Zusammenfassung
Im folgenden Kapitel werden die wirtschaftspolitischen Schlüsselentscheidungen der Regierung Kohl in der Finanz-, der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungs-sowie der Entstaatlichungspolitik in den Jahren 1982 bis 1989 untersucht. Diese Jahren boten der Koalition sowohl ökonomisch (NÖLLING 1986) als auch politisch, etwa wenn man die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat in Betracht zieht, günstige Rahmenbedingungen. Untersucht werden soll im folgenden, ob die Regierung diese günstigen Voraussetzungen zur Durchsetzung weitreichender Reformen nutzen konnte. Deshalb steht die Rekonstruktion der Willensbildungsprozesse im Zentrum, durch die der Einfluß der einzelnen Vetospieler und des Parteienwettbewerbs auf die letztlich verabschiedeten Gesetze genauer analysiert werden wird. Es geht also nicht um ökonomische Outcomes wie Arbeitslosenquote, Inflations- oder Wachstumsrate, sondern um den wirtschaftspolitischen Output der Regierung in Form von Gesetzen.
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Literatur
Diese eindeutige zeitliche Festlegung: zuerst den Haushalt zu konsolidieren, um dann Spielraum für Steuersenkungen zu haben, machte Finanzminister Stoltenberg in einem Interview mit der ZEIT vom 3.12.1982 mit den Worten deutlich: „Aber die zu Recht geforderte Entlastung bei der Lohn- und Einkommensteuer kann erst realisiert werden, wenn wir I...] die Neuverschuldung drastisch gesenkt haben.“ Beides gleichzeitig sei nicht möglich, denn „im Gegensatz zu manchen Klischees betreiben wir ja nicht Reagonomics.”
Darauf wiesen auch die meisten Redner der Union bei der 1. Lesung des Gesetzes im Bundestag hin; vgl. PLPR. 9/126 und 9/127. Vgl. auch die Stellungnahme des Bundesrates zum Regierungsentwurf, wo es heißt, „daß er zur Umstrukturierung des Steuersystems über eine Entlastung direkter Steuern eine parallellaufende Erhöhung indirekter Steuern in Kauf zu nehmen bereit ist. Er sieht diese Bedingungen im Rahmen des Gesamtpaketes als gegeben an“ (BT-DRs. 9/2140: 123).
Bei dieser Situation konnten natürlich Arbeitsgruppen der Fraktionen nicht mit Einzelfragen befaßt werden“ (Interview 12).
Immerhin wurde in den Ausschußberatungen aber ein Entschließungsantrag beschlossen, in dem die Bundesregierung aufgefordert wurde, über die Erfahrungen mit dieser Regelung zu berichten (BT-DRS. 9/2290: 16).
Wichtig war vor allem, keine zukünftigen Lösungswege zu versperren: „Wir haben [...1 versucht, eine strukturelle Sozialpolitik zu betreiben, keine Tür zuzuschlagen, die zu einer weitergehenden Entwicklung führt“ (Blüm; PLPR. 9/127: 7793).
Aus dem Katalog der Maßnahmen, mit denen die sozial-liberale Koalition das Haushaltsdefizit bekämpfen wollte, wurden aber einige Regelungen auch fallengelassen, z.B. die Kappung des Ehegattensplitting.
Auch wenn ein Politiker zu verstehen gab, daß er mit einer Regelung nicht glücklich sei, stellte er dies fest, ohne explizit eine Änderung in den Ausschußberatungen zu fordern. So etwa Lambsdorff (PLPR. 9/127: 7785; Hervorhebung d.Verf.): „Ich bin auch von dieser Zwangsanleihe nicht begeistert. Nach meiner persönlichen Meinung hätten wir besser auf sie verzichtet.“
Dieser Hinweis findet sich interessanterweise nicht nur bei Politikern der Arbeitnehmergruppe der Unionsfraktion, sondern auch bei Politikern wie Stoltenberg (PLPR. 9/126: 7663) und Carstens (EBENDA: 7697). Bemerkenswert auch Lambsdorffs (PLPR. 9/127: 7785) Bemerkung, „daß der soziale Konsens ein Produktionsfaktor ist und man in diese Richtung dann Konzessionen machen muß.“
Zahlen in Klammem beziehen sich hier und im folgenden auf Berliner Abgeordnete.
