Zusammenfassung
Nachdem sich das vorherige Kapitel mit Beurteilungskriterien für Änderungen des gegenwärtigen Systems der Slotvergabe beschäftigte, sollen im folgenden regulative Instrumente zur Modifikation der Slotvergabe betrachtet werden. Aus Gründen der politischen Durchsetzbarkeit wird als genereller Ausgangspunkt aller regulativen Instrumente am Koordinationsverfahren über die Prioritätsregelung festgehalten. Insbesondere die Großvaterrechte als konstituierendes Kriterium der gesamten Prioritätsregelung werden grundsätzlich als oberste Priorität beibehalten. Die zu behandelnden Modifikationsvarianten beziehen sich demnach im wesentlichen auf die Frage einer möglichst sinnvollen Ausgestaltung der nachrangigen Prioritätskriterien und eventueller Zusatzregelungen. Die Formulierung „sinnvoll“ bedeutet in diesem Zusammenhang, daß über die Ausgestaltung der Prioritätsregeln der Versuch unternommen wird, die Nachteile des derzeitigen Koordinationsverfahrens zu reduzieren und gleichzeitig die Vorteile dieses Vergabeverfahrens zu erhalten.
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Literatur
Die Europäische Kommission sieht die Hauptaufgabe des Wettbewerbs in der Erreichung einer bestmöglichen Konsumentenversorgung. Durch den Wettbewerb sollen die Anreize der Fluggesellschaften gefordert werden, effizient zu operieren. Insbesondere wird auf den Druck des potentiellen Wettbewerbs verwiesen, der eine Ausnutzung von Marktmacht über Preiserhöhungen verhindern soll (vgl. Coopers & Lybrand (1995 a), S. 9).
Die einzig denkbare Möglichkeit innerhalb eines regulativen Gesamtkonzepts die nötigen Steuerimpulse zur Optimierung der Nutzung vorhandener Infrastrukturkapazitäten zu erreichen, ist die Implementierung eines „Systems knappheitsorientierter Benutzergebühren“ (Holz (1991), S. 232). Der gesamte Abschnitt 6.3 wird sich mit dieser Problematik noch auseinandersetzen.
Daß es sich beim Kurzstreckenluftverkehr durchaus um einen interessanten Markt handelt, zeigen beispielsweise die britischen Fluggesellschaften Deutsche BA und Debonair, die ihre Aktivitäten in dieser Verkehrsart in Deutschland ausdehnen möchten (vgl. Mahler (1997), S. 90).
Unter „Modal Split“ wird die Verteilung des Verkehrsaufkommens bzw. der Verkehrsleistung im Personen-, Güter-, und Nachrichtenverkehr auf die verschiedenen Verkehrsträger verstanden (vgl. Köberlein (1997 b), S. 121).
Als Neuverkehr wird im allgemeinen jener Verkehr bezeichnet, der durch Attraktivierung des Verkehrsangebotes zusätzlich ermöglicht und infolge davon von Verkehrsteilnehmern verursacht wird, die dieses Potential teilweise oder ganz realisieren. Neuverkehr ist demnach jener Verkehr, der ohne Attraktivierung des Verkehrsangebotes nicht zustandekäme (vgl. Cerwenka/Hauger (1996), S. 287 f.).
Hier könnten auch Förderungen für strukturschwache Gebiete (Randregionen) einbezogen werden, um die für die Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse und einer ausgewogenen Siedlungsstruktur gewünschte flächendeckende Verkehrsanbindung zu erreichen (vgl. Oettle (1996), S. 247).
In diesem Zusammenhang wird von Befürwortern einer Verlagerungsstrategie darauf hingewiesen, daß diese gleichen intermodalen Wettbewerbsbedingungen im Falle des Luftverkehrs noch nicht hergestellt sind, da für das Kerosin keine Mineralölsteuer erhoben wird. Sie sehen diese Besteuerungslücke als indirekte Subventionen des Luftverkehrs in Höhe von jährlich etwa 6 Milliarden Deutsche Mark an (vgl. Deutscher Bundestag (1996), S. 2).
Dieses Schutzbedürfnis des Regionalluftverkehrs findet in Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 seinen deutlichsten Ausdruck.
Unter der Ölflecktheorie wird allgemein die Auffassung verstanden, daß sich marktinkonforme Maßnahmen wie ein Ölfleck auf dem Wasser ausbreiten und zwangsläufig zu immer weiteren Eingriffen führen (vgl. Dichtl/Issing (1987), S. 249).
Hierbei ist besonders auf Verkehrsaufteilungen innerhalb von Flughafensystemen zu verweisen. Beispielsweise galten im Flughafensystem London vor der Deregulierung sogenannte Traffic Distribution Rules (TDR), die Verkehrsaufteilungen zwischen den Flughäfen LHR-LGW-STN vorsahen. So wurden beispielsweise am Flughafen LHR für längere Zeit keine Charterdienste, Nurfrachtflüge und neue Fluggesellschaften mehr zugelassen. Ebenfalls für Berlin und das dort bestehende Flughafensystem TXL-THF-SXF wurden solche Regelungen angestrebt, stellten sich aber als nicht durchführbar heraus (vgl. Wilken (1992), S. 211 ff., Flughafen Düsseldorf GmbH (1996 a), S. 6, JonesNiehoff/Marks (1993), S. 42 f.).
