Zusammenfassung
Um einen Zugang zum modernen Begriff der Wohlfahrt und zum heutigen Steuerungs- und Wohlfahrtsstaatsverständnis zu bekommen, werden der sich wandelnde Bedeutungsgehalt des Wohlfahrtsbegriffs zu skizzieren sowie unterschiedliche sozialpolitische Regimes, der Aufgabenwandel und maßgebliche Zielsetzungen des modernen Steuerungs- und Wohlfahrtsstaats zu kennzeichnen sein. Besondere Beachtung gilt den in den 80er und 90er Jahren relevanten Deutungsmustern, die aus kritischer Perspektive dem Wohlfahrtsstaat vor allem expansive und systemgefährdende Tendenzen zuschreiben. Schließlich werden noch die Reformvorschläge vorzustellen sein, die eine Reorganisation der Finanzierungs- und Leistungsseite des Sozialsystems für unumgänglich erachten.
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Literatur
Der zuerst von Gramsci verwendete Begriff des Fordismus bezeichnet eine bestimmte Art der Produktionsorganisation, die in den 20er Jahren in den USA entwickelt wurde und nach dem 2. Weltkrieg auch in Westeuropa Verbreitung fand: Die Verknüpfung extremer Arbeitsteilung (Taylorismus), Rationalisierung der Produktion (Fließbandarbeit), Serienfertigung und Massenabsatz. Französische Autoren (z.B. Michel Aglietta) haben den Begriff des Fordismus als „Regulierungstyp“ des Kapitalismus wieder aufgegriffen und neu interpretiert. In der deutschen Literatur (vor allem Joachim Hirsch und Roland Roth) ist im Rahmen des Begriffs Fordismus das sozialdemokratische „Modell Deutschland” interpretiert worden. Vgl. dazu Gramsci 1967; Aglietta 1979; Hirsch/Roth 1980, S. 14ff.
Die Herausbildung des sozialdemokratisch-keynesianischen Politikansatzes des Sozial-/Wohlfahrtsstaates hatte das „Akkumulationsregime“ des Fordismus, nämlich eine bestimmte Korrespondenz von Massenproduktion und Massenkonsum, zur Voraussetzung, um als wirtschafts-, sozial-und gesellschaftspolitische Konsens-und Kornpromißformel politische Bedeutung zu erlangen (Jessop 1986, S. 11ff.; 1994, S. 6368).
Erst der Übergang zum Fordismus schuf die ökonomischen und sozialen Grundlagen des Wohlfahrtsstaats (Aglietta 1979; Lipietz 1985; Hurtienne 1986 ). Die Verbindung von Massenproduktion (insbesondere im Konsumgütersektor durch spezialisierte Serienproduktion sowie jährliche Modellveränderungen) und von Massenkonsum standardisierter, in Großserien hergestellter Güter (Naschold 1984, S. 16f.) versetzen den Staat in die Lage, durch „ein Programm von Vollbeschäftigung und sozialer Wohlfahrt“ (Jessop 1986, S. 13) die Interessen der Unternehmer und der Arbeitnehmerschaft gleichermaßen zu berücksichtigen. Der Fordismus förderte also über die Nachfragesicherung eine sozialdemokratisch-keynesianisch angeleitete Politik der Vollbeschäftigung und des Ausbaus sozialer Leistungen und ermöglichte damit die „Balance” zwischen Kapital und Arbeit (Przeworski 1985 ). Der fordistische Wohlfahrtsstaat wies dem Staat die Rolle zu, über Lohn-, Arbeitsmarkt-und Nachfragepolitik auf die Rahmenbedingungen für die Kapitalakkumulation und die individuelle Wohlfahrtslage Einfluß zu nehmen.
