Zusammenfassung
In diesem Kapitel wird der Rahmen abgesteckt für die Charakterisierung der Mißbrauchsdiskussion als Realität eigener Art. Zunächst wird die Verwendung des Begriffs „Mißbrauchsdiskussion“ in der sozialwissenschaftlichen Literatur beschrieben. Anschließend wird der Frage nachgegangen, inwieweit sich Elemente der Theorie sozialer Probleme für die Analyse der Mißbrauchsthematik fruchtbar machen lassen, denn dieser Ansatz konzentriert sich insbesondere auf Prozesse der Problemdefinition und -konstruktion in der Öffentlichkeit.
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Literatur
Gleichbedeutend sind die Begriffe “Mißbrauchsdebatte” oder “Mißbrauchsdiskurs” gemeint, wobei betont werden muß, daß die Bezeichnung “Diskurs” hier nicht an den sprachphilosophisch begründeten Diskursbegriff anschließt.
Henkel, Heinrich A./Pavelka, Franz: Mißbrauch und Sozialpolitik - Kritik an Strategien zur Begrenzung des Wohlfahrtsstaats, in: Neue Praxis 2 (1982), S. 112f.
DGB-Bundesvorstand. Mißbrauch mit dem Mißbrauch, in: Soziale Sicherheit 3 (1993), S. 73.
Nullmeier, Frank/Vobruba, Georg: Gerechtigkeit im sozialpolitischen Diskurs, in: Döring, Diether u.a.: Gerechtigkeit im Wohlfahrtsstaat. Marburg 1995, S. 42.
Vgl. Leisering, Lutz: Zwischen Verdrängung und Dramatisierung. Zur Wissenssoziologie der Armut in der bunderepublikanischen Gesellschaft, in: Soziale Welt 44 (1993), S. 487.
Vgl. Schetsche, Michael: Die Karriere sozialer Probleme. Soziologische Einführung, München, Wien 1996, S. 12ff.
Vgl. Leisering, Verdrängung, S. 488.
Schetsche, Karriere, S. 13f; S. dazu auch Berger, Peter L./Luckmann, Thomas: Die gesellschaftliche Konstruktion der Wirklichkeit. Eine Theorie der Wissenssoziologie, Frankfurt 1997 (zuerst dt. 1969 ).
Ich lehne mich hier an das Vorgehen Leiserings an, der die Theorie sozialer Probleme auf das Armutsproblem angewandt hat und die Differenzierung auch für die Analyse anderer sozialer Probleme empfiehlt. Nicht zuletzt weil zwischen dem Armuts-und dem Mißbrauchsproblem auch eine inhaltliche Nähe besteht, erscheint mir diese Verfahrensweise als geeignet.
Vgl. Erster Teil, 1.5. “Gegenüberstellung von ‘Mißbrauch’ im Rahmen der Mißbrauchsdiksussion und ‘Mißbrauch’ in der sozialstaatlichen Realität anhand von Begriffen, Inhalten und empirischen Befunden”.
Formen der Versammlungsöffentlichkeit haben für nichtetablierte Öffentlichkeitsakteure ohne Zugang zu den Massenmedien, wie z.B. Protestbewegungen, eine Bedeutung. Für ein Thema wie es der Sozialleistungsmißbrauch ist, welches sehr breite gesellschaftliche Interessen tangiert und medial längst etabliert ist, ist im Gegensatz dazu lediglich die Rolle der Massenmedien entscheidend. In diesem Sinne schließe ich mich Neidhardt an, der resümiert, daß “tbr den Normalverkehr politischer Kommunikation” in modemen Demokratien hauptsächlich die massenmedial gesteuerte Öffentlichkeit bestimmend ist. Vgl. Neidhardt, Friedhelm (Hrsg.): Öffentlichkeit, Öffentliche Meinung, Soziale Bewegungen. Sonderheft der Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 34, Opladen 1994, S. 10.
Vgl. dazu auch Kepplinger, Hans Mathias: Voluntaristische Grundlagen der Politikberichterstattung, in: Böckelmann, Frank E. (Hrsg.): Medienmacht und Politik. Mediatisierte Politik und politischer Wertewandel, Berlin 1989, S. 59.
Ebd.; In der Anwendung der Theorie sozialer Probleme auf konkrete Beispiele wird die rein konstruktivistische Variante zumeist abgelehnt, da sie letztlich jeden Rockbezug auf “objektive” soziale Zustände, die gesellschaftlichen Problemdefinitionen zugrunde liegen, verweigert. So auch Leisering, Verdrängung, S. 487.
Schetsche, Karriere, S. 39.
Vgl. Winter, Thomas von: Die Sozialpolitik als Interessensphäre, in: Politische Vierteljahresschrift 33 (1992), S. 402f und Schetsche, Karriere, S. 39ff.
Giesen, Bernd: Moralische Unternehmer und öffentliche Diskussion. Überlegungen zur gesellschaftlichen Thematisierung sozialer Probleme, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 35 (1983), S. 232. Vgl. dazu auch von Winter, Sozialpolitik, S. 400f.
Gerhards, Jürgen: Dimensionen und Strategien öffentlicher Diskurse, in: Journal Mr Sozialforschung 3/4 (1992), S. 310.
Vgl. ebd.
Scheuche, Karriere, S. 69.
Gerhards, Dimensionen, S. 310.
Vgl. Gerhards, Dimensionen, S. 310f. sowie Gerhards, Jürgen/Neidhardt, Friedhelm: Strukturen und Funktionen modemer Öffentlichkeit. Fragestellungen und Ansätze, Berlin 1990, S. 40f.
