Zusammenfassung
Über die Leistungsfähigkeit von (föderalistischen) Mehrebenensystemen besteht keineswegs Einigkeit: Einerseits können Entscheidungsprozesse in Mehrebenensystemen, so wird argumentiert, zu Handlungsblockaden führen (Scharpf 1985; Benz 1991; Benz 1995). Andererseits behauptet Renate Mayntz (1995: 134), daß Föderalstaaten aufgrund der Existenz von zwei interdependenten Entscheidungsebenen prinzipiell höhere Problemlösungspotentiale als unitarische Systeme hätten, denn „Föderalismus heißt nicht einfach Dezentralisierung, sondern bezeichnet eine Mehrebenenstruktur, die interdependente Gleichzeitigkeit einer zentralen und einer regionalen Entscheidungsebene. Nicht das im Föderalismus enthaltene Element politischer Dezentralisierung, sondern genau diese Gleichzeitigkeit mehrerer Entscheidungsebenen stellt in evolutionärer Hinsicht seinen entscheidenden Vorzug dar.“ Gerade bei hohem Anpassungsdruck in einer komplexen Umwelt seien föderalistische Mehrebenensysteme leistungsfähiger als zentralisierte hierarchische Ordnungen. Mayntz begründet diese Überlegenheit im Anschluß an Herbert Simon mit den Vorteilen einer lockeren horizontalen Koppelung von Einheiten, die zwar koordiniert, aber dennoch relativ selbständig agieren (Mayntz 1995: 139; March 1994: 193).1
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Literatur
Siehe hierzu auch Chisholm (1989: 11 ff.), der die Vorteile der informell-horizontalen Koordination von Organisationen gegenüber formeller Zentralisierung hervorhebt.
Zu den top-down- und bottom-up-Ansätzen in der Implementationsforschung siehe vor al- lem Sabatier (1986); vgl. auch Peters (1993).
Die föderalistische Variante des,kooperativen Staats’ hat in der deutschen Debatte bislang nur eine untergeordnete Rolle gespielt; vgl. z.B. Hesse (1987: 73); Schuppert (1989); Ritter (1990); Benz (1994: 305); Voigt (1995); Kissling-Näf (1996: 8 ff.).
Siehe z.B. das Environmental Partnership Agreement, das zwischen dem Delaware Department of Natural Resources and Environmental Control und der U.S. Environmental Protection Agency (Region III) ausgehandelt wurde.
Auf den Steuerungsbegriff wird hier weitgehend verzichtet, da dieser — trotz der in den letzten Jahren vorgenommenen Relativierungen (z.B. Mayntz 1987: 91 ff.) — immer noch häufig mit hierarchischer Koordination gleichgesetzt oder zumindest implizit von einem Steuerungssubjekt und einem Steuerungsobjekt ausgegangen wird. Für die Charakterisierung der hier im Mittelpunkt stehenden interdependenten Beziehungen zwischen den Ebenen erscheint dieser Begriff daher kaum geeignet. In der Literatur finden sich daneben die Begriffe Selbststeuerung, Selbstregulierung oder Regelung; siehe vor allem Mayntz und Scharpf (1995); Mayntz und Scharpf (1995a: 16); von Beyme (1995); Ulrich (1994); Schwegler und Roth (1992); Hejl (1992); Kern (1990); Druwe (1989: 52 ff.). Darüber hinaus ist gerade in jüngster Zeit häufig von Governance die Rede (siehe unten).
Siehe hierzu die Unterscheidung im Bereich der Telekommunikationspolitik, in dem zwischen autoritativ angeordneten Standards (hierarchische Standardisierung), ausgehandelten Standards (kooperative oder Komiteestandardisierung) und Standards, die sich über spontane Diffusions- und Imitationsprozesse ausbreiten (nichtkooperative Standardisierung), differenziert wird (Schmidt und Werle 1992; Mayntz und Schneider 1995: 92). Mayntz (1990: 146 f.) grenzt bei den Verfahren zur Festsetzung von Umweltstandards ebenfalls die hierarchisch-autoritativ gesetzten von den ausgehandelten Standards ab.
Zum,new institutionalism’ siehe insbesondere March und Olsen (1984, 1989) sowie den Überblick von Hall und Taylor (1996); zum historischen Institutionalismus siehe Steinmo, Thelen und Longstreth (1992); Immergut (1998); zur Rational Choice-Variante siehe die Arbeiten von Ostrom (1986, 1986a, 1990, 1991, 1996).
