Zusammenfassung
Mit dem nun folgenden Schlußkapitel werden zwei Zielsetzungen verfolgt: Zum einen sollen die Resultate der vorangegangenen Kapitel zusammengefaßt und einige Schlußfolgerungen gezogen werden. Zum anderen geht es darum, die auf der Struktur und Funktionsweise des amerikanischen Systems basierenden Ergebnisse auf andere Mehrebenensysteme zu übertragen. Im Anschluß wird daher zunächst auf die Grundannahmen zur Diffusion von Politikinnovationen eingegangen (Abschnitt 1). Danach werden die Rahmenbedingungen der Politikdiffusion im amerikanischen Mehrebenensystem skizziert (Abschnitt 2). Dem folgt eine Darstellung der Typen der Politikdiffusion, d.h. der beiden Varianten der horizontalen Politikdiffusion, die auf der Selbstkoordination der amerikanischen Einzelstaaten beruht, sowie der vertikalen Politikdiffusion zwischen den Politikebenen. Ergänzt wird dieser Teil durch einige Schlußfolgerungen im Hinblick auf die Politikgestaltung (Abschnitt 3). Vor dem Hintergrund der Analyse des amerikanischen Mehrebenensystems wird dann nach der Übertragbarkeit des hier skizzierten Ansatzes auf andere Mehrebenensysteme gefragt, wobei schwerpunktmäßig auf das internationale System und auf die Europäische Union eingegangen wird (Abschnitt 4). Abschließend wird ein kurzes Resümee zur allgemeinen Anwendbarkeit und zu den Erweiterungsmöglichkeiten des Untersuchungsansatzes gezogen (Abschnitt 5).
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Literatur
Die vom Bund intendierte und stimulierte Kapazitätsbildung auf dezentraler Ebene kann damit als eine Form der,dezentralen Kontextsteuerung angesehen werden (Teubner und Willke 1984; Willke 1987; Willke 1995: 123 f.), und zwar im doppelten Sinne: Zum einen verzichtet der Bund zunächst auf interventionistische Eingriffe, zum anderen werden nationale Programme durch dezentrale Initiativen beeinflußt.
Für den Bereich der international vergleichenden Politikanalyse vgl. z.B. die Studie von Collier und Messick (1975) zur Sozialpolitik. In den American Politics wurde die Debatte durch die Studien von Walker (1969) und Gray (1973) angestoßen (Kapitel 3). Erste Ansätze einer Diskussion dieser Fragestellung auf EU-Ebene deuten sich ebenfalls an (z.B. Liefferink und Andersen 1997; Andersen und Liefferink 1997; Ebbinghaus 1996). Zentral sind daneben die Arbeiten von Richard Rose (1991, 1993), der sich mit den verschiedenen Formen des lesson-drawing beschäftigte.
Dabei ist freilich zu beachten, daß ein einziger Innovationszyklus mehrere Dekaden in Anspruch nehmen kann. So lagen im Falle der Kfz-Emissionsstandards zwischen dem ersten und dem zweiten Innovationszyklus ca. 20 Jahre. Die Analyse von Innovationszyklen setzt also relativ lange Beobachtungszeiträume voraus.
Seit den sechziger Jahren wurden die monetären wie die nicht-monetären policy outputs untersucht, wobei Politikinnovationen der zweiten Kategorie zuzuordnen sind (Walker 1969; Gray 1973).
Zum Stand der Forschung in der Comparative Policy Analysis vgl. Hofferbert und Cingranelli (1996).
Am wahrscheinlichsten sind Innovationen innerhalb hierarchischer Organisationen in Krisensituationen, wenn sogar der Bestand der Organisation gefährdet ist — allerdings nur unter der Voraussetzung, daß ausreichende Handlungskapazitäten (organizational slack) zur Verfügung stehen.
Hier geht es freilich nur um die Innovationsfähigkeit des politischen Systems, nicht aber um die Frage, ob und wie neue Regelungen implementiert werden und welche Politikergebnisse am Ende zu erwarten sind. Gemessen an der Luftqualität liegt Kalifornien natürlich keineswegs ganz an der Spitze, sondern gehört nach wie vor zum Kreis der Einzelstaaten mit den größten Problemen (vor allem in Los Angeles).
Die Vergabe von Bundeszuschüssen wurde nach 1960 immer mehr an zusätzliche Bedingungen geknüpft. Gestärkt wurde der Einfluß des Bundes daneben durch die Einschränkung einzelstaatlicher Gesetzgebungsbefugnisse durch bundesrechtliche Regelungen (federal preemption), sowie durch Regelungen des Bundes, die von den Einzelstaaten umzusetzen und zu finanzieren sind (federal mandates) siehe Kapitel 2.
