Zusammenfassung
Ziel des vorangegangenen Kapitels war der Nachweis, dass der Wohlfahrtsstaat über ein normatives Gerüst verfügt. In diesem Kapitel sollen nun ausgewählte Sozialversicherungszweige und die Sozialhilfe sowie Reformvorschläge auf ihren normativen Gehalt hin untersucht werden. Dabei wird besonderer Augenmerk darauf gerichtet, welche Werte besonders mit diesen Änderungen bzw. Vorschlägen angesprochen werden und inwiefern hier Bedeutungsverschiebungen erkennbar sind. Die gesetzlichen, demographischen und administrativen Hintergründe der jeweiligen Reformen bzw. Reformbemühungen werden nur insoweit ausgeführt, wie dies für die Erläuterung normativer Aspekte von Bedeutung ist.
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Literatur
In den Niederlanden gibt es die sozialversicherungsrechtliche Absicherung des Pflegefallrisikos bereits seit 1968. Diese Absicherung geschieht im Rahmen der „Volkversicherung für besondere Krankheitskosten“ (AWBZ), innerhalb derer „versicherte Heimbewohner das Recht auf kostenfreie Tages-und Nachtbetreuung inklusive Pflege, ärztliche Behandlungstherapie sowie auf rehabilitative Maßnahmen zugesichert” bekommen (vgl. Meyer 1996: 175). Diese Versicherung wurde in den folgenden Jahrzehnten permanent ausgebaut (die teilstationäre Versorgung im Altenpflegebereich kam 1977 hinzu, 1989 wurde hauswirtschaft1irhe TTnterstützung gewährt und 1990 wurde auch die häusliche Pflege finanziert).
Diese im SGB V §§ 53 (alte Fassung) kodifizierten Pflegeregelungen können »Herzstück“ der Pflegepolitik der damaligen Bundesregierung bezeichnet werden (vgl. Meyer 1996: 163). Weitere Bausteine dieser ersten sozialversicherungsrechtlich erstmaligen Regelung des Pflegefallrisikos stellte die mit dem Rentenreformgesetz 1992 verbesserte Anrechnung von Pflegezeiten dar sowie die Einführung eines Pauschbetrages für die häusliche Pflege in Höhe von DM 1.800 im Rahmen des Steuerreformgesetzes 1990.
Dabei zählen, wie in der gesetzlichen Krankenversicherung auch, neben Arbeiterinnen, Angestellten und Auszubildenden auch BezieherIinnen von Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe, Studierende sowie Rentnerinnen zum Kreis der Pflichtversicherten (§ 20 SGB XI).
Dabei wird die volle Kostenübernahme in der Gesetzlichen Krankenversicherung durch die Krankenkassen in den letzten Jahren zunehmend ausgehöhlt, wie die einerseits die Einschränkung des Leistungskataloges der GKV zeigt und andererseits Zuzahlungen seitens der PatientInnen belegen. Vgl. hierzu Kap. 4.2.
Als Pflegeperson nach § 19 SGB XI gelten Personen, die nicht erwerbsmäßig einem Pflegebedürftige/n in seiner bzw. ihrer häuslichen Umgebung pflegen und diese Pflege mindestens 14 Stunden pro Woche leisten.
In § 11 Abs. 1 SGB XI wird „eine humane und aktivierende Pflege“ auch von den Pflegeeinrichtungen gefordert.
Dies ist allerdings eine Forderung, die gerade für hochaltrige Pflegebedürftige kaum umsetzbar sein dürfte, da diese ja i.d.R. aus Altersgründen zu Pflegefällen werden und nicht wieder jünger werden können. Hinzu kommt noch, dass sie möglicherweise gar nicht „aktiv“ sein wollen. Vertreterinnen der sog. Disengagement-Theorie sehen im Rückzug von sozialen Kontakten und von persönlichen Pflichten eine wesentliche Voraussetzung für zufriedenes Altern. Eine Aufforderung zur Aktivität und sozialen Kontakten, wie sie von seiten der soß. Aktivitätstheorie gefordert wird, wäre hier kontraproduktiv und eine Verletzung von Persönlichkeitsrechten des alternden Menschen (vgl. Heck 2000: 4 ).
