Zusammenfassung
Nach der Definition des Begriffs und der Formen politischer Steuerung werden die in der Literatur vorherrschenden steuerungsorientierten Sichtweisen vorgestellt. Dabei widmet sich die Darstellung zunächst den Steuerungsperspektiven „von oben“ und „von unten“, die die Steuerungsdiskussion lange Zeit geprägt haben, um danach das seit Ende der 80er Jahre in den Mittelpunkt gerückte neue „Steuerungsparadigma“ der politischen Netzwerke in Grundzügen zu kennzeichnen.
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Literatur
Für Guéhenno sind Krisenerscheinungen der liberalen Demokratie der Verfall ihrer eigentümlichen Kraft, durch politische Dynamik und kontrollierten Wettbewerb, durch Teilhabe und Selbstbestimmung den politischen und sozialen Fortschritt zu befördern. Vgl. dazu Jean-Marie Guéhenno, 1994, S. 6–19.
Für Hilpert verändern sich auch mit den zu behandelnden Problemlagen die Gewich tungen innerhalb der politischen „Settings“: Die Bedeutung administrativer Organisationstrukturen nimmt zu, wenn es sich um finanzpolitische Probleme handelt (Straßenbau oder Länderfinanzausgleich), institutionelle Arrangements bestimmen das Regierungshandeln in umweltpolitischen Fragen, und strukturelle Bedingungen sind entscheidend, wenn wie in der (industriellen) Technologiepolitik Gestaltungsmöglichkeiten antizipiert werden sollen. Vgl. Hilpert 1996, S. B.
Der von Narr und Schubert verwendete Begriff des Konkurrenzstaates meint, daß mit der Ablösung des „nach innen gerichteten Wohlfahrtsstaats“ auch ein Funktionswandel des Staats einhergeht. Die sozialstaatlichen Strukturen des fordistischen Regulierungsmodells werden als Hindernisse für die Flexibiliseirung der Arbeits-und Produktionsprozesse begriffen: Demzufolge müssen tarifrechtliche Standards (z.B. Arbeitszeiten, Lohn- Leistungsregelungen) flexibilisiert, soziale Rechte (Kündigungsschutz, Sozialpläne, Mitbestimmmung des Betriebsrats) „gelockert” und das Niveau der Sozialeinkommen abgesenkt werden. Siehe Urban 1995, S. 12.
Der mäßige Anstieg der realen Nettolöhne und -gehälter (Kaufkraftgewinn!) zwi schen 1980 und 1994 von nur 3% und der Kaufkraftrückgang der westdeutschen Abeitnehmereinkommen seit 1990, aber die überproportionale Zunahme der Gewinne (1980 hatte ein Selbständigen-Haushalt ein doppelt so hohes verfügbares Einkommen, 1994 ein dreimal so hohes Einkommen wie ein Arbeitnehmer-Haushalt!) sind auch das Ergebnis der angebotsorientierten Steuerpolitik. Während die Belastung der Selbständigen-Einkommen mit Sozialbeiträgen und direkten Steuern rückläufig war, hat dagegen die der Angestellten-und Arbeitereinkommen kräftig zugenommen: In den letzten 15 Jahren hat sich zwar der Anstieg der Mittelaufbringung in der Sozialversicherung durch Arbeitgeber und Arbeitnehmer nur wenig geändert, d.h., daß der Arbeitgeberanteil an den Sozialbeiträgen von 13% auf 15% des Bruttoeinkommens aus unselbständiger Arbeit und der Arbeitnehmeranteil an den Sozialversicherungsbeiträgen von weniger als 13% auf reichlich 16% der Bezüge zunahm. Bei der Lohnsteuer ist die Belastung allerdings erheblich angestiegen: Die Lohnsteuerquote lag 1995 mit gut 19% der Bruttolöhne und -gehälter um nahezu 4% über der der westdeutschen Arbeitnehmer im Jahr 1980. Insgesamt betrug 1980 der Anteil der Sozialbeiträge und der Lohnststeuer an den Bruttolöhnen und -gehältern noch 29%, stieg aber im Jahr 1995 auf immerhin 36% an. Vgl. dazu Tofaute 1995, S. I97ff.; DIW-Wochenbericht 18/95, S. 358; DIW-Wochenbericht 22/23/96, S. 387–393. Während im Jahr 1995 die jeweiligen Anteile der veranlagten Einkommenssteuer, der Körperschaftssteuer und auch der Mehrwertsteuer am gesamten deutschen Steueraufkommen von knapp 770 Mrd. DM zurückgingen, nahm infolge der Steigerung des Lohnsteueraufkommens von rd. 6% der Lohnsteueranteil am Gesamtsteueraufkommen weiter überproportional zu.