Die beiden großen Interventionstypen des fordistischen Wohlfahrtsstaats, die Förderung der Massenkaufkraft über Lohnsteigerungen und die Förderung der Gewinne über staatliche Subventionen verhalfen in der Bundesrepublik mit der Bildung der großen Koalition dem Strategieansatz der sozialdemokratisch-keynesianischen Steuerung des Wohlfahrtsstaats zum politischen Durchbruch (Vobruba 1983, S. 1939ff.). Dieser auch als „wohlfahrtsstaatlicher Kompromiß“ bezeichnete Politikansatz trug wesentlich dazu bei, daß der ökonomische Grundkonflikt zwischen gesellschaftlicher Produktion und privater Aneignung zumindest für eine historisch begrenzte Phase neutralisiert werden konnte (Dubiel 1985, S. 83ff.).
Die „herrschenden“ Interpretationen des Sozialstaatsgebots des Art. 20 GG fassen den Begriff Sozialstaat enger als den des Wohlfahrtsstaats, indem das Sozialstaats-postulat der Verfassung als staatliche Aufgabe begriffen wird, neben der FürsorgeHoheitsstaat, der einen stabilisierungs-und strukturpolitischen Ordnungsrahmen setzt, den Leistungsstaat, der produktive hilfe vor allem die Leistungen der „klassischen” Sozialpolitik zu gewährleisten. Darüber hinausgehende staatliche Leistungsvolumina oder „Teilhaberechte“, wie sie im demokratie-identischen Ansatz des Sozialstaates vertreten werden, oder vorausschauend steuernde Eingriffe, wie sie im steuerungsorientierten Ansatz des Sozialstaates gefordert werden, sind Minderheitenpositionen geblieben. Vgl. Benda 1981; Pilz 1985 b, S. 9–12; Ritter 1989.
Die in der Finanzwissenschaft entwickelte „Theorie der öffentlichen Güter“ unterscheidet zwischen reinen öffentlichen Gütern, unvollkommenen öffentlichen Gütern (Mischgütern) und meritorischen Gütern. Vgl. dazu Krause-Junk 1974, 1977; Nowotny 1996, S. 37–42.
Kriterien der öffentlichen Güter sind erstens die Nichtausschließbarkeit, d.h., daß niemand aus Gründen technischer Unmöglichkeit oder kostenmäßiger Unzweckmäßigkeit von der Nutzung dieser Güter ausgeschlossen werden kann (z.B. gilt in der Landesverteidigung der Schutz für alle Bewohner), und zweitens die Nicht-Rivalität im Konsum, d.h., daß der Konsum (Nutzung) eines Individuums den eines anderen nicht beeinträchtigt (z.B. mindert kein Schiff in Sichtweite eines Leuchtturms die „Nutzungsmöglichkeit“ der anderen).
Als öffentliche Güter gelten die „gerechte“ Einkommensverteilung und die Preisstabilität, wenn Gründe wie z.B. die Berücksichtigung negativer externer Effekte wie Armut als Folge von Krankheit, Verbrechen usw. oder die Sicherung der Kaufkraft für alle Mitglieder eines Wirtschaftsraumes eine stärker egalitäre Einkommensverteilung nahelegen.
Kennzeichen der Mischgüter ist vor allem die unterschiedliche Nutzungsmöglichkeit für die Bewohner eines Wirtschaftsgebietes. Diese Unterschiede hängen nicht nur von der geographischen Lage (z.B. von der Nähe zur öffentlichen Einrichtung), sondern auch von notwendigen komplementären privaten Gütern ab (z.B. die Abhängigkeit der Nutzung eines entfernt gelegenen, sauberen Sees vom Besitz eines Autos). Für die „meritorischen“ Güter, die den größten Anteil am staatlichen Ausgaben-volumen für Güter und Dienstleistungen haben, ist grundsätzlich eine „marktmäßige” Erstellung und Verwertung möglich, liegt also Ausschließbarkeit vor. Werden die Ergebnisse des Marktprozesses „als ökonomisch und/oder gesellschaftspolitisch unerwünscht angesehen“ (Nowotny 1987, S. 31), hat der Staat das Angebot dieser Kategorien von Gütern zu übernehmen. Die staatliche Bereitstellung meritorischer GOter wird zum einen mit Informationsdefiziten gerechtfertigt (z.B. setzt die Beurteilung des Nutzens von Schulbildung Kenntnisse über ihre Wirkung auf Lebenschancen, wirtschaftliche Ergebnisse etc. voraus). Zum anderen begründen verteilungspolitische Zielsetzungen das staatliche Angebot dieser Güter: Die Bereitstellung meritorischer Güter anstelle von Geldleistungen gewährleistet, daß die Versorgung den hilfsbedürftigen Gruppen zukommt (z.B. kostenlose Schulbücher an Kinder anstatt Erziehungsgelder an Eltern) und die erwarteten Wirkungen redistributiver Programme auch tatsächlich eintreten (z.B. Förderung des Baus von Sozialwohnungen zugunsten einkommensschwacher Gruppen in Verbindung mit „wirksamen” Fehlbelegungsabgaben).
