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Grenzschutz in einem zusammenwachsenden Europa — ein Paradigmawechsel

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Die Polizei des Bundes in der rechtsstaatlichen pluralistischen Demokratie

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Zusammenfassung

Die europäische Sicherheitstopografie hat sich im letzten Jahrzehnt durchgreifend verändert. Ursächlich hierfür waren neben dem Zusammenbruch der bipolaren Weltordnung Anfang der neunziger Jahre die metastasenartige Ausdehnung der grenzüberschreitenden Organisierten Kriminalität, der weltweit immer virulenter werdende fundamentalistisch orientierte Terrorismus sowie der offensichtlich nicht vorhergesehene Anstieg der illegalen Migration mit ihrer Begleit- und Folgekriminalität. Internationale kriminelle Organisationen bauten unter Ausnutzung der neuen Freizügigkeit eine „kriminelle Gegenmacht auf, die eine Gefahr für die innere Sicherheit in der Europäischen Union und ihren Mitgliedsstaaten darstellte1“. Menschenhandel, organisierte Schleusungen und illegale Beschäftigung stehen auf der Prioritätenliste der Agenda der kriminellen Akteure, die hochprofessionell alle Nischen, Lücken und Barrieren der nationalen Rechtssysteme und der internationalen Strafverfolgungsmechanismen ausnutzen2. Überlagert wird dieser Prozess von dem Umstand, dass zwischen West- und Osteuropa ein signifikantes Wohlstandsgefälle besteht und dass sich die Folgen von kriegerischen Auseinandersetzungen in vielen Staaten der Welt unmittelbar auf die Sicherheitslage in der EU auswirken. Mit dem Beitritt von zehn EU-Staaten am 1.5.2004 verschiebt sich das sicherheitspolitische Koordinatensystem nach Osten; Deutschland befindet sich dann geostrategisch in der Mitte der Union. Über die Auswirkungen der wirtschaftlichen, infrastrukturellen und sozialen Probleme in den Beitrittsländern auf die allgemeine Sicherheitslage der EU gibt es überhaupt noch keine Untersuchungen, allenfalls vage Vermutungen.3

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Literatur

  1. Koch, Ulrich: Interkulturelles Polizeimanagement. Münster 2000, S. 1.

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  2. Vgl. die instruktive Analyse von Storbeck, Jürgen: Schlagbaum auf dem Dienstweg, in: Fietz, Martina/Jatz, Michael (Hg.): Zündstoff Kriminalität, Bonn 1994, S. 156 ff.

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  4. Vgl. Walter, Bernd: Europäisierung der Inneren Sicherheit, in: Die Polizei (DP) 2001, S. 1 f; ähnlich auch Fehervary, Janos: Europäisierung der Polizeiarbeit, in: Ders./Stangl, W. (Hg.): Polizei zwischen Europa und den Regionen, Wien 1999, S. 37.

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  5. S. Zeitungsbericht „Bald Europas Musterstaat“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 13.1.2002.

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  6. So Weidenfeld, Werner: Die innere Sicherheit als europäische Politik, in: Rupprecht, Reinhard/Hellenthal, Markus: Innere Sicherheit im EuropaischenBinnenmarkt, Gütersloh 1992, S. 9.

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  7. Joetze, Günter: Kriminalitätsimport. Eine Einführung, in: Huppertz, Martina/Theobald, Volkmar (Hg.): Kriminalitätsimport, Berlin 1998, S. 11.

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  8. Kühne, Hans-Heiner: Phänomen „Kriminalitätsimport` in: Huppertz/Theobald, a.a.O., S. 28.

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  9. Vgl. insbesondere Kühne, Hans-Heiner: Kriminalitätsbekämpfung durch innereuropäische Grenzkontrollen?, Berlin 1993.

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  10. Zur Geschichte der Grenzbewachung vgl. Martinstetter,Hermann: Die Staatsgrenzen, Siegburg 1952, S. 220 ff.: Walter, Bernd: BGS — Polizei des Bundes, Stuttgart 1983, S. 11 ff.

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  11. So Heinelt, Hubert in Ders. (Hg.), Zuwanderungspolitik in Europa, Opladen 1994, S. 9. ren Italien und Griechenland mit ihren unübersichtlichen Seeküsten sowie -im Falle von Griechenland-mit einer Vielzahl kleiner Inseln im Küstenmeer. Gerade in Italien sind die Abwehrmechanismen nicht sonderlich erfolgreich. Die Illegalen, die „clandestini, erhalten eine Ausreisungsverfügung; der Großteil zieht jedoch illegal nach Österreich, Belgien und Deutschland weiter.