Siehe hierzu Willke (1995: 87 ff.), insbesondere seine Systematisierung der bislang vorgeschlagenen Typen, die er als Steuerungsformen bezeichnet. Der Govemance-Begriff findet mittlerweile breite Anwendung; vgl. z.B. Hollingworth und Lindberg (1985); Campbell, Hollingworth und Lindberg (1991); March und Olsen (1995); Kenis und Schneider (1996); Stoker (1998); Mayntz (1998); Peters (1998); zur entsprechenden Diskussion in der Theorie der Internationalen Beziehungen siehe vor allem Rosenau (1992); Gehring (1994,1995); Young (1994, 1997).
Insgesamt mag zwar die Vieldeutigkeit des Governance-Begriffes beklagt werden, eine Verkürzung auf „self-organizing interorganizational networks”, wie sie Rhodes (1996: 660 ff.) vorschlägt, stellt jedoch kaum einen Ausweg aus diesem Dilemma dar.
In diesem Kontext bezieht sich die hierarchische Handlungskoordination ausschließlich auf das Verhältnis der beiden Politikebenen, d.h. die verbindliche Festsetzung von nationalen Standards, die den Einzelstaaten keine eigenen Handlungsspielräume mehr belassen.
Exogene oder endogene Präferenzbildung kann als der Hauptunterschied zwischen dem Rational Choice-Institutionalismus und dem historischen Institutionalismus angesehen werden: „Thus one, perhaps the,core difference between rational choice institutionalism and historical institutionalism lies in the question of preference formation, whether treated as exogenous (rational choice) or endogenous (historical institutionalism)” (Thelen und Steinmo 1992: 9).
Siehe z.B. March und Olsen (1984: 739); Wildaysky (1987: 4 f.) sowie Dowding und King (1995: 9).
Zur Veränderung der Auslegung der commerce clause durch den Obersten Gerichtshof siehe z.B. Abromeit (1992: 21).
Zu den Differenzen zwischen Produkt- und Prozeßstandards bei der Harmonisierung siehe Scharpf (1996, 1999); vgl. die entsprechenden Ausführungen im 5. Kapitel.
Vgl. Anton (1989), insbesondere seine Ausführungen zur Entstehung vertikaler Koalitionen zwischen den Politikebenen.
Vgl. hierzu die Ausführungen von Majone (1991: 104), der im internationalen Kontext zwischen pull-Effekten und push-Effekten differenziert. Gemeint sind damit zum einen Politikinnovationen, die freiwillig eingeführt werden, zum anderen die Oktroyierung von Politiken, deren Übernahme unumgänglich ist; vgl. auch die Diskussion zur Übernahme von westlichen Politikmodellen in den osteuropäischen Staaten (z.B. Bönker 1994: 37).
“…, it is reasonable to assume that over time more national diffusion is occuring because of emerging policy networks, active professional associations, and federal governmental incentives. Thus, diffusion need no longer be purely regional; it may be more of a top-down, vertical process. Such a process has not been explicitely modeled, although several studies document the role of incentives and professional networks in speeding up diffusion” (Gray 1994: 235).
Zur Kritik an dieser Position siehe z.B. Weale (1994: 77).
Zur Kritik des Modells des kompetitiven Föderalismus siehe Katz (1994); als Hauptproblem des auf Tiebout (1956) zurückgehenden Modells wird vor allem die Vernachlässigung des bundesstaatlichen Einflusses hervorgehoben.
Zwar bezieht sich die Kritik von Majone (1993) und Weale (1994) auf die Politikintegration innerhalb der Europäische Union, ihre Argumentation kann jedoch auf vergleichbare Systeme übertragen werden.
Eine strukturell ähnliche Situation ergibt sich, wenn bereits eingeführte technische Systeme standardisiert werden sollen (Mayntz und Scharpf 1995a: 21; mit weiteren Nachweisen).
Vgl. die Argumentation bei Mayntz und Schneider (1995: 93); zur Bedeutung von Entscheidungssequenzen siehe vor allem Pierson (1997); Pierson (1998); Pierson und Skocpol (1999).
Dies zeigt etwa die Entwicklung der Verhandlungen der Ozone Transport Assessment Group (OTAG), in der 36 der im östlichen Teil der USA gelegenen Einzelstaaten vertreten waren. Deren Zweck war es, das Ozonproblem durch einen transregionalen Ansatz zu lösen. Da ein Konsens nicht erreicht werden konnte, wurde das interventionistische Eingreifen der U.S. EPA unumgänglich (Cushman 1997).