Auf das der sozialen Pflegversicherung unterliegende Freiheitskonzept wird weiter unten in Kap. 4.1.9 eingegangen.
Der vollständige Titel des Referentenentwurfes lautet „Gesetz zur Qualitätssicherung und zur Stärkung des Verbraucherschutzes in der Pflege (Pflege-Qualitätssicherungsgesetz (PQsG)“ (Deutscher Bundestag 2000b: BT-Drucksache 731/00 vom 20.11.2000). Der Gesetzesentwurf verfolgt drei Ziele: 1. Die Stärkung der Eigenverantwortung der Pflegeselbstverwaltung; 2. Die Sicherung, Weiterentwicklung und Prüfung der Pflegequalität; 3. Die bessere Zusammenarbeit von staatlicher Heimaufsicht und Selbstverwaltung.
Der Gesetzesentwurf zum PQsG sieht aber vor allem im Bereich der stationären Pflege umfangreiche Vorschriften zur Qualitätssicherung vor, die z.B. in regelmässigen zu erbringenden Qualitätsnachweisen oder unangemeldeten oder angemeldeten Prüfungen des MDK oder von durch die Pflegekassen bestellten Sachverständigen bestehen. Damit kann zwar einerseits die Pflegequalität gesteigert werden, andererseits besteht die Gefahr einer Überreglementierung. Schließlich wurde mit dem Gesetzesentwurf zum PQsG das Ziel der Verbesserung der Versorgung von Demenzkranken nicht erreicht (vgl. Reinschmidt 2000: 205ff; Pick 2000: 34 ).
Auf die Gutachten und Sondergutachten des Sachverständigenrates wird weiter unten genauer eingegangen.
Wichtig war hier vor allem die Ausweitung der gesetzliçhen Krankenversicherung auf die neuen Bundesländer. Auf die vielfältigen Probleme der Ubertragung der GKV auf die neuen Bundesländer kann hier nicht eingegangen werden. Vgl. hierzu Offe 1992; Wasem 1993; Stange 1994.
Zu dem Beitrag des Arbeitnehmers bzw. der Arbeitnehmerin kommt noch einmal der gleiche Beitrag von Arbeitgeberseite hinzu. Eine Ausnahme bei den prinzipiell gleichen Leistungsansprüchen aus der GKV stellt das Krankengeld dar, das sich am Einkommen der erkrankten ArbeitnehmerInnen orientiert.
Dabei geht Ullrich in einer neueren Studie davon aus, dass die Solidaritätsanforderungen der GKV zwei Seiten haben: zum einen konstituieren sie sich aus der Solidaritätsbereitschaft der Netto-Zahler und zum anderen aus der Solidaritätswürdigkeit der Leistungsempfänger, wobei „es für einen Großteil der gesetzlich Versicherten praktisch unmöglich sein dürfte, die eigene mittel-und langfristige Verteilungsposition realistisch einzuschätzen.“ (Ullrich 2000: 39)
Ausnahmen stellen nur noch die berufsständischen Kassen dar, wie z.B. die Seekasse, die Bundesknappschaft und die Landwirtschaftliche Krankenkasse. Außerdem besteht nach wie vor ein Öffnungsvorbehalt zugunsten von Betriebs-und Innungskassen (vgl. Becker 2000: 330 ).
Um diesen Trend zu stoppen, wurde der Risikostrukturausgleich eingeführt, der erreichen soll, dass Krankenkassen mit einer ungünstigeren“ Versichertenstruktur auf dem Markt nicht benachteiligt werden. Hier werden auch Fragen der Verteilungsgerechtigkeit angerissen, vgl. hierzu Kap. 4.2.7.
Deppe sieht die Einführung des Wettbewerbs im Gesundheitssystem im Widerspruch zum in § 12 SGB V vorgeschriebenen Wirtschaftlichkeitsgebot. Wirtschaftlichkeit erfordere Beschränkung auf das Notwendige, Wettbewerb hingegen verlange Expansion, so dass „existentieller Wettbewerb die Überschreitung des medizinisch Notwendigen provoziere (Deppe 1999: 105 ).
