Zusammenfassung
Die folgende Analyse der arbeitsmarktpolitischen Entscheidungen seit der Vereinigung untersucht die Konflikt- und Konsensprozesse, unter denen sie zustande kamen. Dabei wird sich zeigen, daß vor allem zwei kulturelle Rahmungen der Entscheidungsprozesse von Bedeutung waren — nämlich die Kraft eines national gestimmten vereinigungspolitischen Diskurses und — damit zusammenhängend — die vorübergehende Wiederbelebung des „wohlfahrtsstaatlichen Konsenses“. Der sich dadurch entwickelnde Prozeß der deutschen Vereinigung im arbeitsmarktpolitischen Feld läßt sich in vier Phasen unterteilen:
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1.
National gestimmter Vereinigungskonsens und Anpassungsoptimismus (1990–1991)
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2.
Ernüchterung und Inkrementalismus (1991–1992)
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3.
Ende des Konsenses und Dekrementalismus (1992–94) sowie
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4.
Dekrementalismus und „fiirsorgerische Arbeitsmarktpolitik“ (seit 1994).
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Literatur
Siehe zu dem damit zusammenhängenden, auf Sabatier (1993) zurückgreifenden Konzept der „advocacy coalition“ Abschnitt 5.5.1.
Zur Bedeutung Ludwig Erhards für Deutschland und sein Wirtschaftswunder vgl. Weck 1989.
In einem späteren Aufsatz forderte Siegers: „Der massive Einsatz der arbeitsmarktpolitischen Instrumente ist gefordert: Kurzarbeitergeld kann unmittelbare Entlassungen verhindern“ (Siegers 1990b, 660). Der Tonfall des Textes ist nüchterner, die nationale Färbung ist einem pragmatisch-argumentativen Stil gewichen. Doch die politische Zielsetzung, die Vermeidung von Arbeitslosigkeit zur Sicherung der deutschen Einheit, ist die alte geblieben.
Ein Vertreter der Gewerkschaften im Verwaltungsrat der Bundesanstalt für Arbeit faßte die damalige Situation wie folgt zusammen: „Um die Frage, wie man es hätte machen sollen und die Wege und Möglichkeiten, die wir hatten, gerade um den Komplex Arbeitsmarktpolitik, gab es natürlich Anfangs, na, ich will mal sagen, politische, fast ideologische Debatten im Verwaltungsrat. Bis eines schönen Tages, Ende 1990, Anfang 1991, die [die Arbeitsgebervertreter; d. Verf.] gesagt haben:,Nun legen wir die Lehrbücher beiseite und gehen praktisch an die Sache heran, machen, was gemacht werden muß!„ (Interview 19, 1).
I bedeutet Interviewer und E bedeutet Erzähler. Bei E handelt es sich also um Aussagen des zitierten Gesprächspartners.
Auch ein von uns interviewter Vertreter des DGB wunderte sich, daß die expansive Arbeitsmarktpolitik der Bundesregierung in der Anfangsphase auch von den Arbeitgebern unterstütz wurde und brachte dies mit einer befürchteten „sozialen Explosion“ in Verbindung, die den gesamten Einigungsprozeß gefährdet oder um Jahre zurückgeworfen hätte: „Und eigentlich waren wir sehr überrascht, daß ausgerechnet von den Arbeitgebern das kam mit einem flächendeckenden System von Arbeits-und Beschäftigungsgesellschaften. [...] Das war noch in der Phase, als [...] bei uns in der Politik auch die Arbeitgeber eine soziale Explosion befürchtet haben, wenn es zu einem Massenarbeitslosigkeitsproblem kommen würde” (Interview 23, 3).
Die Bundesvereinigung der Arbeitgeber (BDA) unterstütze mit dem Hinweis auf Arbeitsmarktentlastungseffekte, einen Kostenvergleich zwischen Arbeitslosengeld und Altersübergangsgeld und die geringen Arbeitsmarktchancen Älterer das Altersübergangsgeld (vgl. Brief des BDA an den Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, in: IABKurzbericht vom 29.4.1991), und der Verwaltungsrat der Bundesanstalt für Arbeit sprach sich mit einer Resolution noch im März 1992 für eine Verlängerung des Altersübergangs-
Die erwarteten Mehreinnahmen der Bundesanstalt für Arbeit werden 1991 mit 18,3 Milliarden DM und 1992 mit 23 Milliarden DM veranschlagt (vgl. Das Parlament vom 22.2.91, 13).
