Zusammenfassung
Im folgenden Kapitel sollen die bei arbeitsmarktpolitischen Instrumenten nach der deutsch-deutschen Vereinigung vorgenommenen Veränderungen unter den Fragestellungen näher betrachtet warden,
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warum Neuregelungen, die marginal erscheinen mögen, zumindest hinsichtlich ihrer Arbeitsmarktentlastung doch erhebliche Effekte zeitigen konnten
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welche Eigentümlichkeiten bei einzelnen Instrumenten hinsichtlich ihrer Novellierungen aufzuzeigen sind, die auch auf Grenzen und Möglichkeiten ihrer situativen Anpassung hinweisen können, und
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ob sich aus Neuregelungen jenseits einer kurzfristigen (unter Umständen nur fiskalisch bestimmten) Problemlösungsperspektive grundlegende längerfristige Wirkungen ergeben haben.
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Literatur
Auf die Instrumente, die durch das „Arbeitsförderungs-Reformgesetz“ geregelt werden, wird nicht eingegangen (siehe dazu die Vorbemerkung).
Auf die wesentlichen Veränderungen bei den Instrumenten passiver Arbeitsmarktpolitik, d.h. bei den Lohnersatzleistungen Arbeitslosengeld und -hilfe ist bereits im Kapitel 4.2.1 eingegangen worden.
Nicht behandelt werden folglich die über den Europäischen Sozialfond teilfinanzierten arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, die rechtlich im sog. AFG-Plus geregelt werden, sowie auf das Sonderprogramm „Aktion Beschäftigungshilfen für Langzeitarbeitslose 1995 bis 1999“. Dieses Sonderprogramm hat das bereits von 1989 bis 1994 geltende Bundesprogramm Beschäftigungshilfen für Langzeitarbeitslose abgelöst (vgl. dazu Schmid u.a. 1993). Über das Sonderprogramm „Aktion Beschäftigungshilfen für Langzeitarbeitslose 1995 bis 1999” wurde im Jahre 1995 durch Lohnkostenzuschüsse die Beschäftigung von rund 17.000 ehemaligen Langzeitarbeitslosen im Westen und von knapp 13.000 Langzeitarbeitslosen im Osten gefördert (vgl. Arbeitsmarkt 1995, 59, 144). Die organisatorisch-administrative Umsetzung des „AFG-Plus“ und des Sonderprogramms „Aktion Beschäftigungshilfen für Langzeitarbeitslose 1995 bis 1999” obliegt der Bundesanstalt für Arbeit.
Von Logiken sprechen wir hier — wie in der gesamten Arbeit — im Sinne von Regelhaftigkeit. Rationalität, die mit dem Begriff Logik zu konnotieren ist, verweist dabei auf die Eigenschaft eines sozialen Systems, einer Regelung oder auch eines Policy-Instruments. Rationalität wird deshalb nicht unmittelbar als individuelle Präferenz aufgefaßt (vgl. Marin 1990, 24); Rationalität kann indes einem Präferenzsystem eigen sein.
wurden rd. 65.000 arbeitsmarktbedingte Erwerbsunfähigkeitsrenten bewilligt (1994: 61.100; 1993: 56.900). Dies entspricht knapp einem Drittel aller neu zugehenden Erwerbsunfähigkeitsrenten“ (Arbeitsmarkt 1995, 67).
Da die wegen einer Erwerbsunfähigkeit verkürzte Versicherungsdauer die Rentenhöhe sinken lassen würde, wird das (Einkommens-)Beitrags-Leistungs-Proportionalitätsprinzip bei der Erwerbsunfähigkeitsrente durch sog. Zurechnungszeiten modifiziert. Die Zurechnungszeiten werden für Personen relevant, die vor dem 55. Lebensjahr eine Invaliditätsrente beziehen müssen. Durch sie wird (vereinfacht ausgedrückt) bei der Rentenberechnung unterstellt, daß das bisherige Niveau des Erwerbseinkommens bis zum 65. Lebensjahr erhalten bleiben würde.