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  12. BGBl. I S. 1834.

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  13. Vgl. Fischer, Gerhard/Hitz, Fredi/Walter, Bernd: Bundesgrenzschutzgesetz. Erste Auflage 1987, Erläuterungen zu § 2.

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  14. BGBl. 1 S. 2978.

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  15. Innenminister/-senatoren der Länder und Bundesminister des Inneren, Programm Innere Sicherheit, Fortschreibung 1994, Nr. 2.3.

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  16. BWGB1. S. 501.

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  17. Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, 7-VII-00/Vf. 8-VIII-00 vom 28.3.2003, S. 34.

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  18. Albrecht, Hans-Joachim: Organisierte Kriminalität — Theoretische Erklärungen und empirische Befunde, in: Ders. u. a. (Hg.): Organisierte Kriminalität und Verfassungsstaat, Heidelberg 1998, S. 1.

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  19. So z. B. Das innenpolitische Programm 2002–2006, in: Deutsche Zoll-und Polizeizeitschrift, S. 2.

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  20. Zum Gesamtkomplex Gehm, Volker: Lage und Lageentwicklung der OK in Deutschland, in: BKA (Hg.), Organisierte Kriminalität, BKA-Forschungsreihe Bd. 43, Wiesbaden 1997, S. 53 ff.

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  21. Falk, Bernhard in: Minthe, Eric (Hg.), Illegale Migration und Schleuserkriminalität, Wiesbaden 2002, S. 13.

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  22. Höfling-Semnar, Bettina: Flucht und deutsche Asyslpolitik, Münster 1995, S. 220.

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  23. So Heinelt, Hubert in Ders. (Hg.), Zuwanderungspolitik in Europa, Opladen 1994, S. 9. ren Italien und Griechenland mit ihren unübersichtlichen Seeküsten sowie -im Falle von Griechenland-mit einer Vielzahl kleiner Inseln im Küstenmeer. Gerade in Italien sind die Abwehrmechanismen nicht sonderlich erfolgreich. Die Illegalen, die „clandestini, erhalten eine Ausreisungsverfügung; der Großteil zieht jedoch illegal nach Österreich, Belgien und Deutschland weiter.

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  24. Vgl. „80 Meilen zum Paradies“, in: Der Spiegel 51/2002, S. 122 f.

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  25. So ausdrücklich Nr. 61 des Gesamtplans zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung in der EU, ABI C 142/30 v. 14.6.2002.

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  26. Vgl. beispielhaft Jahresbericht des Bundesgrenzschutzes 2001, in: Polizei Journal 1/2003, S. 9 ff.

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  27. Übereinkommen vom 14. Juli 1985, GMBI. 1986,79.

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  28. Zu den Einzelheiten Wehner, Ruth in: Achermann, Alberto u. a. (FIg.), Schengen und die Folgen, Bern 1995, S. 129 ff.

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  29. Vgl. BT-Drs. 11/3594 und BT-Drs. 10/4555.

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  30. Vgl. BGBl. 11 1993, 1010.

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  31. Zum Gesamtkomplex Würz, Karl: Das Schengener Durchführungsübereinkommen, Stuttgart 1997, S. 39 ff.

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  32. ABI. L 176 vom 10. Juli 1999.

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  33. Kühne, Kriminalitätsbekämpfung, a.a.O., S. 31 f.

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  34. Vgl. u. a. Rupprecht, Reinhard: Wettlauf der Schnecken, in: Kriminalistik (Kri) 1989, S. 263 ff.; Alfred Stümper: Sicherheit in Europa, in: Kri 1990, S. 2 ff.

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  35. Bericht der Kommission an den Rat über die Abschaffung der Personenkontrollen an den innergmeinschaftlichen Grenzen vom 16. Januar 1989, S. 2.

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  36. Zur derzeit einzigen vorliegenden Gesamtdarstellung s. RupprechtlHellenthal, a.a.O., insbesondere S. 366 ff.

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  37. Abgedruckt in: Der Bundesinnenminister des Innern (Hg.): Innere Sicherheit 1989, Ausgabe 3, S. 12.

