Zusammenfassung
“Kooperativer Staat”, “Verwaltungsföderalismus” und “Kooperative Verwaltung” sind nur einige Begriffe, die zum Ausdruck bringen, daß der moderne Bundesstaat kein geschlossenes hierarchisches Gebilde darstellt, sondern seine Handlungs- und Entscheidungskompetenzen auf unterschiedliche Institutionen verteilt sind, die miteinander in einer Vielfalt von Beziehungen stehen344. Dieses in der Literatur auch als Politik- oder Verwaltungsverflechtung bezeichnete Phänomen nimmt, wie Benz bemerkt, „innerhalb der Bundesrepublik einen strukturbestimmenden Stellenwert an“ und stellt „eine wichtige Bedingung der Integration des föderativen Staates dar“345. Auf allen Ebenen und zwischen den einzelnen Ebenen lassen sich Entscheidungs- und Zuständigkeitsverschränkungen beobachten, die das Verwaltungshandeln entscheidend mitbestimmen.
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Referenzen
Vgl. z.B. Scharpf/Reissert/Schnabel 1976, Benz 1994, Benz 1997.
Benz 1997 S. 166 und S. 178. Vgl. hierzu auch Scharpf/Reissert/Schnabel 1976 S. 29 und Scharpf 1989 S.127. Diese Phänomen läßt sich aber auch in anderen Ländern beobachten (vgl. Reissert/Schnabel 1978). Eine vergleichende Darstellung der Politikverflechtung auf deutscher und europäischer Ebene unternimmt Scharpf (vgl. Scharpf 1985).
Vgl. z.B. Ritter 1977 S. 149.
Vgl. Scharpf/Reissert/Schnabel 1976 S. 18 und die dort angegebene Literatur.
Vgl. Reichwald/Koller 1996 S. 113.
Dabei ist zu beachten, daß Zentralisation oder Dezentralisation zwei „Gestaltungsvariablen“ sind, die sich gegenseitig voraussetzen. „Zentralisation nach einem bestimmten Merkmal ist stets gleichzeitig Dezentralisation nach den übrigen Merkmalen. Alle anderen Merkmale werden einem einzigen Gesichtspunkt, der betont (nach dem zentralisiert) wird, untergeordnet (dezentralisiert)“ (vgl. Kosiol 1962, S. 81). Ein Aufgabengehalt oder -inhalt kann zentral zusammengefaßt sein (Objektzentralisation) und dezentral verrichtet werden (Verrichtungsdezentralisation). Das Bildungssystem etwa bildet eine zentrale bzw. gesamtstaatliche Aufgabe, diese wird in Zusammenarbeit mit den Ländern räumlich dezentral “verrichtet“. Andersherum kann argumentiert werden, daß ein Bundesland seine Regierungsaufgabe räumlich zentriert wahrnimmt (Verrichtungszentralisation) und dazu diese in unterschiedliche Teilaufgaben, z.B. Umweltschutz, Bildung und Verkehr, unterteilt (Objektdezentralisation).
Vgl. Scharpf/Reissert/Schnabel 1976 S. 28–30, Postlep/Döring 1996 S. 9–11, Benz 1997 S. 168, Inman/Rubinfeld 1997 S. 73–105. Als Vorteile der Dezentralisation werden vorwiegend allokative Argumente genannt: Die bessere Berücksichtigung regional unterschiedlicher Präferenzen und Interessen der Bürger, die Förderung des „Wettbewerbs“ zwischen einzelnen Verwaltungen oder Regionen, die höhere Transparenz des politischen Geschehens für die Bürger sowie die nicht zu vernachlässigenden geringeren Informationskosten. Demgegenüber stehen die bessere Berücksichtigung von räumlich externen Effekten, das Ausnutzen von Skalen- bzw. Größenvorteilen, die Begrenzung von Wanderungs- und Polarisierungseffekten und die bessere Steuerung von Verteilungswirkungen in zentralisierten Strukturen.
Interdependenzen können unterschiedlich geartet sein. Picot, Dietl und Franck unterscheiden in Anlehnung an van de Ven/Ferry (1980) und Thompson (1967) vier Formen der Interdependenz: “gepoolte Interdependenz — die Bereiche sind nur indirekt voneinander abhängig..., sequentielle Interdependenz — der Output eines Bereichs ist Input eines anderen, reziproke Interdependenz — gegenseitiger Leistungsaustausch zwischen den Bereichen, teamorientierte Interdependenz — die Bereiche müssen zur Bewältigung einer Aufgabe interaktiv und gleichzeitig tätig werden“ (Picot/Dietl/Franck 1997 S. 73).
Hollah bemerkt in diesem Zusammenhang: „Das Regierungs- und Verwaltungssystem der Bundesrepublik ist in einem erheblichen Maße vertikal und horizontal dezentral strukturiert“ (Hollah 1984 S. 40).