Die Neue Politische Ökonomie (NPÖ) oder der synonym verwendete Begriff der ökonomischen Theorie der Politik ist ein individualistisch-methodischer Ansatz, der sich rigoros auf den Einzelmenschen als Untersuchungseinheit konzentriert und das Streben nach Rationalität als Optimierungsprozeß des Kosten-Nutzen-Verhältnisses interpretiert. Die NPO will außerdem über die engen Grenzen der Wirtschaftswissenschaften hinaus einen Beitrag zur Analyse primär demokratischer Strukturen und Prozesse leisten. Schließlich geht sie von der Annahme aus, daß sich — analog zum Marktmodell der Wirtschaft — soziale Beziehungen am besten durch Wettbewerb regulieren lassen. Siehe Kirsch 1993; Sturm 1995.
Der Ordnungspolitik, deren Grundidee auf den Ordoliberalen Walter Eucken zurückgeht, geht es maßgeblich um Quantität und Qualität des „Sozialen“ in der Marktwirtschaft, d.h. um Fragen, wieviel Soziales die Marktwirtschaft „braucht” und wieviel Soziales die Marktwirtschaft „verträgt“. Vgl. Radnitzky/Bouillon 1991; Dierkes/Zimmermann 1996. Die Neue Politische Ökonomie wird von einigen Autoren auch als „liberale Ordnungspolitik” verstanden (Dettling 1980, S. 316), die ihre Analysen nicht vorwiegend auf den Markt (Preissystem), sondern auch auf die „Vielfalt der Steuerungssysteme“ — z.B. Hierarchie (Verwaltung), Polyarchie (Wahl) und Bargaining (Gruppenverhandlungen) — bezieht. Deshalb wird dieses Ordnungskonzept als „pluralistische Ordnungstheorie” bezeichnet, deren Vertreter sich selbst zwischen den neoliberalen, „reinen“ Marktwirtschaftlern und den keynesianisch orientierten „Etatisten” einordnen. Siehe Kirsch u.a. 1982, S. 7; Dettling 1982, S. 5 und Herder-Dorneich 1984, S. 13ff.
Die Begriffe Neoklassik und Neoliberalismus werden oft synonym verwendet. Ein gewisser Unterschied wird darin gesehen, daß mit Neoklassik eher das wissenschaftliche Instrumentarium und die Methodik gemeint sind, während mit Neoliberalismus eher die praktisch-politische Seite dieser „Schule“ bezeichnet wird. Vgl. dazu Böhret u.a. 1988, S. 132.
Für Müller-Plantenberg ist nach diesem „extrem individualistischen WohlfahrtsKriterium“ eine Veränderung oder Handlung dann pareto-optimal oder „eindeutig gut”, wenn durch sie die Lage wenigstens einer Person verbessert wird, ohne daß sich gleichzeitig die Lage auch nur einer anderen Person verschlechtert. Siehe Müller-Plantenberg 1985, S. 44.
