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Problembezüge und planungstheoretische Einordnung

  • Heidi Sinning
Chapter
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Part of the Stadtforschung aktuell book series (STADT, volume 95)

Zusammenfassung

Warum ist die stadtregionale Freiraumentwicklung eine zentrale Aufgabe nachhaltiger Stadt- und Regionalentwicklung und welche Anforderungen an eine nachhaltige Entwicklung zeigen sich? Wie stellt sich die aktuelle Situation der Freiraumentwicklung mit ihren wesentlichen Problemlagen dar? Welche Strategien und Konzepte zur Freiraumsicherung, Freiraumentwicklung und -In-Wert-Setzung gibt es und welche Steuerungswirkung haben sie? Diese und weitere Fragen leiten das erste Kapitel in diesem Abschnitt zu den Problembezügen stadt-regionaler Freiraumentwicklung zwischen Flächenverbrauch, nachhaltiger Entwicklung und Umsetzungsdefiziten.

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Literatur

  1. 5.
    „Die Stadtregionen wachsen; sie wachsen aber nicht im Kern, sondern an den Rändern. Die damit verbundene Siedlungstätigkeit schafft zusätzliche städtebauliche und ökologische Probleme und verschärft im Verhältnis Stadt/Umland die bereits jetzt großen Belastungen durch die Pendlerverkehre. Damit verbunden sind aber auch sozialstrukturelle und finanzielle Fehlentwicklungen. So werden preiswerte Wohnungen für breite Schichten der Bevölkerung in den Innenstädten zunehmend durch teure Komfortwohnungen verdrängt; andere städtische Gebiete sinken dagegen zu Quartieren für Sozialschwache und Minderheiten ab. Eigentumsbildung für Mittelschichten findet deshalb vorwiegend im Umland der Städte statt“ (Kiepe 1996: 307).Google Scholar
  2. 6.
    Im ROG ist die nachhaltige Raumentwicklung als zentrale Leitvorstellung der Raumordnung verankert (§ 2 ROG). „Mit der Normierung der Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung, welche die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt, wird die Raumordnung in ihrer Aufgabenwahrnehmung einer zukunftsfähigen Handlungsmaxime unterworfen, die unter anderem auf den Schutz und die Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen sowie das langfristige Offenhalten von Gestaltungsmöglichkeiten der Raumnutzung ausgerichtet ist“ (ARL 1999: 133).Google Scholar
  3. 7.
    BMU-Pressemitteilung vom 28.4.1998: 3Google Scholar
  4. 8.
    Die Entwicklung von Nachhaltigkeitsindikatoren wird in Kapitel 40 der Agenda 21 gefordert (vgl. BMU 1997: 282f).Google Scholar
  5. 9.
    Best practices-Beispielsammlungen finden sich unter anderem auch unter: www.urban21.de, www.werkstadt-stadt.de/html/main-beispiele.de, www.staedte-derzukunft.de, www.zukunftsregionen.de, www.sozialestadt.de/praxisbeispiele, www.stadt2030.de, www.difu.de/stadtoekologie/praxis/, www.difu.de/tatorte/projektinfo/welcome.shtml, www.ils.nrw.de/forsch/2000-v-1.htm etc. (vgl. BBR 2001: 73ff).Google Scholar
  6. 10.
    Bei der Landes-und Regionalplanung ist zu beachten, dass die Regelungen länderspezifisch recht unterschiedlich sind (vgl. Bielenberg, Erbguth, Runkel 2001). Auf diese Differenzierungen wird im Folgenden nicht näher eingegangen.Google Scholar
  7. 1l.
