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Controlling in der Kommunalverwaltung pp 15–56Cite as

Bezugsrahmen für die Entwicklung eines Controlling-Ansatzes in Kommunalverwaltungen

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Zusammenfassung

Die erste inhaltliche Kennzeichnung des Controlling führte ausgehend von den Ursachen und den Zielsetzungen zur grundlegenden Ausrichtung des Controlling. Diese besteht in der Funktion der Koordination innerhalb des kommunalen Führungssystems. Im folgenden Abschnitt sollen nun die Grundlagen fair die Präzisierung der Koordinationsfunktion des Controlling erarbeitet werden. „Koordination läßt sich vielmehr nur dann darstellen, wenn man auch beschreibt, was es zu koordinieren gilt.“1 Daher ist zunächst zu prüfen, was unter dem Führungssystem der Kommunalverwaltungen zu verstehen ist und wie sich Controlling in das Führungssystem der Kommunalverwaltungen „einpassen“ läßt.

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Literatur

  1. Weber, Einführung in das Controlling, S. VI.

    Google Scholar 

  2. Anders etwa Laux, Führung und Führungsorganisation in der öffentlichen Verwaltung, S. 32, der den Begriff des Führungssystems eher im Sinne von „Führungsstil“ benutzt und „autoritative” und „kooperative Funktionsweisen der Führungssysteme“ unterscheidet und Böhret/ Junkers, Führungs¬konzepte für die öffentliche Verwaltung, S. 57, die für den hier gekennzeichneten Bereich den Begriff „Führungsorganisation” benutzen.

    Google Scholar 

  3. Vgl. Timmermann/ Ende, Führung in der öffentlichen Verwaltung, S. 1573.

    Google Scholar 

  4. Gabler u.a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, GemO-Kommentar, § 47, S. 2.

    Google Scholar 

  5. Vgl. auch die Hinweise zu den Kommunalverfassungssystemen der anderen Länder bei Gabler u.a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, GemO-Kommentar, § 28, S. 2 ff..

    Google Scholar 

  6. Vgl. hierzu Gabler u.a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, GemO-Kommentar, § 47, S. 2 ff..

    Google Scholar 

  7. Gebietskörperschaften sind als juristische Personen des Öffentlichen Rechts nur durch ihre Organe handlungsfhhig. Organe bestehen aus natürlichen Personen. Ihr Handeln wird unmittelbar der Ge¬bietskörperschaft zugerechnet. Vgl. Eichhorn, Verwaltungslexikon, S. 618, Gabler u.a., Kommunal¬verfassungsrecht Rheinland-Pfalz, GemO-Kommentar, § 28, S. 4.

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  8. Teilorgane leiten ihre Kompetenzen aufgrund gesetzlicher Regelungen von Organen ab. Vgl. Gabler u.a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, GemO-Kommentar, § 28, S. 6.

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  9. Vgl. Laux, Führung und Führungsorganisation in der Öffentlichen Verwaltung, S. 128.

    Google Scholar 

  10. Vgl. Gabler u.a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, GemO-Kommentar, § 28, S. 6.

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  11. Laux, Führung und Führungsorganisation in der Öffentlichen Verwaltung, S. 128.

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  12. Der Terminus „Innensteuerung“ wurde durch „Führungssystem” ersetzt.

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  13. Kübler, Organisation und Führung in Behörden, S. 26.

