Zusammenfassung
Wir hatten schon zu Beginn der Arbeit (s. Kap. II.A.) darauf hingewiesen, daß die französischen Staat-Wirtschaft-Beziehungen, denen wir auch die für die regionale Innovationspolitik relevanten Politikfelder der Forschungs- und Technologiepolitik (FuT-Politik) einerseits und der Raumordnungs- und Regionalpolitik andererseits zuordnen können, unter dem Begriff des Etatismus diskutiert werden. Der Etatismus — das Konzept eines Staates, der als übergeordnete, autonome Kraft wirtschaftliche und soziale Prozesse zu steuern vermag — ist Bestandteil des französisches Modells. In der deutschen Diskussion zum Modell Frankreich wurde als dessen zentrales Merkmal die Dominanz der Politik über die Ökonomie hervorgehoben.1 In diesem Modell Frankreich, dem Prototypen des starken Staates (Badie/Birnbaum 1982), fällt der zentralisierten und professionellen Staatsverwaltung, die als Repräsentant des intérêt général über einer schwach organisierten Gesellschaft thront, eine Führungsrolle bei der Gestaltung wirtschaftlicher Entwicklung zu und damit auch beim Einsatz der Ressourcen Forschung und Technologie und ihrer räumlichen Verteilung und regionalen Gestaltung. Wie im traditionellen französischen Modell territorialen Managements, wie wir es z.B. bei Pierre Muller (1992a) gesehen hatten, gehen etatistische Steuerung und territoriale Zentralisierung Hand in Hand.
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Literatur
Die besondere Qualität des etatistischen (französischen oder anderen) Staatsmodells liegt in solcher Dominanz: Politik hängt sich nicht,profitierend` oder,reparierend` an die selbstgesteuerte Ökonomie an, sondern versucht, selbst zu steuern — unter Ausnutzung der kapitalistischen Mechanismen, wenn nötig (und solange möglich) auch gegen sie“ (Dannebom u.a. 1984: 48).
Ähnliches ließe sich für die historische Entwicklungsperspektive sagen. Ein genaue rer Blick in die Wirtschaftsgeschichte (Kuisel 1981, Delorme/André 1983) wirft nämlich die Frage auf, ob das auf Colbert rekurrierende, französische Modell des Wirtschaftsdirigismus tatsächlich jemals in der unterstellten Weise existiert hat.
In Anlehnung an Konzepte aus der ökonomischen und soziologischen Innovationsforschung (s. Freeman 1987; Lundvall 1992; Nelson/Rosenberg 1993 ) soll unter Innovanonssystem das komplexe institutionelle Ensemble aus öffentlichen und privaten Akteuren verstanden werden, die am Prozeß der Einführung, Transformation und Diffusion neuer Technologien beteiligt sind. Dieses Verständnis ist der polit-praktischen Definition der OECD nicht unähnlich, die schon vor der Entwicklung des wissenschaftlichen Konzeptes „Innovationssystem“ sogenannte Innovationspolitiken, definiert als die strategische Einheit oder Zusammenführung von Industriepolitik, Wissenschafts-, Forschungs- und Technologiepolitik sowie Bildungs-, bzw. Ausbildungs- und Qualifizierungspolitik, untersucht hat (vgl. OECD 1986 ).
Hier kommt die randständige Position der französischen Universitäten zum Aus-druck, die sich historisch nie zu dem Humboldtschen Ideal entsprechenden Einheiten von Forschung und Lehre entwickeln konnten. Die Elitenausbildung wanderte schon früh an die staatlich geführten grandes écoles ab, während sich die Grundlagen- und Spitzenforschung in Reaktion auf Defizite der universitären Forschung an sektoral spezialisierten, staatlichen Forschungseinrichtungen etablierte. Diese und das CNRS arbeiten heute jedoch in ihrer Forschung eng mit den Universitäten zusammen. Zahlreiche CNRS-Forscher arbeiten in fast 1.000 universitären Forschungslabors, die dem CNRS als „assoziierte Forschungseinheiten“ angeschlossen sind.
Allgemeine Behörde für wissenschaftliche und technische Forschung.
Interministerieller Ausschuß für wissenschaftliche und technische Forschung.