Der Einsatz der Instrumente aktiver Arbeitsmarktpolitik erfolgte in den neuen Bundesländern gerade in der Anfangszeit unter außergewöhnlich schwierigen Bedingungen. Diese Probleme hätten nicht ohne die besondere Motivation individueller Akteure bewältigt werden können, die „vor Ort“ auf der Implementationsebene engagiert waren. Besondere, für das Handel der Akteure ausschlaggebende Dispositionen resultierten zum Teil aus biographisch-generationell begründeten Motiven, die im letzten Abschnitt (7.1) im Zusammenhang mit dem Begriff der „Vereinigungsaktivisten” angesprochen worden sind (vgl. auch Weck 1992 ). Neben diesen Akteuren mit einer speziellen generationellen „Lagerung“ und kultureller Disposition engagierten sich Personen, die daran interessiert waren, die Optionen einer finanziell und von den rechtlichen Regelungen her „verbesserten” Arbeitsmarktpolitik in den neuen Bundesländern wahrzunehmen und arbeitsmarktpolitische Innovationen zu versuchen, die bislang im Westen nicht möglich waren. Schließlich
So wurde ohne offizielle Zustimmung der Treuhand-Leitung beim ehemaligen Trabant-Hersteller Sachsenring-Werke Zwickau die Sächsische Aufbau-und Qualifizierungsgesellschaft (SAQ) für rund 3.600 ehemalige Beschäftigte und 550 Auszubildende gegründet (Die FR berichtete darüber am 6.7.1991 auf der Seite 7 unter dem Titel „Start ohne Treuhand-Billigung“). In einen Brief an alle Treuhand-Betriebe hatte Birgit Breuel Anfang Juni untersagt, sich organisatorisch unmittelbar an ABS-Gesellschaften zu beteiligen. Unstimmigkeiten auch innerhalb der Treuhandanstalt zeigten sich in Äußerungen eines namentlich nicht bekannten Vorstandsmitgliedes der Treuhandanstalt, daß gegen eine Beteiligung seiner Organisaton an Beschäftigungsgesellschaften nichts einzuwenden sei (FAZ vom 16.7.91, 12).
Auch der Vorstandssprecher der Deutschen Bank, Hilmar Kopper, sprach sich in diesen Wochen für die Errichtung von Auffanggesellschaften in Ostdeutschland aus, um den erwarteten Anstieg der Arbeitslosigkeit abfangen zu können (vgl. FAZ vom 26.6.94, 16). Zentralbankrat Otmar Issing sah hingegen durch die Errichtung von Beschäftigungsgesellschaften im großen Stil die „Horrorversion eines ostdeutschen Mezzogiorno“ aufziehen. Die sozialistische Planwirtschaft der DDR habe sich „nicht zuletzt als eine solche riesige Beschäftigungsgesellschaft verstanden” (zitiert nach Belzer 1991, 137 ).
Die ablehnende Haltung gegenüber der organisatorischen Beteiligung von Unternehmen der Treuhandanstalt an Beschäftigungsgesellschaften wurde begleitet von Bekundungen des Verständnisses für sozialpolitische Belange und Handlungen des guten Willens, die den Forderungen der Befürworter arbeitsmarktpolitischer Verpflichtungen zwar entgegenkamen, die Anstalt jedoch auf keine institutionelle Verpflichtungen festlegt. Auf dieser Ebene sind gemeinsame Willensbekundungen von Gewerkschaften und Treuhandanstalt zu sehen, als auch ein Brief vom 7. Juni 1991, in dem die Treuhand ihre Unternehmen auf die Notwendigkeit hinweist, alle Möglichkeiten des Arbeitsförderungsgesetzes zur sozialen Abfederung des unvermeidlichen Beschäftigungsabbaus zu nutzen. Die Unternehmen sollten die Bildung von ABS-Gesellschaften unterstützen.
Wegen der „Rahmenvereinbarung“ kam es zum offenen Bruch im Untemehmerlager. So sehr sich Heinrich Weiss von der Bundesvereinigung der Deutschen Industrie auch bemühte, seinen Kollegen Klaus Murmann von der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände zu überzeugen, seine Warnungen vor den Gefahren der „Planwirtschaft” fanden nicht das gewünschte Echo. Auf der entscheidenden Sitzung am 17. Juli in der Berliner Treuhand stimmte Klaus Murmann für die Organisation von Beschäftigungsgesellschaften unter dem Dach der Treuhandanstalt.