Vgl. hierzuuch Majone (1997), der die Unterschiede zwischen regulativen und redistributiven Politikansätzen in der Europäischen Union betont.
Siehe in diesem Zusammenhang die Ausführungen von Margret Weir (1992), die sich unter dem Stichwort, bounded innovation’ mit der Pfadabhängigkeit von Politikinnovationen beschäftigte.
Beispielsweise existieren bei der Pestizidregulierung einzelstaatliche Handlungsspielräume, weil Pestizide, die von der U.S. Environmental Protection Agency zugelassen wurden, auf einzelstaatlicher Ebene immer noch verboten werden können, ein weiteres Genehmigungsverfahren durchlaufen müssen oder nur unter bestimmten Auflagen eingesetzt werden dürfen (vgl. Baumgartner und Jones 1993: 232).
Zur Analyse der Europäischen Union als Mehrebenensystem siehe z.B. Scharpf (1993, 1994, 1996, 1999); Marks, Hooghe und Blank (1995); Marks u.a. (1996) sowie König, Rieger und Schmitt (1996).
Vertikale Diffusion und Innovationszyklen im internationalen System werden hier vernachlässigt, obwohl ähnliche Fragen bei der Analyse der internationalen Beziehungen, etwa unter dem Stichwort two-level games (Putnam 1988), durchaus thematisiert werden; siehe ferner Evans, Jacobson und Putnam (1993); vgl. auch Meinke (1997).
Siehe ferner Gitelman (1972); Klein (1987) sowie Pix und Pohl (1992).
Zum agenda-setting siehe insbesondere Cobb, Ross und Ross (1976); Cobb und Elder (1983); Baumgartner und Jones (1993); Rochefort und Cobb (1994); Kingdon (1995); Cobb und Ross (1997); zum Politikwandel und zum policy learning siehe Heclo (1974); Sabatier (1987, 1988, 1993); Sabatier und Jenkins-Smith (1993, 1993a); Sabatier und Zafonte (1998); Hall (1989, 1992, 1993); Howlett (1994); Hoberg und Morawski (1997); Hoberg (1998); Jordan (1998); ein Überblick über die verschiedenen Ansätze findet sich in Bennett und Howlett (1992) sowie in Howlett und Ramesh (1995: 175 ff.).
Dies gilt jedoch nicht für die Ausführungen von Baumgartner und Jones (1993) zum Politikwandel, da die beiden Autoren den Zusammenhang zwischen föderalistischen Strukturen und Instabilitäten des amerikanischen politischen Systems durchaus berücksichtigten; allerdings beschränkte sich die Analyse auf die USA.
Daß dabei nicht ein einziges Land als Vorbild diente, sondern der Erfolg von Programmen und Institutionen ausschlaggebend war, zeigt das Beispiel der Organisation des Militärs. Hier orientierte man sich zunächst an Frankreich, nach dem deutsch-französischen Krieg, der mit der Niederlage Frankreichs endete, aber an Deutschland oder genauer gesagt an Preußen (Rose 1993: 43).
Ganz neu ist das Thema Politikdiffusion in der vergleichenden Sozialpolitikforschung freilich nicht; siehe z.B. Taira und Kilby (1969); Heclo (1974); Kuhnle (1981); Alber (1981); Wilenski u.a. (1985). Gerade in jüngster Zeit wurde Politikdiffusion von einigen Autoren zumindest am Rande erwähnt; vgl: z.B. Senti (1998: 532); Borchert (1998: 149); Heinze, Schmid und Strünck (1999: 169).
Social security bezieht sich auf die Absicherung der mit Berufsarbeit verbundenen Risiken: Unfall, Krankheit, Alter und Arbeitslosigkeit.
Staaten, die bei der Einführung des ersten sozialpolitischen Programms (social security program) nicht autonom waren, wurden von vornherein ausgeschlossen. Dies betraf große Teile Afrikas sowie Teile Asiens und des Mittleren Ostens (Collier und Messick 1975: 1314).
Insgesamt führten in diesem Zeitraum 12 europäische Länder sowie Neuseeland, eine ehemalige Kolonie Großbritanniens, entsprechende Gesetze ein; zum Einfluß des deutschen Modells der Sozialversicherung auf andere Länder siehe Ritter (1991: 100 f.). Politikdiffusion im internationalen System ist keineswegs auf die Sozialpolitik beschränkt geblieben, sondern auch in anderen Politikfeldern anzutreffen, etwa in der Umweltpolitik. Beispiele für die Diffusion umweltpolitischer Innovationen im internationalen System gibt es viele, etwa die weltweite Übernahme von US-amerikanischen Initiativen (Umweltverträglichkeitsprüfung, freier Zugang zu Umweltinformationen, Kfz-Emissionsstandards usw.).