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  14. So Püttner, Verwaltungslehre, S. 118: „Eine umfassende Aufbereitung des Koordinationsbedarfs im deutschen Verwaltungssystem fehlt bisher und wäre auch nicht so leicht zu erstellen.“ So wird etwa in einem umfassenden Reader zum Thema „Verwaltungsführung” „Koordination“ nur einmal im Sinne einer Abstimmung von Aktivitäten im Rahmen der politischen Programmsteuerung erwähnt. Vgl. Remer, Verwaltungsführung, S. 59 (1982). Entsprechend findet sich bei der oben genannten Auflistung zentraler Steuerungs-und Hilfsfunktionen kein Hinweis auf die Koordination. Vgl. Laux, Führung und Führungsorganisation in der öffentlichen Verwaltung, S. 130 ff. (1975). Auch in dem sehr umfassend definierten „Führungssystem” bei Böhret/ Junkers, Führungskonzepte für die öffentliche Verwaltung, S. 24 ff. (1976) findet sich kein „Strukturelement Koordination“. Vermehrte Hinweise erhält man dann bei Reichard, Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung, insbes. S. 144 f. (1987). Die andauernde Vernachlässigung von Koordinationsbedarfen ist um so verwunderlicher, als schon Ende der 60er, Anfang der 70er Jahre der Versuch einer verbesserten Steuerung der Kommunalverwaltungen durch Planung auch aufgrund fehlender Koordination scheiterte. Vgl. hierzu Laux, Über kommunale Organisationspolitik, S. 235–236.

    Google Scholar 

  15. Vgl. zu den Formen der Standardisierung Reichard, Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Ver waltung, S. 144 f..

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  16. Vgl. Kabler, Organisation und Führung in Behörden, S. 122.

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  17. König, Öffentliche Verwaltung als soziales System, S. 12.

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  18. Vgl. Timmermann/ Ende, Führung in der öffentlichen Verwaltung, S. 1575.

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  19. Vgl. Derlien, Btlrokratietheorie, S. 153 ff..

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  20. Einer Umfrage der Stadt Dortmund zufolge betrieben im Jahr 1995 von 195 befragten Städten in Deutschland ca. 72 % Modernisierungsmaßnahmen. Lediglich ca. 10 % gaben an, keine Maßnahmen zu planen. Vgl. Stadt Dortmund, Neue Steuerung, S. 5.

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  21. Vgl. Naschold, Ergebnissteuerung, Wettbewerb, Qualitätspolitik, S. 11 und 247 ff..

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  22. Vgl. zum Wandlungsprozeß nach Lewin (unfreezing, moving, refreezing) und dessen Weiterentwicklung Staehle, Management, S. 561 ff.

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  23. So der Titel des 1991 erschienenen grundlegenden Aufsatzes des damaligen Leiters der KGSt, Gerhard Banner. Vgl. Banner, Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen, S. 6.

    Google Scholar 

  24. Vgl. die KGSt-Berichte „Dezentrale Ressourcenverantwortong - Überlegungen zu einem neuen Steuerungsmodell“, Nr. 12/1991, „Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung - Fallstudie Tilburg”, Nr. 19/1992 und „Das Neue Steuerungsmodell - Begründung, Konturen, Umset¬zung“, Nr. 5/1993.

    Google Scholar 

  25. So etwa Großbritannien, das bereits Ende der 80er Jahre weitreichende Reformschritte unternahm. Vgl. Naschold, Ergebnissteuerung, Wettbewerb, Qualitätspolitik, S. 187.

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  26. So etwa Finnland. Vgl. Naschold, Ergebnissteuerung, Wettbewerb, Qualitätspolitik, S. 190.

    Google Scholar 

  27. Vgl. etwa die Beispiele in Hill/ Klages, Qualitäts-und erfolgsorientiertes Verwaltungsmanagement, Banner, Reichard, Kommunale Managementkonzepte in Europa und die Publikationen des 1990 ge¬gründeten Public Management Committee (PUMA) der Organization for economic co-operation and development (OECD), insbesondere OECD, Public Management Developments, Update 1995 sowie den Überblick bei Naschold, Ergebnissteuerung, Wettbewerb, Qualitätspolitik, S. 44 ff..

    Google Scholar 

  28. Vgl. Göbel, Zwischen Budgetierung und Total Quality Management: Eintrittsstrategien in Theorie und Praxis, S. 3 ff. und die Praxisbeispiele in Hill/ Klages, Wege in die neue Steuerung.