Dieser in der ordnungspolitischen Diskussion bedeutende Vorschlag geht auf Wick-sell zurück. Siehe hierzu Wicksell 1896.
Die geringe „Eindeutigkeit“ von Kollektiventscheidungen bei Wahlverfahren mit mehr als zwei Wählern und Alternativen verweist auf das sogenannte Arrow-Paradoxon. Vgl. Arrow 1963.
Das Downs’sche „Medianwählermodell“ orientiert sich an den angelsächsischen politischen Systemen mit zwei konkurrierenden Parteien. Dieses Modell geht von der Annahme aus, daß eine bestimmte Verteilung der Präferenzen der Wähler für die Programme der einzelnen Parteien gegeben ist. An Stimmenmaximierung interessierte Parteien werden dann die „Median”-Position einzunehmen versuchen, also die Position der Wählergruppe, die bezüglich ihrer Präferenzen die „Mitte“ der Wählerschaft repräsentiert. Demnach unterscheiden sich die Parteiprogramme vor allem aufgrund unterschiedlicher Einschätzungen der Wählerpräferenzen. Vgl. Downs 1957.
Für Schumpeter sind Bedingungen erfolgreichen Wirkens des politischen Unternehmertums in Demokratien Fähigkeiten oder die moralische Integrität der politischen Unternehmer, eine möglichst enge Begrenzung der Entscheidungskompetenzen, ein Verantwortungsbewußtsein gut ausgebildeter öffentlich Bediensteter, eine funktionierende demokratische Selbstkontrolle und Toleranz gegenüber abweichenden Meinungen. Vgl. Schumpeter 1942.
Der — hier auf den Staatssektor bezogene — vieldeutige Begriff der Effizienz bedeutet allgemein die „Fähigkeit, zur Realisierung eines angestrebten Ziels beizutragen“ (die Kapazität „to carry out a program”): Vgl. Reding 1981, S. 26. Wird Effizienz normativ als „maximaler Zielbeitrag“ (Hansmeyer 1969, S. 57) definiert, ist die Maximalforderung erst dann aussagefähig, wenn die fiskalischen Grenzen bei der Verfolgung bestimmter Ziele beachtet werden: So wäre z.B. das Ziel „Versorgung der Bürger mit Erholungseinrichtungen” nur dann maximal zu realisieren, wenn dafür alle Haushaltsmittel verwendet werden könnten, also um den Preis von Opportunitätskosten der Nichterreichung anderer Ziele.
Wird der Effizienzbegriff (entsprechend der Produktivitätsdefinition) als sehr allgemein gehaltene Output-Input-Relation gefaßt, ist die Vorgabe von „Günstigkeitsgraden“ deshalb äußerst problematisch, weil es zum einen meistens an einer gemeinsamen Bewertungseinheit für Zähler und Nenner fehlt (z.B. für monetäre Grössen). Zum anderen sagt z.B. eine Effizienzziffer von 1,4 bei einer bestimmten Aufgabenerfüllung wenig aus, da letztlich politische Werte darüber befinden, diesen rechnerischen „Günstigkeitsgrad” als „politisch vertretbar“ einzuschätzen. Siehe dazu Grove 1973, S. 353.
Angesichts dieser operationalen Schwierigkeiten begnügen sich viele Autoren damit, Effizienz als Konkretisierung rationalen Handelns in Form des Minimal-oder Maximalprinzips zu definieren: Ein gegebener Output ist mit minimalem Input zu erstellen oder bei einem gegebenen Input ist dessen Output zu maximieren.
Die Verwendung des Attributs maximal oder minimal gilt allerding so lange als fragwürdig, wie alternative Möglichkeiten unberücksichtigt bleiben. Werden aber staatliche Aktivitäten miteinander verglichen, kann der Effizienzbegriff hinreichender definiert werden: „Effizienz einer Handlung bzw. Entscheidung ist dann gegeben, wenn sie ein bestimmtes Ziel mit geringerem Aufwand… verwirklicht als eine alternative Handlungsweise “ (Derlien 1976, S. 4 ).