Gerhards, Dimensionen, S. 311.
Schetsche, Karriere, S. 89.
Luhmann, Niklas: Öffentliche Meinung, in: Politische Vierteljahresschrift I (1970), S. 8f. zit. in: Schetsche, Karriere, S. 93.
Schmid, Thomas: Milchglas-Journalismus oder die vorgefaßte liberale Meinung, in: Kursbuch 125 (1996), S. 82.
Wogawa, Diane: Sozialstaatskritik in ihrem widersprüchlichen Verhaltnis zu Tradition und Moderne, in: Dorothea Müller (Hrsg.): Ambivalenzen der Okzidentalisierung. Zugange und Zugriffe, Leipzig 1998, S. 169–181.
Vobruba, Georg: Arbeiten und Essen. Politik an den Grenzen des Arbeitsmarkts, Wien 1989, S. 181.
Vgl. dazu Vobruba, Georg (Hrsg.): Strukturwandel der Sozialpolitik. Lohnarbeitszentrierte Sozialpolitik und soziale Grundsicherung, Frankfurt/Main 1990, S. 26ff.
Winter, Thomas von: Die Sozialpolitik als Interessensphare, in: Politische Vierteljahresschrift 33 (1992), S. 399–426.
Ebd., S. 405.
Von Winter konkretisiert und begründet diesen Zusammenhang wie folgt: “Augrund der interindividuellen Variation von Motivlagen und der Überlagerung unterschiedlicher Interessenorientierungen verbietet es sich zwar, von einer Determination der Interessen zu sprechen, gleichwohl kann man - über die Beschreibung von empirischen Regelmäßigkeiten hinausgehend - bestimmte Potentiale für kollektive Spannungsrelationen als quasiobjektive Interessenlagen (Hervorhebung im Original, D.W.) bezeichnen.” Ebd.
Auf den Aspekt der “Herstellung von Verständnis, Zustimmung und Akzeptanz” fir Um-und Abbau bisheriger Sozialpolitik weisen auch hin: Jaufmann, Dieter/Mezger, Erika: Fehlzeiten: Zwischen ‘Mißbrauch’ und der richtigen Inanspruchnahme, in: Jaufmann, Dieter/Mezger, Erika/Pfaff, Martin (Hrsg.): Verfällt die Arbeitsmoral? Zur Entwicklung von Arbeitseinstellungen, Belastungen und Fehlzeiten, Frankfurt/Main, New York 1995, S. 191.
Siehe Vobruba, Arbeiten und Essen, S. 188.
Hirschman, Albert O.: Denken gegen die Zukunft. Die Rhetorik der Reaktion, Frankfurt/Main 1995.
Ebd., S. 15f.
Ebd., S. 47f.
Ebd., S. 47.
Hirschmann, Denken gegen die Zukunft, S. 48.
Ebd., S. 51.
FAZ v. 24.09. 1984, S. 13.
Hirschmann, Denken gegen die Zukunft, S. 90ff.
Habermann, Gerd: Der Wohlfahrtsstaat. Die Geschichte eines Irrwegs, Frankfurt/Main, Berlin 1994, S. 90.
Ebd., S. 91; Die sozialpolitische Diskussion im 19. Jahrhundert, in der derartige Auffassungen eine zentrale Rolle spielen, wird auch eingehend aufgearbeitet von Reidegeld, Eckart: Staatliche Sozialpolitik in Deutschland. Historische Entwicklung und theoretische Analyse von den Ursprüngen bis 1918, Opladen 1996.
Ullrich, Moral Hazard und GKV, S. 703.
Pioch, Roswithallobruba, Georg: Gerechtigkeitsvorstellungen im Wohlfahrtsstaat. Sekundäranalyse empirischer Untersuchungen zur Akzeptanz wohlfahrtsstaatlicher Maßnahmen, in: Döring, Diether/Nullmeier, Frank/Pioch, Roswitha/Vobruba, Georg: Gerechtigkeit im Wohlfahrtsstaat. Marburg 1995, S. 114–165.
Vgl. ebd., S. 120 sowie Roller, Edeltraud: Einstellungen der Bürger zum Wohlfahrtsstaat der BRD. Opladen 1992, S. 78.
Norden, Gilbert: Objektive Interessen, “Egoismus”, “Altruismus”, “Kollektive Rationalität” und “Soziale Nähe der Arbeitslosigkeit” als Bestimmungsgründe akzeptierender Einstellungen zur Arbeitslosenunterstützung, in: Österreichische Zeitschrift far Politikwissenschaft 15 (1986), S. 367378.
Vgl. PiochNobruba, Gerechtigkeitsvorstellungen, S. 134.
Ebd., S. 135.
Vgl. Twardowski, Krankschreiben, S. 32.
Auch hierfür ist die Debatte um die Sozialhilfe exmplarisch. Ein wiederkehrendes Motiv ist die Forderung nach Streichung der Sozialhilfeleistungen bei Ablehnung zumutbarer Arbeit. Wie ich an anderer Stelle darlege, ist diese Möglichkeit im BSHG längst enthalten und seit 1996 sind die Kommunen verpflichtet, diese Maßnahme bei Arbeitsverweigerung anzuwenden. Ungeachtet dessen findet sich diese Forderung immer wieder.
Henkel/Pavelka, Mißbrauch und Sozialpolitik, S. 113.
Vgl. dazu Vobruba, Georg: Arbeiten und Essen. Politik an den Grenzen des Arbeitsmarkts, Wien 1989, S. 186ff.