Dies wirkt sich gravierend auch auf die Meso-Ebene, d.h. die Ebene der professionell im medizinischen Feld Tätigen (Arztinnen und Ärzte, Pflegepersonal) aus. Auch hier setzt das Konzept der„ StärkunF von Eigenverantwortung” an, da die Selbstverantwortung der Arztinnenschaftein für aas deutsche Gesundheitssystem konstitutives Merkmal ist.
Wobei der Argumentation der privaten Krankenversicherung, die mit Risikozuschlägen arbeitet, in ein anderer Gedanke zugrundeliegt; argumentiert wird hier eher mit der Solidarität (sic!) der Versicherungsgemeinschaft und der Verteilungsgerechtigkeit von Lasten, d.h. Mehrkosten, die durch die Behandlung von Versicherungsmitgliedern mit „gesundheitsschädlichem“ Verhalten entstehen.
Dass es nie zur vollständigen Umsetzung dieses Präventionsgedankens kam, wie er von der WHO unter dem Stichwort „Gesundheitsförderung“ zur Umsetzung empfohlen wurde, und mit der dritten Stufe der Gesundheitsreform fast völlig von der Agenda verschwunden ist, steht mit der außerordentlich starken Betonung marktkonformer Elemente im Zusammenhang..
Hier wird allerdings kritisch eingewandt, dass dies zu einem Wettbewerb der Kassen um PatientInnen mit möglich günstiger - und damit billiger -..Risikostruktur führen könnte. So könnten die KVs versuchen, bevorzugt Direktverträge mit Ärztenetzen abzuschliessen, die sich ganz gezielt um die Versorgung potentiell „gesunder PatientInnen kümmern. Damit würde der Risikostrukturausgleich, der ja gerade zur Vermeidung einer derartigen Risikoselektion seitens der KVs eingeführt worden war, gezielt unterlaufen (vgl. Stillfried 1999 ).
Der Demographiefaktor sollte ermittelt werden, indem die Lebenserwartung der 65jährigen im neunten zurückliegenden Kalenderjahr dividiert wird durch die Lebenserwartung der 65jährigen im achten zurückliegenden Kalenderjahr. Von diesem Wert soll dann der Faktor 1 subtrahiert werden. Dieses Ergebnis wird dann mit dem Wert 0,5 multipliziert und um den Faktor 1 erhöht. Der so ermittelte Demographiefaktor geht als Multiplikand in die Rentenformel ein. Bei steigender Lebenserwartung würde dieser so ermittelte Demographiefaktor einen Wert kleiner als 1 annehmen, was folglich die Zunahme der Rentenausgaben reduzieren würde (vgl. Schmähl 1999a: 31 ).
Der Titel dieses Gesetzesentwurfes lautet „Entwurf eines Gesetzes zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung und zur Förderung eines kapitalgedeckten Altersvermögens (Altersvermögensgesetz - AVmG) (Deutscher Bundestag 2000a, BT-Drucksache 14/4595 vom 14. 11. 2000 ).
Die Formel für die Rentenanpassung ist gegenüber der bislang existierenden erheblich modifiziert worden. Die Entwicklung der Bruttolöhne stellt nach wie vor die Grundgröße für die Rentenanpassungsformel dar, jedoch werden nicht mehr, wie bislang, die Lohnsteuern und Sozialabgaben der Arbeitnehmer abgezogen, sondern die vollen Beiträge zur Rentenversicherung, d.h. Arbeitnehmer-und Arbeitgeberanteil sowie die Beiträge der Arbeitnehmer zur privaten Altersvorsorge von anfänglich 0,5 Prozent bis schließlich 4 Prozent der Arbeitseinkommen (vgl. Husmann 2000: 638 ).
