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Kommunalpolitik pp 104–122Cite as

Gemeindeverfassungen

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Zusammenfassung

Vielfältig und dem föderalen Gebilde aus 16 Staaten mit verschiedenen historischen Entwicklungen entsprechend, waren noch bis vor wenigen Jahren die inneren Kommunalverfassungen, die Binnenorganisationen zur Erfüllung kommunaler Aufgaben. Steht bei der äußeren Gemeindeverfassung das Verhältnis Staat-Gemeinden im Vordergrundl, so ist die innere Gemeindeverfassung2, auf die sich dieser Beitrag beschränkt, vor allem durch die Aufgaben- und Verantwortungsverteilung zwischen Gemeindevertretung (Rat) und Verwaltung gekennzeichnet.

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Literatur

  1. Das Verhältnis Staat-Kommunen (für die Bundesrepublik Deutschland nunmehr nach langen Diskussionen wohl zunächst einmal beruhigend geklärt durch die Rastede-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts [BVerfGE 79, S. 127 ff.] — siehe dazu etwa Franz-Ludwig Knemeyer, Staat-Kommunen, Gemeinden-Landkreise, Der Staat 1990, S. 406 ff. mit weiteren Nachweisen) wird seit dem Ende der 80er Jahre erneut und verstärkt diskutiert vor dem Hintergrund der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung. Ders., Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, Kommunalrecht — Kommunalverwaltung, Bd. 1, Baden-Baden 1989.

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  2. Gesamtheit der Regelungen, die den inneren Aufbau der Gemeinde betreffen, also deren innere Organisation, die Arten und Aufgaben der verschiedenen Organe, deren Bildung und Zusammensetzung, ihr Verhältnis zueinander und ihre Zuständigkeit im kommunalpolitischen und administrativen Entscheidungs-und Vollzugsverfahren.

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  3. Der Terminus der »Machtverteilung« zwischen Gemeindevertretung und Hauptverwaltungsbeamten wird bewußt vermieden. Er wird kommunalen Grundstrukturen, in denen Gemeindevertretung und Hauptverwaltungsbeamte gleichermaßen — in einem Boot sitzend — die Verwaltung darstellen, nicht gerecht. Das von Gerd Schmidt-Eichstaedt — dem dieser Terminus zuzuschreiben ist — propagierte Modell der Stadtregierung kommt zwar einer Realitätsbeschreibung in Großstädten nahe, ist jedoch für den Staats-und Kommunalrechtler nicht akzeptabel (siehe G. Schmidt-Eichstaedt, Machtverteilung zwischen Gemeindevertretung und dem Hauptverwaltungsbeamten im Vergleich der deutschen Kommunalverfassungssysteme, Archiv für Kommunalwissenschaften, 1985, S. 20 ff.; dagegen F.-L. Knemeyer, Parlamentarisierung der Stadträte und Stadtregierung? In: D. Schwab/D. Giesen/J. Listl/H.W. Strätz [Hrsg.], Staat, Kirche, Wissenschaft in einer pluralistischen Gesellschaft, Festschrift z. 65. Geburtstag v. Paul Mikat, Berlin 1989, S. 741 ff.).

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  4. Dazu Hans-Günter Henneke, Organisation kommunaler Aufgabenerfüllung, Schriften zum deutschen und europäischen Kommunalrecht, Bd. 6, Stuttgart 1997.

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  5. Dazu insg. etwa Hans-Werner Rengeling, Interkommunale Zusammenarbeit, in: Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 2, 2. Aufl., Berlin 1982, S. 385 ff. sowie die Beiträge von Eberhard Laux und Herbert Schneider in diesem Band.

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  6. Dazu näher hinten 1.c — Der Beitrag von v. Arnim, Auf dem Weg zur optimalen Gemeindeverfassung? In: Staat und Verwaltung — Fünfzig Jahre Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, hrsg. von Klaus Luder, Berlin 1997, S. 297 ff., konnte nicht mehr berücksichtigt werden.