Vgl. § 103 AFG “Der Arbeitsvermittlung zur Verfügung stehende Arbeitslose” in: Lohre, Werner/Mayer, Udo/Stevens-Bartol, Eckart (Hrsg.): Arbeitsfbrderungsgesetz. Basiskommentar mit Anordnungen, Köln 1995, S. 232ff.
Lohre/Mayer/Stevens-Bartol, Arbeitsfbrderungsgesetz, Basiskommentar, S. 301f.
Ganßmann, Heiner/Haas, Michael: Lohn und Beschäftigung. Zum Zusammenhang von Lohn, Lohnabstandsgebot und Arbeitslosigkeit, Marburg 1996, S. 74.
Diese Umdeutungsleistung, ergänzt um die Ausblendung aller bestehenden sozialhilferechtlichen Grundlagen findet sich beispielsweise in einem Aufsatz von Wolfgang Gerhardt: “Die F.D.P. will, daß soziale Hilfen den Willen der Bürger zur persönlichen und finanziellen Eigenständigkeit fordern und zur Leistung ermutigen. Deshalb müssen künftig für alle sozialen Leistungsarten - auch für die Gewährung von Sozialhilfe - das Prinzip ”Hilfe zur Selbsthilfe“ und der Grundsatz ”Keine Leistung ohne Gegenleistung“ gelten. Wer Sozialhilfe erhält, muß künftig zur Verbesserung seiner Lage eigene Anstrengungen untemehmen.” Gerhardt, Wolfgang: Arbeitsplätze schaffen ist die sozialste Leistung, in: Gewerkschaftliche Monatshefte 8 (1998), S. 520.
Bundessozialhilfegesetz. 9. überarb. Aufl., München 1998, S. 7.
Vgl. Engelen-Kefer, Ursula: Sozialhilfe in Deutschland, in: Soziale Sicherheit 10 (1997), S. 333.
BSHG, S. B.
Mit steigender Tendenz wird in jüngerer Zeit von den Städten und Landkreisen als Träger der Sozialhilfe versucht, die in §19 des BSHG vorgesehene Möglichkeit umzusetzen, bis hin zur Gründung eigener Betriebsgesellschaften (z.B. in Leipzig). Zwei Motivbündel der Kommunen müssen bei der Anwendung und Auslegung von §19 unterschieden werden: 1.) Die Einrichtung regulärer, versicherungspflichtiger Beschaftigungsverhältnisse führt zu einer perspektivischen finanziellen Entlastung der Kommunen und zu einer Verbesserung der Lage der Sozialhilfeempfänger, da diese - bei späterer Arbeitslosigkeit - systematisch in die der Sozialhilfe vorgelagerten Sicherungssysteme zurückfinden. In diesem Fall wird die in §19 BSHG Abs. 2 gegebene Möglichkeit genutzt, den betreffenden Personen “das übliche Arbeitsentgelt” zu zahlen. Nach Angaben der ZEIT arbeiten 53% jener Sozialhilfebezieher, die zu gemeinnütziger Arbeit verpflichtet werden, zu diesen Konditionen. 2.) Eine zweite Form der “Schaffung von Arbeitsgelegenheiten” ist grundsätzlich anders angelegt. Auch hier steht das Interesse an einer Senkung der Sozialhilfeausgaben im Vordegrund, allerdings auf dem Wege der “Abschreckung”. Die Sozialhilfeempfänger werden bewußt undifferenziert zu gemeinnützigen Arbeiten verpflichtet, jedoch ohne den Rahmen eines regulären Beschäftigungsverhältnisses. Die Entlohnung dieser Tätigkeiten erfolgt in Form einer minimalen Mehraufwandsentschädigung, die zusätzlich zur Sozialhilfe gezahlt wird (ebenfalls möglich nach §19 Abs. 2 BSHG). Solche Maßnahmen werden häufig als “aktive Mißbrauchsbekämpfung” ausgewiesen. Immerhin 47% der gemeinnützig arbeitenden Sozialhilfeempfänger sind zu diesen Bedingungen tätig. Gerade die zweite Form der Auslegung des §19 wirft m. E. zahlreiche Fragen juristischer und ethischer Natur auf. (Zahlenangaben aus “DIE ZEIT” 47 (1997), S. 29 ).
Vgl. ebd.
BSHG, S. 11.
Brühl, Albrecht: Mein Recht auf Sozialhilfe. 15. neubearb. Auflage, München 1998, S. 153.
Vgl. dazu Schoch, Dietrich/Brühl, Albrecht/Schmidbauer, Manfred: Sozialhilferecht. Fälle und Lösungen, 2. Auflage Baden-Baden 1996, S. 14 sowie Brühl, Recht auf Sozialhilfe, S. 153ff.
S. Sonnenfeld, Christa: “So etwas nenne ich Zwangsarbeit”, in: Scherer, Hanfried/Sahler, Irmgard (Hrsg.): Einstürzende Sozialstaaten. Wiesbaden 1998, S. 23–49.
Ganßmann/Haas: Lohn und Beschäftigung, S. 83.
Vgl. auch Vobruba, Strukturwandel, S. 70.
Bei Arbeitsunfähigkeit erfolgt zunächst die Lohnfortzahlung durch den Arbeitgeber, jedoch nur für die Versicherten der GKV, bevor für länger andauemde Arbeitsunfähigkeit Krankengeld durch die Krankenkasse gezahlt wird. Beide Leistungsarten sind durch das Sozialversicherungssystem begründet und werden hier im Zusammenhang behandelt.