    Google Scholar 

  29. Vgl. hierzu KGSt, Das Neue Steuerungsmodell - Begründung, Konturen, Umsetzung, Bericht Nr. 5/1993, S. 16 f..

    Google Scholar 

  30. Vgl. zur Kritik Hill, Ziele der Verwaltungsmodernisierung, S. 359.

    Google Scholar 

  31. Naschold, Ergebnissteuerung, Wettbewerb, Qualitätspolitik, S. 7.

    Google Scholar 

  32. Vgl. Reinermann, Die Krise als Chance: Wege innovativer Verwaltungen, S. 19 f..

    Google Scholar 

  33. Hill, Ziele der Verwaltungsmodernisierung, S. 358.

    Google Scholar 

  34. Vgl. hierzu auch die Analyse von Bogumil/ Kißler, Vom Untertan zum Kunden?.

    Google Scholar 

  35. Hill, Ziele der Verwaltungsmodernisierung, S. 358.

    Google Scholar 

  36. Vgl. Hill, Staatskonzeption, S. 306 f..

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  37. Vgl. hierzu Hill, Staatskonzeption, S. 304.

    Google Scholar 

  38. Schuppert, Rückzug des Staates?, S. 768.

    Google Scholar 

  39. Vgl. Hill, Staatskonzeption, S. 304, Reichard, Umdenken im Rathaus, S. 40 ff., Schuppert, Rückzug des Staates?, S. 764 f. und 768 f..

    Google Scholar 

  40. Schuppert, Rückzug des Staates?, S. 769.

    Google Scholar 

  41. Vgl. Naschold, Ergebnissteuerung, Wettbewerb, Qualitätspolitik, S. 11.

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  42. Vgl. Hill, Ziele der Verwaltungsmodernisierung, S. 359 u. 360.

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  43. Vgl. Reinermann, Die Krise als Chance: Wege innovativer Verwaltungen, S. 33.

    Google Scholar 

  44. Vgl. die Zusammenstellung bei Rembor, Überblick Ober vorhandene Experimentierklauseln.

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  45. Vgl. hierzu die Beiträge in Hill/ Klages, Jenseits der Experimentierklausel.

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  46. Vgl. Banner, Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen - Ein neues Steuerungsmodell für die Kommunen, S. 4. Die Stadt Dortmund hat einen Katalog der dezentralisierten Kompetenzen aus den Aufgabenbereichen Organisation und Personal einschließlich der hierbei zu erfüllenden Standards vorgelegt. Vgl. Stadt Dortmund, Katalog der dezentralisierten Aufgaben.

    Google Scholar 

  47. Vgl. Reinermann, Die Krise als Chance: Wege innovativer Verwaltungen, S. 30.

    Google Scholar 

  48. Vgl. Reinermann, Die Krise als Chance: Wege innovativer Verwaltungen, S. 30.

    Google Scholar 

  49. Vgl. Naschold, Ergebnissteuerung, Wettbewerb, Qualitätspolitik, S. 102.

    Google Scholar 

  50. Vgl. Reinermann, Die Krise als Chance: Wege innovativer Verwaltungen, S. 29.

    Google Scholar 

  51. Vgl. Banner, Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen - Ein neues Steuerungsmodell für die

    Google Scholar 

  52. Vgl. Harms, Einführung neuer Steuerungsinstrumente bei der Kreisverwaltung Pinneberg, S. 63.

    Google Scholar 

  53. Vgl. zur Darstellung der Kritik und Erwiderung Hill, Staatskonzeption, S. 308–309.

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  54. OECD, Governance in transition, S. 9.

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  55. Vgl. Banner, Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen - Ein neues Steuerungsmodell für die

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  56. Reinermann, Die Krise als Chance: Wege innovativer Verwaltungen, S. 31.

    Google Scholar 

  57. Vgl. auch Willke, Controlling als Kontextsteuerung, S. 75.

    Google Scholar 

  58. Vgl. Hill, Einführung eines neuen Steuerungsmodells, S. B.

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  59. Naschold, Ergebnissteuerung, Wettbewerb, Qualitätspolitik, S. 103.