Als solche gelten etwa die Anrechnung von beitragslosen oder beitragsgeminderten Zeiten nach § 58 SGB VI, die Anrechnung und Berücksichtigung von Kinderziehungszeiten nach §§ 56 und 57 SGB VI, die Hinterbliebenensicherung nach §§ 46 und 48 SGB VI und andere rentenrechtliche Tatbestände, bei denen das Aquivalenzprinzip als nicht gewahrt gilt.
Allerdings gibt es auch Autoren, die die demographische Entwicklung nicht für ein wesentliches Problem der Gesetzlichen Rentenversicherung halten, sondern eher grundsätzliche Systemverletzungen als Ursache für die Schwierigkeiten der GRV sehen. ( Vgl. Quest 1998 ).
In der Forschung wurde zwar häufig intergenerationalen Transfers im Zusammenhang mit Erbschaften Aufmerksamkeit gewidmet, die»inter vivos“ Transfers aber, d.h. von lebenden Personen an jüngere Verwandte wurden dagegen eher vernachlässigt (vgl. Kohli 1999 et al.: 21; Kohli 1997).
Für neue Versicherungsfälle, die nach 1949 eintraten, war die Witwenrente in der Arbeiterrentenversicherung bereits eingeführt. Die große Anzahl an Ehefrauen, die ihre Ehemänner im Zweiten Weltkrieg verloren hatten, wurde demnach erst 12 Jahre nach Ende des Krieges eine Alterssicherung eingeführt. In der Rentenversicherung der Angestellten existierte die „Altfallregel“ bereits seit 1911 (vgl. Auplat et al. 1999: 3 ).
In diesem Zusammenhang verweist Karuth (2000: 43) auf die neue Fassung der Ehe in § 1356 BGB, wonach das Leitbild der Hausfrauenehe zeitgleich zur Einführung des Versorgungsausgleichs für Geschiedene durch das Leitbild eines „partnerschaftlichen Verhältnisses der Ehegatten“ ersetzt wurde.
Der vollständige Titel des Gesetzes lautet: Gesetz zur Neuordnung sowie zur Anerkennung von Kindererziehungszeiten in der gesetzlichen Rentenversicherung.
Mit „rentenbegründend“ ist hier gemeint, dass hier auch Eltern - in der Regel Mütter -, die vor der Geburt des Kindes gar nicht in der gesetzlichen Rentenversicherung versichert waren, von dieser Regelung profitieren.
Allerdings waren vor dem 1.1.1921 geborene Eltern, i.d.R. Mütter, von diesem Gesetz ausgenommen, was erst mit dem Kinderziehungsleistungsgesetz vom 12.7.1987 teilweise korrigiert wurde. Hierbei werden die Kindererziehungsleistungen nicht als Rentenbestandteile angerechnet, sondern als eigenständige Zusatzleistungen behandelt (vgl. Karuth 2000: 3 und 51ff).
Die soziale Pflegeversicherung stellte dann ab 1995 die eigenständige gesetzliche Ausgestaltung der Anerkennung von Pflegeleistungen dar. Vgl. hierzu Kapitel 4.1.
Ursachen für die Umstellung vom Kapitaldeckungsverfahren zum Umlageverfahren im Jahre 1969 war die Einsicht, dass die Ausgaben der Rentenversicherung nicht mehr alleine durch eine Kapitalansammlung gesichert werden könnten. Zu dieser Einsicht führten u.a. historische Erfahrungen wie die Inflation 1923 und die Währungsreform 1948, wo die angesparten Kapitalbestände weitgehend verloren gingen (vgl. Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung 1995: 267 ).
Die Bundesregierung hat auf Empfehlung des Verbandes Deutscher Rentenversicherungsträger den ursprünglich vorgesehenen Ausgleichsfaktor gestrichen (vgl. Sozialbeirat 2001: 24).
Der Sozialbeirat setzt sich nach §156 SGB VI ausVertreterInnen der Versicherten, der Arbeitgeber, der Deutschen Bundesbank, der Wirtschafts-und Sozialwissenschaften sowie der Renten-versicherungsträger. Die Bundesregierung beruft die Mitglieder des Sozialbeirates für jeweils vier Jahre, wobei seine vordringliche Aufgabe nach § 155 SGB VI darin besteht, in einem Gutachten zum Rentenversicherungsbericht der Bundesregierung Stellung zu nehmen.