Regionale Diffusionsprozesse waren seit der Institutionalisierung der Umweltpolitik in den siebziger Jahren immer wieder zu beobachten: So orientierten sich die Niederlande sehr stark am deutschen Recht, z.B. an der TA Luft, der Verordnung über Großfeuerungsanlagen oder den Standards für Müllverbrennungsanlagen. Und auch die Schweizer fanden Gefallen an den Luftreinhaltebestimmungen des Nachbarlandes. Zwar flossen in den Entwurf der schweizerischen Luftreinhalteverordnung von 1985/86 durchaus einige eidgenössische Bestimmungen ein, im wesentlichen griff man aber auf die deutsche TA Luft sowie auf Richtlinien des Vereins deutscher Ingenieure zurück. Sogar eine damals noch im Planungsstadium befindliche Novellierung der TA Luft wurde bereits berücksichtigt (Jaedicke, Kern und Wollmann 1993: 33 f., 227 f.).
Dies haben Jänicke und Weidner (1997a: 300 ff.) jüngst im Rahmen einer international vergleichenden Untersuchung zur umweltpolitischen Kapazitätsbildung erneut festgestellt.
Die im US-amerikanischen Clean Air Act von 1970 vorgesehenen Kfz-Emissionsstandards wurden z.B. von Japan, aber auch von Schweden und der Schweiz übernommen (Heaton und Maxwell 1984: 29; Jaedicke, Kern und Wollmann 1993: 227 f.; Oye und Maxwell 1995: 209; Wallace 1995: 143).
Ähnlich dürften etwa die Beziehungen zwischen Deutschland und Österreich zu beurteilen sein, da in Österreich eine starke Neigung besteht, deutsche Politikinnovationen zu übernehmen. Dies zeigte die frühe Phase der Sozialpolitik ebenso wie die Umweltpolitik der letzten Jahre (z.B. Ökolabelling).
Hierbei wurde die Einrichtung eines Umweltministeriums oder einer Umweltbehörde zugrunde gelegt, falls ein Ministerium erst später oder bis heute gar nicht gegründet wurde.
Zum Kreis der Innovateure ist eigentlich noch Japan zu zählen, das zwar erst 1971 eine Umweltbehörde einrichtete, aber bereits 1967 ein Umwelt(rahmen)gesetz verabschiedete und einen Sachverständigenrat für Umweltfragen berief.
Anders wäre der Prozeß wohl gelaufen, hätte sich nur Schweden zu diesem Schritt entschlossen. Zwar schmälert das die Verdienste Schwedens als umweltpolitischer Vorreiter keineswegs, jedoch wird man diesem Land im internationalen System wohl kaum einen größeren Einfluß zubilligen können als etwa Oregon oder Minnesota in den USA. Gleichwohl werden schwedische Initiativen, vermittelt über den Nordischen Rat, im allgemeinen von den anderen skandinavischen Ländern übernommen.
Siehe bereits Haas (1958); Lindberg und Scheingold (1971); Haas (1975); jüngst wurde die Debatte erneut von Moravcsik (1993, 1995, 1998) angestoßen.
Siehe hierzu z.B. Jachtenfuchs, Hey und Striibel (1993: 151 f.); Hey und Brendle (1994); Liefferink und Andersen (1997: 12).
Zum Vergleich der beiden Mehrebenensysteme sowie zur vergleichenden Föderalismusforschung siehe Sbragia (1991: 257 ff.). zen aufweisen. In Europa besteht dagegen häufig eine Konkurrenzsituation zwischen den großen Mitgliedsstaaten, z.B. zählte Deutschland lange Zeit zu den umweltpolitischen Vorreitern, während Großbritannien eher die Rolle des Bremsers zugeschrieben wurde. Das Hauptproblem ist dabei vor allem darin zu sehen, daß die Regulierungsstile der Mitgliedsstaaten mitunter nicht kompatibel sind, obwohl sich zwischenzeitlich eine gewisse Angleichung abzeichnet. Vor allem der deutsche und der britische Ansatz weichen aber immer noch ganz erheblich voneinander ab, und die stark regulierten Mitgliedsstaaten — neben Großbritannien und Deutschland ist hier vor allem Frankreich zu erwähnen — befinden sich daher oft in einem administrativen Wettbewerb (vgl. Héritier u.a. 1994; Knill 1997; Knill und Lenschow 1997).
Da die Anzahl der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union vergleichsweise gering ist, können Diffusionsmuster, selbst wenn die Adoptionsrate relativ hoch sein sollte, kaum abgeschätzt werden.
Zu den Rückwirkungen der europäischen Integration auf die nationalen Politikmuster siehe z.B. Eichener (1996).
