Zusammenfassung
Eigentlich könnte die Arbeit an dieser Stelle enden: Der Ist-Zustand der politisch-administrativen Steuerung wurde analysiert und es wurden Leitlinien für eine effektivere politisch-administrative Steuerung entwickelt. Anschließend wurde aufgezeigt, wie die praktische Umsetzung der Leitlinien konkret aussehen könnte. Die Schlußworte könnten einen Appell an die Praxis enthalten, jetzt umgehend mit der Realisierung der effektiveren politisch-administrativen Steuerung zu beginnen — wenn da nicht eine aus systemtheoretischer Sicht wesentliche Frage bislang unbeantwortet geblieben wäre: Ist es, ausgehend vom Ist-Zustand des politisch-administrativen Systems, überhaupt realistisch anzunehmen, daß eine effektivere politisch-administrative Steuerung jemals erreicht wird? Die Systemtheorie besagt, daß die Entwicklung eines Systems pfadabhängig ist.641 Dies bedeutet, der Jetzt-Zustand eines Systems ist entscheidend für seine weitere Entwicklung. Es stellt sich also die Frage, ob ausgehend vom Status quo des politisch-administrativen Systems ein Entwicklungspfad vorstellbar ist, der die Transformation in einen Zustand wirksamerer politisch-administrativer Steuerung ermöglicht. Dieser Frage wird in diesem Kapitel nachgegangen.
„Because resources have already been committed and contracts drawn, the introduction of superior institutional forms, ... , may have substantial redistributive consequences ... experiments will be fiercely fought by those who stand to lose. The power of the status quo will exert itself.“640
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Literatur
Pratt2eckhauser 1985, 27 641 Vgl. Abschnitt 1.5.2
Vgl. Abschnitt 1.5.2
Vgl. Abschnitt 1.6
Da Veränderung mit Risiko verbunden ist und die Akteure in der Regel risikoavers sind (Motto: „Besser den Spatz in der Hand als die Taube auf dem Dach“), wird eine Gleichstellung in der Regel nicht ausreichen.
Vgl. Abschnitt 1.3
Vgl. Abschnitt 2.3
Vgl. Abschnitt 3.7
Die Machtposition beruht auf ihrer Verfügungsgewalt über Steuerungsmedien. Vgl. Abschnitt 1. 6
Vgl. Abschnitt 3.7
Vgl. Abschnitt 2.3 688 Vgl. Abschnitt 2. 3
Vgl. Abschnitt 2.3
Vgl. Abschnitt 3.1
Für die Unterscheidung zwischen „Makro“- und „Makro“-Ebene vgl. Kapitel 2
Vgl. Abschnitt 3.1
Vgl. Abschnitt 2.3
Auch die KGSt konstatiert in ihrer Zwischenbilanz zur neuen Steuerung das Problem, daß „die Kommunalpolitik… einen Verlust an Steuerungsmöglichkeiten wahrnimmt, weil sie der Verwaltung zusätzliche Handlungsspielräume eingeräumt hat, ohne über andere wirksame Steuerungsmöglichkeiten zu verfügen.“ KGSt 1995, 13
Fraktionsvorsitzender einer großen deutschen Kommunalverwaltung
Vgl. Abschnitt 2.2.1.4
Zur Ämterpatronage vgl. Abschnitt 2.1.1.1
Vgl. Strünck 1997, 161
Vgl. auch Janning 1996, 158
Vgl. Abschnitt 4.3.1