    Google Scholar 

  60. Schedler, Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsftlhrung, S. 51.

    Google Scholar 

  61. Vgl. hierzu Hill, Qualität in der öffentlichen Verwaltung - Annäherungen und Zugänge aus juristischer Sicht.

    Google Scholar 

  62. Banner, Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen - Ein neues Steuerungsmodell für die Kommunen, S. 6.

    Google Scholar 

  63. Hill, Einführung eines neuen Steuerungsmodells, S. B.

    Google Scholar 

  64. Vgl. Banner, Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen, S. 9.

    Google Scholar 

  65. Reinermann, Die Krise als Chance: Wege innovativer Verwaltungen, S. 61.

    Google Scholar 

  66. Vgl. insbesondere Hill/ Klages, Spitzenverwaltungen im Wettbewerb, Eine Dokumentation des 1. Speyerer Qualitätswettbewerbs 1992 und Hill/ Klages, Lernen von Spitzenverwaltungen, Eine Do¬kumentation des 2. Speyerer Qualitätswettbewerbs 1994.

    Google Scholar 

  67. Vgl. Reinermann, Die Krise als Chance: Wege innovativer Verwaltungen, S. 62–64.

    Google Scholar 

  68. Vgl. Naschold, Ergebnissteuerung, Wettbewerb, Qualitätspolitik, S. 186–187.

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  69. Leach, Reorganising for Enabling? Restructuring Local Government for an altered role, S. 53.

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  70. Vgl. Leach, Reorganising for Enabling? Restructuring Local Government for an altered role, S. 55.

    Google Scholar 

  71. Vgl. Gray/ Dumont du Voitel, Christchurch - Neuseeland, S. 49 f..

    Google Scholar 

  72. Vgl. Gray/ Dumont du Voitel, Christchurch - Neuseeland, S. 20.

    Google Scholar 

  73. Vgl. Gray/ Dumont du Voitel, Christchurch - Neuseeland, S. 9.

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  74. Vgl. zusammenfassend Schedler, Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung.

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  75. Vgl. Schedler, Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung, S. 101.

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  76. Vgl. Schedler, Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung, S. 102.

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  77. Vgl. Schedler, Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung, S. 104 und 106.

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  78. Schedler, Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung, S. 107–108.

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  79. Schedler, Ansätzeeiner wirkungsorientierten Verwaltungsführung, S. 113.

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  80. Vgl. Naschold, Ergebnissteuerung, Wettbewerb, Qualitatspolitik, S. 230 ff. und die dort angegebene

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  81. Naschold, Ergebnissteuerung, Wettbewerb, Qualitatspolitik, S. 233.

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  82. Janning u.a., Das Modell Soest - Der Umbau der Kommunalverwaltung auf Kreisebene, S. 90.

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  83. Vgl. Cortner, Eintrittsstrategien in das „Neue Steuerungsmodell“ am Beispiel der Kreisverwaltung Soest, S. 95–98.

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  84. Cortner, Eintrittsstrategien in das „Neue Steuerungsmodell“ am Beispiel der Kreisverwaltung Soest, S.

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  85. Vgl. Cortner, Eintrittsstrategien in das „Neue Steuerungsmodell“ am Beispiel der Kreisverwaltung Soest, S. 101. Zunächst wurden auch weitergehende Veränderungen der Führungsstrukturen angedacht, wonach auch die Kreiskämmerei, Personalentwicklung sowie Öffentlichkeitsarbeit und Wirtschaftsförderung als Stäbe bei Oberkreisdirektor bzw. Kreisdirektor angesiedelt werden sollten. Vgl. Janning u.a., Das Modell Soest - Der Umbau der Kommunalverwaltung auf Kreisebene, S. 118.

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  86. Vgl. zur Darstellung der Spartenorganisation im Bereich der Unternehmungen Frese, Grundlagen der Organisation, S. 354 ff..

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  87. Frese, Grundlagen der Organisation, S. 375.