Hier ist die Typologie von Holzinger (1995: 14) hilfreich, die drei Gruppen von Staaten unterscheidet: . frontrunners (Deutschland, Niederlande, Dänemark, Schweden, Finnland und Österreich), hésitants (Großbritannien, Irland, Spanien, Portugal und Griechenland) sowie in-betweens (Frankreich, Italien, Belgien und Luxemburg); siehe ferner die von Andersen und Liefferink (1997) zusammengestellten Länderstudien sowie Demmke (1999).
Freilich nahm der Entscheidungsprozeß auf EU-Ebene wegen des Widerstands der Briten etliche Jahre in Anspruch. Die deutsche Großfeuerungsanlagen-Verordnung wurde bereits 1982, die entsprechende EU-Richtlinie aber erst 1988 verabschiedet.
Selbst bei Totalharmonisierung kommen immer noch Ausnahmegenehmigungen (waivers) in Betracht; vgl. Kapitel 5. Kommission einen Regelungsvorschlag unterbreitet (first mover strategy) (Héritier 1996; Héritier 1996a). Aus der Tatsache, daß z.B. die Regulierung der Kfz-Emissionsstandards in Europa ausschließlich in die Zuständigkeit der Union fällt, kann auf einen im Vergleich mit den USA zentralistischeren Regulierungsstil geschlossen werden, der den Mitgliedsstaaten weniger Freiräume bietet als den Einzelstaaten im amerikanischen Mehrebenensystem. So sind Innovationszyklen im Falle der Kfz-Standards, wie sie — ausgehend von Kalifornien — in den USA durchaus zu beobachten waren (Kapitel 5), in der Europäischen Union von vornherein ausgeschlossen.
Es überrascht daher auch nicht, daß Héritier (1995) von einem abweichenden Begriff des,regulativen Wettbewerbs’ ausgeht, den sie als administrativen Wettbewerb bei der Normbildung auf der EU-Ebene oder genauer gesagt in der Kommission interpretiert; vgl. auch Héritier u.a. (1994).
Zu den umweltpolitischen Entscheidungsprozessen in der EG bei der Einführung des Katalysatorautos siehe Holzinger (1994).
Siehe hierzu die Argumentation von Liefferink und Andersen (1997: 25 f.), die zu einem ähnlichen Schluß kommen. Sie verweisen auf die Notwendigkeit der Koalitionsbildung der,grünen Mitgliedsstaaten und stellen fest: „In practice, much will depend on the extent to which Germany is able and willing to act as a leader and a binding factor“ (ebd.: 26).
Genau in diese Richtung zielen die Schlußfolgerungen von Gray (1994: 243), die sich nicht nur auf einige Arbeiten aus der Föderalismusforschung bezieht, sondern auch auf andere relevante sozialwissenschaftliche Forschungsrichtungen verweist (z.B. Anthropologie, Medizinsoziologie, Kommunikationswissenschaften, Marketing und Geographie).
Vereinfacht gesagt beschränken sich die methodisch recht anspruchsvollen Modelle der Event History Analysis allerdings darauf, eine weitere Variable einzuführen, d.h. danach zu fragen, ob eine Innovation wenigstens in einem der unmittelbar angrenzenden Nachbarstaaten bereits eingeführt wurde (vgl. vor allem Berry und Berry 1990, 1992).
Neuen Wind in diese Debatte brachte allerdings die Arbeit von Erikson, Wright und McIver (1993), in der u.a. der Zusammenhang zwischen der Liberalität der Wähler und der Verabschiedung liberaler Politiken untersucht wurde (vgl. Kapitel 3).
So gehen Glick und Hays (1991: 839) bei der erwähnten Fallstudie zur Verbreitung der living will legislation selbstverständlich von einem S-förmigen Diffusionsverlauf aus, obwohl der Verlauf des Diffusionsprozesses viel eher institutionalisierten Politiktransfer und ein Zwei-Phasen-Modell nahelegt (vgl. Kapitel 4). Auf ein ähnliches Phänomen stößt man bei Mooney und Lee (1996: 18), die die Einführung der Todesstrafe in den Einzelstaaten untersuchten und sich überrascht zeigten, bei der Wiedereinführung der Todesstrafe, die vorn Supreme Court 1972 für verfassungswidrig erklärt worden war, keine S-förmige Kurve vorzufinden.
Diese Kritik gilt für den internationalen Vergleich sogar noch in verstärktem Maße, da es dort bislang sogar versäumt wurde, regionale Diffusionsprozesse systematisch in die Analyse einzubeziehen.
Bei interkommunalen Diffusionsprozessen geraten die entsprechenden Diffusionsinstitutionen ins Blickfeld (in Deutschland z.B. der Deutsche Städtetag, das Deutsche Institut für Urbanistik oder die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung).
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Kern, K. (2000). Voraussetzungen und Typen der Politikdiffusion. In: Die Diffusion von Politikinnovationen. Gesellschaftspolitik und Staatstätigkeit, vol 17. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-09686-3_7
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