Bezogen auf das gesamte Bundesgebiet sank das Renteneintrittsalter bei Beziehern einer Erwerbsunfähigkeitsrente von 1970 bis 1994 von 58,3 auf 52,3 Jahre (vgl. Sozialpolitische Informationen 266/1996).
Bezogen auf das gesamte Bundesgebiet sank das Renteneintrittsalter bei Beziehern einer Altersrente von 1970 bis 1994 von 64,3 auf 62,8 Jahre (vgl. Sozialpolitische Inormationen 266/1996).
Bei der Bemessung der Höhe der Arbeitslosenhilfe spielt indes Bedürftigkeit eine entscheidende Rolle.
Im Jahr 1995 machten 145.800 ältere Arbeitslose von dieser Regelung des § 105c AFG gebrauch (vgl. Arbeitsmarkt 1995, 67).
Aus Gründen des „Vertrauensschutzes“ sind von dieser Regelung Personen ausgenommen, „die vor dem 14. Februar 1996 das 55. Lebensjahr vollendet haben und die an diesem Tag bereits arbeitslos waren oder deren Arbeitsverhältnis aufgrund einer vor dem 14. Februar 1996 erfolgten Kündigung oder Vereinbarung beendet wird und die daran anschließend arbeitslos werden” (Sozialpolitische Umschau 264/1996, 17).
Aus Gründen des „Vertrauensschutzes“ gilt auch für diese Regelung, daß von ihr Frauen ausgenommen sind, die zum Zeitpunkt dieser Novellierung des Rentenrechts bereits 55 Jahre oder älter und bereits arbeitslos waren.
Der Zugang zu dieser Leistung war indes nur dann möglich, wenn im Berufsbereich des Antragstellers regional kein „eindeutiger Mangel an Arbeitskräften besteht und der Antragsteller eine solche Beschäftigung ausüben kann“ (§ 249e Abs. 7 AFG).
Nach dem Arbeitsmarkt-Monitor belief sich das Haushaltseinkommen von Vorruhestands- und Altersübergangsgeldempfängern auf 74% des Einkommens von Erwerbstätigenhaushalten, das jedoch im Durchschnitt auf weniger Haushaltsmitglieder zu verteilen war (auf 2,1 Personen statt auf 2,9 Personen; vgl. Brinkmann/Wiedemann 1995, 336 f.).
Laut Arbeitsmarkt-Monitor waren im November 1993 von 1,7 Mio. Personen in den betreffenden Altergruppen [der über 55jährigen; d. Verf.] 12% erwerbstätig, überwiegend noch im selben Betrieb. […] 4% waren arbeitslos gemeldet, über die Hälfte (51%) bezogen Vorruhestandsgeld […] bzw. Altersübergangsgeld […], 32% eine vorgezogene Rente. Bis zum November 1994 war der Anteil der Vorruheständler auf 35% zurückgegangen, der Anteil der Rentner auf 50% angestiegen“ (Brinkmann/Wiedemann 1995, 336).
Zur Vorgeschichte und den Hintergründen für diese Ergänzung des AFG, die im Zusammenhang mit der Krise der Stahlindustrie und des Steinkohlebergbaus zu sehen sind, vgl. Linke 1993 (bes. 11 ff.).
Unklar und umstritten ist in Westdeutschland, wie eine schwerwiegende Verschlechterung der Lage eines Wirtschaftszweiges zu definieren und damit die Möglichkeit fir eine strukturell bedingte Kurzarbeit zu eröffnen ist. Das Bundesarbeitsministerium nahm dazu im Frühjahr 1994 in einer „Interpretationshilfe“ Stellung. Strukturell bedingte Kurzarbeit kann danach anerkannt werden, „wenn eine Gruppe, daß heißt eine gewisse Zahl von Betrieben mit gleichartigem Wirtschaftszweck oder gleichartiger Erzeugung” von einer Krise betroffen ist, nicht jedoch „nur einzelne und nicht repräsentative Betriebe“ (vgl. Hannoversche Allgemeine Zeitung vom 3.3. 1994, 5 ).