Dieses Argument gilt nur unter der Voraussetzung, daß eine use-it-or-lose-it Regel besteht, die zu einer Slotbenutzung zwingt, wenn die Großvaterrechte weiterhin anerkannt werden sollen (vgl. dazu genauer Abschnitt 5.2.1.3.1).
„Allgemein sind irreversible und damit versunkene Kosten definiert als diejenigen Kosten, die verloren sind, wenn eine bereits in Durchführung begriffene Handlungsalternative aufgegeben wird. Es sind diejenigen Kosten, die nicht abgebaut werden können, wenn eine Produktion eingestellt und die eingesetzten Produktionsfaktoren liquidiert werden…“ (Hauer (1990), S. 48).
Es muß erwartet werden, daß das finanzstärkste aber nicht zwangsläufig das effizienteste Unternehmen letzten Endes im Markt bleibt. Für einen genaueren Einblick in die Problematik der Ruinösen Konkurrenz (Cut-Throat-Competition) ist ein Blick in die jüngere Geschichte der Binnenschiffahrt hilfreich.
Hier muß im Vorgriff auf die noch folgende genauere Erläuterung darauf verwiesen werden, daß die letztlich angestrebten marktorientierten Slotallokationsverfahren ebenfalls den Unternehmen über klar definierte Eigentumsrechte die Möglichkeit einer dauerhaften Slotnutzung ermöglichen (allerdings mit den Opportunitätskosten eines möglichen Verkaufs). Denn aus Sicht der Transaktion kostentheorie würde sowohl für einen (voll privatisierten) Flughafen als auch für die bestimmte Fluggesellschaften ein Anreiz bestehen, langfristige (transaktionskostensenkende) und somit investitionssichernde Verträge über Slotpakete abzuschließen (vgl. Schölch (1996), S. 77). Dies kann durch die Tatsache begründet werden, daß die Häufigkeit der Transaktionen eine für jeden Flug oder Flugplanperiode getrennt vorgenommene Slotvergabe relativ schnell ineffizient werden läßt. Die Großvaterrechte würden somit durch privatwirtschaftliche Verträge ersetzt, mit eventuell ähnlichen negativen Wirkungen auf Marktstruktur und Markteintritt („fundamentale Transformation“, vgl. Picot/Dietl (1990), S. 179 f. sowie Abschnitt 6.1.1.3.2).
Flugzeuge können beliebig zwischen Streckenpaarmärkten eingesetzt werden und stellen daher keine (besonders schützenswerten) irreversiblen Investitionen dar. Es existiert ein Markt fir Gebrauchtflugzeuge, der zwar seit dem Golfkrieg an Handelsvolumen eingebüßt hat (vgl. Gischer (1996), S. 242), 135aber nach wie vor als funktionsfähig bezeichnet werden kann (vgl. Siegmund (1997 c), S. 24 f.). Die Variationsmöglichkeit der Flugzeuge zwischen Streckenmärkten wird durch ein gleichförmiges Einkaufsverhalten der Fluggesellschaften noch verstärkt (vgl. Böttger (1972), S. 237 ff.). Denn diese sind aus Rationalisierungserwägungen bestrebt nur wenige verschiedene Flugzeugtypen mit somit relativ homogenen Reparatur-, Ersatzteil-und Personalanforderungen zu unterhalten. im Das Paradebeispiel für eine weitgehende Auslagerung von Teilleistungen ist die ehemalige deutsche Fluggesellschaft „German Wings“. Dieses Unternehmen hatte beispielsweise alle Flugzeuge geleast und die Reparatur-und Wartungsarbeiten von der Swissair eingekauft (vgl. Höfer (1993), S. 268).
In den Erläuterungen von Wolf stecken meines Erachtens zwei mathematische Fehler. Denn Wolf geht davon aus, daß im Schnittpunkt beider Teilkostenfunktionen (Punkt D) das Minimum der Summe beider Kostenfunktionen erreicht ist. Dies fuhrt zunächst aus Sicht der Gesamtkosten zu einem falschen Ergebnis, da im Punkt D zwar die kTR und kw.A-Funktionen den gleichen Wert haben, für die Gesamtkostenbetrachtung aber dupliziert werden müssen, weil bei f beide Kostenbestandteile (in gleicher HO-he) anfallen. Die Strecke CD müßte somit nochmals nach oben abgetragen werden (2 x CD). Auch die Annahme, daß das Minimum der Gesamtkostenfunktion den gleichen t-Wert wie der Schnittpunkt D hat, ist mathematisch nicht verallgemeinerungsfähig. Denn dies gilt nur fir den Fall einer Geraden oder rechtwinkligen Hyperbel und einer durch den Ursprung verlaufenden Geraden mit positiver Steigung. Beide Annahmen sind in Abbildung 21 nicht erfillt, so daß die optimale Gültigkeitsdauer nicht bei t (vgl. Wolf (1995), S. 60), sondern bei t* liegt. Eine verallgemeinerungsfähigere Aussage bezüglich der Lage des Minimums könnte wie folgt lauten: Das Minimum der Gesamtkostenfunktion liegt dort, wo die Steigungen der beiden Teilkostenfunktionen dem Betrag nach gleich sind. Der Kostenzuwachs im Bereich der Allokations-und Wettbewerbsverzerrungen (tan a) muß gerade durch die Degression der Transaktionskosten (tan (-a)) kompensiert werden.