Bis Ende 1998 bestehen etwa zwei Drittel der Einkünfte der nicht mehr Erwerbstätigen aus Anteilen der gesetzlich vorgeschriebenen Teile der Alterssicherung, d.h. aus der gesetzlichen Rentenversicherung bzw. aus Pensionen. Der Rest besteht aus nicht gesetzlich vorgeschriebenen Alterssicherungsformen wie Betriebsrenten oder privaten Vermögensbeständen (vgl. Deutsches Institut für Altersvorsorge 1999: 13 ).
Hier wird das Konzept der Nachhaltigkeit (sustainability) angesprochen, das zunächst in den Umweltwissenschaften entwickelt und angewandt wurde, und erst in jüngerer Zeit auch für die Sozialpolitik „entdeckt“ wird. Vgl. hieru Kap. 5.4.4.
Angestoßen wurde die Diskussion um die neue soziale Frage“ vom damaligen rheinland-pfälzischen Sozialminister Heiner Geißler, die zu einer intensiven Auseinandersetzung der sozialpolitischen Ausrichtung der CDU führte (vgl. Geißler 1976).
Dabei haben die steigenden Sozialhilfeempfängerzahlen in den achtziger und neunziger Jahren zu einer massiven Mehrbelastung der kommunalen Haushalte geführt.
Ausgenommen von dieser Arbeitspflicht sind nach § 18 Abs. 3 BSHG geistig oder körperlich behinderte Menschen und Sozialhilfeempfängerinnen, bei denen eine Erwerbstätigkeit die geordnete Erziehung eines Kindes gefährden würde.
Allerdings können die Hilfesuchenden nach 3, Abs. 2 BSHG Wünsche äußern, „die sich auf die Gestaltung der Hilfe richten“. Diesen soll nach Prüfung der Angemessenheit entsprochen werden.
Besonders deutlich wird dies bei der nach § 72 BSHG gewährbaren „Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwieigkeiten“. Hier wird in Einzelfällen sogar Abstand vom Subsidiaritätsprinzip in dem Sinne genommen, insofern die Hilfe ohne Rücksicht auf Einkommen und Vermögen gewährt werden kann, soweit dies erforderlich ist.
Dass es dabei auch insofern um das Wohl der Steuerzahlerinnen und Kommunen geht, deren Steuerlast gemindert wird bzw. deren Haushalte entlastet werden, je weniger Personen und je kürzer diese Personen Sozialhilfe beziehen, soll hier im Hinblick auf die Bedeutung der Freiheit vernachlässigt werden.
Ein Modell ist z.B. das „Kombilohn-Modell“ in Hessen oder das „Bergstrasser Modell”. In den USA wird bereits seit einigen Jahren damit experimentiert, Bezieher/innen von Sozialhilfe (ADFC; Aid to Families with Dependent Children) in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Ein Beispiel hierfür ist das 1995 im Bundesstaat Wisconsin eingeführte Modell „Work Not Welfare“, wo Sozialhilfeempfängerinnen als Gegenleistung zum Sozialhilfebezug zur Arbeit verpflichtet wurden. Das Modell war insofern von Erfolg gekrönt, als die Zahl der Sozialhilfeempfän and erInnen drastisch gesunken ist - was allerdings nur deswegen gelingen konnte, weil der Arbeitsmarkt genügend Aufnahmekapazitäten hatte. Mittlerweile hat dieses Modell in den ganzen USA Schule gemacht und seit 1996 kann jede/r Bürger/in im Leben nur für fünf Jahre (insgesamt) Sozialhilfe beziehen. Nach zwei Monaten Bezug von Sozialhilfe wird jede/r zu Gemeinschaftsarbeiten verpflichtet (vgl. Prewo 1999; Feist 2000: 125 ff).
