  196. 2).
    Vgl. Fürst 1975, S.259.Google Scholar
  197. 3).
    Vgl. allgemein zur Schwierigkeit informationeller Komplexitätsreduktion: Naschold 1973, S.86; Luhmann 1971c, S.181; als Fallstudienbeispiele: Williams 1971, S.106; Ruß-Mohl 1977, S.35.Google Scholar
  198. 1).
    Vgl. B.Frey 1972, S.137; Zuccotti 1978.Google Scholar
  199. 2).
    Vgl. J.T.Murphy 1974, S.140; Edelman 1977, S.80.Google Scholar
  200. 1).
    Pressman/Wildavsky 1973, S.131 f; vgl. auch Hargrove 1975, S.27.Google Scholar
  201. 1).
    Vgl. Wamsley/Zald 1973, S.69; als Fallstudienbelege: Gutman 1976, S.5 und Ruß-Mohl 1977, S.148; ferner auch die klassische, sowohl auf das problemverarbeitende Subsystem als auch auf die Reformallianz in UWX beziehbare Formulierung bei Burckhardt (1978 NA, S.132): “... auch wenn die causa am Leben bleibt, so gerät sie doch in andere Hände und büßt ihre Unwiderstehlichkeit ein”.Google Scholar
  202. 2).
    Beer 1976, S.16o; Ossenbühl 1979, S.6. Bedingungen und Charakteristika der Professionalisierung sind umrissen bei: Luhmann 1971 f, S. 52.Google Scholar
  203. 3).
    “But the policeman and the psychiatrist, like everyone else, are likely to focus on definitions of people and situations that call for the skills and authority they have, rather than those others have, for in defining controversial political phenomena they define their own roles as well.” (Edelman 1977, S.11).Google Scholar
  204. 4).
    So gesehen, ist Ivan Illichs jüngster doppeldeutiger Buchtitel “Disabling Professions” (1978) nur höchst unvollkommen ins Deutsche übersetzt worden: Es läge zumindest nahe, neben der “Entmündigung durch Experten” auch die mögliche “Ent-fähigung der Experten” durch Professionalisierungstendenzen zu analysieren.Google Scholar
  205. 1).
    Vgl. Fürst 1977, S.19.Google Scholar
  206. 2).
    Vgl. hierzu den exzellenten Aufsatz von Gans (1972), der die latenten “positiven” Funktionen der Armut für westliche Industriegesellschaften untersucht. Ferner die aktuellen neokonservativen Beiträge zur Diskussion um die Grenzen des Sozialstaats; (vgl. zur Kritik Offe 1979, S.296 ff).Google Scholar
  207. 3).
    Vgl. Landau 1973, S.182.Google Scholar
  208. 4).
    Luhmann 1971a, S.19.Google Scholar
  209. 5).
    Daß es solcher Verdrängungsmechanismen auch bedarf, um die Funktions-fähigkeit des PAS zu sichern, verdeutlicht Nelson (1977, S.6): “... the governmental agenda would be incredibly crowded if there were no mechanisms to remove from public consideration the myriad of horse and buggy issues which no longer evoke general interest.”Google Scholar
  210. 1).
    Sundquist 1973–5, S.154.Google Scholar
  211. 2).
    Zit. n. Habermas 1977.Google Scholar
  212. 3).
    Luhmann 1971a, S.17; vgl. auch McCombs/Shaw (1972, S.185 mwN), mit der Feststellung, daß durch zahlreiche Studien eine scharfe Divergenz in der Nachrichtenbewertung zwischen professionellen Journalisten und ihrem Publikum nachgewiesen worden sei.Google Scholar
  213. 4).
    Luhmann 1971a, S.19.Google Scholar
  214. 5).
    So allerdings: van Horn/van Meter 1976, S.50 mwN.Google Scholar
  215. 1).
    Vgl. B.Frey 1972, S.134 ff; ferner die plastische Darstellung von Liebman (1975, S.17) am Beispiel des amerikanischen “Kriegs gegen die Armut”: “When the redemption of promises began, it turned out that offers that had seemed redeemable without taking from anyone in fact required significant seizure or sacrifice. Cheaper housinq meant ending building-trade insufficiencies that were valuable to carpenters and electricians; dispersed housing meant travail for neighbors; and, most important, if the Phillips curve required five percent unemployment, jobs for blacks or the poor meant lay-offs for some people who would otherwise have been working.”Google Scholar
  216. 2).