So stellt auch Winter fest.,,Die Erhöhung der budgetären Flexibilität mit dem Ziel einer,einfachen’ Erschließung (das heißt unter Beibehaltung der kameralen Budgetierungspraxis) der lokal vorhandenen Effizienzreserven droht zur systematischen Aushöhlung des parlamentarischen Budgetrechts zu führen.“ Winter 2000, 102
Vgl. Abschnitt 2.2.1.2.2
In diese Richtung geht auch das in der Public Choice Theorie untersuchte „median voter theorem“: The median voter theorem states that as long as all preferences are single peaked, the outcome of majority voting reflects the preferences of the median voter.” Rosen 1991, 125
Knoepfel 1995, 457. Auch Böhret analysiert das Fehlen konkreter politischer Zielvorgaben am Beispiel von Regierungserklärungen und führt dies auf den politischen Entstehungsprozeß zurück. Böhret 1983, 52 ff
Vgl. Böhret 1983, 52 f; von Arnim 1993b, 74; Reichard 1998, 132
Vgl. auch Edelman 1990, 27 ff
Die Praxis des kommunalen Entscheidungsprozesses scheint durch eine weitgehende Macht-und Hilflosigkeit von Kommunalpolitik gekennzeichnet zu sein. Der prinzipiell bescheidene Handlungsspielraum der Kommunalpolitik bringt automatisch eine Vernachlässigung politischer Zieldiskussionen und zugleich eine gewisse Eigendynamik des Einmischens in eigentlich laufende Geschäfte der Verwaltung mit sich.“ Bogumil 1997, 36
Newiger-Addy 1999, 279 (Hervorhebungen im Original) und 146
Fraktionsvorsitzender einer großen deutschen Kommunalverwaltung
Siegmar Gabriel in seiner Regierungserklärung vom 15.12.1999
Reichard 1996a, 210. Vgl. auch Reichard 1993, 19f
Vgl. Abschnitt 2.1.2.1
Vgl. DeSantis/Leal 1998, 12. Außerdem brachte dieselbe Umfrage zutage, daß bereits rund 25% der größeren Städte in den USA (über 100.000 Einwohnern) regelmäßige „Council Goal Setting Retreats” zur Festlegung eines politischen Jahresprogrammes durchführen. Vgl. DeSantis 1998, 13
Die Querschnittsdezernate sind zunächst negativ betroffen, da bisherige Macht-und Herrschaftsverhältnisse z.T. aufgegeben werden müssen, ohne daß eine Überzeugung von der Notwendigkeit und Qualität der neuen Steuerungsinstrumente besteht.“ Fiedler 1996, 131. Ebenso stellt Schedler fest: „Wir haben in der Schweiz einige Probleme mit den Querschnittsämtern, die nicht richtig loslassen wollen.” Schedler 1999, 7
Vgl. March/Olsen 1976. Das Bild des „Mülleimers“ haben die Autoren gewählt, um die Zufälligkeit mit der Probleme und Lösungen „zusammengeworfen” werden, zum Ausdruck zu bringen.
Vgl. March 1994, 198 ff
Vgl. Seibel 1992, 144 ff
Vgl. March 1994, 206
Vgl. Abschnitt 2.2
Vgl. Meier 2000, 11
Vgl. auch Grote 2000, 19
Vgl. Scharpf 1973a, 181 ff
Um einen Konsens zu finden werden im politischen Prozeß jeweils nur Programme mit geringer Abweichung von der bisherigen Politik miteinander verglichen. Dies hat eine evolutionäre — und keine revolutionäre — Entwicklung des politischen Systems zu Folge: „In Demokratien wird die Politik fast ausschließlich durch inkrementale Adaptation verändert. Sie bewegt sich nicht in großen Sprüngen vorwärts. “ Lindblom 1975, 170