Zu den rechtlichen Regelungen der Arbeitsunfähigkeit vgl. Twardowski, Krankschreiben, S. 93ff.
Ebd., S. 26.
Welt am Sonntag v. 7.4.1996.
Die Anwendung dieses Ansatzes auf die Krankenversicherung findet sich in charakteristischer Weise z.B. bei Oberender, Peter: Leitlinien für eine Systemkorrektur in der Krankenversicherung, in: Siebert, Horst (Hrsg.): Sozialpolitik auf dem Prüfstand. Leitlinien für Reformen, Tübingen 1996, S. 85–110.
So findet sich beispielsweise im Wirtschaftsteil der FAZ v. 18.5.1985 folgende Aussage: “Das System kollektiviert und entsolidarisiert zugleich, weil es dem einzelnen nahelegt, sich nicht so zu verhalten, wie er es aus eigenem Antrieb täte, sondern so, wie er es von anderen befürchtet (moral hazard).”
Das vom Moral-Hazard-Ansatz vermutete Mehrentnahmeverhalten bezieht sich sowohl auf Sachleistungen der Krankenversicherung (wie Medikamente) als auch auf die Arbeitsunfàhigkeitsregelungen mit Lohnfortzahlung und Krankengeld.
Ullrich, Moral Hazard und GKV, S. 683.
Neben der Moral-Hazard-Theorie gibt es im Rahmen der Mißbrauchsdiskussion weitere Beispiele dafür, daß auf Anreizprobleme abgestellt wird. In der Höhe und Erreichbarkeit von Sozialleistungen werden Anreize gesehen, die die Individuen, die aus dieser Sicht als nutzenmaximierende Akteure betrachtet werden, veranlassen, die Leistungen in möglichst großem Umfang bis hin zum Mißbrauch in Anspruch zu nehmen - als Folge ihrer individuellen rationalen Kalküle.
Ullrich definiert under-utilization als ein Verhalten, daß unter medizinischen Gesichtspunkten zu einer zu geringen Nachfrage nach Gesundheitsleistungen führt und in der Folge zu einer Gesundheitsgefährdung der betreffenden Personen. Vgl. Ullrich, Moral Hazard und GKV, S. 685.
So z.B. Hohn, Hannsjosef: Blauer Montag. Der Tribut der Tugend an die Industriegesellschaft, Dusseldorf 1984. Kritisch werden die Arbeiten, die Wertewandel und Krankenstände in Zusammenhang bringen, von Jaufmann/Mezger/Pfaff, Verfällt die Arbeitsmoral? hinterfragt.
Die Rentenversicherung stellt zwar ein sozialstaatliches Ersatzeinkommen zur Verfügung, doch unterliegt die Rente kaum dem Mißbrauchsvorwurf. Erklärt werden kann dieser Umstand damit, daß die zuerst genannte Bedingung hier nicht gegeben ist: der leistungsauslösende Tatbestand - Erreichen des Renteneintrittsalters bei vorliegenden Ansprüchen - ist eindeutig objektivierbar.
Ein typisches Beispiel für den unspezifischen Mißbrauchsvorwurf findet sich auch im “7-PunkteMittelstandsprogramm” der Hamburger Mittelstands-und Wirtschaftsvereinigung der CDU 199798. Dort werden in sieben Schwerpunkten die wichtigsten gesellschaftspolitischen Ziele formuliert, wobei zum gesamten Sozialleistungssystem nur soviel geäußert wird: “7. Verbesserung der sozialen Gerechtigkeit. Ziel: Verhinderung von Sozialmißbrauch.”
Wirtschaftswoche 16 (1998), S. 22.
Henkel, Heinrich A./Pavelka, Franz: Mißbrauch und Sozialpolitik - Kritik an Strategien zur Begrenzung des Wohlfahrtsstaats, in: Neue Praxis, 2 (1982), S. 109–116.
Ebd., S. 109f.
Ebd., S. 109.
Focus 43 (1995), S. 278–286.
Ebd., S. 280.
Ebd.
So Eppelein verweist auf die rechtliche Bedeutung von Sozialleistungsansprüchen. Speziell die in den Zweigen des Sozialversicherungssystems erworbenen Ansprüche unterliegen dem Eigentumsschutz aus Artikel 14 GG. “Soziale Besitzstände sind grundrechtlich abgesichert, die Berufung auf sie ist kein Sozialmißbrauch.” Eppelein, Max: Arbeits-und Sozialrecht in der Veränderung, in: Soziale Sicherheit 11 (1997), 5. 389.
FAZ v. 17.5. 1986, S. 13.
Vgl. Alber, Jens: Stichwort Sozialstaat/Wohlfahrtsstaat, in: Nohlen, Dieter (Hrsg.): Wörterbuch Staat und Politik. München, Zürich 1991, S. 636–645.
Twardowski, Krankschreiben, S. 28.
SGB, 5. Buch Gesetzliche Krankenversicherung, in: Sozialgesetzbuch. 23. vollst. überarb. Aufl., München 1997.
Vgl. dazu Ullrich, Moral Hazard und GKV, S. 698ff. Ullrich analysierte 74 qualitative Interviews mit Mitgliedern der Gesetzlichen Krankenversicherung. Dabei ging es v.a. um die Fremdsicht auf andere Versicherte und deren Verhalten sowie - was an dieser Stelle besonders interessiert - um die Selbstsicht und speziell die Frage, inwieweit fUr die Befragten selbst Mißbrauchsverhalten als Handlungsoption in Frage kommt.
Ebd., S. 699.
Ullrich, Moral Hazard und GKV, S. 698.