    „Regionale Grünzüge kommen — als eigenständige regionalplanerische Ordnungsinstrumente — in Verdichtungsräumen zum Einsatz, wo sie Freiräume bzw. deren Reste sichern sollen. Es handelt sich dabei um größere, landschaftlich zusammenhängende Bereiche, die vor anderweitiger Inanspruchnahme, insbesondere vor Bebauung, zu schützen sind. (…) Sie haben die Aufgabe, die Siedlungsgebiete zu gliedern, die Zersiedlung des Freiraums zu verhindern, Klimafunktionen des Freiraums zu bewahren, Naherholungsgebiete vorzuhalten, zu Grundwasserneubildung und -schutz beizutragen, Bodenschutz zu betreiben sowie nicht zuletzt über die Biotopvernetzung dem Arten-und Biotopschutz zu dienen“ (Job, Stiens, Pick 1999: 400f). „Grünzäsuren werden in der Regionalplanung dort eingesetzt, wo der noch vorhandene Freiraumrest zwischen zwei Siedlungsbereichen auf eine Distanz von 1000 m oder weniger geschrumpft ist und ein bandartiges Zusammenwachsen der Siedlungen droht. Von ihrer Aufgabenstellung und Wirkung her sind sie vergleichbar mit den regionalen Grünzügen” (ebd.: 401).Google Scholar
  8. 12.
    Der Griindordnungsplan wird in den einzelnen Bundesländern teilweise anders bezeichnet.Google Scholar
  9. 13.
    Zu weiteren diskutierten und bestehenden ökonomischen Steuerungsinstrumenten der Siedlungs-und Freiraumentwicklung vgl. Apel et al 2001: 239ff.Google Scholar
  10. 14.
    Vor dem Hintergrund dieser kritischen Einschätzung verwundert im Übrigen, die positive Beurteilung, dass „den Instrumenten Regionaler Grünzug und Grünzäsur (…) attestiert (wird), dass sie sich in Ergänzung zum punkt-axialen Siedlungskonzept in Gebieten mit starkem Siedlungsdruck (Großstadtregionen) bewährt haben. Zwar sind teilweise Verbesserungen hinsichtlich Begriffswahl, Zielsetzung, methodischer Herleitung und Bestimmung des räumlichen Anwendungsbereichs erforderlich, eine grundsätzliche Modifikation dieser Instrumente ist jedoch nicht notwendig“ (ARL 1998a: 18).Google Scholar
  11. 15.
    Als wesentlicher Vertreter der Systemtheorie gilt im deutschsprachigen Raum Niklas Luhmann. Von sozialen Systemen spricht er, „wenn Handlungen mehrerer Personen sinnhaft aufeinander bezogen werden und dadurch in ihrem Zusammenhang abgrenzbar sind von einer nicht dazugehörigen Umwelt“ (Luhmann 1973: 9). Als Hauptmerkmale moderner Gesellschaften beschreibt Luhmann Komplexität und funktionale Ausdifferenzierung. Die zentrale Aufgabe besteht darin, die Komplexität zu reduzieren, um sie handhaben zu können und Sicherheiten für Verhalten zu erreichen. Die Akteurtheorie prägen insbesondere Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf. Im Mittelpunkt steht die „politische Steuerung”, die dem Staat als Steuerungssubjekt zuzuordnen ist. Als Steuerungsziel sollen Zustandsänderungen des Steuerungsobjekts im Hinblick auf eine gemeinwohlorientierte Gestaltung des gesellschaftlichen Umfelds erreicht werden. Dazu setzt die politische Steuerung regulierende, finanzielle und prozessuale Steuerungsformen ein (vgl. Mayntz 1987; Scharpf 1988). Die Akteurtheorie versteht politische Steuerung zwar nur noch als einen sozialen Teilprozess unter anderen, behält dem Staat aber eine Einwirkungsmöglichkeit in Form der Letztentscheidungsfunktion, quasi als „Rute im Fenster“, vor (Mayntz, Scharpf 1995: 29). Die Abgrenzung von der Systemtheorie Luhmanns lässt sich wie folgt beschreiben: „Politische Steuerung ist für Luhmann ein Ding der Unmöglichkeit und damit allenfalls Illusion. Dies steht im harten Kontrast zur akteurtheoretischen Sicht, dass politische Gesellschaftssteuerung zwar sicherlich schwierig, aber prinzipiell möglich ist” (Lange 2000: 25).Google Scholar