Vgl. König 1977 S. 83. Als Beispiel hierfür seien die „kooperative“ Verteilung von Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Länder genannt (vgl. hierzu z.B. Pilz/Ortwein 1997 S. 46–51).
Vgl. Benz 1997 S. 167–168. Weitere von Benz angeführte Ursachen für Verwaltungsverflechtungen sind erstens die Verbindung zwischen dem Prinzip der Subsidiarität bzw. Dezentralisierung und dem Grundgesetzgebot der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse sowie zweitens die Eigeninteressen und unterschiedlichen Ziele von Politkern und Verwaltungsbeamten (vgl. Benz 1997 S. 167–168). Darüber hinaus weisen Scharpf und König in diesem Zusammenhang auf die mehrdimensionale öffentliche Problemstruktur hin, denen „traditionelle“ bzw. „eindimensionale“ institutionelle Strukturen nicht hinreichend gerecht werden (vgl. Scharpf 1976 S. 29 und König 1977 S. 83–84).
Scharpf 1976 S. 18.
Benz 1997 S. 169.
Vgl. Ritter 1977 S. 151–154.
Vgl. Benz 1997 S. 178.
Vgl. Scharpf 1976 S. 25.
Vgl. Scharpf/Reissert/Schnabel 1976 S. 36–66 und Benz 1997 S. 178–179.
Nach Wagener und Blümel läßt sich die Organisation der Öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik in drei Hauptebenen: „Verwaltung des Bundes, Verwaltung der Länder und die Kommunalverwaltung“ unterscheiden (vgl. Wagener/Blümel 1997 S. 117). Die Ebene der Kommunalverwaltung wird nicht betrachtet.
Nach Frank weist die Landesverwaltung in der Regel einen zwei- oder dreistufigen Behördenaufbau auf. Die Zentralstufe faßt alle oberen Landesbehörden, z.B. Landesministerien, zusammen. Auf der Mittelstufe befinden sich die Regierungspräsidien. Die unteren Landesbehörden, z.B. Schulämter, befinden sich auf der Unterstufe. Größere Flächenländer, z.B. Bayern, besitzen einen dreistufigen Behördenaufbau. Bei den kleineren Flächenländern, z.B. Saarland, und den Stadtstaaten entfällt meist die Mittelstufe (vgl. Frank 1997 S. 146–148).
Busse unterteilt die oberste Bundesverwaltung in zwei Bereiche: die obersten Bundesbehörden der Bundesregierung, z.B. Bundesministerien, und die Behörden anderer oberster Bundesorgane, z.B. Verwaltung des Bundestags oder Bundesrats (vgl. Busse 1997 S. 124–128).
Vgl. hierzu ausführlicher Laufer/Münch 1997 S. 189–210.
Zur Leitungsebene werden alle Personen und organisatorischen Einheiten innerhalb einer Ministerialverwaltung gerechnet, die sich hierarchisch gesehen „oberhalb“ der Abteilungsebene befinden. Eine Abteilung setzt sich aus mehren Fachreferaten zusammen. Die Fachreferate befinden sich auf der „Fachebene“. Die Abteilungen bzw. Abteilungsleiter stellen eine Zwischenebene dar, die situationsabhängig entweder der oberen (Leitungsebene) oder der unteren Ebene (Fachebene) zugerechnet werden können. Vgl. in diesem Zusammenhang auch Treiber 1994 S. 375–378. Außer der Fachebene (Basisorganisation) und der Leitungsebene (Leitungsorganisation) führt Treiber eine dritte Ebene, die Kooperationsstruktur ein.
Andere Bereiche in denen Bund und Länder eng zusammenarbeiten sind die sogenannten Mischverwaltungen (z.B. Oberfinanzdirektionen der Finanzverwaltung) und die Bundesauftragsverwaltung (vgl. hierzu ausführlicher Laufer/Münch 1997 S. 188–189).
Dies gestattet den Ländern sich „vor Ort“ mit wichtigen Informationen zu versorgen und mit den Vertretern der anderen Länder und des Bundes abzustimmen.
Benz vermutet: „Auch wenn dies beim aktuellen Stand der Föderalismusforschung nicht empirisch belegt werden kann, ist davon auszugehen, daß der überwiegende und für die praktische Aufgabenerfüllung bedeutsamste Teil der vertikalen und horizontalen Verwaltungsverflechtung informeller Natur ist oder jedenfalls einen geringen Grad an Institutionalisierung aufweist (Benz 1997 S. 177).
Pilz/Ortwein 1997 62–63. Vgl. auch Laufer 1991 S. 172.
Scharpf 1976 S. 37–38.