Neben der häufigen Definition der Effizienz als Verhältnis von Ertrag und Aufwand (Recktenwald 1967, S. 64) wird der Begriff der Effizienz in Form eines gemischten Bewertungsansatzes erklärt: Während im Zähler physische Outputs gemessen werden (z.B. Autobahnkilometer, Krankenhausbetten), werden im Nenner die Kosten erfaßt. Diese im Zähler und Nenner mit unterschiedlichen Größen formulierte Effizienz ist zwar hinsichtlich der Kosten einer ganz bestimmten staatlichen Leistung sehr aussagefähig, für den Vergleich unterschiedlicher Leistungen aber wenig geeignet. Vgl. Timmermann 1978, S. 731.
Während das generelle Effizienzkonzept, einen Bezug zwischen Outputs und Inputs einer Aktivität herzustellen, weitgehend anerkannt ist, liegt das Problem im „Auffüllen“ dieser Relation mit höchst unterschiedlichen Begriffen: Damit wird Effizienz zu einem „interdisziplinär verwendbaren, auf jede Zweck-Mittel-Relation anwendbaren Kriterium”, dessen Begriffsstruktur sich einer eindeutigen wissenschaftlichen Begründung entzieht. Vgl. Eichhorn/Siedentopf 1976, S. 22; Reding 1981, S. 30.
Für Olson orientieren sich kleine, spezifische Interessengruppen („Lobbies“) weniger an gesamtwirtschaftlichen Überlegungen als vielmehr an speziellen Einkommensvorteilen für ihre Klientel. Dieser Kampf um spezifische Gruppenvorteile („rent-seeking”-Verhalten) verfolgt den Zweck, den Mitgliedern der entsprechenden Interessengruppe Verteilungsvorteile in Form von staatlich abgesicherten „Monopolrenten” zu verschaffen (z.B. den Bauern Importbeschränkungen für Konkurrenzprodukte oder Freiberuflern Zugangsbeschränkungen für „Nicht-Akademiker“). Die Bedeutung solcher Lobbies nimmt in dem Maße zu, wie die öffentliche Kontrolle gegenüber der Politik und Bürokratie abnimmt, und wie die politischen Akteure auf Wahlkampf-Finanzierung und Expertisen der Interessengruppen angewiesen sind. Siehe Olson 1968.
Das auf die Integration des Steuer-und Transfersystems zielende Konzept der negativen Einkommensteuer ist seit den 60er Jahren vor allem in den USA und Großbritannien diskutiert worden. In allgemeinster Form kann das Konzept als ein System einkommensabhängiger Transfers an Haushalte charakterisiert werden. Dieses System ist mit der Einkommensbesteuerung derart abgestimmt, daß sowohl für Transferleistungen (negative Einkommensteuer) als auch für die Steuerzahlungen (positive Einkommensteuer) eine einheitliche Bemessungsgrundlage gilt und nachteilige hohe Marginalbelastungen vermieden werden. Das Neue der auf eine Privatisierung aller Sozialversicherungen und eine Reform der Sozialhilfe abstellenden Vorschläge liegt darin, daß nicht nur die Sozialhilfe aus dem Steueraufkommen finanziert, sondern diese auch beim Eintritt in den Arbeitsmarkt mit steigenden (zu versteuernden) Einkommen schrittweise „weggesteuert“ werden soll. Vgl. hierzu Friedman 1962; Krätke 1986, S. 359; Nowotny 1987, S. 431ff..
Im Gegensatz zu der dem Modell des fordistischen Wohlfahrtsstaats adäquaten keynesianischen Globalsteuerung zielt die moderne Angebotspolitik verstärkt auf die Mikrosteuerung, indem sie bestimmte betriebliche Qualifikationen und Branchen fördert (z.B. Zuschußprogramm für FuE-Personalkosten oder Mikroelektronikhin nicht gerechtfertigt, weil jede Makropolitik mikrorelevant ist. Vgl. Pilz 1985 a, S. 62.