Die Darstellung, Kohl habe mit seinem Rücktritt gedroht, ist allerdings mit Vorsicht zu genießen: Sie findet sich nur im Spiegel, von dem sie Horst übernommen hat. In den Darstellungen beteiligter Politiker findet sich keine Andeutung dieses Vorfalls (vgl. STRAUB 1989: 519; STOLTENBERG 1997: 298). Nicht unplausibel ist daher GROS’ (1998: 153) Interpretation, Kohl könne die Rücktrittsdrohung verklausuliert angedeutet haben.
Allerdings gab Ministerpräsident Vogel im CDU-Vorstand zu Protokoll, daß er die Steuerbeschlüsse für eine „zusätzliche Belastung“ kommender Landtagswahlkämpfe halte und der CDA-Politiker Scharrenbroich stimmte in der Fraktionssitzung gegen die Koalitionsbeschlüsse (GROS 1998: 159).
Vgl. die Entschließungsanträge von SPD und Grünen in BT-DRS. 11/2536: 67–70 bzw. 7075; sowie das Abstimmungsverhalten der Parteien bei der namentlichen Abstimmung zu diesem Tarif in der 2. Lesung (PLPR. 11/87: 5910ff.).
Daß die Landwirtschaft ungeschoren blieb, ist auf den Einfluß der CSU zurückzuführen. Bezeichnend die Aussage des Abgeordneten Glos bei der 2. Lesung des Gesetzes: „Ich bin mir bewußt — [...1 —, daß gerade die Herausnahme der Landwirtschaft aus dem Subventionsabbau sehr viel Kritik bei Wissenschaftlern und auch bei der Publizistik gefunden hat. Ich hoffe aber doch, daß zumindest die betroffenen Bauern und ihre Verbandsvertreter unseren guten Willen anerkennen“ (PLPR. 11/87: 5861).
So wehrten sich etwa die Banken vehement gegen die Quellensteuer und die Aufhebung der steuerlichen Anerkennung von Sammelwertberichtigungen, der Maschinenbau beklagte die Streichung der indirekten Forschungsförderung, der BDI bedauerte „ein erhebliches Ungleichgewicht zu Lasten der gewerblichen Wirtschaft`, und die Gewerkschaften protestierten gegen das „unsoziale Machwerk“ (FAz, 13.10.87; SPIEGEL, 19.10.87; FR, 23.10.87).
Im Rahmen dieser Arbeit können nur die wichtigsten und politisch umstrittensten Teile der Steuerreform 1990 behandelt werden. Daher müssen Maßnahmen wie die sogenannte Dreizehntelung bei der Lohnsteuer, die zunächst geplant war, im Ausschuß aber aufgegeben wurde, das „Gesetz über die strafbefreiende Erklärung von Einkünften aus Kapitalvermögen und von Kapitalvermögen“, das häufig als Amnestiegesetz diskutiert wurde, die Aufnahme des sogenannten Bankenerlasses zur Sicherung des Bankgeheimnisses in die Abgabenordnung sowie eine Reihe anderer Einzelfragen hier unberücksichtigt bleiben.
Höhe und Lage des Spitzensteuersatzes können bei einem linear-progressiven Tarif durchaus auch breitere Auswirkungen auf die Einkommensteuerbelastung haben. Wenn nämlich der Spitzensteuersatz ceteris paribus gesenkt wird, verläuft die Grenzsteuersatzgerade flacher, d.h., die Progression wird insgesamt abgeschwächt, was allen Steuerpflichtigen in der Progressionszone zugute kommt. Bei der Steuerreform 1990 wurde aber die Senkung des Spitzensteuersatzes verbunden mit dem Vorziehen des Beginns der oberen Proportionalzone von 130.000 auf 120.000 DM. Durch diese beiden gegenläufigen Maßnahmen blieb die Progression unverändert. HEINRICH (1992: 127) nimmt als Grund hierfür fiskalische Motive an. Politisch könnte aber auch ein Gedankengang eine Rolle gespielt haben, der auf die Steuerausfälle abzielt, die durch die Senkung des Eingangs- und des Spitzensteuersatzes um jeweils drei Prozentpunkte entstehen. Dem Regierungsentwurf (BT-DRs. 11/2157: 125) zufolge kostete nämlich die Senkung des Eingangssatzes 6,7 Mrd. DM, die des Spitzensatzes dagegen nur 1 Mrd. DM. So konnte von Seiten