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  38. So z. B. Kühne, Kriminalitätsbekämpfung, a.a.O., S. 40 ff.; Busch, Heiner: Grenzenlose Polizei?, Münster 1995, S. 37–73; Kattau, Thomas: Strafverfolgung nach Wegfall der europäischen Grenzkontrollen, Pfaffenweiler 1993, S. 20 ff.

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  39. So Aden, Hartmut: Polizeipolitik in Europa, Opladen, 1998, S. 87.

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  40. BT-Drs 11/6297.

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  41. BT-Drs. 12/1095. an der Grenze — bezogen auf eingesetztes Personal und Zeitfaktor — die Fahndungsmaßnahmen im Raum deutlich übertreffen. Mit dem Wegfall von Grenzkontrollen verringern sich kriminaltaktisch die Möglichkeiten zum Aufgriff gesuchter oder verdächtiger Personen bzw. Feststellen deliktischer Güter. Die Vorbereitungs-, Aktions-, Operations-, Rückzugs-und Ruheräume internationaler Tätergruppierungen vergrößern sich.

    Google Scholar 

  42. Allerdings lassen sich ohne umfassende Strukturermittlungen und aufwändige Fahndungsmaßnahmen bestimmte Deliktsformen (z. B. Kfz-Sachwertdelikte, Betäubungsmittelkriminalität, Sondermüllverbringung, Schmuggel von Nuklearmaterial u. Ä.) an der Grenze nur schwer nachweisen, bei anderen Deliktsbereichen (wie z. B. Geldwäsche oder Terroristenbekämpfung) beruhen die Erfolge eher auf Zufallsfunden. Unter dem Aspekt der Strafverfolgung scheinen sich im Grenznetz eher die dilettantischen Gelegenheitstäter, weniger jedoch die intellektuellen Drahtzieher internationaler Verbrechersyndikate zu verfangen. Tatsache ist, dass die bisherigen Daten über die Effizienz von Grenzkontrollen bisher weder vollständig zusammengetragen noch sachverständig interpretiert wurden. Immerhin ermöglichen Grenzfahndungsmaßnahmen über die Aufdeckung von verfàlschten oder missbräuchlich benutzten Dokumenten wertvolle Fahndungsansätze auch im Bereich der Terrorismusbekämpfung und bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität, ohne dass der Anteil bisher abgesichert evaluiert wurde.

    Google Scholar 

  43. Zur Gesamtproblematik Scheffler, Martin: Die Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten in den Bereichen Asyl und Einwanderung, Baden-Baden 1998, S. 62 ff. weit eingeführt wurde, um das „Asyl-hopping“ zu unterbinden. Gemeint ist damit das Umherziehen von Asylbewerbern in der EU (Refugees in Orbit), meistens verbunden mit Namenswechsel und/oder Vernichten der Personaldokumente, um jeweils erneute Asylbegehren zu stellen. Angesichts der zunehmenden Internationalisierung dieser Sicherheitsfelder ist es unverständlich, dass gleichwohl von Fachautoren kein „durch funktionale Imperative bestimmter Zwang zur Europäisierung der Verbrechensbekämpfung” gesehen wird.

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  44. So z. B. Funk, Albrecht: Das deutsche System der Inneren Sicherheit im Prozess der Europäisierung, in: Lange, Hans-Jürgen: Staat, Demokratie und Innere Sicherheit in Deutschland, Opladen 2000, S. 293.

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  45. Programm Innere Sicherheit, a.a.O.; Nr. 4.3.

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  46. PDV 100 „Führung und Einsatz der Polizei“, Nr. 4.16.

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  47. BGSG-Änderungsgesetz vom 25.8.1998 (BGBl 1, 2486).

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  48. Vgl. z. B. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG Bayern, § 26 Abs. 1 Nr. 6 PoIG Baden-Württemberg. unerlaubte Aufenthalt lediglich Unterfälle der grenzüberschreitenden Kriminalität sind. Der BGS hat auf der Grundlage seiner verdachtsunabhängigen Kontrollbefugnisse im Jahr 2001 rund 79.500 Personenfahndungserfolge erzielt; hierbei wurden mit rund 9.000 illegal eingereisten Ausländern fast die Hälfte aller unerlaubten Einreisen ermittelt.