    Glotz/Langenbucher 1978, S.184.Google Scholar
  217. 3).
    So die Rubrik des SZ-Leitartikels v.13/14.1.1979, S.4.Google Scholar
  218. 1).
    Mit dem Wortspiel charakterisiert Birnbaum (1978) die Situation in den USA nach Präsident Johnsons “War on Poverty”.Google Scholar
  219. 2).
    Vgl. Hirsch (1976, S.120).Google Scholar
  220. 1).
    Orr 1977, S.734.Google Scholar
  221. 2).
    Was damit gemeint ist, mag folgende, auf “Normalzeiten” bezogene Einschätzung Edelmans (1977, S.32) am Beispiel von Sozialhilfeempfängern verdeutlichen: “... welfare recipients almost always refer to welfare recipients as ‘they’ rather than ‘we’; and a majority of people receiving welfare benefits favor midnight searches of the homes of recipients and compulsory budget counseling. These people may well ignore their own experience and focus upon a mythical population of welfare parasites created by the language of their political adversaries.”Google Scholar
  222. 3).
    “Entscheidungsprozesse sind Prozesse der Selektion, des Ausscheidens anderer Möglichkeiten. Sie erzeugen mehr Neins als Jas, und je rationaler sie verfahren, je umfassender sie andere Möglichkeiten prüfen, desto größer wird ihre Negationsrate. Eine intensive, engagierende Beteiligung aller daran zu fordern, hieße Frustrierung zum Prinzip machen. ” (Luhmann 1971e, S.39).Google Scholar
  223. 4).
    Vgl. hierzu auch Mayntz 1975, S.268.Google Scholar
  224. 5).
    Vgl. hierzu Hirschman 1975–4, S.39 f; vgl. auch Galtung (1973, S.147) mit einem Verweis auf die hohen Mobilisierungs- und Organisationskosten unterprivilegierter Schichten.Google Scholar
  225. 1).
    Vgl. oben S. 121 f.Google Scholar
  226. 2).
    Vgl. v. Beyme 1978, S.121; ähnlich auch: Fenner 1978, S.20; Herring 1968, S.355.Google Scholar
  227. 3).
    Vgl. v.Krockow 1978, S.231.Google Scholar
  228. 1).
    Habermas, zit. n. Die Zeit (US-Ausgabe) v. 9.12.1977.Google Scholar
  229. 2).
    Needleman/Needleman 1974, S.130 f.Google Scholar
  230. 3).
    Vgl. Esser et al. 1979, S.82.Google Scholar
  231. 4).
    B.Frey 1972, S.136; vgl. auch Edelman 1964, S.25.Google Scholar
  232. 5).
    Grottian/Murswieck 1976, S.403.Google Scholar
  233. 1).
    Ein treffliches Beispiel: Die Aberkennung der (steuerlich begünstigten) Gemeinnützigkeit von Anti-Kernkraft-Bürgerinitiativen durch die Finanzämter (vgl. SZ v.4/5.2.1978, S.4).Google Scholar
  234. 2).
    Es kommt uns sehr darauf an zu zeigen, daß eben nicht — wie bei Bermbach (1975, S.339) dargestellt — “die Administration jederzeit entweder durch übergroße Bereitschaft zur Kooperation oder aber durch Kriminalisierung extrakonstitutioneller Aktionen der politischen Stoßkraft von BI (=Bürgerinitiativen, srm) die Spitze brechen” kann (Hervorhebung srm). Die Reihenfolge der Mittelwahl ist nicht beliebig — erst kommt das Zuckerbrot, dann die Peitsche.Google Scholar
  235. 3).
    Vgl. als Fallstudie Wiehl (1974, S.11) mit der Einschätzung, daß das “commitment of legislators” meist nur so stark ist wie die öffentliche Meinung, die es trage.Google Scholar
  236. 4).
    Luhmann 1971a, S.19.Google Scholar
  237. 5).
    Vgl. Derthick 1972, S.21.Google Scholar
  238. 1).