Zu quantitativen Wirkungen dieser einzelnen Möglichkeiten vgl. — auf der Basis von Ergebnissen des Arbeitsmarkt-Monitors — Völkel 1992, Anlage 6.
Darin waren jedoch auch die Eintritte in reguläre Beschäftigungsverhältnisse mit Hilfe von Einarbeitungszuschüssen enthalten, sowie Kurzarbeiter, die an einer beruflichen Bildungsmaßnahme teilnahmen. Ferner ist zu berücksichtigen, daß sich nicht alle FuU-Teilnehmer in Vollzeit-, sondern auch in Teilzeitmaßnahmen befanden (z.B. in Kombination mit ABM).
Zu Ergebnissen einer vergleichbaren Untersuchung aus den Jahren 1991/92 vgl. Blaschke/ Nagel 1992. Vgl. zur beruflichen Weiterbildung in Ostdeutschland allgemein IAB-Kurzbericht 22 (vom 24.8.1992) sowie zu den Teilnehmern und den Unterhaltsgeldempfängern IAB-Kurzbericht 21 (vom 18.8.1992) resp. IAB-Kurzbericht 26 (vom 25. 11. 1992 ).
Im Beschäftigungsobservatorium Ostdeutschland 6 ([1993], 6) heißt es dazu: „[…] daß bei der Durchführung vieler Maßnahmen erhebliche Qualitätsprobleme aufgetreten sind; nicht wenige Träger haben davon profitiert, daß unerfahrene Arbeitsämter mit der Auswahl von qualitätsgerechten Bildungsangeboten überfordert sind, und konnten so ohne ausreichende Gegenleistung eine `schnelle Mark’ verdienen.“
Auf „Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung für ältere Arbeitnehmer“ soll hier nicht gesondert eingegangen werden. Im Jahr 1995 nahmen an entsprechenden Maßnahmen rund 20.000 Personen im Westen und 12.500 Personen im Osten teil (vgl. Arbeitsmarkt 1995, 59, 144).
So schwankte die Jahresdurchschnittszahl der ABM-Beschäftigten in den alten Bundesländern im Zeitraum von 1984 bis 1995 zwischen einem Höchstwert im Jahr 1988 von knapp 115.000 und einem Wert von nur 50.500 im Jahr 1993 (vgl. Arbeitsmarkt 1995, 65).
Außerdem stieß anfangs „eine ABM-Tätigkeit bei Arbeitslosen auf Vorbehalte, die sie teilweise in der Nähe der früheren Sonderbrigaden für `Verhaltensauffällige’ und sozial Gefährdete sahen“ (ANBA 5/1991, 785).
Diese Zuschüsse können bezogen auf alle Maßnahmen 33% der Summe der Lohnkostenzuschüsse betragen. Im Einzelfall kann eine 100%-Förderung erfolgen, insbesondere wenn in Großprojekten eine hohe Beschäftigtenzahl gefördert werden kann“ (Müller-Roden 1991, 496).
Zur Qualifizierung und Qualifizierungsbereitschaft von ABM-Beschäftigten vgl. Spitznagel 1992a, 20 f., Übersicht 5; MietheBrödnow 1993a.
Alle für ABM in den neuen Bundesländern geltenden Sonderregelungen liefen zum 31.12.1996 aus.
Nach einer ersten Zwischenbilanz des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung waren von den bis Februar 1994 in Maßnahmen nach § 249h AFG eingetretenen gut 71.000
Das “angemessen niedrigere” Arbeitsentgelt (vgl. Bundestagsdrucksache 12/3423, 66) sollte dennoch tarif-oder einzelarbeitsvertraglich vereinbart werden (zu entsprechenden (“Sanierungs-”]Tarifverträgen in Ostdeutschland vgl. Wagner 1993, 465).