Scharpf 1973a, 185
So etwa Scharpf 1973a, 189
Lindblom 1975, 167
Grauhan 1969, 276
Grauhan 1969, 277
Knoepfel 1995, 456
Brandel/Stöbe-Blossey/Wohlfahrt 1999, 18 ff
Vgl. Lindblom 1975, 166. Auch Aucoin sieht in der Forderung nach Fokussierung auf Ziele einerseits und dem Politischen in der Implementierung andererseits einen Widerspruch. Vgl. Aucoin 1990, 126 f
The reaction of political science to these findings was to deny the possibility of any realistic separation between politics and administration.“ Jann 1997, 95. Vgl. auch Brandel/StöbeBlossey/Wohlfahrt 1999, 18; Bull 1996, 69 ff; Lang/Gronbach 1998, 161 f.; Kleinfeld 1996, 248; Laux 1994, 169 ff, Prätorius, 1997, 160 ff, Reichard 1994, 84 ff
Vgl. auch Heinz 2000a, 189
Vgl. auch Bull 1995, 74 bzw. Abschnitt 2.1.2.2 zum „information gap“ zwischen Politik und Verwaltung und den Folgen
Oberbürgermeister Fröhlich von Bad Segeberg anläßlich des KGSt Forums 1999 in Leipzig
Das Interesse der Ratsmitglieder an Qualifizierung ist laut Umfrage des Instituts für Arbeit und Technik bei einem Großteil der Ratsmitglieder gegeben. Vgl. auch Brandel/StöbeBlossey/Wohlfahrt 1999, 36. Bislang sind jedoch nur wenig Qualifizierungen bei Politikern durchgeführt worden. Vgl. Löffler 1998, 227
Eine solche Differenzierung nach Politikbereichen bzw. Aufgabenstellungen schlägt auch die KGSt vor. Vgl. KGSt 1996b, 24 ff. Ebenso: Wollmann 1996, 32
Vgl. Abschnitt 3.2
Vgl. ausführlich Abschnitt 2.1.1
Gibt es etwas Schöneres, als in den Haushaltsberatungen nochmal 30 einzelne Anträge zu stellen — um für jede Wählergruppe etwas zu tun und so eigene Akzente zu setzen?“ So ein Fraktionsvorsitzender einer großen deutschen Kommunalverwaltung in einer Diskussion der Möglichkeiten strategischer Steuerung durch den Rat.
Vgl. Banner 1997, 132
Vgl. z.B. de Belleval 1994, 79
Lindblom 1975
Von Arnim 1993a, 19
Wagener verweist in diesem Zusammenhang auf die Roller “vertikaler Fachbruderschaften”: “Vertikale Fachbruderschaften”, d.h. die “Bund-Länder-Gemeinde-Verfilzung,… einigen sich immer so, daß das Tortenstück für den jeweiligen Fachbereich, das aus dem Gesamtkuchen entnommen werden soll, immer etwas größer ist, als für den Gesamtkuchen verträglich…” vgl. Wagener 1980, 28 f
Scharpf 1973b, 70
Noll/Bachmann 1991, 23 ff
Vgl. Scharpf 1973a, 190
Vgl. Dieckmann 1996, 23
Vgl. Abschnitt 5.1.1.1.1
Vgl. Box oben in diesem Abschnitt
Köser 2000, 167
Vgl. Krcmar/SchwabeNöhringer 2000, 220. Leider ist im Artikel ein Fehler enthalten: In der Grafik wird das Verhältnis strategische Problembewältigung/Beschäftigung mit konkreten Bürgeranliegen als 42%/58% dargestellt, im Text wird das Verhältnis genau andersherum beschrieben. Die wesentliche Aussage ändert sich dadurch allerdings nicht.