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  88. Vgl. Berlin Unternehmen Verwaltung, Dezentrale Fach-und Ressourcenverantwortung, Bericht vom 20.04. 1995, S. 49–51.

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  89. Berlin Unternehmen Verwaltung, Dezentrale Fach-und Ressourcenverantwortung, Bericht vom 20.04. 1995, S. 64.

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  90. Vgl. KGSt, Das Neue Steuerungsmodell - Begründung, Konturen, Umsetzung, Bericht Nr. 5/1993, S. 3.

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  91. Vgl. Banner, Effiziente Verwaltung - Anforderungen an die Verwaltungsspitze, S. 362.

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  92. Vgl. Reichard, Umdenken im Rathaus, S. 56.

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  93. Vgl. Banner, Effiziente Verwaltung - Anforderungen an die Verwaltungsspitze, S. 362.

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  94. Vgl. Reichard, Umdenken im Rathaus, S. 57–58.

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  95. Vgl. etwa Budäus, Public Management, S. 48 ff..

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  96. Vgl. hierzu Steinmann/ Schreyögg, Management, S. 119 ff..

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  97. Vgl. hierzu Frese, von Werder, Organisation als strategischer Wettbewerbsfaktor - Organisations¬theoretische Analyse gegenwärtiger Umstrukturierungen, S. 7 ff..

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  98. Steinmann/ Schreyögg, Management, S. 130.

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  99. Budäus, Public Management, S. 52

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  100. Hill, Staatskonzeption, S. 309.

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  101. Banner, Einführung in das Thema, S. 8.

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  102. Vgl. auch Hill, Ziele der Verwaltungsmodernisierung, S. 359.

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  103. Vgl. zur Kritik etwa Janning u.a., Das Modell Soest - Der Umbau der Kommunalverwaltung auf Kreisebene, S. 14–15.

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  104. Vgl. Gabler u.a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, GemO-Kommentar, § 117, S. 1.

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  105. Vgl. Gabler u.a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, GemO-Kommentar, § 117, S. 10.

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  106. Vgl. Janning u.a., Das Modell Soest - Der Umbau der Kommunalverwaltung auf Kreisebene, S. 15.

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  107. Hill, Ziele der Verwaltungsmodernisierung, S. 359.

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  108. Vgl. Hill, Ziele der Verwaltungsmodernisierung, S. 360.

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  109. Vgl. Naschold u.a., Leistungstiefe im öffentlichen Sektor, S. 115.

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  110. Vgl. Weber, Einführung in das Controlling, S. 23.

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  111. Vgl. Albach, Der dispositive Faktor in Theorie und Praxis, S. 537.

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  112. Vgl. Weber, Einführung in das Controlling, S. 23.

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  113. Vgl. Frese, Grundlagen der Organisation, S. 128.

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  114. Vgl. Frese, Grundlagen der Organisation, S. 128 ff..

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  115. Oechsler, Leistungsorientiertes Entgelt in der Kommunalverwaltung, S. 29. Insbesondere von kom¬munaler Seite werden konkrete Anforderungen an eine Dienstrechtsreform gestellt. Verlangt werden Führungsfunktionen auf Zeit, Leistungszulagen, die Flexibilisierung von Stellenobergrenzen, eine dienstrechtliche Experimentierklausel und eine Flexibilisierung der Arbeitszeit. Vgl. hierzu Wichmann/ von Hausen/ Lbhr, Anforderungen an die Reform des Dienstrechts aus kommunaler Sicht, S. 20–24.

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  116. Frese, Grundlagen der Organisation, S. 148.

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  117. Vgl. Frey, Hergebrachte Verwaltungskultur und Neues Steuerungsmodell, S. 33.

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  1. Ralph-Peter Rembor
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Rembor, RP. (1997). Bezugsrahmen für die Entwicklung eines Controlling-Ansatzes in Kommunalverwaltungen. In: Controlling in der Kommunalverwaltung. Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-09509-5_3

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