Zwar müssen solche interstaatlichen Verträge nach der Verfassung (U.S. Constitution, Article 1, Section 10) vom Kongreß genehmigt werden; dieses Erfordernis wurde vom Supreme Court jedoch auf einige wenige Fälle begrenzt (Engdahl 1987: 394 ff.).
Vor 1920 gab es nur etwa drei Dutzend compacts,seitdem wurden mehr als 150 solcher Verträge unterzeichnet, 100 davon erst nach dem zweiten Weltkrieg (Hanson 1999: 36).
Wesentlich negativer fällt die Einschätzung zur Lösung der Verteilungsprobleme im Colorado River Basin aus, die sieben Einzelstaaten (sowie Mexiko) betrifft. Ohne den Bund als Konfliktmittler scheint in diesem Fall ein dauerhafter Kompromiß kaum in Sicht (Lord und Kenney 1993: 21 ff.; vgl. Reisner 1993: 255 ff.). Wie wichtig das Engagement des Bundes für die Konsensfindung ist, zeigte sich auch bei einer Reihe anderer regionaler Umweltprobleme, z.B. beim Schutz der Chesapeake Bay (Kooperation von Maryland, Virginia, Pennsylvania und Washington D.C.) (Windelberg 1989) oder bei der Senkung der Ozonbelastung im Nordosten der USA (Kooperation von 12 Einzelstaaten im Nordosten sowie Washington D.C.).
Die Untersuchung kohäsiver Teilgruppen und struktureller Äquivalenzen sind Teilbereiche der Netzwerkanalyse (Wassermann und Faust 1994: 249 ff., 347 ff.). Bei ersterer geht es um den Anpassungsdruck innerhalb einer sozialen Gruppe, dessen Stärke durch die Art der Beziehungen zwischen den Mitgliedern der Gruppe (z.B. Gegenseitigkeit oder Häufigkeit) determiniert wird (vgl. Kappelhoff 1987). Bei strukturellen Äquivalenzen stehen dagegen soziale Positionen und Rollen im Mittelpunkt, die anhand der strukturellen Ähnlichkeiten der Netzwerkbeziehungen einzelner Akteure bestimmt werden können (vgl. Ziegler 1987). Blockmodell-Analysen zur Bestimmung der Position von Akteuren innerhalb einer sozialen Struktur wurden z.B. auch auf die Staaten im Weltsystem angewandt, deren Zugehörigkeit zum Kern, zur Semiperipherie und zur Peripherie dadurch empirisch nachgewiesen werden konnte (Snyder und Kick 1979).
Vgl. z.B. Mahtesian (1994: 38); Perrucci (1994); Gray (1994: 241 f.); Berman (1997: 54).
Ob eine solche Entwicklung tatsächlich eintritt, ist letztlich von der Mobilität der (armen) Bürger abhängig (Peterson und Rom 1989, 1990; Gray 1994: 242; Peterson 1996; Rom, Peterson und Scheve 1998). Zudem zeigten sich vor allem in der Anfangsphase der Sozialpolitik in den USA durchaus einige Fälle, bei denen es zur Diffusion sozialpolitischer Innovationen kam (Skocpol 1992: 9, 55); zur Angleichung der Anspruchsvoraussetzungen für den Bezug von Sozialhilfe vgl. Soule und Zylan (1997); zur aktuellen Diskussion siehe Lurie (1998); Francis (1998).
Kohäsionswirkungen zeigten sich auch im internationalen Rahmen, etwa bei der Übernahme deutscher Luftreinhaltenormen ins schweizerische Umweltrecht (Jaedicke, Kern und Wollmann 1993: 34).
Die meisten Ansätze der Diffusionsforschung sind zu einer klaren Trennung zwischen den Auswirkungen der internen und der externen Determinanten auf Politikinnovationen nicht in der Lage.
Auch Haas rückte in seiner klassischen Studie zum europäischen Integrationsprozeß Parteien, Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften in den Mittelpunkt; vgl. Haas (1958) und Haas (1975).
Zu den Beziehungen zwischen den Interessengruppen und den Parteien in den USA siehe Thomas und Hrebenar (1996: 131 f.).