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  7. Dazu im einzelnen die Beiträge von E. Machalet/V. Becker/G. Schneider und H. Heise, in: Günter Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 2: Kornmunalverfassung, Berlin u. a. 1982, S. 264 ff.; W. Hoffmann-Riem/H. J. Koch (Hrsg.), Hamburgisches Staats-und Verwaltungsrecht, Frankfurt a. M. 1988; V. Kröning/G. Pottschmidt/U. K. Preuß/A. Rinken (Hrsg.), Handbuch der Bremischen Verfassung, Baden-Baden 1991.

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  8. Von einer beeindruckenden Unterschiedlichkeit ist freilich kaum noch zu sprechen. So aber noch aus politikwissenschaftlicher Sicht Rüdiger Voigt, Kommunalpolitik zwischen exekutiver Führerschaft und legislatorischer Programmsteuerung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 22–23/92, S. 3 ff. Selbst ein und dieselbe Kommunalverfassung kann die verschiedensten Entscheidungsstrukturen hervorbringen (ebd. S. 11 f.).

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  9. Zu den Mindeststandards der EKC Bernd Weiß, Einführung und Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland, Frankfurt a. M. u. a. 1996.

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  10. Erwin Schleberger, Die Kommunalverfassungssysteme im Überblick, in: Günter Püttner (Anm. 7), S. 197 ff.

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  11. Dazu Franz-Ludwig Knemeyer, Regierungs-und Verwaltungsreformen in Deutschland zu Beginn des 19. Jahrhunderts, Köln u. a. 1970, S. 101 ff., 112 ff.; ders. (Hrsg.), Die bayerischen Gemeindeordnungen 1808–1945, S.hriften zur öffentlichen Verwaltung, Bd. 41, Köln 1994.

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  12. Abgedruckt bei P. Löw, Kommunalgesetzgebung im NS-Staat am Beispiel der Deutschen Gemeindeordnung 1935, Baden-Baden 1992, S. 317 ff.; Ch. Engeli/W. Haus (Bearb.), Quellen zum modernen Gemeindeverfassungsrecht in Deutschland, Stuttgart u. a. 1975, S. 673 ff.

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  13. Adelheid von Saldern, in diesem Band.

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  14. Siehe dazu Hans-Joachim Stargardt, Kommunalverfassungen in Deutschland, in: Verwaltungsrundschau 1995, S. 118 ff., 119.

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  15. Zur Entwicklung der verfassungsrechtlichen Vorgaben im einzelnen Franz-Ludwig Knemeyer, Die Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung im Spiegel von Verfassungen und Kommunalordnungen, in: Arno Buschmann/Franz-Ludwig Knemeyer/Gerhard Otte/Werner Schubert (Hrsg.), Festschrift für Rudolf Gmür zum 70. Geburtstag, Berlin 1982, S. 137 ff., 145.

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  16. Vgl. Adelheid von Saldern (Anm. 13).

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  17. Dazu im einzelnen Franz-Ludwig Knemeyer, Die bayerischen Gemeindeordnungen (Anm. 11).

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  18. Adelheid von Saldern, Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung, in: Roland Roth/ Hellmut Wollmann (Hrsg.), Kommunalpolitik, 1. Auflage, Opladen 1994, S. 6 f.

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  19. Siehe dazu auch Hans-Joachim Stargardt (Anm. 14), S. 118 ff., 119.

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  20. Janbernd Oebbecke, Zur »englischen« Kommunalverfassung in Nordrhein-Westfalen, Archiv für Kommunalwissenschaften 1997, S. 116 ff.

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  21. Abgedruckt als Anhang zur Textausgabe der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 24. Januar 1950, hrsg. von E Markull, Göttingen 1950. Zum Entwurf auch Ch. Engeli/W. Haus (Anm. 12 ), S. 742.

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  22. Dazu Hans-Joachim Stargardt (Anm. 14), S. 119.