Stöbe-Blossey 1999, 2
Gronbach/Lang 1998, 164
Scharpf 1973a, 175
Scharpf 1973a, 189
Nebenbei bemerkt, ist es genau dieses reaktive Bild, welches ökonomischen Modellen des politischen Prozesses von Seiten der Politikwissenschaft vorgeworfen wird: The problem evident in economic models of politics is that they treat preferences and aims as external to the system. Actors have their fixed preferences and goals and bring them to the political arena, and then poltitics is about the weighing, siftling and battling as various actors pursue their interests. Yet politics is as much about trying to change people’s preferences and determining collective purposes as it is about individuals or groups trying to get their already fixed preferences satisfied.“ Cook 1998, 230
Brandel/Stöbe-Blossey/Wohlfahrt 1999, 50 f
Außerdem ließe sich durch die Reform des Kommunalwahlsystems die Arbeitsteilung zwischen Rat und Ortsteilvertretung so verändern, daß der Rat sich stärker auf für die gesamte Kommune relevante Aufgaben konzentriert, während die Ortsteilvertretungen als Ansprechpartner der Bürger fungieren und sich der Probleme vor Ort annehmen. Vgl. Brandel/Stöbe-Blossey/Wohlfahrt 1999, 52 f
Vgl. Abschnitt 3.3
Vgl. Analyse aus Abschnitt 2.2.1.2.2
So bemerkte eine Referentin einer großen deutschen Kommunalverwaltung im Hinblick auf die Zielplanungen und Berichte der ihr unterstellten Ämter: „Die Jahresprogramme und die darauf basierenden Berichte sind für mich eine sehr gute Datenbasis, um auch gegenüber dem Bürger darzustellen, was wir alles tun.“
Jann 1998b, 47
Reichard 1998b, 132
Reichard/Maaß 1998, 275
Bogumil 1997, 38
Banner 1997, 133
Banner 1997, 133 f
Transparenz darf also nicht als Dogma betrachtet werden, sondern Ausnahmebereiche müssen immer zulässig sein.
Läßt man die Politik Anforderungen an ein Berichtswesen definieren, so kommt mit hoher Wahscheinlichkeit die „eierlegende Wollmilchsau“ dabei heraus!
Banner 1997, 133 f
Der Begriff der S.(pieltheorie, Anm. d. Verf.) beruht darauf, daß am Anfang der mathematischen Spieltheorie den Gesellschaftsspielen wie Schach, Mühle, Dame etc. große Aufmerksamkeit gewidmet wurde. Frühe ökonomische Beiträge zur S. sind… Cournot (1838) und Edgeworth (1881). Als Meilenstein für die Entwicklung der S. erwies sich das Buch von v. Neumann und Morgenstern (1944).“ Gabler 2000, 2839; vgl. einführend auch Holler/Iling 1993 bzw. Gibbons 1992 Tao Vgl. z.B. Holler/fling 1993, 1 ff oder Gibbons 1992, 2 ff
Das gleiche Ergebnis ergibt sich übrigens auch bei einer unbekannten Anzahl Wiederholungen.
Wenn „r“ den Diskontsatz bezeichnet, dann ist „1/r” die „ewige Rente“ und „1/(1+r)” der Diskontfaktor.
Vgl. Überlegungen zum „Gesetz der grauen Herren“ in Abschnitt 5.1.2.1.1
Die zeitliche Persistenz der Verwaltung im Kontrast zur eher kurzlebigen Politik kommt auch prägnant in folgendem Zitat zum Ausdruck: „Politicians may come and go; the bureaucracy remains.“ Peters 1988, 208
Für einen Diskontsatz lt; 0,5, also z.B. 0,4, ergibt sich für die Politik ein Nutzen aus kooperativem Verhalten von 1/0,4 = 2,5. Da 2,5 größer ist als der Nutzen bei kooperativem Verhalten, der 2 beträgt, lohnt es sich für die Politik zu kooperieren.
Dieses Ergebnis wird in allgemeinener Form in der Spieltheorie als „Folk-Theorem“ bezeichnet.