der Koalition die — nicht zutreffende — Rechnung aufgemacht werden, die Entlastung der unteren Einkommensgruppen durch die Senkung des Eingangssatzes koste fast das siebenfache der Senkung des Spitzensteuersatzes um die gleiche Marge (so CDU-Generalsekretär Geißler laut SPIEGEL, 2.3.87). Tatsächlich kommt jedoch erstere Entlastung allen Steuerpflichtigen zugute, letztere aber in der gewählten Form gerade nicht. Hätte man die Variante der Senkung des Spitzensteuersatzes gewählt, die auch zu einer Abflachung der Progression beigetragen hätte, wären rechnerisch die Mindereinnahmen der Spitzensteuersatzsenkung wesentlich höher ausgefallen, obwohl diese dann den meisten Steuerpflichtigen zugute gekommen wären; man hätte nicht mehr mit diesem plakativen Zahlenexempel als Beweis für die soziale Ausgewogenheit der Steuerreform werben können, sondern sich noch verschärft mit dem Vorwurf der Umverteilung von unten nach oben auseinandersetzen müssen. Angesichts der Kompliziertheit des Sachverhalts und der wichtigen Landtagswahlen 1987, bei denen es ja nicht zuletzt um die Mehrheit im Bundesrat ging, wurde die gewählte Lösung bevorzugt, nicht weil sie sachlich besser gewesen wäre, sondern weil sie sich besser verkaufen lassen würde.
Vgl. den FDP-Abg. Gattermann (PLPR. 11/74: 4947): „Die Absenkung des Körperschaftsteuertarifs für thesaurierte Gewinne von 56% auf 50% reicht unter dieser Aufgabenstellung nicht aus. Für alle personalbesteuerten Unternehmen mit einem höheren Gewinn als 260.000 DM pro verheirateten Betriebsinhaber eine Senkung des Spitzensteuersatzes von 56% auf 53% vorzunehmen, reicht nicht aus.“ Ähnlich auch Theo Waigel (CSU; EBENDA: 4961) und Alfred Dregger (CDU; PLPR. 11/87: 5836).
Bezeichnend für die mäßigen Änderungen, die durch die drei Stufen der Steuerreform in Deutschland erreicht wurden, ist der Vergleich der Einkommensteuertarife von 1965 und 1990 von Boss und Ente (vgl. HEINRICH 1992: 105–110): Wenn man die Kaufkraft der Einkommen von 1965 indexiert und so mit den Einkommen 1990 vergleichbar macht, ergeben sich etwa bei der Betrachtung der Durchschnittssteuersätze frappierende Ähnlichkeiten.
Daneben sah der Gesetzentwurf eine Verkürzung des Abschreibungszeitraums für Mietwohnungen sowie die Einführung eines auf 12.000 DM festgesetzten Sonderausgabenabzugs bei Schaffung sozialversicherungspflichtiger Arbeitsplätze in Privathaushalten vor.
In Thomas KÖNIGS (1992b: 169) Netzwerkstudie wurde für das Beschäftigungsförderungsgesetz der höchste „Preis“ aller wichtigen Vorlagen im Politikfeld Arbeit zwischen 1983 und 1988 ermittelt.
So Fehrenbach in einem Interview mit den „Tagesthemen“ am 2.8.1984; zitiert nach Kommentarübersicht (BPA), 3.8.1984.
Presseerklärungen von Adolf Müller vom 22. August 1984. Vgl. auch die Presseerklärung des Vorsitzenden der Arbeitnehmergruppe der Unionsfraktion, Otto Zink, vom 27. November 1984.
So Otto Graf Lambsdorff in einem Interview mit der Sz vom 14.1.85. Diesem Gespräch sind auch die tibrigen Vorschläge, die in diesem Absatz genannt werden, entnommen.
Vgl. etwa das Interview mit Haimo George in der BONNER RUNDSCHAU vom 27.2.85 sowie die Presseerklärung des wirtschaftspolitischen Sprechers der Unionsfraktion, Matthias Wissmann, vom 8.2.85.
Auch ein SPD-Abg. stimmt dem Gesetz zu — irrtümlich, wie er später erklärte (PLPR. 10/137: 10237).
Immerhin erklärte der stellvertretende Fraktionsvorsitzende der FDP, So1ms, er erwarte 50.000 bis 100.000 neue Arbeitsplätze innerhalb eines Jahres durch das Gesetz (vgl. HB 15.5.85).