Die Kritik richtet sich zum einen gegen die dem Public-Choice-Ansatz zugrunde lie gende neoklassische Annahme vorgegebener individueller Präferenzen, da es in der realen Politik in erheblichem Maß um die Einflußnahme bzw. Änderung von Präfe renzen gehe. Außerdem wird zu bedenken gegeben, daß analog zur wirklichkeits
Die Struktur öffentlicher Haushalte hat sich seit Anfang der 90er Jahre zugunsten der konsumtiven und zulasten der investiven Ausgaben verschoben. Während beim Bund der Investitionsanteil im Haushalt von 15,4% im Jahr 1992 lediglich auf 14,7% im Jahr 1996 zurückging, sank die Investitionsquote bei den Ländern von 18,4% im Jahr 1991 immerhin auf 16,2% im Jahr 1995. Am deutlichsten fiel aber der Rückgang der investiven Ausgabenanteile bei den Gemeinden aus: Hier sank der Investitionsanteil am Gesamthaushalt von 28,8% im Jahr 1991 auf 20,3% im Jahr 1995. Vgl. hierzu Süddeutsche Zeitung vom 14./15. 9. 1996, S. 31.
Im Anschluß an Walton und McKersie verwendet Scharpf nicht mehr die Begriffe „Bargaining” und „Problem Solving“, die Einstellungen der Beteiligten zueinander charakterisieren, sondern inzwischen die Begriffe „individualistische” und „kooperative” Interaktionsorientierungen, die auf die Gegenstände der Verhandlungen abstellen. Beim integrativen Verhandlungsmechanismus blenden die Beteiligten alle Fragen nach der Verteilung von Vorteilen und Lasten aus und orientieren sich in den Verhandlungen ausschließlich an Kriterien ihres gemeinsamen Interesses. Vgl. hierzu Scharpf 1993; 1994c, Fn 17.
Bei der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GA) sind von den 1995 insgesamt knapp 11 Mrd. DM bewilligten Mitteln (Bundes-und Ländermittel einschließlich der an die GA gekoppelten Mittel des Europäischen Regionalfonds) rund 82% abgeflossen (Bundestags-Drucksache 13/4733, S. 24). Bezüglich der Verteilung der GA Fördermittel auf Gewerbe-und Infrastrukturinvestitionen ist der private Investitionsanteil an der Gesamtförderung von rund dem Dreifachen (1991) auf etwa die Hälfte zurückgegangen (1994). Vgl. dazu Monatsbericht der Deutschen Bundesbank, Juni 1995, S. 16.
Nach dem in den „Solidarpakt“- Verhandlungen zwischen den Regierungschefs von Bund und Ländern vom März 1993 beschlossenen „Föderalen Konsolidierungsprogramm” (FKP) sind die Finanzhilfen des Bundes für Investitionen und die Bundesergänzungszuweisungen erheblich erhöht und der Förderzeitraum zum Teil auf 10 Jahre festgelegt worden: Im Ausführungsgesetz zum Art. 104a Abs. 4 GG, dem Investitionsförderungsgesetz für den Aufbau Ost, wurde festgelegt, den neuen Ländern und ihren Gemeinden über 10 Jahre jährlich 6,6 Mrd. DM für zweckgebundene Infrastrukturmaßnahmen zu geben. Die ostdeutschen Länder und Kommunen sollen dabei mindestens 10% der Kosten übernehmen. Weitere 4,4 Mrd. DM der insgesamt
Mrd. DM umfassenden Hilfen werden als „freie“ Ergänzungszuweisung den Ländern zugeschlagen, d. h., daß sie über deren Verwendung selbst entscheiden können. Auch die Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) an die ostdeutschen Länder sind im FKP erheblich ausgeweitet worden: Neben den „ Fehlbetrags-BEZ”, die Länder mit einer Finanzkraft von lediglich 95% des Bundesdurchschnitts erhalten, „ÜbergangsBEZ“ für westdeutsche Länder, die durch die Einbeziehung Ostdeutschlands in den Länderfinanzausgleich Verschlechterungen hinnehmen mußten, „SonderbedarfsBEZ” für kleine Bundesländer mit hohen Kosten der politischen Führung fallen vor allem „Sonderbedarfs-BEZ“ in Höhe von über 11 Mrd. DM ins Gewicht, die zum Abbau teilungsbedingter Sonderlasten und zum Ausgleich schwacher Finanzkraft der Kommunen den ostdeutschen Ländern und Berlin bis zum Jahr 2005 zufließen. Vgl. dazu JG 93/94, Ziff. 164–167; Hickel/Priewe 1994, S. 147f.
Für zinssubventionierte ERP-Kredite wurden 1995 über 6 Mrd. DM ausgezahlt. Siehe Bundestags-Drucksache 13/4733, S. 24.