Hier sind insbesondere die Ansiedlungsgenehmigungen bzw. Niederlassungs-beschränkungen für die Region Paris und die Finanzbeihilfen für Ansiedlungen in den Regionen zu erwähnen. Darüber hinaus wurden per Dekret die sogenannten programmes d’action régionale als Ergänzung des nationalen Plans und zur Regionalentwicklung geschaffen.
Schließlich verhinderte die administrative Ansiedlung der Raumordnung im Bauministerium, das sich auf den Einsatz ihm vertrauter Instrumente wie der Ansiedlungs-reglementierung beschränkte, eine aktive und kohärente Raumordnungspolitik (Schmitges 1980: 27).
Allgemeine Behörde für Raumordnung und Regionalpolitik.
Die Koordination sollte geleistet werden durch eine Vielzahl von interministeriellen Gruppen, Kommissionen und Missionen auf nationaler und lokaler Ebene, die unter Vorsitz der DATAR die betroffenen öffentlichen und privaten Entscheidungsträger zur Lösung spezifischer raumordnerischer Probleme zusammenbrachte.
Hervorzuheben sind zum einen der Fonds d’Intervention pour I’Aménagement du Territoire (FIAT), der zur Finanzierung von „komplementären, raumwirksamen Infrastrukturvorhaben“ (opérations complémentaires d’équipement) eingesetzt wurde; zum anderen der Fonds Interministériel de Développement et d’Aménagement rural FIDAR) für die Entwicklung im ländlichen Raum. Daneben existierte seit 1971 der Fonds d’Aide à la Décentralisation (FAD) zur Unterstützung industrieller Ansiedlungen in den Regionen.
Schmittges (1980: 51) schätzt für die siebziger Jahre, daß „das Raumordnungsbudget im engeren Sinne etwa 5–8% der Infrastrukturinvestitionen des Zentralstaates beeinflußt“.
Zur Charakterisierung der Raumordnungspolitik im deutsch-französischen Vergleich siehe Marcou u.a. (1995).
Im Rahmen der Vorbereitung des Fünften Plans (1966–1970) empfahl das Plan-kommissariat einen Verteilungsschlüssel für staatliche Forschungsinvestitionen, der 35 bis 40% für den Pariser Raum, 50 bis 55% für die Regionalhauptstädte und 10 bis 15% für den verbleibenden Raum vorsah, eine Empfehlung, der in der Realität eine Konzentration von über 60% im Großraum Paris gegenüberstand.
Der Bericht Lisle (Recherche Scientifique et Aménagement du Territoire) vom Juli 1973 forderte angesichts der Tatsache, daß trotz bisheriger Bemühungen das französische Potential immer noch zu zwei Drittel im Großraum Paris konzentriert bleibe, zu neuerlichen Anstrengungen auf.
Vgl. die Stellungnahme des die DGRST beratenden Ausschusses für wissenschaftliche Forschung, abgedruckt in: Le Progrès scientifique, Nr. 170, Mai-Juni 1974, S. 413.
Regionale, wissenschaftliche und technische Informationsbüros.
Nationale Agentur für die Valorisierung (Nutzbarmachung) der Forschung.
Abteilung für Innovation und Technologie.
Agentur für Unternehmensneugründungen.
Diese Ideen fanden durch Präsidenten- und Regierungsberater sowie ihnen zuarbeitende Expertengruppen Eingang in die Handlungsorientierungen der politischen Spitze (Rehfeldt 1987: 342ff.). In Auseinandersetzung mit dem schon 1978 von Giscard d’Estaing in Auftrag gegebenen Nora-Minc-Bericht („Die Informatisierung der Gesellschaft“) hatte sich um den ökonomischen Berater Mitterrands, Jacques Attali, eine Expertengruppe formiert, die das Thema des technologischen Imperativs, nun in sozialistisch-reformatorischer Perspektive, in die Regierungspolitik einbrachte.
Dieser hatte zuvor als Nachfolger von Chevènement zwischen März 1983 und Juli 1984 das Superministerium (unter dem neuen Namen „für Industrie und Forschung“ und mit der zusätzlichen Zuständigkeit für das Post- und Fernmeldewesen) geleitet, bevor er das Amt des Premierministers übernahm.