Da dies nach damaligen Schätzungen eine Verringerung der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in den alten Bundesländern um etwa 19.000 Stellen bedeuten hätte, verlangte indes der Bundesrat im September bei den Beratungen über den Haushalt 1992, auf die geplanten Kürzungen zu verzichten (vgl. DPA-Sonderdienst 1991, 15).
Die kommunalen Spitzenverbände erklärten, daß die Kommunen am Rande ihrer Leistungsfähigkeit angelangt seien (vgl. Wib vom 14. Oktober 1992, 17 ).
Gleichwohl schränkte er in dem Gespräch unmittelbar anschließend ein: „Aber bei der Frage der Instrumente — ABM und so — ist das wirklich immer etwas schwierig, weil wir den Eindruck haben, daß die Arbeitgeber nun auch das Problem von Konkurrenz sehen und die Gefahr von Eingriffen in die ordnungspolitischen Vorstellungen der Marktwirtschaft. Da gibt es jetzt noch mal eine große Diskussion über öffentlich geförderte Beschäftigung“ (Interview 23, 17).
Da das Gesetz nicht unmittelbar Länderangelegenheiten betraf, konnte es nicht mit der einfachen Bundesratsmehrheit blockiert werden.
Gegen Verhandlungen um einen Solidarpakt aus rein parteipolitisch strategischen Motiven wandte sich der Ministerpräsident von Sachsen, Kurt Biedenkopf. Er fürchtete als Ministerpräsident eines ostdeutschen Bundeslandes, daß die Bundesregierung unter Einfluß der FDP und ausschließlich westdeutscher Interessen in zu starkem Maße die Hilfe für die ostdeutschen Länder einschränken würde. Daher warnte er vor der gänzlichen Aufkündigung der an den Regeln des „wohlfahrtsstaatlichen Konsenses“ orientierten vereinigungspolitischen Koalition und forderte die Beteiligung der Sozialdemokraten und der Gewerkschaften am „Solidarpakt”. Biedenkopf befürchtete, daß ein Verzicht auf diese Akteure zu Verteilungskämpfen führen müsse, die den notwendigen „nationalen Konsens“ gefährdeten. So forderte er eine deutlich Erhöhung des Kapitaltransfers von West-nach Ostdeutschland und dessen Stabilisierung für die folgenden Jahre. Zum zweiten nannte er es einen Fehler, die Arbeitsmarktpolitik in Ostdeutschland über Versicherungsleis
Im „Bericht der Bundesregierung zur Zukunftssicherung des Standortes Deutschland“ (Bundestagsdrucksache 12/5620) wird das hohe Lohnniveau als besonderer Standortnachteil der deutschen Wirtschaft genannt. Die Tarifparteien trügen eine besondere Verantwortung dafür, diesen Standortnachteil zu beheben. Vorgeschlagen wurden neben einer zurückhaltenden Tarifpolitik eine Flexibilisierung der Arbeit und längere Betriebszeiten. Gerade Langzeitarbeitslose fanden nach Ansicht der Bundesregierung oftmals keine Anstellung, da die für ihre Einstellung zu zahlenden Löhne für den Unternehmer zu hoch seien. Sie schlug vor, in einer Arbeitsgruppe unter Beteiligung der Tarifparteien über die Verringerung der Löhne, die im Rahmen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gezahlt
Der Sachverständige der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände warnte vor allem vor einer vorschnellen Abschaffung des Schlechtwettergeldes. Um mögliche Folgekosten besser abschätzen zu können, sollte vor einer endgültigen gesetzlichen Regelung eine Gegenrechnung unter Einbeziehung dieser Kosten aufgemacht werden. Diese vorsichtige Kritik der Bundesvereinigung der Arbeitgeberverbände wurde — aus naheliegenden Gründen — vom Zentralverband des Deutschen Baugewerbes und von der Industriegewerkschaft Bau, Steine, Erden schärfer formuliert. Beide warnten für den Fall der gesetzlichen Streichung des bisher gezahlten Schlechtwettergeldes vor umfangreichen Entlassungen im Baugewerbe. Die Kosten für die dann entstehende Arbeitslosigkeit übersteige die von der Bundesregierung durch die Streichung des Schlechtwettergeldes erhofften Einspareffekte bei der Bundesanstalt für Arbeit um ein Vielfaches.