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  23. Ständige Deputation des Deutschen Juristentags (Hrsg.), Verhandlungen des 49. Deutschen Juristentags in Düsseldorf, München 1972, Bd. II, 2. Teilbd., Abschn. D; zur Problematik auch Rauch, Vereinheitlichung des Gemeindeverfassungsrechts in den Flächenstaaten, Diss. jur. Würzburg 1974.

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  24. Zu den Ergebnissen der Gebietsreform vgl. H.-F. Mattenklodt, Territoriale Gliederung — Gemeinden und Kreise vor und nach der Gebietsreform, in: Günter Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 1: Grundlagen, Berlin u. a. 1981, S. 154 ff.; vgl. auch Eberhard Laux in diesem Band.

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  25. Vgl. hierzu H.-W. Rengeling, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, in: Günter Püttner (Hrsg.), (Anm. 7), S. 385 ff.; H. Fischer-Heidlberger, Die Rechtsstellung der Mitgliedsgemeinden in der Verwaltungsgemeinschaft, Schriften zur öffentlichen Verwaltung, Bd. 23, Köln u. a. 1993; W. Dahm, Die Verbandsgemeinde und ihre Ortsgemeinden, Herford 1986.

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  26. Vgl. R. Wiese, Systeme der Ortschaftsverfassung und der Bezirksgliederung, in: Günter Püttner (Hrsg.), (Anm. 7), S. 328 ff.

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  27. Siehe dazu die Wertung in Abschnitt 4.

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  28. Zu den Kommunalverfassungen allgemein: Albert von Mutius, Kommunalrecht, München 1996, Rn. 648 ff.; Rolf Stober, Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. 1996, § 4; Kay Waechter, Kommunalrecht, 3. Aufl., Köln u. a. 1997, Rn. 249 ff.

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  29. Dazu näher Matthias Götte, Kommunale Aufgaben in Bayern und Nordrhein-Westfalen, Diss. jur. Würzburg 1995, und Rolf Stober, Kommunalrecht (Anm. 27), § 4 I V.

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  30. Dazu Franz-Ludwig Knemeyer, Die Gemeindeverfassungen in der Bundesrepublik Deutschland, in: Roth/ Wollmann (Hrsg.), Kommunalpolitik, 1. Aufl. 1994, S. 81 ff.

    Google Scholar 

  31. Hans Herbert von Arnim, Demokratie vor neuen Herausforderungen, ZRP 1995, 340 ff., 351; Rolf Stober, Kommunalrecht (Anm. 27 ), S. 32.

    Google Scholar 

  32. Siehe dazu Franz-Ludwig Knemeyer, Erfahrungen mit der süddeutschen Gemeindeverfassung, in: Jörn Ipsen (Hrsg.), Kontinuität oder Reform — Die Gemeindeverfassung auf dem Prüfstand, Köln u. a. 1990, S. 58 ff., und Jörn Ipsen, Die neue Niedersächsische Kommunalverfassung, in: NdsVB1. 1996, S. 97 ff.

    Google Scholar 

  33. Rolf Stober, Kommunalrecht (Anm. 27), S. 32, und Franz-Ludwig Knemeyer, Der süddeutsche Verwaltungschef und der Gemeinderat, in: Gelebte Demokratie, Festschrift für Manfred Rommel, 1997, S. 83 ff. m. umf. Nachw., namentlich in Anm. 2–4 sowie Franz-Ludwig Knemeyer, Die duale Rat-Bürgermeister-Verfassung als Leitverfassung nach den Kommunalverfassungsreformen, JuS 1998, S. 193 ff.

    Google Scholar 

  34. Dazu unter besonderer Herausstellung der plebiszitären Elemente: Andreas Bovenschulte/ Anette Buß, Plebiszitäre Bürgermeisterverfassungen, Der Umbruch im Kommunalverfassungsrecht, Baden-Baden 1996, sowie Dian Scheffold/Maja Neumann, Entwicklungstendenzen der Kommunalverfassungen in Deutschland, Demokratisierung oder Dezentralisierung? Basel u. a. 1996.