Vgl. ebd., S. 685.
Angaben nach Pfaff, Anita B./Busch, Susanne/Rindsfllßer, Christian: Kostendämpfung in der gesetzlichen Krankenversicherung. Auswirkungen der Reformgesetzgebung 1989 und 1993 auf die Versicherten, Frankfurt/Main, New York 1994, S. 151f., zit. in: Ullrich, Moral Hazard und GKV, S. 685.
Vgl. dazu auch Twardowski, Krankschreiben, S. 26ff.
Dazu kann ein instruktives Beispiel der publizistischen Mißbrauchsdiskussion angeführt werden. Es enstammt einem FAZ-Leitartikel, in dem der Gewinn der Fußball-EM kommentiert wird, vor dem Hintergrund, daß mehrere Spieler trotz Verletzungen angetreten sind: “So werden auch der nationale Enthusiasmus und die solidarische Aufwallung, welche nach diesem Sieg durch die Nation gehen, nicht von Dauer sein. Kaum einer derjenigen, die am Montag früh noch einen schweren Kopf hatten, wird durch das Vorbild von Helmer oder Klinsmann dazu bewegt worden sein, sich dennoch an seinem Arbeitsplatz einzufinden. Kaum einer wird sich durch den Appell an ‘Teamgeist’ dazu verpflichten lassen, das eigene Interesse hinter das Wohl des Ganzen zurückzustellen.” FAZ v. 2. 7. 1996, S. 1.
Bebensee, H./Conrad, P./Hein, R.: Die Kurzzeitarbeitsunfähigkeit, in: Gesundheitswesen 56 (1994), S. 41–43.
Ebd., S. 41.
Ebd., S. 43.
Ebd.
So findet sich dieses Motiv z.B. in einem Artikel der FAZ unter der Überschrift “Zum ersten Mal seit der Rezession 1967 weniger als 5% Krankmeldungen”, FAZ vom 25.11.1982, S. 14. Die Hohe des Krankenstandes wird in diesem Beitrag als eine von der Konjunktur abhängige Größe interpretiert.
Jaufmann, Lieber krankfeiern, S. 227f.
Vgl. Twardowski, Krankschreiben, S. 31.
Beide Datensätze finden sich, allerdings nicht in einer direkten Gegenüberstellung, im Zweiten Teil, 2.5. “Vergleich der Inhaltsanalyse-Daten mit Extra-Media-Daten”.
Vgl. Twardowski, Krankschreiben, S. 48f.
Nach Eckardt enf’dllt 1993 die Masse der Sozialhilfeausgaben, nämlich 31 Mrd. DM von insgesamt 49 Mrd. DM, auf den Bereich “Hilfe in besonderen Lebenslagen”. 16 Mrd. DM hingegen nur auf die “Hilfe zum Lebensunterhalt”. Eckardt führt einen interessanten Vergleich an, um die Größenordnung der Ausgaben für die “Hilfe zum Lebensunterhalt” zu verdeutlichen: allein die Leistungen an Kriegsopfer belaufen sich auf jâhrlich 15 Mrd. DM. Vgl. Eckardt, Thomas: Arm in Deutschland. Eine sozialpolitische Bestandsaufnahme, München, Landsberg 1997, S. 63ff.
Ebd.
Vgl. Vobruba, Strukturwandel, S. 70.
Ganßmann/Haas, Lohn und Beschäftigung, S.76.
Das Argumentationsmuster - die Konstruktion des Systems als Mißbrauch erzeugend anzusehen - ist gerade auch in Verbindung mit dem unspezifischen Mißbrauchsvorwurf häufig anzutreffen. Das folgende Beispiel repräsentiert genau diese Synthese: “Das System fördert es also, wenn jemand lieber die Hand authält, anstatt arbeiten zu gehen.” in: Wirtschaftswoche 16 (1998), S. 22.
Das Lohnabstandsgebot findet sich in §22 Abs. 4 BSHG: “Die Regelsatzbemessung hat zu gewährleisten, daß bei Haushaltsgemeinschaften von Ehepaaren mit drei Kindern die Regelsätze zusammen mit Durchschnittsbeträgen tùr Kosten von Unterkunft und Heizung sowie für einmalige Leistungen und unter Berücksichtigung des abzusetzenden Betrages nach §76 Abs.2a Nr.I unter den erzielten monatlichen durchschnittlichen Nettoarbeitsentgelten unterer Lohn-und Gehaltsgruppen einschließlich anteiliger einmaliger Zahlungen zuzüglich Kindergeld und Wohngeld in einer entsprechenden Haushaltsgemeinschaft mit einem alleinverdienenden Vollbeschäftigten bleiben.” BSHG, S. 10. Die hier zitierte aktuelle Fassung des Lohnabstandsgebots (Stand 1.9. 1998) unterscheidet sich von der bis 1993 geltenden v.a. dadurch, daß der Einkommensfreibetrag für erwerbstätige SozialhilfeemptAnger mit in die Berechnung eingeht und der Einkommensabstand dadurch geringer erscheint als er real ist. Denn der durch den Einkommensfreibetrag erhöhte Sozialhilfesatz steht nur den erwerbstätigen Emptbngem von Sozialhilfe zu. Wenn er durch das Lohabstandsgebot allgemein berücksichtigt wird, dann wird auch den nichterwerbstätigen Sozialhilfeempthngern ein Mehrbezug an Sozialhilfe zugeschrieben, den sie jedoch real nicht erhalten. Vgl. dazu Steffen, Johannes: Verhältnis der Regelsätze zum Arbeitseinkommen, in: Sozialer Fortschritt 3 (1994), S. 69–72.