Unter der bürgerlichen Kohabitationsregierung (1986–1988) wurde die Forschungsverwaltung in Form eines Staatssekretariats dem Erziehungsministerium zugeordnet und die Forschungs- und Technologieförderung zurückgefahren. Die nachfolgenden, sozialistisch geführten Regierungen (1988–1993) richteten wieder ein eigenes Forschungs- und Technologieministerium ein und gaben staatlicher Förderung in diesem Bereich erneut ein größeres Gewicht, ohne jedoch die expansive Politik der Jahre 1981–1984 wieder aufzunehmen (vgl. den Rückblick in Le Monde v. 24.3.1993 ). Von 1993 bis März 1997 war die Forschung wieder als Staatssekretariat in einem Erziehungsministerium organisiert. Die inhaltliche Ausgestaltung der FuT-Politik nach 1988 folgte zumindest in innovations- und regionalpolitischer Hinsicht einer recht einheitlichen Linie, unabhängig von Regierungswechseln und organisatorischen Zuordnungen. Dabei wurden jedoch vor allem zwischen 1988–1993 wichtige Grundlagen für weitere FuE-Verlagerungen in die Regionen und für de Regionalisierung staatlicher Politik gelegt (s. Kap. VIII.B.).
Allgemeine Abteilung für regionale Entwicklung und das industrielle und technologische Umfeld.
Das neue Forschungsministerium schuf seine eigene Außenstellenstruktur, indem in jeder Region ein „Regionaler Beauftragter für Forschung und Technologie“ (Délégué régional à la recherche et à la technologie, DRRT) eingesetzt wurde. Das Industrieministerium verfügte schon vor Schaffung des neuen Forschungsministeriums über „Regionale Abteilungen für Industrie und Forschung” (Directions régionales à l’industrie et à la recherche, DRIR), die Nachfolger der 1972 eingerichteten „Beauftragten für industrielle Beziehungen“. Durch die Erweiterung ihrer Kompetenzen auf die Umweltaufsicht wurden die DRIR später zu sogenannten DRIRE, d.h. den Directions régionales à la recherche, à l’industrie et à l’environnement). Diese Doppelstruktur dokumentiert auch vor Ort die Konkurrenz zwischen den Ingenieuren des Corps des Mines des Industrieministeriums (DRIR) und den Vertretern der Forschungsverwaltung.
Schon im März 1983 trat er aufgrund der Austeritätswende der Regierung von sei-nem Amt zurück, das dann von Fabius übernommen wurde.
Commission du Bilan: La France en mai 1981 ( Etudes et rapports) - l’enseignement et le développement scientifique, La Documentaion Française, 1981.
Dies ist ein neuerer Aspekt, den Krauss (1996) bei der Bewertung der Autonomie von Forschung im etatistischen System Frankreichs außer acht läßt.
Gesetz Nr. 82–610, Journal Officiel de la République Française v. 16. 7. 1982.
Die legislative Form des Rahmengesetzes (loi d’orientation et de programmation, kurz LOP) wurde u.a. auch gewählt, um die Haushaltsmittel für die Förderung von Forschung und Technologie langfristig abzusichern, d.h. vor den jährlichen Budgeteingriffen des Finanzministeriums zu schützen. Dieses Privileg war bisher den auf vier Jahre angelegten großen Militärprogrammen vorbehalten.
Während die eher anwendungsorientierten Einrichtungen als Stiftungen (Institut Pasteur oder Institut Curie) oder Sonderverwaltungen der Fachministerien (CNET) und eine weitere, kleinere Gruppe privatrechtlich organisiert waren, unterlagen die großen Einrichtungen der Grundlagenforschung dem öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufbau, so z.B. das CNRS.
Öffentliche Einrichtung zu wissenschaftlichen und technischen Zwecken. Das CNRS war die erste Einrichtung, die sich im November 1982 neu als EPST konstituierte (La Recherche Nr. 145, Juni 1983, S. 868–870 ).
So gründete z.B. schon 1983 das Toulouser CNRS-Forschungslabor LAAS (Automation und Systemanalyse) in Kooperation mit dem ONERA (Office national d’études et de recherches aéropsatiales) die Gesellschaft Midi-Robots aus, um industriellen Partnern vermarktungsfähige Verfahren anbieten zu können.