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  35. Dazu allgemein Gerhard Weinmann, Kollegiale Formen kommunaler Verwaltungsführung, in: Schriften zur öffentlichen Verwaltung, Bd. 40, Köln u. a. 1993, S. 188 ff.

    Google Scholar 

  36. Siehe die Kommunalverfassungen von Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein. — Zur Abhängigkeit des urgewählten Bürgermeisters vom Hauptausschuß in Brandenburg z. B. Nierhaus, Die Gemeindeordnung des Landes Brandenburg, LKV 1995, S. 5 ff.

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  37. Baden-Württemberg und Bayern haben bewußt eine Abwahl nicht eingeführt.

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  38. Franz-Ludwig Knemeyer, Kurzbericht über das Seminar, in: ders. (Hrsg.), Aufbau kommunaler Selbstverwaltung in der DDR, in: Kommunalrecht — Kommunalverwaltung, Bd. 4, 1990, S. 81 f.

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  39. Zur Kommunalverfassung der DDR siehe Otto N. Bretzinger, Die Kommunalverfassung der DDR, Baden-Baden 1994, mit umf. Nachw.

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  40. Hans Herbert von Arnim, Demokratie vor neuen Herausforderungen, ZRP 1995, S. 340, 351 und Rolf Stober, Kommunalrecht (Anm. 27 ), S. 32.

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  41. Ehedem die sog. norddeutsche Ratsverfassung in NW und Niedersachsen.

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  42. Derartige Besonderheiten kennen Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein.

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  43. Dazu Dian Scheffold/Maja Neumann, Entwicklungstendenzen (Anm. 33), S. 10.

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  44. Mit der Möglichkeit, auch den Bürgermeister zum Ratsvorsitzenden zu wählen.

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  45. Die Magistratsverfassung besteht nurmehr in Hessen und übergangsweise bis zum 31. 3. 1998 noch in Städten Schleswig-Holsteins.

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  46. Zur Notwendigkeit einer Spitze über den zwei Organen Franz-Ludwig Knemeyer, Erfahrungen mit der süddeutschen Gemeindeverfassung, in: Jörn Ipsen (Hrsg.), Kontinuität oder Reform (Anm. 31), S. 37 ff., 51.

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  47. Mit der Einführung plebiszitärer Elemente in die neuen Gemeindeordnungen haben diese jedoch nicht einen die Kommunalverfassung kennzeichnenden Stellenwert erlangt. Die Hereinnahme in die Bezeichnung der Verfassung würde die Bedeutung dieser Elemente weit überzeichnen, vor allem aber die Rolle des Rates vernachlässigen. Es ist der Rat, der die maßgeblichen kommunalpolitischen Entscheidungen trifft, und nur ganz ausnahmsweise tritt einmal die Bürgerschaft an die Stelle des Rates. — Vgl. dazu Franz-Ludwig Knemeyer, Bürgerbeteiligung und Kommunalpolitik. Mitwirkungsrechte von Bürgern auf kommunaler Ebene, 2. Aufl., München und Landsberg/Lech 1997, insbes. S. 162 ff.

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  48. Gerd Schmidt-Eichstaedt, Die Machtverteilung (Anm. 3), S. 20 ff., 29, mit weiteren Nachweisen.

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  49. Zum System der Stadtregierung Gerd Schmidt-Eichstaedt (Anm. 3), S. 35, und Franz-Ludwig Knemeyer, Parlamentarisierung der Stadträte (Anm. 3), S. 741 ff.

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  50. Siehe dazu näher Franz-Ludwig Knemeyer, Der süddeutsche Verwaltungschef (Anm. 32), S. 83 ff., 94 ff.

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  51. Dazu etwa Jochen Dieckmann, Bürger, Rat und Verwaltung, in: Reformen im Rathaus, Die Modernisierung der kommunalen Selbstverwaltung, Köln u. a. 1996, insb. S. 19 ff., sowie die übrigen in diesem Band angegebenen Beiträge.