    Vgl. Hargrove 1975, S.111 f, sowie Scheuch 1978, S.175.Google Scholar
  239. 2).
    Denkbar durchaus, daß Mittelkürzungen bzw. das Einfrieren des SX-Haushalts in Zusammenhang stehen mit der früheren großzügigen Verausgabung von Mitteln, die noch nicht strategisch sinnvoll eingesetzt werden konnten. So haben denn in gewissem Sinne beide Seiten recht: diejenigen, die die chronische Unterfinanzierung sozialer Programme beklagen (z.B. Sundquist 1973–5, S.154) und den begrenzten fiskalischen Ressourcenrahmen als Reformrestriktion namhaft machen (vgl. Ronge/Schmieg 1973, S.156 ff), und jene, die die Mittelverschwendung des PAS geißeln.Google Scholar
  240. 1).
    Vgl. auch Ch.H.Levine (1978, S.318 f), der als “causes of public Organization decline” vier Möglichkeiten unterscheidet: political vulnerability, problem depletion, organizational atrophy und environmental entropy. Eine solche Unterscheidung ist analytisch womöglich sinnvoll; allerdings dürften sich die genannten Ursachen organisationalen Niedergangs idR wechselseitig bedingen und verstärken — also kaum isoliert voneinander auftreten.Google Scholar
  241. 1).
    Vgl. hierzu Behn 1977, S.117; Moynihan 1969, S.168 ff.Google Scholar
  242. 2).
    Trennscharf wird sich hier zu den Bumerangeffekten kaum eine Abgrenzung finden lassen. Immerhin scheint es uns analytisch bedeutsam, die Unterscheidung vorzunehmen — denn es geht kaum an, für jeden nichtantizipierten Reformeffekt allein SX haftbar zu machen. (Vgl. auch Landau 1973, S.186).Google Scholar
  243. 3).
    Vgl. Garn/Springer 1975, S.43.Google Scholar
  244. 4).
    “The most frequent irritant caused by the democratization of privilege is congestion” (Downs 1972, S.44). Beispiele hierfür gibt es vom Individualverkehr bis hin zur Problematik des Hochschulzugangs.Google Scholar
  245. 5).
    Beispiele aus der Berufsbildungsreform.Google Scholar
  246. 6).
    Beispiele im Umweltschutz.Google Scholar
  247. 7).
    Vgl. Porter/Porter 1974, S.36 ff; sowie — als Fallbeispiel R.A.Levine (1972, S.170) mit Verweisen auf die amerikanischen Medicare- und Medicaid-Programme.Google Scholar
  248. 8).
    Vgl. zur “anatomy of delay” Pressman/Wildavsky 1973, S.113 ff.Google Scholar
  249. 1).
    R.A.Levine 1968, S.86.Google Scholar
  250. 2).
    Leicht 1975.Google Scholar
  251. 3).
    Vgl. auch Baker 1977.Google Scholar
  252. 1).
    Vgl. Wiehl 1974, S. 14 f; Altshuler 1967–3, S.35 6.Google Scholar
  253. 2).
    Vgl. Pressman/Wildavsky 1973, S. 94 f; Marris/Rein 1973–2, S.99 f.Google Scholar
  254. 3).
    Scharpf 1973 a, S.90 ff; ferner R.A.Levine 1972, S. 98.Google Scholar
  255. 4).
    Beer 1976, S.138.Google Scholar
  256. 5).
    “... degeneration occurs primarily because the new program’s effectiveness and cohesion derive from its isolation, which cannot be maintained once the program begins to operate.” (Needleman/Needleman 1974, S.52). Noch einen Schritt weiter gehen Wilson/Rachal (1977, S.4): “In general, it is easier for a public agency to change the behavior of a private organization than of another public agency.”Google Scholar
  257. 1).
    Vgl. Recktenwald 1978, S.158.Google Scholar
  258. 2).