Vgl. Hinkel 1977 S. 99. “ Schwarzer et al. 1995 S. 10. Die Angaben beziehen sich auf das gesamte Datenvolumen (nicht-elektronisch und elektronisch). Der hier verwendete Datenbegriff bezog sich auf „Geschäftsdaten und Dokumente“, somit auf schriftliche im Gegensatz zu verbalen/mündlichen Daten (Schwarzer et al. 1995 S. 63). Schwarzer et al. machen keine Angaben über die genaue Größe der ausgetauschten Datenmenge.
Vgl. Schwarzer et al. 1995 S.10.
Vgl. Schwarzer et al. 1995 S. 10–11.
Vgl. König 1992, Pappi/Knocke/Bisson 1993, Pappi/König 1995. Ähnliche Untersuchungen zum Informationstausch in Unternehmensnetzwerken wurden von Schrader durchgeführt. Schrader verwendet hierfür allerdings ein anderes Untersuchungsdesign (vgl. Schrader 1992). Ein politisches Netzwerke weist bestimmte Strukturmerkmal von Verwaltungsverflechtungen auf, ist aber nicht mit ihnen gleichzusetzen. Zusätzlich zu den überwiegend informellen Eigenschaften von Netzwerken können Verwaltungsverflechtungen auch formale Organisationsstrukturen aufweisen. Nach Benz „liegen Netzwerke... quer zur formalen Institutionenordnung“ und verbinden „unterschiedliche Organisationen unabhängig von formalen Ressourcen- und Vertragsbeziehungen“ (Benz 1995 S. 194).
Pappi/König 1995 S. 111–131. Pappi und König verstehen unter einem Politkfeld „ein inhaltlich abgegrenzter Bereich von Regelungen und Programmen, also von policies, wie sie normalerweise organisatorisch im Zuständigkeitsbereich von Ministerien oder Parlamentsausschüssen zusammengefaßt sind“ (Pappi/König 1995 S. 111). Korporative Akteure sind Vertreter von juristischen Personen oder Körperschaften. Ausnahme bilden lediglich die Abteilung des federführenden Bundesministeriums und die Vertreter der parlamentarischen Gremien des Bundestages (vgl. Pappi/König 1995 S. 113–114).
Vgl. Pappi/König 1995 S. 115–119. Pappi und König unterscheiden zwischen Informationsaustausch, d.h. die reziproke Informationsweitergabe, und einseitiger Informations weitergabe, d.h. eine Information wurde ohne eine entsprechende Gegenleistung des Empfängers weitergegeben. Darüber hinaus waren sie „nur am Tausch wertvoller Informationen interessiert, für die eine Nachfrage artikuliert wurde“ (Pappi/König 1995 S. 115).
Vgl. Pappi/König 1995 S. 119.
Die Dichte für den Informationstausch betrug 0,5 innerhalb der Koalitionsfraktionen, 0,33 innerhalb der Oppositionsfraktionen sowie 0,25 zwischen Koalitions- und Oppositionsfraktionen. Insgesamt waren die vier Vertreter der Koalitionsfraktionen die Akteure im Netzwerk mit den meisten Austauschbeziehungen (vgl. Pappi/König 1995 S. 121).
Vgl. Pappi/König S. 121–123.
Agranoff etwa identifizierte in der Literatur insgesamt zehn unterschiedliche Managementansätze zur Erklärung von interorganisatorischen Beziehungen in politisch-administrativen Systemen (vgl. Agranoff 1988 S. 364–376).
Scharpf/Reissert/Schnabel 1976 S. 34–36. Vgl. hierzu auch Zintl 1992 S. 97. Der letztgenannte Strukturtyp ist repräsentativ für den deutschen Föderalismus, insbesondere wegen „der unmittelbare[n] Mitwirkung der gliedstaatlichen Regierungen (der Länder, Anm. d. V.) an den Entscheidungen des Zentralstaats (Bund, Anm. d. V.)“ (Scharpf 1989 S. 127).
Vgl. hierzu ausführlicher Scharpf 1996 S. 504–508.
Vgl. Scharpf 1996 S. 498–510.
Vgl. Scharpf 1996 S. 510–514 und O’Toole 1997 S. 49.
Mayntz und Scharpf zeigen, daß aufgrund der beschränkten Kapazität der Leitungsebene, Vorhaben und Programme häufig auf Fachebene im Rahmen der horizontalen Selbstkoordination geklärt werden. „Nur wenn Konflikte auf den unteren Ebenen nicht bereinigt werden können, wird die Leitungsebene zuverlässig eingeschaltet“ (Mayntz/Scharpf 1973 S. 202).
Entwickeln sich z.B. Entscheidungsregeln in informellen Arbeitsgruppen allmählich und im Laufe eines Sozialisierungsprozesses evolutionär, können diese in anderen Gremien, z.B. parlamentarischen Ausschüssen, von übergeordneten Institutionen, z.B. der Verfassung, genau vorgegeben sein.