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  49. Bundesministerium des Innern (Hg.): Bundesgrenzschutz-Jahresbericht 2000/2001, S. 22.

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  50. Vgl. Beinhofer, Paul: Europäischer Abbau der Grenzkontrollen und polizeiliche Aufgabenerfüllung. Das Gesetz zur Änderung polizeirechtlicher Vorschriften vom 23.12.1994 (GVBI. S. 1050), in: Bayerische Verwaltungsblätter (BayVBI.) 1995, S. 195.

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  51. Vgl. BT-Drs. 12/5141, S. 15 Nr. 6.

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  52. Vgl. dazu auch BT-Drs. 15/592.

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  53. Vgl. zu diesem Thema die instruktive Feldstudie von Alt, Jörg: Illegal in Deutschland, Karlsruhe 1999, S. 295. ff.

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  54. Munch, Ursula: Asylpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1992, S. 187.

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  55. Loescher, Gil: Wanderungsbewegungen und internationale Sicherheit, in: Angenendt, Steffen (Hg.): Migration und Flucht, Bonn 1997, S. 183.

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  56. Weidenfeld, Werner (Hg.): Das europäische Einwanderungskonzept, Gütersloh 1994, S. 5 f.

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  57. So Fehervary, a.a.O., S. 76.

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  58. Rupprecht, Reinhard: Zuwanderung und Innere Sicherheit, in: Angenendt (Hg.), a.a.O., S. 87.

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  59. Zimmermann, Horst: Die Alltagskriminalität wird wieder „deutscher“, in: CD SicherheitsManagement 1/03, S. 50 ff.

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  60. Vgl. Hix, Simon: The political System of the European Union, Houndsmill 1999, 323 ff.

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  61. Vgl. beispielhaft Alt, a.a.O., S. 415 f.

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  62. In Anlehnung an Albrecht, Hans-Jörg: Eine kriminologische Einführung zu Menschenschmuggel und Schleuserkriminalitat, in: Minthe (Hg.), a.a.O., S. 48; vgl. aber auch BKA (Hg.): Lagebild Organisierte Kriminalität, Wiesbaden 2002, und Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz (Hg.): Erster Periodische Sicherheitsbericht, Berlin 2001.

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  63. Zum Gesamtkomplex siehe Vogel, Dita: Auslander ohne Aufenthaltsstatus in Deutschland, in: Minthe, a.a.O., S. 65 ff.

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  64. Vgl. BMI/BMJ (Hg.), a.a.O., S. 330. nicht gebräuchlich sind. Im Folgenden werden unter Schleusung die Gesamtheit der Einzeltatbestände der §§ 92a u. 92b AuslG, aber auch § 84 und 84a Asy1VG subsumiert, während Schleuserkriminalität als kriminologischer und rechtspolitischer Oberbegriff alle Straftaten erfasst, die sich bei der Vorbereitung, Durchführung und als Folge von Schleusungen ergeben (z. B. Urkundsdelikte, Menschenhandel, Gewaltdelikte, Bestechungen u. Ä.)

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  65. So Minthe, Eric in: Ders., a.a.O., S. 20.

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  66. So auch Albrecht, a.a.O., S. 30; Geisler, Claudius: Bekämpfung der Schleuserkriminalität, (§ 92 a und 92 b AuslG), in: Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP) 2001, S. 171 ff.

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  67. Vgl. BayObLG StV V 2000, S. 367 f.

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  68. Nowotny, Kerstin: Schleusungskriminalitat aus staatsanwaltschaftlicher Sicht, in: Minthe, a.a.O., S. 96 f.; UNHCR (Hg.): The trafficking and smuggling of refugees — the end game in European asylum-policy?, Genf, 2000.

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  69. Vgl. als Beispiel Busch, Heiner: Vertiefung, Erweiterung, Verfassung…, in: Bürgerrechte and Polizei 3/2002, S. B.

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  70. Ring, Bernhard: Schleusungskriminalität aus tatrichterlicher Sicht, in: Minthe, a.a.O., S. 110.

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  71. Falk, Bernhard in: Minthe, a.a.O., S. 14 f

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  72. So ausdrücklich „Plan für den Grenzschutz an den Außengrenzen de Mitgliedsstaaten der EU“ — Ratsdokument 10019/2 v. 14.6.2002, Nr. 1.

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  73. KOM 2001 672 endg.