    Vgl. Argyris 1965, S.205; unstrittig ist, daß derartige Evaluierungen innovativer sozialer Programme auf große methodologische Schwierigkeiten stoßen (vgl. Wildavsky 1974–2, S.94 f; R.A.Levine 1972, S.148 f; Prather/Gibson 1977, S.556). Gewiß geben solche methodologischen Grauzonen dem betroffenen Subsystem oft Manövrierraum, die Evaluierung in seinem Sinne zu beeinflussen (vgl. Williams 1971, S.124); andererseits kann dieser Spielraum — gerade unter den Bedingungen sich steigernder Reformfeindlichkeit — auch zu Lasten der jeweiligen Reformbürokratie ausgeschöpft werden.Google Scholar
  259. 3).
    Downs 1967, S.161 f.Google Scholar
  260. 4).
    Vgl. Pressman/Wildavsky 1973, S.129 f; ferner die Bemerkungen von Schon (1971, S.15) über “... the governmental bureaucracies’ magnificent semi-conscious system for the long-term wearing down of agents of change”. 5) Vgl. Wildavsky 1974–2, S.172 ff; Downs 1967, S.22.Google Scholar
  261. 1).
    Vgl. Segal 1974, S.218.Google Scholar
  262. 2).
    Downs 1967, S. 2o.Google Scholar
  263. 3).
    Ch.H.Levine 1978, S. 316 f mwN; vgl.auch van Korn/van Meter 1976, S. 49.Google Scholar
  264. 4).
    Vgl. Fürst 1975, S. 152 Fn. 1o8 mwN.Google Scholar
  265. 1).
    Sundquist 1973–5, S.153 f.Google Scholar
  266. 2).
    Vgl. die Münchner Stadtentwicklungsplanung nach 1973.Google Scholar
  267. 3).
    Vgl. Fürst 1975, S.141 mwN.Google Scholar
  268. 4).
    Mit dem Kurswechsel und der Preisgabe seiner Mittel-und Langfristkonzepte immunisiert sich SX nicht nur gegen Kritik, es gibt sich auch neue Blößen: Unvollendete Planungen, abgebrochene Forschungsprojekte etc. können jetzt von Kräften, denen SX immer noch zu mächtig ist, als neuer Beleg für die Verschwendung von Steuergeldern zitiert werden, wodurch SX weiter diskreditiert wird. Vgl. etwa: der “Skandal” um die Vergabe von Forschungsaufträgen durch das Münchner Stadtentwicklungsreferat (Ruß-Mohl 1977, S.131 ff).Google Scholar
  269. 5).
    Luhmann 1971c, S.191.Google Scholar
  270. 1).
    Fürst 1975, S.144.Google Scholar
  271. 2).
    Vgl. Schatz 1975, S.312.Google Scholar
  272. 3).
    Vgl. J.J.Hesse 1972, S.41.Google Scholar
  273. 4).
    Zwischen “imperialistischer” und “partizipativer” Problemverarbeitung unterscheidet — in anderem Kontext — J.J. Hesse 1977, S.14.Google Scholar
  274. 5).
    Vgl. Jänicke 1979 u. 1979a.Google Scholar
  275. 6).
    Offe 1975a, S.185.Google Scholar
  276. 1).
    Downs 1967, S.275.Google Scholar
  277. 2).
    Vgl. Grottian/Murswieck 1976, S.399 mwN.Google Scholar
  278. 1).
    Luhmann 1964, S.103 mwN.Google Scholar
  279. 2).
    Klages 1977.Google Scholar
  280. 3).
    D.S.Brown 1977, S.165 f.Google Scholar
  281. 4).
    Vgl. Klages 1977, S.33.Google Scholar
  282. 1).
    Luhmann 1964, S.235.Google Scholar
  283. 2).
    Deutsch (1966–2, S.1o2) definiert aphoristisch Macht als “ability to afford not to learn”.Google Scholar
  284. 3).
    Wenn es stimmt, daß intrinsische Motivation u.a. die Problemsensibilität, die Denk- und Kritikfähigkeit, die Kreativität, die Flexibilität, die Kooperations- und Kommunikationsbereitschaft und die Lernbereitschaft fördert-(vgl. Schatz 1972, S.156 mwN), dann ist leicht zu ermessen, was der Umstieg von vornehmlich intrinsischer auf mehr extrinsische Motivation für SX an Folgen zeitigt.Google Scholar
  285. 4).
    Vgl. die Definition pathologischen Lernens bei Deutsch (1966–2, S.248).Google Scholar
  286. 1).