  12. 16.
    Unter „staatlicher Steuerung“ wird im folgenden „eine absichtsvolle und im Sinne der eigenen Ziele erfolgreiche Intervention (…) der Politik in die Strukturen und Prozesse der Wirtschaft und anderer Funktionssysteme” (Scharpf 1989: 18) verstanden. Ausgehend von dem Verständnis der Akteurtheorie spielen die Akteure eine entscheidende Rolle, denn „Steuerung (heißt) nicht nur gezielte Beeinflussung, sondern ein System von einem Ort oder Zustand zu einem bestimmten anderen zu bringen“ (Mayntz 1987: 93).Google Scholar
  13. 17.
    In dieselbe Richtung wie der „kooperative Staat“ zielen die Überlegungen von Kaufmann (1991) zum „Steuerungsstaat” und von Böhret und Konzendorf (1995) zum „funktionalen Staat“. Im Rahmen dieser Arbeit wird vom „kooperativen Staat” die Rede sein, da dieser Begriff in der wissenschaftlichen Diskussion die größte Verbreitung gefunden hat (vgl. Voigt 1995; Braun 1997).Google Scholar
  14. 18.
    Gleichzeitig werden in Bezug auf die Freiraumentwicklung im Zuge eines politischen Prioritäten-wechsels zu Gunsten ökologischer Themen in den 80er Jahren auch Landschaft und Natur wichtiger. Instrumente wie Landschaftsplanung, Eingriffsregelung, Umweltverträglichkeitsprüfung gelangten in die Praxis. Wolschke-Bulmahn (1999) zeigt auf, dass bereits Anfang des 19. Jahrhunderts sowie vor allem unter den demokratischen Bedingungen der Weimarer Republik die Ursprünge einer sozialorientierte Freiraum-und Landschaftsplanung eine tragfähige Basis geschaffen wurde, diese Entwicklung wurde jedoch durch den Nationalsozialismus verdrängt.Google Scholar
  15. 19.
    Ausdruck davon sind beispielsweise entsprechende Zielsetzungen im Raumordnungspolitischen Orientierungsrahmen (BMBau 1993a) sowie die explizite Benennung von Regionalen Entwicklungskonzepten und Städtenetzen als Instrumente zur Umsetzung der Raumordnung im ROG 1998 (§ 13). Neu ist der informelle Charakter der Zusammenarbeit. Regionale Kooperationen sind dagegen keine Neuheit. Regionalverbände bzw. Regionale Planungsverbände blicken auf eine lange Geschichte zurück, erste Gründungen gab es bereits 1912 mit dem Zweckverband Groß-Berlin und 1920 mit dem Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk (SVR). Heute finden sie sich in der überwiegenden Mehrzahl der Verdichtungsräume (vgl. Hinüber, Okonnek 1999; Umlauf 1958; Weyl 1995; Fürst et al. 1990). Der SVR kann zudem als einer der ersten Akteure einer formal institutionalisierten regionalen Freiraumpolitik betrachtet werden; eine seiner Aufgaben bestand darin, übergemeindlich bedeutsame Objekte der Grün-und Freiraumplanung zu verzeichnen und planerisch zu sichern.Google Scholar
  16. 20.
    Gemeint ist, dass sich die Planungs-und Entwicklungsstrategie der IBA Emscher Park zwischen den beiden Polen „integrierte Entwicklungsplanung“ und „Planungs-Inkrementalismus” bewegt. Der Versuch, beide Planungsstrategien miteinander zu kombinieren, war handlungsleitend. Dabei kam die besondere Herausforderung hinzu „Innovationen in nicht-innovativen Milieus“ (Häußermann, Siebel 1994a: 52) zu organisieren. Diese Herausforderungen schlugen sich in vier wesentlichen Steuerungsprinzipien nieder: die IBA-Planungsgesellschaft als neue intermediäre Akteurin in der Region, die offensive Organisation von Experten-Netzwerken, Qualitätsanforderungen als Förderkriterien und gezielt eingesetzte Wettbewerbsverfahren (vgl. Kilper 2001). Die Einrichtung der IBA-Planungsgesellschaft bedeutete eine Verlagerung staatlichen Handelns auf eine intermediäre Organisation. Diese Organisationsform ermöglichte es, Informations-, Moderations-, Organisations-und Orientierungsaufgaben zu übernehmen, die sich aus dem Diskurs über den kooperativen Staat und den Wandel staatlicher Steuerung ableiteten.Google Scholar