Vgl. Streeck (1987), der zwischen der,Mitgliedschaftslogik und der,Einflußlogik unterscheidet, wobei die erstere Imperativen der Sozialintegration und die letztere Imperativen der Systemintegration unterliegt.
Vor allem National Conference of State Legislatures (NCSL),National Governors’ Association (NGA) und Council of State Governments (CSG); vgl. Annaheim (1992: 99 ff., 253 ff.); Abromeit (1993: 127); Beyle (1996: 96 ff.).
Ähnlich ließe sich im internationalen Kontext argumentieren; vgl. z.B. Hoberg (1991); Thränhardt (1992); zur zunehmenden Bedeutung der Vernetzung von NGOs siehe Walk und Brunnengräber (1997); Keck und Sikking (1999).
Auf die Bedeutung von Berufsorganisationen hatte bereits Walker (1969) in seiner klassischen Studie zur Politikdiffusion zwischen den amerikanischen Einzelstaaten verwiesen; siehe auch Hanson (1999: 36).
Auf die Legitimationsprobleme, die Expertenentscheidungen (,Expertenherrschaft) zweifellos auslösen können, wird noch einzugehen sein; vgl. in diesem Zusammenhang insbesondere die Kritik von Fischer (1990, 1993).
Als Grund dafür kommt sowohl die Schwäche der nationalen Behörden als auch der bewußte Verzicht auf interventionistische Eingriffe in Betracht.
Vgl. hierzu auch die Argumentation von Vogel (1995), der in diesem Zusammenhang vom California Effect (,race to the top’) bzw. vom Delaware Effect (,race to the bottom’) spricht.
Vertikale Diffusion ist im amerikanischen Föderalismus durchaus zu beobachten (Ford Foundation 1996: 52, 1997), obgleich sie bislang nur selten systematisch untersucht wurde (vgl. Anton 1989; Boeckelman 1992; Gray 1994: 231; Hecht 1995); zur Entstehung nationaler sozialpolitischer Programme siehe Skocpol (1992); Skocpol u.a. (1993); Hanson (1994).
Als ein Beispiel für eine top-down diffusion kann die Einführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen genannt werden. Da sich der Anwendungsbereich des National Environmental Policy Act (NEPA) von 1969 auf Bundesvorhaben beschränkte, folgten 15 Einzelstaaten dem Beispiel der Bundesebene und erließen,little NEPAs so verabschiedete man in Kalifornien im Jahre 1972 den California Environmental Quality Act (CEQA); vgl. hierzu Mezger (1989: 224 ff.); Monahan, Denney und Black (1994: 292 ff.).
Hecht spricht in diesem Zusammenhang von policy extraction (Hecht 1995: 24 ff.).
Dies entspricht der Vorstellung, daß die Einzelstaaten die Funktion von,laboratories of experimentation’ übernehmen.
Zur Innovationsfähigkeit von Verhandlungssystemen siehe von Prittwitz (1994: 93), der Verhandlungssystemen einen ambivalenten Charakter im Hinblick auf Responsivität und Innovationsfähigkeit zuschreibt, da sie innovative Akteure nicht unbedingt ausschließen, jedoch zur Begrenzung auf etablierte Akteure tendieren.
Darauf verweisen auch Thomas and Hrebenar (1996: 146): „(The) integration of the American interest group system is also a product of more sophisticated group tactics. Lack of success at one level may lead a group, such as the Right-to-Life movement, to pursue its goals at another level. Or success at one level, such as that achieved by gay rights groups, may prompt the group to try to repeat its successes in other jurisdictions.”
Zum Begriff der korporativen Akteure siehe Coleman (1974).
Dieses Problem stellt sich etwa für nationale Umweltverbände mit historisch gewachsenen Verbandsstrukturen im Zuge der europäischen Integration (vgl. Jachtenfuchs, Hey und Strübel 1993: 151 f.).
Beschränkt man die Analyse auf die nationale Politik, was leider überwiegend geschieht, kommt man zwangsläufig zu völlig anderen Schlußfolgerungen (für die Umweltpolitik vgl. z.B. Andrews 1997).
Auf die Phasen des amerikanischen Föderalismus wird in Kapitel 2 ausführlich eingegangen.
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Kern, K. (2000). Politikintegration und Politikdiffusion. In: Die Diffusion von Politikinnovationen. Gesellschaftspolitik und Staatstätigkeit, vol 17. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-09686-3_2
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