    Nicht ganz zufällig, weil dort, wo über solche Personalfragen entschieden wird, inzwischen ein aktives Interesse an einem weniger “außerordentlichen” Spitzenmann für SX vermutet werden kann.Google Scholar
  287. 2).
    Vgl. Edelman 1977, S.91.Google Scholar
  288. 3).
    Luhmann 1971 a, S.23.Google Scholar
  289. 4).
    Vgl. auch als Fallbeispiele: Brown/Sheperd 1961, S.323; Ruß-Mohl 1977, S.136 ff.Google Scholar
  290. 1).
    Luhmann (1964, S.102) hat bereits darauf hingewiesen, daß der Bestand von Systemen mit motivierenden Zwecken gefährdet ist, wenn die Umweltentwicklung das System zu Zweckänderungen zwingt.Google Scholar
  291. 2).
    Argyris 1965, S.198 ff.Google Scholar
  292. 3).
    “ ‘PR begins at home’ ist ein in der Praxis oft geäußerter Satz... Es ist wahrhaft so, daß man erfolgreiche PR-Arbeit nur auf der Grundlage guter innerbetrieblicher Verhältnisse betreiben kann.” (Zankl 1975, S.40).Google Scholar
  293. 4).
    Luhmann 1971d, S.69.Google Scholar
  294. 5).
    Vgl. die detaillierte Darstellung eines derartigen “rigidity cycle” bei Argyris (1965, S.200 ff).Google Scholar
  295. 6).
    Vgl. auch Ch.H.Levine 1978, S.317.Google Scholar
  296. 7).
    Edelman 1977, S.89.Google Scholar
  297. 1).
    In diesem Kontext ist die Etikette “Bewahrer”, die wir von Downs übernommen haben, zumindest mißverständlich. Sie bezieht sich natürlich nicht auf die Erhaltung von SX im Zustand der Phasen 2 – 4, sondern eher auf die Konservierung hergebrachter Grundsätze der Verwaltung.Google Scholar
  298. 2).
    Edelman 1977, S.89 (Übersetzung srm).Google Scholar
  299. 3).
    In bezug auf den “War on Poverty” gibt Moynihan eine pro-noncierte Antwort. Nach seiner Ansicht naben sich Bürokraten und Sozialarbeiter daran mehr bereichert als die eigentlichen Adressaten der Programme, die Armen. (Vgl. Newsweek v. 11.11.1977, S.42). Bundesdeutsche Parallelen bieten sich nicht nur in der Bildungspolitik an. Die Einschätzung ist allerdings zumindest insoweit einseitig und irreführend, als sie die zweite, privatwirtschaftlich organisierte Gruppe professioneller Problemlöser außer Acht läßt, die es in aller Regel versteht, ebenfalls ihre Schäfchen ins Trockene zu bringen.Google Scholar
  300. 1).
    Hans Apel, zit. n. M.Schmidt 1978, S.211 mwN.Google Scholar
  301. 2).
    Edelman 1977, S.93; dieselbe Möglichkeit deuten an: Marris/Rein 1973–2, S.118.Google Scholar
  302. 3).
    Vgl. als radikalen Kritiker solcher Kontraproduktivität bezüglich des Gesundheitssystems: Illich 1975 a; bezüglich des Bildungssystems: ders. 1972; allgemein: ders. 1975 b und ders. et al. 1978.Google Scholar
  303. 4).
    Luhmann 1971 a, S.19; vgl. auch Glotz/Langenbucher 1978, S.185.Google Scholar
  304. 5).
    Edelman 1977, S.48.Google Scholar
  305. 1).
    Downs (1967, S.9) spricht in diesem Kontext von “the bureau’s initial survival threshold”. Piven/Cloward (1977, S.XI) präzisieren diese Einschätzung insoweit, als sie klarstellen, für wen sich SX als nützlich zu erweisen hat, um diese Überlebens-Hürde erfolgreich zu nehmen: “As for the... organizations which survive...it is because tney become more useful to those who control the resources on which they depend than to the lower class groups which the organizations claim to represent.”Google Scholar
  306. 2).