Für die Zeit vom 1. Juli 1994 an bis zum 30. Juni 1996 erfolgte eine Anhebung der Sozialhilfe um jährlich 2%.
In den Verhandlungen im Vermittlungsausschuß und in der damit verbundenen öffentlichen Kontroverse ging es bei diesem Punkt nur um die geplante Verpflichtung der Kommunen, Arbeitsmöglichkeiten für arbeitslose Sozialhilfeempfänger zur Verfügung zu stellen. Die Vertreter der Kommunen stellten nicht die Forderung auf, daß ihnen die Mehrausgaben für die Organisation von Arbeit für Arbeitslose auf die eine oder andere Weise ersetzt werden sollte. Vorrangig waren die Kommunen vielmehr daran interessiert zu verhindern, gesetzlich für die Bereitstellung von Arbeitsmöglichkeiten für arbeitslose Sozialhilfeempfänger zuständig zu werden.
Angesprochen wurden dort insbesondere bereits die Absenkung der Entgelte in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und die Organisation von „Gemeinschaftsarbeit“.
Der erneute Vorstoß der Bundesregierung, durch eine Begrenzung des (Anschluß-)Arbeitslosenhilfeanspruchs auf zwei Jahre Kosten auf eine andere Finanzierungsebene zu verschieben, wurde wiederum durch den Widerstand der Länder verhindert.
Im November 1994 nahm auch die SPD den „Sozialmißbrauchs“-Gedanken ausdrücklich zustimmend auf und forderte Abhilfe, um die finanziellen Leistungen der Beitrags-und Steuerzahler zu mildem. Darüber wurde innerhalb der SPD zwar kontrovers diskutiert, wobei inbesondere der ehemalige Kanzlerkandidat Scharping die Position stärkte, nach der durch kontrollierende Maßnahmen der sogenannten Sozialmißbrauch einzudämmen sei.
Hierbei haben wir es auch mit einer ernüchterten Schlußfolgerung aus politisch gesteuerter Qualifizierung überhaupt zu tun. Eine ähnliche Ernüchterung hinsichtlich der arbeitsmarktpolitischen Möglichkeiten der Unterstützung und Organisation der Qualifikation von Arbeitnehmern durch die Bundesanstalt fur Arbeit und mit ihr kooperierender Trägern kam in unseren Interviews auch bei Akteuren des sozialdemokratischen Paradigmas zum Ausdruck.
Dabei hat man sich zu vergegenwärtigen, daß Interessen von Arbeitslosen von diesen unmittelbar selbst innerhalb der Gewerkschaften kaum repräsentiert werden. Deutlich wird dieses „Interessenartikulationsdefizit“ u.a. daran, daß beim 5. Außerordentlichen Bundeskongreß des DGB, der am 13. bis 16.11.1996 in Dresden stattfand, von 600 Delegierten nur einer arbeitslos war (vgl. ötv-magazin 12/1996, 3). Und beim 13. Gewerkschaftstag der ÖTV (29.9. bis 4.10.1996) befanden sich unter den 601 anwesenden Abstimmungsberechtigten nur acht arbeitslose Delegierte (vgl. ötv-magazin 12/1996, 25).
Die Verankerung von Aussagen unseres Interviewpartners auch in der programmatischen Entwicklung der SPD zeigt sich in einem Vergleich der Wahlprogramme von 1980 und 1994. Im Bundestagswahlprogramm von 1980 wurden Forderungen der christdemokratischen Opposition nach einem Abbau der Staatsquote noch entschieden zurückgewiesen und als „Kapitulation des Staates vor seinen Aufgaben“ (Sozialdemokratische Partei 1980, 367) bezeichnet. Vierzehn Jahre später wurde eine weitere Erhöhung der Steuer-und Abgabenquote auch von den Sozialdemokraten ausgeschlossen (vgl. Sozialdemokratische Partei 1994, 196 ).
In welchem Maße Steuerminderungen und Steuerverzicht zu einer Umverteilung gesellschaftlichen Reichtums in Deutschland geführt haben, legt Eißel 1996, 465 ff. dar.
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Heinelt, H., Weck, M. (1998). Arbeitsmarktpolitische Entscheidungen nach der Vereinigung: Vom „Vereinigungskonsens“ über die „Standortdebatte“ zur „fürsorgerischen Arbeitsmarktpolitik“. In: Arbeitsmarktpolitik. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-09286-5_7
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