Öffentliche Interessengemeinschaft.
Als Beispiel sei hier das GIP Instrumentation et Spectromotrie genannt, das als Zusammenschluß zwischen dem CNRS, der TU Lille und dem Unternehmen Dilor sich zum Ziel setzte, anwendungsfähige Techniken der optischen Mikroanalyse und der molekularen Spektrometrie zu entwickeln.
Das erste „gemischte Forschungslabor“ (laboratoire mixte) war ein Vereinbarung zwischen dem CNRS und dem Pharmazieunternehmen Roussel-Uclaf. Neben den institutionalisierten Kooperationslösungen GIP und GS können auch flexibler zu handhabende „Forschungskooperationsverträge” (contrats de collaboration de recherche) zwischen einem Forschungslabor und einem Unternehmen geschlossen werden, das dadurch z.B. das Recht der kommerziellen Nutzung erwerben kann.
Vgl. dazu Rocher (1983).
Abteilung für die Valorisierung der Forschungsanwendungen.
Programme vorrangiger Aktionen regionalen Interesses.
Gesetz Nr. 82–653 vom 29.7.1982.
Schon im März 1983 wurde das große Planungsministerium aufgelöst, dessen Aufgaben nun wieder auf der Ebene des beim Premierminister angesiedelten Planungskommissariats wahrgenommen wurden (Hall 1986: 214).
Der komplementäre Charakter des Regionalplans wurde dadurch deutlich, daß er denselben Zeitraum wie der nationale Plan umfassen und laut Gesetzestext die Orientierungen des nationalen Plans respektieren mußte (Luchaire/Luchaire 1983: 370).
Allein für die staatliche Finanzierung der zwölf PPE waren für den gleichen Zeit-raum 350 Mrd. FF vorgesehen. Das entsprach wiederum lediglich 6,4% der staatlichen Gesamtausgaben.
Dabei muß jedoch berücksichtigt werden, daß zu den innovationspolitisch relevanten Feldern auch der Bildungsbereich (formation) mit 10% und die unter politiques économiques subsumierten Ausgaben (17%) zu zählen wären.
Ein besonders weitgehendes Beispiel liefert die Region Basse-Normandie. Dort wurde ein Großgerät der Grundlagenforschung, das cyclotron médical, zur Hälfte vom Zusammenschluß dreier Gebietskörperschaften, nämlich der Region, des Departements Calvados und der Stadt Caen, getragen. Zudem gelang es der Region durch weitgehende Mitfinanzierung, den grand accélérateur national d’ions lourds (GANIL) in die Region zu holen.
Während diese Technologieberatungsfunktion in der Region Alsace direkt bei den CRITT angesiedelt wurde, schuf die Region Midi-Pyrenées eigene „NetzwerkeTechnologieunterstützung“ (réseaux appoint technologique) mit mehreren Technologieberatern, die direkt aus den Vertragsmitteln finanziert wurden.
In der Region Midi-Pyrenées wurde ein eigenes Programm, CORTECHS (Convetions de formation par la recherche des techniciens supérieurs), aufgelegt, in dessen Rahmen Unternehmen mit einem spezifischen technologischen Anliegen durch Subventionen ermutigt werden sollen, junge Ingenieure oder Techniker einzustellen, die, unterstützt von einschlägigen Forschungseinrichtungen, das gewünschte technologische Projekt bearbeiten und gleichzeitig eine eigens aufgelegte Zusatzausbildung in „Innovation“ erhalten. Dieses Programm hatte Vorbildcharakter und wurde später auf alle Regionen ausgedehnt.
Der Regionalrat der Hauptstadtregion Ile-de-France unternimmt deshalb nur sehr bescheidene eigene FuE-Anstrengungen, weil hier ohnehin ein Großteil des französischen FuE-Potentials konzentriert ist, und der Zentralstaat, wie schon mehrfach angesprochen, eine besondere Verantwortung für diese Region übernimmt.