    Selznick (1948, S.29 ff) fünrt im einzelnen auf: (1) senority of the organization in its relation to the environment (2) stable lines of authority and communication (3) stability of informal relations (4) arbitrary changes in policy must be kept to a minimum (5) maintenance of a relative ‘homogenity of outlook’.Google Scholar
  307. 3).
    Vgl. Schulman 1975, S.1357; Orr 1977, S. 730; ferner auch T.A.Smith (1969, S.502), der als Fazit seiner Auswertung diesbezüglicher amerikanischer Studien formuliert: “... regulatory agencies have served the interests of the regulated so well that a real question sometimes exists as to who is regulating whom.”Google Scholar
  308. 1).
    Vgl. zur — Legende gewordenen — Zählebigkeit bürokratischer Institutionen die anregende empirische Untersuchung von Kaufmann 19 76.Google Scholar
  309. 2).
    Vgl. auch Sundquist 1973–5, S.153 f.Google Scholar
  310. 3).
    J.T.Murphy 1974, S.136.Google Scholar
  311. 1).
    Langfristig ist es nicht unwahrscheinlich, daß es auch hier zu Zielverschiebungen zu Lasten der Problembetroffenen kommt: “... producer interests develop around government programs which maximize effective demand, leading to the subsidization of housing, transportation, and medical services in ways that are responsive to the producer pressure rather than to the overall requirements of either economic growth or popular demand” (R.Friedland et al. 1978, S.215). 2)Bahrdt 1956, S.483 ff.Google Scholar
  312. 1).
    Vgl. Ch.H.Levine 1978, S.317.Google Scholar
  313. 1).
    Auf das Mittel graphischer Darstellung wird zur Veranschaulichung zurückgegriffen — wobei auf keinen Fall suggeriert werden soll, daß hier mthematisch exakt bestimribare Kurvenverläufe vorliegen. Es kommt uns auf Tendenzaussagen (steigender, fallender Kurvenverlauf, vermutete Maxima und Minima), nicht aber auf Präzisierung und Quantifizierung (etwa: Bestimmung von Steigungsgraden, Wendepunkten etc.) an.Google Scholar
  314. 1).
    Angaben für das Vorstadium im foigenden gestrichelt, da SX noch nicht als “System” vorhanden.Google Scholar
  315. 1).
    M. Schmidt 1978, S.244.Google Scholar
  316. 2).
    Vgl. Sundquist 1973–5, S.1o; ähnlich: Ronge/Schmieg 1973, S.266.Google Scholar
  317. 3).
    Luhmann 1973, S. 113.Google Scholar
  318. 1).
    Vgl. — allerdings enger gefaßt bezüglich regionaler Disparitäten und der Möglichkeit kompensatorischer staatlicher Infrastrukturpolitik — Fürst 1977a, S.28 mwN.Google Scholar
  319. 2).
    Burckhardt 1978 NA, S.132.Google Scholar
  320. 3).
    Piven/Cloward 1977, S.XI.Google Scholar
  321. 4).
    Grottian 1978, S.78.Google Scholar
  322. 5).
    Grottian/Murswieck 1976, S.403.Google Scholar
  323. 6).
    Scharpf 1976, S.14; vgl. auch King 1975, S.294.Google Scholar
  324. 1).
    Vgl. auch Lau 1979, S.19.Google Scholar
  325. 2).
    Burckhardt 1978 NA, S.122.Google Scholar
  326. 1).
    Dabei kann hier unentschieden bleiben, ob das Bestandserhaltungsinteresse des PAS abstrakt als “Interesse des Staates an sich selbst”, an der Erhaltung eines widerspruchsfreien und bestandsfähigen “System(s) von Organisationsmitteln des gesellschaftlichen Lebens” (Offe 197 5a, S. 13) oder konkreter als das “Interesse der politisch-administrativen Akteure, Wählerverluste,... Kontributionsverweigerungen, anomische Kriminalität, Terrorismus, Rebellion, Sezession etc. zu vermeiden” (Scharpf 1977, S.4), zu verstehen ist.Google Scholar
  327. 2).
    Vgl. hierzu Jöhr 1952, S.426 f.Google Scholar
  328. 1).
    Rich 1976, S.1o5.Google Scholar

Copyright information

© Springer Fachmedien Wiesbaden 1981

Authors and Affiliations

  • Stephan Ruß-Mohl

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