Und zwar sogar bei begrenzter Anzahl Spiele! Vgl. Gibbons 1992, 224 ff; Holler/Iling 1993, 24
Vgl. für den Reputationsbegriff allgemein Vogt 1997, 129
Vgl. allgemein Vogt 1997, 76. Vertrauen ist zugleich, systemtheoretisch betrachtet, nichts anderes als eine Möglichkeit der Komplexitätsreduktion: Vertrauen erlaubt es, die Ergebnisse aus Informationsverarbeitungsprozessen anderer Akteure/Informationsverarbeiter unkontrolliert zu übernehmen, womit das Steuerungssubjekt sich auf die verbleibende Komplexität konzentrieren kann. Vgl. z.B. Fürst 1975, 257
Ohne Vertrauen zwischen Rat und Verwaltung — und ohne Handlungen, die dieses Vertrauen rechtfertigen — wird es schwerlich eine erfolgreiche Rollenveränderung und einen erfolgreichen Reformprozess geben.“ Krcmar/Schwabe/Vöhringer 2000, 221; ebenso: Meinhold-Henschel/Dumont du Voitel 1997, 21; Murawski 1998, 1; Pröhl 1998, 65; Plamper 2000, 236. Newiger-Addy 1999, 282 (auf Grund einer empirischen Untersuchung in fünf brandenburgischen Kommunen)
Bei begrenzter Anzahl Spiele tritt dieses, wie bereits erwähnt, sehr wahrscheinlich zum Ende hin auf.
Vgl. auch Abschnitt 5.3 „Fallbeispiel Landeshauptstadt Stuttgart.“ Ein weiteres Beispiel, in dem der Handel „Dezentralisation gegen Information” auch funktioniert zu haben scheint, ist Wuppertal. Vgl. Brandel/Stöbe-Blossey/Wohlfahrt 1999, 41
Vgl. Schedler 1999, 5
Es ließe sich auch über die Reversibilität des Verhaltens argumentieren, d.h. derjenige, der leichter „zurückziehen“ kann, wird eher geneigt sein, den ersten Schritt zu machen.
Murawski 1998, 15
Die Autorin hat diesen Prozess selbst im Rahmen Ihrer Tätigkeit bei Roland Berger begleitet.
Bei der WIBERA handelt es sich um eine Wirtschaftsprüfungs-und Steuerberatungsgesellschaft, die vornehmlich im öffentlichen Bereich aktiv ist.
WIBERA 1993, 123
Vgl. Lang/Gronbach 1998, 163
Insbes. über Steuerungsinstrumente (Zielvorgaben, Richtlinien), Kontrollinstrumente (Berichtswesen auf Basis von Produkten), verbessertes DV-gestütztes „Parlamentsinformationssystem“, Eingriffsmöglichkeiten des Rats in grundsätzlich delegierten Bereichen; vgl. Protokoll vom 26. Juli 1995
Insbes. Formatierung und Standardisierung der Inhalte von Vorlagen (GR-Drucksachen und Antragsdrucksachen), Sitzungsmanagement, Reduzierung von Doppelberatungen durch Stärkung der Fachausschüsse; vgl. Protokoll vom 26. Juli 1995
d.h. zur Kompetenzdelegation mittels Änderung der Hauptsatzung
Vgl. Haupt-und Personalamt Stuttgart 1999, 5 ff
Murawski 1999, 52
Vgl. ausführlich Landeshauptstadt Stuttgart, Referat Allgemeine Verwaltung, Beschlußvorlage „Weiterführung der Verwaltungsreform“, GRDrs 264/198 einschl. Ergänzung
Leistungsbeschreibung zur Einführung eines Gesamtsteuerungssystems bei der Landeshauptstadt Stuttgart vom 12. 02. 1999, 1
Leistungsbeschreibung zur Einführung eines Gesamtsteuerungssystems bei der Landeshauptstadt Stuttgart vom 12. 02. 1999, 1
Herr Kanzleiter, SPD-Fraktionsvorsitzender der Landeshauptstadt Stuttgart 72 Vgl. Abschnitt 5. 3. 1
Auch für künftige Großprojekte sieht das im Rahmen des Projekts erarbeitete „Projektmanagement-Konzept“ immer dann eine Beteiligung der Politik an der PLG vor, wenn das Projekt durch den Rat selbst beschlossen wurde.
Wie eine erste systematische Auswertung des Feldversuchs ergeben hat, scheint es sich bei der von den Ämtern häufig beklagten „Gängelung“ durch das Referat A (Personal) und das Referat F (Finanzen) interessanterweise um eine Art Schimäre zu handeln, d.h. das Mißtrauen der Ämter ist in vielen Fällen nicht sachlich begründet, sondern beruht vielmehr auf „Tradition”.