Alain Mailfert, der von 1985 bis 1990 als DRRT in der Region Lorraine gearbeitet hatte, wurde im Juli 1989 vom Forschungsminister Curien und Raumordnungsminister Chérèque beauftragt, eine Studie zur Forschung in den Regionen zu erstellen, die im Februar 1991 der Öffentlichkeit vorgelegt wurde. Sie stützte sich wiederum auf die empirischen Untersuchungen der Consulting-Gruppe Central Management. In der Studie wurden neben allen 22 Regionen 88 Generalräte und 19 größere Städte in die Datenbasis einbezogen. Die in diesem Rahmen erzielten Ergebnisse stellen neben den Recherchen von Madeleine Brocard (1991) die bis dato umfassendste Untersuchung zur dezentralen Forschungs- und Technologiepolitik dar, sieht man von den regionalen Fallstudien, insbesondere zur Region Rhône-Alpes, einmal ab
Reverdy/Colletis (1991) berücksichtigen in ihrer Modellrechnung für die Region Rhône-Alpes im Jahr 1988 noch die Forschungsausgaben anderer Ministerien sowie jene internationaler Einrichtungen. Damit stünden dem regionalen Forschungshaushalt 1988 von ca. 60 Mio. FF nationale FuE-Ausgaben von 5 Mrd. FF gegenüber (Relation 1,2 zu 98,8). Und der Anteil jener staatlichen Ausgaben, die in regionale Verhandlungsprozesse eingebracht würden, nämlich allenfalls der staatliche Anteil an den Planverträgen zur Forschung, betrage lediglich 2% der Mittel, die staatlicherseits in der Region lokalisiert seien.
Brocard/Rocher ( 1990: 253) ermitteln einen noch weit höheren dezentralen Anteil, nämlich circa 20% (in einzelnen Regionen bis 35%), indem sie in ihre Rechnung den Umstand mit einbeziehen, daß die unter der Rubrik AP erfaßten regionalen Aufwendungen zu einem Großteil auf Investitionen in die Forschungsinfrastruktur ( Apparate, Immobilien) entfallen, und somit die regionalen Ausgaben lediglich in diesem Bereich in Beziehung zu setzen sind zu den entsprechenden staatlichen Ausgaben.
Daher erscheint es auch sinnvoller, bei der Ermittlung regionaler FuE-Dynamiken auf das (allerdings nicht notwendig kumulative) Zusamenwirken des in der Region lokalisierten, nationalen FuE-Potentials mit den eigenen, regionalen FuE-Aufwendungen zu achten, so wie Barré/Papon (1993: 235) das tun.
Hier spielte sicher der Umstand eine Rolle, daß in Zeiten des Wachstums eine Umverteilung leichter fällt. Im gleichen Zeitraum stiegen nämlich die nationalen FuEAufwendungen von 6,7 Mrd. auf über 15 Mrd. FF (ziviles AP-Budget).
Die FuE-Aufwendungen der privaten Wirtschaft bleiben allerdings noch stärker in der Hauptstadtregion konzentriert (1993 zu 52,6%). Und die gut mit öffentlichen Forschungseinrichtungen ausgestatteten Regionen konzentrieren nicht notwendig einen hohen Anteil privatwirtschaftlicher FuE-Aktivitäten. So liegt dieser für Midi-Pyrénées nur bei 4,65% im Vergleich zum 10%-igen Anteil an der öffentlichen FuE. Hier schlagen sich räumliche Konzentrationen öffentlicher Großprogramme (hier: Raum- und Luftfahrt) nieder. Der Bereich universitärer Forschung, der das Bild einer regionalen Geographie vervollständigt, hat hingegen in Bezug auf die regionale Verteilung eine Vorreiterrolle gespielt. Der Ausbau der Universitäten (Die Studentenzahlen sind zwischen 1960 und 1975 um den Faktor 4,5 gestiegen) fand vor allem in den Regionen statt. Während in den fünfziger Jahren noch über 50% der for-schenden Lehrkräfte in der Ile-de-France konzentriert waren, waren es 1988 nur noch 28,5% (vgl. die Darstellung von Barré/Papon 1993: 210–246 ).
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Eberlein, B. (1997). Genese und Entwicklung regionaler Innovationspolitik. In: Abschied vom Unitarismus?. Reihe Gesellschaftspolitik und Staatstätigkeit, vol 14. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-09200-1_5
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