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  52. Zum Zeitbudget Jochen Dieckmann, Rat und Verwaltung. Nimmt jeder die richtigen Aufgaben wahr? In: Festschrift für Christian Roßkopf, Mainz 1995; zum Landkreisbereich siehe Hubert Meyer, Künftige Ausgestaltung der Individualrechte von Kreistagsabgeordneten unter dem Aspekt Gefährdungen der ehrenamtlichen Mandatswahrnehmung, mit weiteren Nachw., in: Henneke (Hrsg.), Aktuelle Entwicklungen der inneren Kommunalverfassung, Stuttgart u. a. 1996, S. 77 f.

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  53. Dazu und zu den übrigen Ratsfunktionen des Bürgermeisters Franz-Ludwig Knemeyer, Der süddeutsche Verwaltungschef (Anm. 32), S. 83 ff., 88 ff.

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  54. Dazu näher Alfred Leclaire, Die Bedeutung des Bürgermeisteramtes hat zugenommen — Funktion und Position des bayerischen Bürgermeisters, in: Der Bayerische Bürgermeister 1984, S. 12 ff., 13, und Franz-Ludwig Knemeyer, Der bayerische Bürgermeister — was sonst?! In: Der Bayerische Bürgermeister 1996, S. 98 ff.

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  55. Siehe dazu im einzelnen etwa u. a. Jochen Dieckmann u. a., Reformen im Rathaus - Modernisierung der kommunalen Selbstverwaltung, Köln 1996, mit weiteren Nachweisen.

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  56. Zu Anforderungen und Möglichkeiten des Rates im einzelnen Franz-Ludwig Knemeyer, Der süddeutsche Verwaltungschef (Anm. 32), S. 83 ff., 98 ff.

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  57. Bei der Gesetzesnovellierung wurde die Überschrift zu den §§ 48 ff. mit »Bürgermeisterverfassung« wohl aus Versehen (?) beibehalten.

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  58. Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein. - Niedersachsen und Sachsen-Anhalt bezeichnen das kollegiale Verwaltungsorgan als Rat.

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  59. So aber Dian Scheffold/Maja Neumann, Entwicklungstendenzen (Anm. 33), S 10.

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  60. Vgl. G. Schneider, Die Magistratsverfassung in Hessen und Schleswig-Holstein, in: Günter Püttner (Hrsg.) (Anm. 7), S. 209 ff.; Daniela Birkenfeld-Pfeiffer, Kommunalrecht, Baden-Baden 1996, Rn. 340 ff. Eine ausführliche Darstellung und Wertung bringt Weinmann, Kollegiale Formen kommunaler Verwaltungsführung, Schriften zur öffentlichen Verwaltung, Bd. 40, Köln 1993.

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  61. Zu den weiteren Kompetenzen des Bürgermeisters siehe im einzelnen Daniela Birkenfeld-Pfeiffer (Anm. 60), Rn. 340 ff.

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  62. Hans Herbert von Arnim, Die neue Gemeindeverfassung von Rheinland-Pfalz, in: Carl Böhret/Matthias Nowak (Hrsg.), Festschrift für Christian Roßkopf, 1995, S. 69 ff.

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  63. Besonderheiten in Gemeinden mit ehrenamtlichen Bürgermeistern sind nicht erfaßt - dazu vorne 2.a.

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  64. Für die Sicht der Politikwissenschaft ist kennzeichnend der Beitrag von Rüdiger Voigt (Anm. 8), S. 3 ff.

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  65. Gerhard Banner, Vor-und Nachteile der Gemeindeordnungen in der Bundesrepublik, in: Peter Michael Mombaur (Hrsg.), Neue Kommunalverfassung für Nordrhein-Westfalen? Köln 1988, S. 26 ff.