Mit dem Jahressteuergesetz 1996 wurde die Fortsetzung der steuerlichen Investitionsförderung in den neuen Bundesländern beschlossen. Die Verlängerung des Investitionszulagen-und Fördergebietsgesetzes sah sowohl eine Verlängerung spezifischer Investitionszulagen um 2 Jahre (für die Jahre 1997 und 1998) als auch eine Absenkung der Sonderabschreibungen ab 1997 vor. Die steuerlichen Mindereinnahmen der Investitionsförderung für die neuen Länder wurden von der Bundesregierung auf fast 16 Mrd. DM im Jahr 1996, auf eine geringe Abnahme auf jeweils über 13 Mrd. DM in den Jahren 1997 und 1998 und auf einen starken Rückgang im Jahr 1999 geschätzt. Im Jahr 2000 sollen dann die steuerlichen Fördermaßnahmen weitgehend auslaufen. Vgl. dazu Aktuelle Beiträge zur Wirtschafts-und Finanzpolitik, hrsg. vom Presse-und Informationsamt der Bundesregierung, Nr. 15/1995, Bonn 1995.
Netzwerke tragen dazu bei, einerseits Koordinationsprobleme zu lösen und damit die Entscheidungsfähigkeit zu stärken, schaffen andererseits mit der Bildung einer zweiten Interaktionsebene Probleme der Verteilung und Legitimation. Benz bezeichnet deshalb diese Probleme, die auf Widersprüchlichkeiten interorganisatorischer Beziehungen beruhen, als Paradoxien: Inhaber von „Grenzstellen“ bzw. Vertreter großer, intern differenzierter Organisationen (z.B. Gebietskörperschaften, Unternehmen, Verbände) benötigen in interorganisatorischen Verhandlungen für eine effektive Kooperation Handlungsspielräume, unterliegen aber gleichzeitig den Zielen und Kontrollen ihrer Organisation. Diese Mehrebenen-Situation befördert „harte” Positionsbehauptungen statt flexibles Verhandlungsverhalten, begünstigt also den Verhandlungsstil „bargaining“ statt „problem-solving”.
Neben anerkannten demokratischen Verfahren beruht Legitimation auch auf der Qualität von Ergebnissen, ist also input-und outputorientiert zu begründen. Siehe hierzu M.G. Schmidt 1995, S. 352.
Informalisierung der Politik meint das Umgehen formaler Entscheidungsstrukturen und -prozesse, um nicht den schwierigen potentiell blockadegefährdeten föderalen Verhandlungsmechanismen und dem in formalen Gesetzgebungsverfahren üblichen konfliktverschärfenden Parteienwettbewerb ausgesetzt zu sein. Die Informalisierung politischer Prozesse kennzeichnet die Vereinigungspolitik insgesamt, und speziell die Solidarpaktverhandlungen anfangs 1993 markieren einen Höhepunkt dieser Form der Entscheidungsfindung: Bei den Verhandlungen des Bundeskanzlers mit den Ministerpräsidenten der Länder vom März 1993 gerieten zwar die Parlamente zu „Ratifizierungsorganen intergouvernementaler Verhandlungsnetzwerke“, doch hätte das formelle Verfahren für Zustimmungsgesetze bis hin zum Vermittlungsausschuß nicht nur viele Monate in Anspruch genommen, sondern das Verfahren, an dessen Ende immerhin enorme Finanztransfers beschlossen worden sind, der Parteienkonkurrenz mit der Gefahr der Konfliktverschärfung oder des Scheiterns insgesamt ausgesetzt. Die institutionell verursachte Komplexität politischer Konfliktlinien — wie aus der Vielfalt und Verflechtung der Arenen während der Auseinandersetzungen um die Finanzierung der deutschen Einheit zu erkennen ist — fördert die Informalisierung der Politik und gleichzeitig ihre Anpassungsflexibilität. Die Informalisierung der Politik im Sinne der Einigung der Akteure außerhalb der „normalen” und parlamentarischen Verfahren erleichterte zwar konsensuale Lösungen, erschwerte aber zugleich Änderungen formaler Verfahren und Strukturen (z.B. den föderalen Finanzausgleich oder die Verhandlungssysteme der Tarifpolitik), setzte also ex post Formalstrukturen (z.B. die erforderliche Zustimmung des Bundestags und Bundesrats) lediglich als „Vollzugsrahmen“ ein. Die Politik der Finanzierung der deutschen Einheit zeigt, wie „informelle Flexibilität” zur „institutionellen Stabilität“ beitragen kann. Vgl. hierzu Czada 1994, S. 247ff.; 1995, S. 23f., 36–39.
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Pilz, F. (1998). Begriffsbestimmung und Sichtweisen der politischen Steuerung. In: Der Steuerungs- und Wohlfahrtsstaat Deutschland. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-09634-4_4
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