Vgl. Scharpf 1996 S. 512–513. In einer früheren Arbeit unterscheidet Scharpf noch zwei weitere Formen der Verhandlung: integrative und distributive Verhandlung. Diese werden jedoch im weiteren nicht Gegenstand der Betrachtung sein (vgl. hierzu Scharpf 1994 S. 391–404).
Scharpf 1996 S. 512.
Vgl. Scharpf 1991 S. 13
Scharpf 1991 S. 13.
Vgl. Scharpf 1996 S. 513.
Scharpf 1996 S. 513.
Vgl. hierzu ausführlicher Scharpf 1996 S. 513 und Anmerkung 2 auf S. 526.
Vgl. Scharpf 1996 S. 513.
Für eine ausführliche Beschreibung des gesamten Beratungsverfahrens vgl. Laufer/Münch 1997 S. 122–129.
Die Tagesordnung der Bundesratssitzung etwa weist ca. 80 Tagesordnungspunkte auf, über die in der Sitzung abgestimmt werden. Dabei handelt es nicht ausschließlich um Gesetzesvorlagen, sondern auch um Länderinitiativen, Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften u.s.w. Die Abstimmungsprozesse hierzu sind allerdings vergleichbar zu den nachfolgend dargestellten.
Der Begriff „Stimme“ soll hierbei zum Ausdruck bringen, daß ein Land zu einem Abstimmungspunkt nur eine gemeinsame Entscheidung fällen kann, wenngleich etwa in der Bundesratssitzung die Länder eine unterschiedliche Stimmenanzahl besitzen (z.B. hat Hamburg drei und Bayern sechs Stimmen). Entscheidet sich bspw. Bayern für einen bestimmten Abstimmungspunkt, dann werden alle sechs Stimmen des Landes für diesen Punkt gezählt. Eine Aufteilung der sechs Stimmen zu einem Abstimmungspunkt (z.B. drei Ja-Stimmen und drei Enthaltungen) ist nicht möglich. In den 16 Ausschußsitzungen verfügen die Länder jeweils über ein Stimme.
Ein Votum gibt lediglich an, ob eine Verwaltung oder eine Verwaltungseinheit einem Abstimmungspunkt (z.B. einer Gestzesinitiative) zustimmt, dagegen stimmt oder sich der Stimme enthält. Wenn eine Verwaltung gegen einen Punkt stimmt oder sich der Stimme enthält, dann fügt sie ihrem Voten häufig eine Stellungnahme bei, die kurz ihre Haltung begründet und ggf. Änderungsempfehlungen für den Abstimmungspunkt angibt.
Die Zuständigkeit hängt vom inhaltlichen Schwerpunkt des jeweiligen Abstimmungspunkts ab.
Eine allgemeine Beschreibung der Koordinierungsprozesse fällt schwer, da das Einholen von Stellungnahmen und Voten in den einzelnen Ländern sehr unterschiedlich ist (vgl. POLIVEST 1998)
Darüber hinaus finden auch länderübergreifend auf fachlicher Ebene (z.B. zwischen den Finanzressorts der Länder) und auf Parteiebene (z.B. der SPD regierten Länder) intensive Koordinierungsaktivitäten statt.
Der genaue Verlauf zu einer Gesetzesvorlage oder zu einem Antrag hängt sowohl von fachlichen als auch politischen Faktoren ab. Zu einigen Abstimmungspunkten bedarf es einer länderübergreifenden Koordination aus fachlichen Gesichtspunkten, z.B. zwischen den Innenministerien. Ein anderes mal findet die Koordination aus politischen Gründen z.B. nur zwischen Verwaltungen der CDU regierten Länder statt.
Vgl. Benz 1997 S. 179.
Vgl. Benz 1997 S. 181.
Benz 1997 S. 181.
Vgl. Scharpf 1991 S. 19 und Genschel/Plümper 1996 S. 6. „Die These, Verhandlungen generieren lediglich Nutzen, aber keine Kosten, ist so offensichtlich überzogen, daß sie sich wahrscheinlich kein Teilnehmer der Kommunikationsdebatte explizit zu eigen machen würde.“ (Genschel/Plümper 1996 S.6) Selbstverständlich bestimmt die Anzahl der Teilnehmer nicht alleine die Höhe der Transaktionskosten. Sie hat allerdings bei der horizontalen Verflechtung einen nicht zu vernachlässigenden Einfluß auf die Höhe der Transaktionskosten.
Vgl. Benz 1997 S. 182.
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Hertel, G. (2001). Verwaltungsverflechtung. In: Vernetzte Verwaltungen. Markt- und Unternehmensentwicklung. Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-09101-1_6
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