Vgl. zu den Einzelheiten dieser Umfragestudie BT-DRS. 11/4956: 5–7; BOCHTEMANN 1993.
Im Jahr 1992 wurde im Auftrag des Bundesarbeitsministeriums praktisch eine Wiederholungsstudie der Untersuchung des WZB durch Infratest Sozialforschung gemacht, die zu vergleichbaren Ergebnissen kam (vgl. als Überblick Boss/LAASER/SCHATz ET AL. 1996: 345f.).
Auch die von den Gewerkschaften befürchtete Politik des „hire and fire“ blieb insgesamt aus, obwohl die Anzahl befristeter Arbeitsverträge anstieg (BÜCHTEMANN 1993: 287).
LEHMBRUCH (1992: 43) meint dagegen: „An important early issue on its ‘supply-side’ agenda was to strengthen employer rights in their relations with labour unions [...]. As a first important step, the coalition amended section 116 of the Arbeitsförderungsgesetz [...1 in order to make certain strikes more difficult.“ Dieser Einschätzung kann nicht zugestimmt werden, da die Änderung allein als Reaktion auf die als Mißbrauch empfundenen Schwerpunktstreiks 1984 zu verstehen ist.
MÜCKENBERGER (1986: 177f.) nennt folgende Gesprächsrunden: 5.9.85 unter Leitung Kohls, 4.11., 2.12. und 4.12.85 unter Bliim, 10.12.85 nochmals unter Kohl.
Das prominenteste Beispiel hierfür ist sicherlich Hanshorst Viehof, Abteilungsleiter im Arbeitsministerium und CDA-Vorsitzender im Rheinland, der im Verlauf der Auseinandersetzung um § 116 AFG in den einstweiligen Ruhestand versetzt wurde, weil er die Regierungsvorlage strikt ablehnte (v. WINTER 1989: 65f.; MOCKENBERGER 1986: 180 ). Andere prominente „Dissenter“ in der CDU waren der ehemalige Arbeitsminister und CDAVorsitzende, Katzer, und der ehemalige Innenminister und Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Benda.
Vgl. PLPR. 10/184, 12.12.1985 (Regierungserklärung zu § 116 AFG) und 10/196, 5.2.1986 (1. Lesung des Regierungsentwurfs).
Vgl. etwa die Aussagen des Abg. Scharrenbroich, PLPR. 10/196: 15151f.: „Wenn die Arbeitgeber meinen, auf Grund der Beschäftigungslage jetzt das Rad der Geschichte zurückdrehen zu können, haben sie sich vertan.“ Und: „[...] das Gesetz wird bestätigen: Das Arbeitskampfgleichgewicht wird nicht zu Lasten der Gewerkschaften verändert.”
So z.B. Scharrenbroich (PLPR. 10/207: 15828f.) und Blüm (EBENDA: 15842).
Diese Position ist aber keineswegs unumstritten: FRERICH und FREY (1996: 227) meinen beispielsweise, die Neuregelung „schränkte die Leistungsgewährung seitens der BA an mittelbar von einem Arbeitskampf betroffene Arbeitnehmer erheblich ein.“
In der 10. Wahlperiode wurde der Entwurf in der 56. und der 69. Sitzung des Ausschusses (vgl. BT-DRS. 10/6098), in der 1 I. WP nur in der 21. Sitzung behandelt.
Diese Anpassung an moderne Gegebenheiten und demokratische Terminologie sollte bereits unter der sozial-liberalen Koalition erfolgen, scheiterte aber an zu unterschiedlichen Auffassungen von SPD und FDP.
Vgl. Abg. Adam-Schwaetzer (PLPR. 10/118: 8787).
Der Sonntag muß Sonntag bleiben“ (EBENDA: 3738).
Mit Inkrafttreten des ArbZG sollten — im Sinne der Entbürokratisierung — 22 Verordnungen und 7 Gesetze außer Kraft treten (vgl. BT-DRS. 11/360: 13f.).
In der 10. WP blieben insgesamt 36, in der 11. WP 34 Regierungsentwürfe im Bundestag unerledigt, bei 280 respektive 321 eingebrachten Gesetzentwürfen (vgl. SCHINDLER 1994: 821 ).
Ebenso dürfte auch die Politik der Frühverrentung als Beitrag zu einer optischen Reduzierung der Arbeitslosigkeit vom Parteienwettbewerb begünstigt worden sein.