Sonnenfeld, Zwangsarbeit, S. 30.
Einen detaillierten Überblick über die Ergebnisse mehrerer Studien sowie deren Diskussion und Interpretation liefern beispielsweise Ganßmann/Haas, Lohn und Beschäftigung, S. 89–101.
Bundesministerium für Familie und Senioren (Hrsg.): Bericht der Bundesregierung zur Frage der Einhaltung des Lohnabstandsgebotes nach §22 Abs. 3 BSHG. Stuttgart, Berlin, Köln 1994.
Für die Situation in den neuen Bundesländern muß in diesem Zusammenhang berücksichtigt werden, daß der durchschnittliche Sozialhilfe-Eckregelsatz im Untersuchungszeitraum bei 96% des westlichen Eckregelsatzes liegt, sich die Einkommen jedoch nur bei etwa 2/3 des Niveaus der alten Bundesländer bewegen. Vgl. Gutachten zum Lohnabstandsgebot, S. 45.
Ebd., 44f. S. 44
Angaben Vgl. Ebd., S. 44ff.
Adamy, Wilhelm: Sozialhilfe und Erwerbstätigkeit. Gibt es eine Arbeitslosigkeitsfalle in der Sozialhilfe?, in: Soziale Sicherheit 1 (1998), S. 29–36.
Ebd., S. 30.
Gutachten zum Lohnabstandsgebot, S. 46.
Ganßmann/Haas, Lohn und Beschäftigung, S. 95.
Vgl. Adamy, Sozialhilfe und Erwerbstätigkeit, S. 30. Nach Adamy beträgt die durchschnittliche Bezugsdauer der Hilfe zum Lebensunterhalt 26,7 Monaten; für Ehepaare mit Kindern hingegen nur 15 Monate.
Gutachten zum Lohnabstandsgebot, S. 102. Die Autoren differenzieren diesen Befund noch danach, ob es sich bei den Familien um solche mit ausländischem oder deutschem Haushaltsvorstand handelt und geben an, daß unter den deutschen Haushalten mit drei und mehr Kindern die Haushalte, die 1990 laufende Hilfe zum Lebensunterhalt erhielten, einen Anteil von 1,4% ausmachten. Diese Differenzierung wirkt sich jedoch nicht auf meine Argumentation aus.
So schreiben die Autoren des Gutachtens der Bundesregierung: “Dabei dürfte es vermutlich weniger um die Frage gehen, ob es sich für einen Arbeitnehmer einer unteren Lohngruppe noch lohnt, fir den Lebensunterhalt seiner Familie zu arbeiten; es besteht schließlich keine Wahlmöglichkeit zwischen Erwerbstätigkeit und Sozialhilfebezug, sondern letzerer setzt voraus, daß eine Notlage besteht.” Gutachten zum Lohnabstandsgebot, S. 48. Adamy weist ebenfalls auf den Aspekt der vermeintlichen Optionen Arbeit vs. Sozialhilfe hin: “Bei der öffentlichen Diskussion wird zudem vielfach übersehen, daß es tatsächlich keine Wahlmöglichkeiten zwischen regulärer Erwerbstätigkeit und Sozialhilfebezug gibt, denn Sozialhilfe setzt eine Notlage voraus.” Adamy, Sozialhilfe und Erwerbstätigkeit, S. 30.
Eine kurze Umschreibung des Konzepts liefert Kaltenborn, Bruno: Grundsicherungskonzepte von Parteien und Verbanden. Übersicht und Bewertung, in: Gewerkschaftliche Monatshefte 9 (1998), S. 588f: “Sozusagen die ‘Juniorvariante’ einer negativen Einkommenssteuer stellt der im Sommer 1997 vorgestellte Kombilohn-Vorschlag der Arbeitgeber dar. Dieser Vorschlag sieht eine maßvolle Reduktion der Anrechnung von Erwerbseinkommen auf die Sozialhilfe vor. Anstelle der gegenwärtig üblichen Anrechnung des Nettoerwerbseinkommens zu 85 Prozent und 100 Prozent oberhalb eines Freibetrages in Höhe von etwa 135 DM monatlich soll dieses Einkommen oberhalb eines familienabhängigen Freibetrags in vergleichbarer Größenordnung gestaffelt zu 70 bis 100 Prozent angerechnet werden.”
Der Spiegel 20 (1996), S.36.
FAZ v. 28.9. 1998, S. 17.
Alle Zahlenangaben beziehen sich auf den Stand vom 1.9.1998 und sind entnommen aus: Brühl, Recht auf Sozialhilfe, S. 110ff.
Ebd., S. 112.
Kohl, Helmut: Herausforderungen und Chancen für Deutschland, in: Gewerkschaftliche Monatshefte 8 (1998), S. 497.
Entscheidend ist in diesem Zusammenhang tatsachlich die ursprünglich mit der Sozialhilfe verknüpfte Intention zur Sicherung eines sozio-kulturellen Existenzminimums, auch wenn die Sozialhilfe heute in vielen Fällen diesem Anspruch nicht mehr gerecht wird. Vgl dazu auch Dietz, Berthold: Soziologie der Armut. Frankfurt/Main, New York 1997, S. 202: Dietz weist darauf hin, daß die Sozialhilfe bei weitem nicht für alle darauf Angewiesenen zur Deckung des Lebensbedarfs ausreicht: “Von fast 200 im Zeitraum zwischen 1988 und 1990 befragten Sozialhilfehaushalten in Frankfurt/Main gaben nur 9,7% an, die Sozialhilfe reiche bis zum Monatsende. Für 58,3% der Haushalte reichte die offizielle Hilfe noch nicht einmal 20 Tage (vgl. Roth 1992: 7ff). Dies hat nicht das geringste mit Verschwendung oder Unwirtschaftlichkeit zu tun, sondern mit blanker Not.”