Der Erklärungsansatz des „Akkumulationsregimes“ des Fordismus wird vor allem durch die spezialisierte Großserienproduktion, die von kollektiven Tarifverhandlungen bestimmten Lohnmechanismen und die zentrale Rolle des Massenkonsums für den Kapitalkreislauf gekennzeichnet. Vgl. Piore/Sabel 1985 und Hurtienne 1986.
Flexible Fertigungssysteme haben vorteilhafte Kurzzeiteffekte für „Avantgarde-Firmen“, ihre Kosten zu senken und den Ausstoß zu steigern. Das langfristige Potential der flexiblen Automatisierung liegt in der Produktion neuer Massenkonsumgüter, indem die Preise gesenkt, die Produktivität und die Löhne gesteigert und damit die Profitabilität gesichert werden kann. Vgl. Jessop 1986, S. 15.
Der Bundeszuschuß ist seit der Rentenreform 1957 von 31,8% kontinuierlich auf 17,7% im Jahre 1986 zurückgegangen. Siehe Ruland 1987, S. 607.
In der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) wird die Bruttowertschöpfung allgemein als Differenz von Produktionswert und Vorleistungen definiert. Der Bruttoproduktionswert ist die Summe aller in einer Periode hergestellten Sachgüter und Dienstleistungen, die identisch ist mit der Summe aus Umsätzen, Bestandsveränderungen der Halb-und Fertigwaren aus eigener Produktion und selbsterstellten Anlagen („marktpreisbewerteter Produktionsausstoß“). Werden vom Bruttoproduktionswert die Vorleistungen (Summe aller im Produktionsprozeß verbrauchten, fremdbezogenen Sachgüter und Dienstleistungen wie z.B. Rohstoffe, Hilfs-und Betriebsstoffe, Handelswaren, Transportkosten und gewerbliche Miete) abgezogen, erhält man den Nettoproduktionswert (Bruttowertschöpfung). Vgl. dazu Schreiber 1987, S. 96, 525, 547.
Der Begriff „Maschinensteuer` für lohnunabhängige Arbeitgeberbeiträge wird deshalb als irreführend bezeichnet, weil als Bemessungsgrundlage nicht nur der Faktor Kapital, sondern die ganze ökonomische Potenz des Unternehmens herangezogen wird. Siehe Rürup 1986, S. 14.
Unter dem Begriff Grundeinkommen werden gewöhnlich die Modelle der „negativen Einkommensteuer“ und des „Bürgergelds” („Sozialdividende“) subsumiert. Grundsicherung steht dagegen für das Konzept der Aufstockung auf ein bestimmtes Mindestniveau („Sockelung”) innerhalb des bestehenden sozialen Sicherungssystems. Vgl. Heinze/Olk/Hilbert 1988, S. 71.
Auch die Autoren marktliberaler Ansätze und Positionen (z.B. Kronberger Kreis, Wolfram Engels) unterstützen Modelle des garantierten Grundeinkommens, die allerdings prinzipiell lediglich als Grundlage für individuelle Zusatzversicherungen gedacht sind. Vgl. Glotz 1986, S. 135.
Nach der Definition von Bäcker/Welzmüller heißt bedarfsabhängig bzw. bedarfsorientiert zum einen, daß die Leistungen ein „soziokulturelles Minimum“ gewährleisten sollen, und zum anderen, daß „die Leistungen nur dann gewährt werden, wenn der Bedarf nicht durch anderweitiges Einkommen und (verwertbares) Vermögen gedeckt werden kann. Vgl. Bäcker/Welzmüller 1987, S. B.
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Pilz, F. (1998). Definitionen des Wohlfahrtsbegriffs sowie Interpretationen und Reformvorschläge zum Wohlfahrtsstaat. In: Der Steuerungs- und Wohlfahrtsstaat Deutschland. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-09634-4_5
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