WEBBER ( 1987: 83) glaubt nicht, daß der Einfluß der CDA ausreichend gewesen sei, um diese Politik durchzusetzen, was er mit einem Verweis auf das Unterliegen in der Auseinandersetzung um § 116 AFG belegt. Nun ist einerseits aber darauf hinzuweisen, daß die CDA bei besagter Auseinandersetzung erheblichen Einfluß nehmen konnten, und daß andererseits gerade die Tatsache, daß sich die Sozialausschüsse in diesem Bereich nicht vollständig durchsetzen konnten, die Notwendigkeit für die CDU-Führung verstärkte, diesem Parteiflügel, der ja wahlstrategisch als ausgesprochen wichtig betrachtet wurde, entgegenzukommen, um es nicht zu einem innerparteilichen Konflikt kommen zu lassen.
LEHMBRUCH (1989) untersucht zusätzlich noch die Rundfunkreform, die jedoch in die Zuständigkeit der Bundesländer fällt (s. Kap. 4.3.3), und die Privatisierung im öffentlichen Wohnungssektor, die aber ein spezifisch britisches Politikfeld ist und in der Bundesrepublik keine Rolle spielt(e).
Ähnlich auch die Regierungserklärung von 1983 (S. 63), in der es hieß: „Für ihre [neue Kommunikationstechniken; d.Verf.l Anwendung schafft die Deutsche Bundespost wichtige Voraussetzungen.“
Dieser Streit wiederholte sich im August 1987 zwischen Wirtschaftsminister Bangemann (FDP) und erneut Stoiber (vgl. Sz, 5. und 6.8.87).
Auffallend ist, daß der Postminister seine Leitlinien bereits verkündete und die Ausarbeitung des Referentenentwurfs im Ministerium schon begann, bevor der Bericht der Kommission letztlich vorlag. GRANDE (1989: 226) schließt hieraus, daß die Bedeutung der Kommission für die Postreform nicht überschätzt werden dürfe, der Kommission vielmehr eher „die Funktion der Legitimationsbeschaffung zugekommen“ sei. Diese Position ist allerdings dahingehend zu relativieren, daß der gleiche Autor (S. 214) davon ausgeht, daß die wesentlichen Ergebnisse der Kommission der Bundesregierung seit den Koalitionsverhandlungen, also seit Februar 1987 vorlagen, bis September also immerhin fünf Monate Prüfungszeit verblieben. Tatsächlich dürfte insofern der Einfluß der Regierungskommission sogar verhältnismäßig groß gewesen sein, wie auch Douglas WEBBER (1992: 166) feststellt: „Almost all of the commission’s key recommendations resurfaced in the reform bill subsequently drafted by the Post Ministry. ” Ähnlich argumentieren DENKHAUS und SCHNEIDER (1997: 91: „The reform Act,..., was largely based on the commission’s report“) und BENZ ( 1997b: 265 ).
Eine weitere Folge der Aufteilung in drei Unternehmen war, daß die Tarifhoheit dadurch bei den einzelnen Unternehmen, nicht mehr bei der Bundespost im Ganzen lag. „Damit wird es ermöglicht, tarifvertragliche Regelungen zu vereinbaren, die sich alsbald an die Entwicklungen der Technik und des Marktes anpassen lassen und den Bedürfnissen der Unternehmen entsprechen“ (BT-DRs. 11/2854: 54f.). Vor diesem Hintergrund ist die scharfe Kritik der DPG an der Reform zu sehen (GRANDE 1989: 233).
Diese Forderung hatte vor allem die SPD gestellt und durchgesetzt (vgl. dazu die Ausführungen des Abg. Bömsen (Ritterhude), Pt.PR. 11/137: 10056).
Vgl. hierzu das Interview mit CDA-Hauptgeschäftsfahrer Hörsken in DIE ZEIT, 12.5.89.
Vgl. die Ausführungen der Abg. Folz-Steinacker (FDP) (PLPR 11/147: 10954), sowie des Abg. Louven (CDU) (EBENDA: 10948).
Dies kann aus zwei Erklärungen nach § 31 GOBT geschlossen werden (P[.PR 11/147: 10984).
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Zohlnhöfer, R. (2001). Wirtschaftspolitik unter günstigen Voraussetzungen: Die Jahre 1982–1989. In: Die Wirtschaftspolitik der Ära Kohl. Gesellschaftspolitik und Staatstätigkeit, vol 22. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-09787-7_4
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