  17. 21.
    Ganser (1991: 57ff) differenziert die Gründe für die Krise der integrierten Planung noch weiter. Als externe politische Gründe für die Krise der Entwicklungsplanung nennt er die mangelhafte Prognosefähigkeit, die unstete öffentliche Finanzpolitik, die „Aufrüstung“ der Fachplanungen, die Wachstumsgläubigkeit und die mangelhafte Sensibilität gegenüber ökologischen Problemen. Als weitere Kritikpunkte identifiziert er die zu hohe Komplexität der integrierten Entwicklungsplanung, ihre mangelhafte Präzision sowie schwerfällige Korrigierbarkeit und die fehlende öffentliche Resonanz.Google Scholar
  18. 22.
    Diese wurden später weiterentwickelt. Heute bestehen zahlreiche gesetzliche Informations-und Partizipationsregelungen, die räumliche Planungsprozesse betreffen (vgl. Scholz, Selle 1996: 393ft).Google Scholar
  19. 23.
    Thoss (1984: 21) bezeichnet mit endogenen Potenzialen einen zusammenfassenden Ausdruck für „die in dieser Region zu einem Zeitpunkt vorhandenen Faktoren, die in dieser Region Aktivitäten zur Erzeugung von Wohlfahrt (im Sinne von Zufriedenheit und Nutzen von und für die Bevölkerung) ermöglichen“.Google Scholar
  20. 24.
    Vorteile des projektorientierten Politikmodus: Überschaubarkeit; klare Ziele, damit mediengerecht; demonstriert Dynamik; mobilisiert die Verwaltung; macht Anstrengungen lohnend, da festgelegter Erfolgszeitpunkt.Google Scholar
  21. 25.
    Nachteile: Kurzfristige Orientierung; räumliche und zeitliche Konzentration erzielt „Oaseneffekte“; Steigerung von Effektivität bringt Verlust der demokratischen Kontrollierbarkeit; Marktorientierung, ggf. zu Ungunsten von Kollektivbelangen (vgl. Häußermann, Sie-bel 1994b).Google Scholar
  22. 26.
    Die Ursprünge großräumiger Freiraumfiguren bzw. regionaler Freiraumsysteme reichen bis in das Mittelalter zurück. So wurde in London bereits 1580 per Edikt die „Schutzzone von London“, der Vorläufer des späteren „Green Belt”, angelegt (vgl. Schmidt 1971, Tessin 1979). In der Phase der Industrialisierung und dem damit einsetzenden rapiden Bevölkerungsanstieg in den Städten folgte eine verstärkte Überbauung der Grünflächen. Das zunehmende Städtewachstum lenkte in dieser Zeit den Blick auf die sozial-politische Dimension der Freiraumverfügbarkeit und in der Folge auf die Sicherung und Entwicklung der Freiraumsysteme, beispielsweise durch Konzepte für Grüne Ringe (vgl. Arminius 1874, Fa-ludi 1967, Hennebo 1979 und Gröning 1988).Google Scholar
  23. 27.
    Beispielhaft seien der Emscher-Park-Radweg, der Radweg entlang des „Grünen Rings Hannover“ und der EXPO-2000-Pfad in Dessau genannt. Die Argumentation lautet jeweils: Einmal von der Bevölkerung angenommen, wird es zukünftig schwer sein, diese Freiraumsysteme in Frage zu stellen oder zu gefährden.Google Scholar

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© Springer Fachmedien Wiesbaden 2003

Authors and Affiliations

  • Heidi Sinning

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