    Google Scholar 

  66. Zu diesem Bild und Folgen einer evtl. Fehlkonstruktion Gerhard Banner (Anm. 65), S. 26 ff.

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  67. Zum Modell der Stadtregierung Gerd Schmidt-Eichstaedt (Anm. 3), S. 20 ff., 31; vgl. auch Hellmut Wollmann, Kommunalvertretungen: Verwaltungsorgane oder Parlamente? - In diesem Band; dagegen E-L. Knemeyer, Parlamentarisierung (Anm. 3), S. 741 ff.; A. Janssen, Die zunehmende Parlamentarisierung der Gemeindeverfassung als Rechtsproblem, Schriftenreihe des Niedersächsischen Städtetages, (1988) 17.

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  68. Im einzelnen H. Klüber, Das Gemeinderecht in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland, Berlin u. a. 1972, insb. S. 121 ff., 128 ff.

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  69. Wesentliche Ausführungen dazu bei J. Stòck, in: J. Ipsen (Hrsg.), Kontinuität oder Reform, Die Gemeindeverfassung auf dem Prüfstand, Köln u. a. 1990, S. 5 ff.; zum Zeitbudget der Räte bes. H. Fruth, Sind unsere ehrenamtlichen Stadträte überfordert? Beiträge zur Kornmunalwissenschaft, Bd. 27, München 1989. Zu neuen Erkenntnissen für Baden-Württemberg siehe Siegfried Bäuerle, Bürgermeister - zur Charakteristik einer interessanten Berufsgruppe, in: Norbert Roth (Hrsg.), Position und Situation der Bürgermeister in Baden-Württemberg, Stuttgart u. a. 1998, S. 61 ff.

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  70. Zur kommunalverfassungsgemäßen Rollenverteilung E-L. Knemeyer, Parlamentarisierung (Anm. 3), S. 741 ff.; siehe auch ders., Der süddeutsche Verwaltungschef (Anm. 32).

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  71. Franz-Ludwig Knemeyer, Eine unpolitische Beamtenspitze ist irreal, Der Gemeinderat 1988, S. 14 f

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  72. K. Jahndel, Parteien in der kommunalen Selbstverwaltung, Kommunalforschung für die Praxis, (1991) 28

    Google Scholar 

  73. Stuttgart u. a. - die lange vorherrschende Ansicht, Kommunalpolitik sei »unpolitisch«, kann nicht mehr gelten - s. H. H. v. Arnim, Gemeindeselbstverwaltung und Demokratie, AöR 113 (1988), S. 1 ff.

    Google Scholar 

  74. J. Stock (Anm. 69), S. 5 ff. - Auf die vielfältigen demokratischen Vorteile der Urwahl kann hier nicht eingegangen werden. Beachtenswert die Studie von H.-G. Wehling/H. J. Siewert, Der Bürgermeister in Baden-Württemberg, Stuttgart u. a. 1984.

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  75. Zum allenthalben diskutierten Umdenken im Rathaus, gefaßt unter der Bezeichnung »neuere Steuerungsmodelle in der deutschen Kommunalverwaltung«, siehe etwa Christoph Reichard, Umdenken im Rathaus, 3. Aufl., Berlin 1994, und Jochen Dieckmann u. a. (Anm. 55), m. umf. Nachw.; Siegfried Hönert, Zur Führung des Dienstleistungsunternehmens Stadtverwaltung, in: Stadt und Gemeinde, 1996, S. 348 ff.

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  1. Franz-Ludwig Knemeyer
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  1. Gesellschafter des IfS Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik Berlin, Humboldt-Universität zu Berlin, Berlin, Deutschland

    Hellmut Wollmann (Professor für Verwaltungslehre, Gesellschafter des IfS Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik Berlin) (Professor für Verwaltungslehre, Gesellschafter des IfS Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik Berlin)

  2. Fachbereich Sozial- und Gesundheitswesen, Fachhochschule Magdeburg, Berlin, Deutschland

    Roland Roth (Professor für Politikwissenschaft) (Professor für Politikwissenschaft)

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Knemeyer, FL. (1999). Gemeindeverfassungen. In: Wollmann, H., Roth, R. (eds) Kommunalpolitik. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-10504-6_8

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