Zur Definition und Abgrenzung dieser Bereiche im einzelnen vgl. Schmidt 1993, 11 und Wieland 1994, 6.
Um eine solche Konkurrenz zu umgehen, “enthält das Gesetz die eindeutige Vorgabe, daß bei der Umweltsanierung und -verbesserung nur solche Arbeiten gefordert werden, mit deren Durchführung ein Wirtschaftsunternehmen beauftragt ist” (Weiland 1994, 6). Offentliche Träger zwingt dies im Regelfall zur Auftragsvergabe an Privatunternehmen. Nach der erwähnten ersten Zwischenbilanz des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung befanden sich 10,8% der in Maßnahmen nach § 249h AFG beschäftigten Personen bei Maßnahmeträgern aus dem Bereich juristischer Personen des öffentlichen Rechts, 61,2%
So entfielen im Jahr 1995 von den Arbeitsvermittlungen im Rahmen von § 249h AFG 79,3% auf Maßnahmen im Bereich Umweltsanierung, 11,7% auf soziale Dienste, 4,7% auf die Jugendhilfe, 0,9% auf den Breitensport, 2,3% auf Kulturarbeit und 1,1% auf die Denkmalpflege (vgl. Arbeitsmarkt 1995, 48).
Die für Ostdeutschland bereitgestellten 1,76 Milliarden DM aus dem „ABM-Stabilisierungsprogramm“ konnten zu einem erheblichen Teil — nämlich in Höhe von 462 Millionen DM — nicht verausgabt werden: 200 Millionen DM wurden nach einem Beschluß der Arbeits- und Sozialministerkonferenz vom Oktober 1993 in den Westen transferiert, der Rest verfiel bzw. floß an den Bund zurück. Ausschlaggebend dafür war, daß in den ostdeutschen Ländern, in denen eine Instrumentenkonkurrenz mit Maßnahmen nach § 249h AFG bestand, die Mittel aus dem „ABM-Stabilisierungsprogramm” nicht voll ausgeschöpft wurden. In Sachsen „verfielen“ 154 von 465 Mio. DM, in Sachsen-Anhalt 81 von 360 Mio. DM, in Thüringen waren es 81 von 290 Mio. DM, in Brandenburg 70 von 271 Mio. DM und in Ost-Berlin 20 von 138 Mio. DM. Mecklenburg-Vorpommern schöpfte hingegen die zugeteilten 235 Mio. DM fast vollständig aus (vgl. Sozialpolitische Informationen 7/1993, 3 und INJAB-Info 17 vom 31.1.1995).
Im Mai 1992 erreichte auch die Teilnehmerzahl an Vollzeitfortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen in den neuen Bundesländern mit 443.000 Personen ihren Höchststand (vgl. ANBA 5/1993, 932).
wurden im Jahresdurchschnitt 206.000 Personen in ABM und 107.000 Personen in Maßnahmen nach § 249h beschäftigt (vgl. Arbeitsmarkt 1995, 131).
Vgl. zu den individuellen Arbeitsmarktperspektiven von ABM-Beschäftigten auch Spitznagel 1993a und zu Einschätzungen von ABM durch die Beschäftigten Eisenberg u.a. 1992 und MiteheBrödnow 1993b.
Vgl. dazu das Konzept der „Transformation von Lohnarbeit in Nicht-Lohnarbeit“ von Blanke u.a. (1987, 32 ff., 40 f.) und das der „De-commodifikation” der Arbeitskraft durch wohlfahrtsstaatliche Politik von Esping-Andersen (1990).
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Heinelt, H., Weck, M. (1998). Instrumentenlogiken und Veränderungen arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen. In: Arbeitsmarktpolitik. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-09286-5_5
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