Auch Ursula Engelen-Kefer zieht aus der Analyse von Daten zum Lohnabstand folgendes Fazit: “Entgegen landläufiger Meinung wird der Teufelskreis der Armut dort am schnellsten überwunden, wo der Lohnabstand am geringsten ist.” Engelen-Kefer, Ursula: Sozialhilfe in Deutschland, in: Soziale Sicherheit 10 (1997), S. 333.
Wirth Wolfgang: Inanspruchnahme sozialer Dienste. Bedingungen und Barrieren, Frankfurt/Main, New York 1982, S. 9.
Engelen-Kefer, Sozialhilfe in Deutschland, S. 332.
Becker, Thomas: Armut in Deutschland. Das Märchen vom Sozialmißbrauch, in: Sozialcourage 2 (1996), S. 4–8.
OTZ v. 15.5. 1997, S. 1.
So faßt Dietz Untersuchungsergebnisse der letzten Jahrzehnte zusammen: “Es wird angenommen, daß sich im Laufe der letzten 30 Jahre das Ausmaß der verdeckten Armut zurückentwickelt hat. Für 1963 gingen Hauser et al. von einer Dunkelziffer von über 200% aus, für 1973 noch von 100%…. Semrau ermittelte für 1983 nur noch eine etwa 40%ige Dunkelziffer.” Dietz, Soziologie der Armut, S. 18. Eine weitere wichtige Analyse des Nichtinanspruchnahmeverhaltens stammt von Hartmann, Helmut: Sozialhilfebedürftigkeit und ‘Dunkelziffer der Armut’. Schriftenreihe des Bundesministeriums fur Jugend, Familie und Gesundheit, Bd. 98, Stuttgart 1981. Hartmann kommt zu dem Ergebnis, daß lediglich 52% der sozialhilfeberechtigten Haushalte die Leistungen beanspruchen.
U.a. folgende Veröffentlichungen sind aus diesem Projekt hervorgegangen: Buhr, Petra/Leibfried, Stephan: Die sozialpolitische Bedeutung der Messung der Dauer des Sozialhilfebezugs, in: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge 5 (1993), S. 179184; Leisering, Lutz: Armut hat viele Gesichter. Vom Nutzen dynamischer Armutsforschung, Arbeitspapier Nr. 21 des SFB 186 der Universität Bremen (“Statuspassagen und Risikolagen im Lebensverlauf), Bremen 1993; Ludwig, Monika: Sozialhilfekarrieren, in: Neue Praxis 2 (1992), S. 130–140; sowie Zwick, Michael (Hrsg.): Einmal arm, immer arm? Neue Befunde zur Armut in Deutschland, Frankfurt/Main, New York 1994.
Vgl. Ludwig, Sozialhilfekarrieren, S. 133, in: Dietz, Soziologie der Armut.
Focus 43 (1995), S. 284.
Henkel/Pavelka, Mißbrauch und Sozialpolitik, S. 110.
Vgl. ebd.; In Großbritannien beispielsweise wird Sozialleistungsmißbrauch seit einigen Jahren mit Hilfe einer eigens dafür eingerichteten Sicherheitsabteilung der Benefits Agency systematisch verfolgt und intensiv erforscht. Die Ergebnisse der ersten abgeschlossenen Untersuchung bei Sozialhilfe und Arbeitslosengeld lassen folgendes erkennen: “’Die große Mehrheit ist absolut unschuldig.’ Nur in rund 5 Prozent der Fälle ließ sich Betrug nachweisen. Weitere 4,5 Prozent waren mit erheblicher Wahrscheinlichkeit Mißbrauchsfhlle - doch etwa genauso viele inkorrekte Zahlungen gingen auf Fehler der Verwaltung zurück.” zit. in: Spiegel 16 (1996), S. 48.
So kann für Munchen angegeben werden, daß 1994 in 98 Fällen von insgesamt 30.066 Sozialhilfe-Beziehern und damit bei 0,32% der Bezieher Unregelmäßigkeiten aufgetreten sind. Zit. nach Eckardt, Arm in Deutschland, S. 63.
Vgl. Becker, Märchen vom Sozialmißbrauch, S. B. Die Aussage Beckers, daß es sich dabei um die höchsten Schätzungen handelt, muß relativiert werden, denn Werner Bruns gelangt auf der Basis seiner eigenen Schätzungen zu noch höheren Angaben: fur 1991 sieht er im alten Bundesgebiet Leistungen in Höhe von 2,1 Mrd. DM, die durch Mißbrauch erworben wurden, bei Gesamtausgaben von 13,8 Mrd. DM für Hilfe zum Lebensunterhalt. Vgl. Bruns, Werner: Sozialkriminalität in Deutschland. Frankfurt/Main, Berlin 1993, S. 56. Allerdings dürfen diese Angaben wohl in Zweifel gezogen werden, denn bei Bruns handelt es sich um einen Autor, der tendenziös versucht, in Bezug auf die verschiedensten Formen von Sozialleistungsmißbrauch (tatsächlichem und vermeintlichem) Begriffe wie “Sozialkriminalität” oder “Sozialdevianz” zu etablieren. Bruns erläutert nicht, wie seine Schätzwerte zustande kommen und wie sie methodisch begründet sind, zudem werden auch zahlreiche andere Punkte in seinem Buch nicht sachlich behandelt oder falsch dargestellt.