Empirische Studien in diesem Zusammenhang haben Dunkelzifferquoten zwischen 0,33 und 0,5 ergeben, was bedeutet, dass auf zwei Sozialhilfeempfängerinnen bis zu zwei weitere Personen mit einem bestehend, aber nicht geltend gemachten Sozialhilfeanspruch kommen (vgl. Hauser; Hübinger 1993 ). Neumann (1999a; ders. 19996) bestätigt diese Ergebnisse, und kann nachweisen, dass v.a. Kinder und Jugendliche von verdeckter Armut betroffen sind.
Die Definition von Armut ist nach wie vor ein höchst umstrittenes Feld. Häufig wird Sozialhilfebedürftigkeit als Kriterium für (ökonomische) Armut herangezogen, wobei dies aufgrund des Problems der verdeckten Armut als unzureichend gilt. In der Forschung wird i.d.R. das gewichtete Haushaltsnettoäquivalenzeinkommen herangezogen, wobei ein Schwellenwert von 50 Prozent und darunter als Armutsgrenze gilt.
Zur jüngsten Diskussion um die Höhe der Sozialhilfeleistungen und die breit geführte Diskussion um deren Angemessenheit sowie die von der damaligen Bundesregierung geforderten Kürzungen vgl. die Dokumentation des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband 1997).
Auf die umfangreiche Problematik des Zusammenhangs zwischen Sozialhilfe und Arbeitsmarktintegration kann hier nicht näher eingegangen werden. Vgl. hierzu Andreß/ StrengmannKuhn 1997; Sell 1999.
Hauser (1996) verweist noch auf einige andere grundlegende Kritikpunkte an der Sozialhilfe, wie die mangelnde Reintegration der SozialhilfeempfängerInnen in das System der sozialen Sicherung und in den Arbeitsmarkt, das Problem der mangelnden Übernahme von Mietschulden durch die Sozialhilfe und die Regressmöglichkeit der Sozialämter. Diese Kritikpunkte werden hier nicht explizit berücksichtigt, sondern finden nur implizit Eingang in die Betrachtung der normativen Aspekte der Kritik an der Sozialhilfe.
Darüber hinaus ist in einer systemimmanenten Reform der Sozialhilfe ein weiteres Grundsicherungsmodell“ zu erkennen, was Hauser als Modell einer „Sozialen Grundsicherung” bezeichnet (vgl. Hauser 1996: 146).
Neben dem hier beschriebenen Konzept des unbedingten Grundeinkommensg ibt es eine Vielzahl ähnlicher Varianten, wie das „garantierte (Mindest) ankommen“ (vgl.Schmid1984; Kress 1987), das „garantierte Grundeinkommen” (vgl. Opielka/ Vobruba 1986; Opielka 1989), das „Sockelgeld“ (vgl. Wehner 1992) oder das Grundeinkommensmodell im Rahmen der „Vollgeld”-Konzeption von Huber (1998).
Diese Diskussion wird aktuell unter dem Eindruck der möglichen Folgen der Globalisierung für den Wohlfahrtsstaat und die Arbeitsgesellschaft wieder verschärft diskutiert - allerdings steht dabei
Dabei sind nur die Einkommensarten gemeint, die „verbraucht“ bzw. „konsumiert” werden. Nicht angerechnet wird demnach gespartes Einkommen (vgl. Hauser 1996: 50 ).
Den in diesem Zusammenhang wichtigsten Zusammenschluss von Wissenschaftlerinnen stellte die Arbeitsgruppe Armut und Unterversorgung“ dar (vgl. Arbeitsgruppe „Armut und Unterversorgung” 1986; Hauser; Cremer-Schäfer; Nouvertné 1981).
Vgl. hierzu vor allem Arbeitsgruppe „Armut“ der SPD-Bundestagsfraktion 1981.
Vgl. hierzu insbesondere Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband 1993.
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Möhle, M. (2001). Wertstrukturen und Wertkonflikte: Leistungsbereiche des deutschen Sozialstaats und Reformansätze. In: Vom Wert der Wohlfahrt. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-12437-5_5
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