Ratsmitglied der Landeshauptstadt Stuttgart angesichts der auf den Jahresprogrammen basierenden Berichte der ausgewählten Testämter.
als Teil von CUPARLA, einem System zur Computerunterstützung der Parlamentsarbeit, vgl. auch Brandel/Stöbbe-Blossey/Wohlfahrt 1999, 47; Sawade 1999, 8–10; Krcmar/Majer 2000 “’ Die Vision geht sogar soweit, die Potentiale der Technik so zu nutzen, daß jedes Ratsmitglied beim Einschalten des Rechners identifiziert wird und dann wirklich nur das sehen kann, was es benötigt.
Der klare und entschiedene politische Reformwille ist,die’ wichtigste Erfolgsvoraussetzung überhaupt.“ Reichard 1996b, 260 (Hervorhebung im Original)
Klages/Löffler 1997, 176
Twenhöven 1999, 94
Vgl. Meier 2000, 12 ‘82 Scharpf 1973a, 187
Vgl. Kißler 1998, 16
Reichard 1997a, 63 u. 69
Im Fall von Bielefeld wurde beispielsweise die Reform im Zuge des Mehrheitswechels eingestellt — was unter anderem darin begründet liegt, daß die neuen Machthaber die Reform schon allein deshalb nicht gut heißen konnten, weil sie vom politischen Gegner begonnen worden war.
Zu den wichtigsten Rechtsvorschriften zählen die Kommunalverfassung, das Personalrecht, das Haushaltsrecht sowie die Aufsichts-und Vergabenvorschriften. Nach einer Umfrage des Deutschen Städtetags hielten 2000 33% (im Vergleich zu 63% im Jahre 1998 und 55% im Jahre 1996) der deutschen Städte den starren Rechtsrahmen für ein zentrales Reformhindernis. Grömig 2001, 17; Grömig/Gruner 1998, 586
Vgl. Reichard 1997a, 62 f
Vgl. Reichard 1996b, 261
Interkommunales Netzwerk, in dem Reformerfahrungen ausgetauscht und konkrete Leistungsvergleiche durchgeführt werden (http://www.kommunen-der-zukunft.de). Vgl. ausführlich KGSt 2000e. Auch im Rahmen des derzeit laufenden Projekts der Bertelsmann-Stiftung „Grundlagen einer leistungsfähigen Kommunalverwaltung“ werden interkommunale Leistungsvergleiche durchgeführt. Vgl. Adamaschek 2000 bzw. Burr/Seidlmeier 1998, 55 ff
Die kommunalwissenschaftlichen Befunde deuten zunehmend in diese Richtung: Bürger bevorzugen in der Kommunalverwaltung eine Politik, die von Konsenssuche, Sachlichkeit und Ideologieferne geprägt ist. Gabriel/Holtmann 1993, 483; Parteipolitische Profilierung wird von den Bürgern weniger gewünscht. Lokale Bekanntheit ist auf kommunaler Ebene häufig wichtiger als Parteizugehörigkeit. Wehling 1996, 313; Profilierungsmöglichkeiten der Politik sind durch Konzentration auf Sachthemen verstärkt gegeben — und vom Wähler erwünscht. Vgl. MohnenBrehlau/Bruns 1996, 238
Ein Mitarbeiter einer großen deutschen Kommunalverwaltung hat in diesem Zusammenhang einmal den Ausdruck geprägt „man kann ein Auto eben nicht von innen anschieben.“
Reichard 1996b, 261 bzw. 1997a, 66
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Vernau, K. (2002). Realisierungschancen und Voraussetzungen effektiverer politisch-administrativer Steuerung. In: Effektive politisch-administrative Steuerung in Stadtverwaltungen. Schriften zum europäischen Management. Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-09842-3_5
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