Vgl. Becker, Märchen vom Sozialmißbrauch, S. 6.
Bruns, Sozialkriminalität, S. 53.
Sonnenfeld, Zwangsarbeit, S. 39.
Vgl. Brühl, Recht auf Sozialhilfe (1), S. 352f.
Vgl. Brühl, Recht auf Sozialhilfe (2), S. 328.
Die Ermächtigung an die Sozialleistungsbehörden, Augenschein zu nehmen nach §21 Abs. 1 S. 2 SGB X umfaßt nicht die Befugnis, Wohnungen zu betreten. Auch andere Regelungen, etwa über die allgemeinen Mitwirkungspflichten (§§ 60ff. SGB 1) schließen die Einwilligung in einen Hausbesuch nicht ein. Vgl. Brühl, Recht auf Sozialhilfe (2), S. 329.
Ebd., S. 328ff.
Ebd., S. 328.
Diese Aussage bezieht sich auf die wichtigsten Trends innerhalb der öffentlichen Diskussion.
Grau, Uwe/Thomsen, Klaus: Die Attribuierung des Vorwurfs der Arbeitsunwilligkeit–Zur Rolle der Arbeitslosen, in: Kieselbach, Thomas/Wacker, Ali (Hrsg.): Individuelle und gesellschaftliche Kosten der Massenarbeitslosigkeit. Weinheim 1987, S. 107–119.
Ebd., S. 107.
Ebd.
Ebd.
Henkel/Pavelka, Mißbrauch und Sozialpolitik, S. I1 I.
Vgl. dazu auch von Winter, Sozialpolitik als Interessensspahre, S. 406ff.
Ebd., So 408.
Eine Untersuchung in den 80er Jahren ergab, daß die Mobilität Arbeitsloser viel höher ist als die der gesamten Wohnbevölkerung. Wird der Indikator “Wohnungswechsel” betrachtet, zeigt sich, daß 5% der Wohnbevölkerung jährlich umzieht, von den wiedereingegliederten Arbeitslosen sind es hingegen 16%. Dies deutet darauf hin, daß zugunsten einer neuen Beschäftigung relativ häufig ein Umzug in Kauf genommen wird. Vgl. FAZ v. 17. 08. 1985, S. 11.
DGB-Bundesvorstand, Mißbrauch mit dem Mißbrauch, S. 75.
Forschungsbericht des Bundesarbeitsministeriums Nr. 197, S. 105, zit. in: DGB-Bundesvorstand, Mißbrauch mit dem Mißbrauch, S. 75f.
Vgl. Ebd., S. 76.
Ebd., S. 77.
FAZ v. 6.10. 1984, S. 15.
Adamy, Wilhelm: Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung. Die Arbeitsplatzlücke ist größer als ausgewiesen, in: Soziale Sicherheit 1 1 (1998), S. 378–381.
Adamy weist in diesem Zusammenhang auch auf die veränderte Berechnung der Arbeitslosenquote in den letzten Jahren hin. Während bis in die 80er Jahre die Arbeitslosenquote auf der Grundlage aller abhängig Beschäftigten berechnet wurde, wird heute im allgemeinen die Menge aller Erwerbstätigen, einschließlich der Selbständigen und mithelfenden Familienmitglieder, als Grundgesamtheit angegeben, die dadurch vergrößert wurde. Vgl. Adamy, Arbeitslosigkeit, S. 379.
Vial, Michael/Walzel, Werner: Illegale Beschäftigung. Unerlaubte Arbeitnehmerüberlassung, unerlaubte Ausländerbeschäftigung, Leistungsmißbrauch, Stuttgart, Berlin, Köln 1989, S. 138.
Ebd., S. 140.
Ebd., S. 141. Außerdem Achter Bericht der Bundesregierung über Erfahrungen bei der Anwendung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes - AUG - sowie über die Auswirkungen des Gesetzes zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung - BiIIBG. Bonn 1996, S. 62.
Bericht der Bundesregierung, S. 62.
Ebd., S. 62 und 95. Daß die meisten Falle von Überschneidungen in der Tat eher “harmloser Natur” sind, dafür spricht auch der Durchschnittswert der Überzahlungen. So wurde im Bereich des Landesarbeitsamtes Sachsen-Anhalt/Thüringen festgestellt, daß in den Fallen von Leistungsmißbrauch der durchschnittlich überzahlte Betrag 163 DM betrug. Bei 3,6% aller Leistungsempfänger ergab der Datenabgleich Überschneidungen. OTZ v. 27. 12. 1995.
Bericht der Bundesregierung, S. 62.
Ebd., S. 95.
Ebd., S. 62f.
Ebd., S. 64.
Zum Problem der administrativen Fehlentscheidungen vgl. auch Erster Teil, 1.5. “Gegenüberstellung von ‘Mißbrauch’ im Rahmen der Mißbrauchsdiskussion und ‘Mißbrauch’ in der sozialstaatlichen Realität anhand von Begriffen, Inhalten und empirischen Befunden”.
Die Prozentwerte sind eigene Berechnungen auf der Basis der im Bericht der Bundesregierung S. 95 angeführten Daten.
Bericht der Bundesregierung, S. 64.
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Wogawa, D. (2000). Die Eigenlogik der sozialpolitischen Mißbrauchsdiskussion. In: Missbrauch im Sozialstaat. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-10811-5_3
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