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  74. Ratsdokument 6621/1/02 Rev. 1, JAI 30.

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  75. Ratsdokument 10019/02 v. 14.6.2002.

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  79. Vgl. Gemeinsame Grenze mit dem Irak? In: Behörden-Spiegel, Januar 2003, S. 6. Militärs, noch eine entsprechende Zuwanderungs-und Asylgesetzgebung die illegale Einwanderung und die Schleuserkriminalität dauerhaft unterbinden können. Hierzu bedarf es eines supranationalen Konzepts unter Einbeziehung der Ausgangsstaaten, und selbst dann wird illegale Zuwanderung ein vorrangiges Weltordnungsproblem bleiben. Korrespondierend zum Modell der „Partnerschaft für den Frieden“ aus dem Bereich der äußeren Sicherheit forderte der vormalige Präsident des BKA, Zachert, eine „Partnerschaft für die innere Sicherheit” im europäischen Sicherheitsraum, durch die innerhalb der EU ein Stabilitätsraum mit einer effektiven Sicherheitsorganisation entstehen soll.

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  80. Z. B. wird in der Schweiz und in Österreich das Militär zum friedensnmäßigen Grenzschutz herangezogen.

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  81. Frank, Hans: Sicherheitspolitik in neuen Dimensionen, in: Bundesakademie für Sicherheit (Hg.), Sicherheitspolitik in neuen Dimensionen, Hamburg 2001, S. 21.

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  83. U. a Schelter, Kurt: Sicherheit für die Bürger in einer erweiterten Europäischen Union, in: Polizei-Führungsakademie (Hg.), Die Polizei und das System Kriminalitätskontrolle in dem sich erweiternden Europa, Münster 2002, S. 9 ff.

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  84. Vgl. Ratsdokument 10019/02 v. 14.6.2002, Nr. 32.

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  86. BGBI. 2002 II S. 790. ternehmen auf migrationsrelevanten Drittflughäfen und von Angehörigen deutscher Auslandsvertretungen eingesetzt. Ferner steht auf sieben deutschen Großflughäfen die „Arbeitsgruppe zur Verhinderung der unerlaubten Einreise“ (AG VerdiE) als Ansprechpartner für die Luftfahrtunternehmen bereit. Der Bundesgrenzschutz beteiligt sich an der Einrichtung des europäischen Bildspeichersystems FADO (False Authentic Documents), mit dem verdächtige Reisedokumente elektronisch überprüft werden können. Ferner unterhalten die EU-Mitgliedstaaten das Informations-, Reflektions und Austauschzentrum (CIREFI), das der Sammlung, Analyse und Austausch von Erkenntnissen über unerlaubte Zuwanderung und Schleusungskriminalität dient. An dem Austausch nehmen die EU-Mitgliedstaaten, assoziierte Länder und informell die Beitrittskandidaten teil.

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  87. Vgl. Verordnung (EG) Nr. 407/2002 des Rates vom 28.2.2002 ABI. L 62/1 v. 5.3.2002.

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  88. So Wittkämper, Gerhard u. a.: Europa und die innere Sicherheit, Wiesbaden 1996, S. 99. polizeilichen Ermittlungs-und Auswertungsmethoden; sie kommen selten über die Ausführungsebene hinaus. Die Strukturen der organisierten Kriminalität lassen sich ermittlungstechnisch nur durch eine delikts-und fallübergreifende Auswertung zumindest auf europäischer, wenn nicht sogar auf internationaler Ebene erfassen. Die herkömmlichen meist reaktiven Ermittlungsstrategien haben sich angesichts der fortschreitenden Professionalisierung und Flexibilisierung der OK-Gruppierungen als wenig effizient erwiesen. Die Ermittlungen gegen insbesondere ethnisch homogene Gruppen sind schwierig, da sie gegeneinander abgeschottet sind und geringe Kooperationsund Aussagebereitschaft besteht.

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  89. Dokument 2002/0233 (INC) void.

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  90. So z. B. Aden, a.a.O., S. 231.

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  1. Bernd Walter
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Walter, B. (2003). Grenzschutz in einem zusammenwachsenden Europa — ein Paradigmawechsel. In: Möllers, M.H.W., van Ooyen, R.C., Spohrer, HT. (eds) Die Polizei des Bundes in der rechtsstaatlichen pluralistischen Demokratie. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-09758-7_12

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