Ob diese Argumentation so richtig ist, wird von Tschentscher und Koenig ((1991), S. 220) angezweifelt. Denn diese ordnen den Slot rechtsqualitativ dem Institut des begünstigenden Verwaltungsaktes zu (vgl. auch Abschnitt 3.1.2). Demnach wird einem Luftverkehrsunternehmen durch Erteilung eines Slots die öffentlich-rechtliche Genehmigung erteilt, einen bundesdeutschen Flughafen in einer bestimmten Zeitzone anzufliegen und dort zu landen bzw. von dort zu starten. Als Folge dieser Zuordnung wäre die Konzession „… nicht übertragbar, sondern erlischt vielmehr, sobald sie nicht mehr in Anspruch genommen wird bzw. auf einen Dritten übertragen werden soll “ (Tschentscher/Koenig (1991), S. 220). Falls diese Argumentation europaweit ähnlich geführt werden kann, so würde die UL-Regel lediglich eine Konkretisierung von „… nicht mehr in Anspruch genommen…” in Form einer genau festgelegten Prozentzahl an Nutzungen bedeuten.
Köberlein ((1997 a), S. 293 f.) stellt anhand des grenzüberschreitenden Straßengüterverkehrs die prinzipielle Ausgestaltung eines Marktbeobachtungssystems als liberalisierungsbegleitende Maßnahme dar. Er versteht ein Marktbeobachtungssystem grundsätzlich als Datensammel-und Verteilstelle für Marktdaten (z.B. Verkehrsaufkommen, Beschäftigungsindikatoren, Kostenindices, Tarifstrukturen) um auf Krisensituationen rechtzeitig mit entsprechenden Maßnahmen reagieren zu können.
Dieses Argument kann entsprechend der Darstellung in den vorherigen Abschnitten nicht unbeschränkt gelten. Denn durch eine Einschränkung der Gültigkeitsdauer der Großvaterrechte oder strengere Auflagen bei deren Anerkennung könnte eventuell eine quantitativ wie qualitativ gute Ausstattung erreicht werden. Aufgrund der großen Probleme bei der politischen Durchsetzbarkeit von solchen einschneidenden Modifikationen ist aber in kurz-und mittelfristiger Hinsicht das Argument des quantitativ wie qualitativ nicht ausreichenden Slotpools sicherlich nicht von der Hand zu weisen (vgl. dazu auch Abschnitt 5.2.2.3). Auch Holz ((1991), S. 242 f.) sieht den Aufbau von nachrangigen Prioritätskriterien für die eindeutige Zuordnung der Pool-Slots als sinnvoll an. Sein Ansatz legt einerseits besonderen Wert auf die bereits erläuterte Notwendigkeit, den Konzentrationserscheinungen im europäischen Luftverkehr der letzten Jahre durch eine Stärkung des Slot-pools entgegenzuwirken, andererseits sieht Holz auch die Sicherung eines kontinuierlichen Angebots und die Lärm-und Schadstoffreduktion als erstrebenswerte Ziele an (vgl. Holz (1991), S. 242 f.). Diese Absichten versucht er über ein System von Leistungspunkten innerhalb einer modifizierten Prioritätsregelung zu erreichen. Als Grundlage der Slotvergabe an Neubewerber schlägt Holz bei weiterhin eingeschränkter Gültigkeit der Großvaterrechte folgende Prioritätsrangfolge vor (vgl. Holz (1991), S. 242 f.):
Gerechtfertigt werden kann diese Maßnahme mit der naheliegenden Vermutung, daß die gewünschte Wettbewerbsintensivierung eher durch ein unabhängiges Unternelunen gewährleistet werden kann, als durch eine zumindest teilweise abhängige Tochtergesellschaft einer bereits etablierten Fluggesellschaft (vgl. Niejahr (1996), S. 61).
Durch die Einrichtung eines Sekundärmarktes nach der Verlosung könnte zwar der allokativen Effizienz (insbesondere dem Komplementaritätsproblem) entsprochen werden, allerdings nur unter Verursachung erheblicher Transaktions-und Verfahrenskosten (vgl. Boyce (1994),S. 459 ff.). Lybrand (1995 a), o.S.). Am Beispiel des Flughafens London Heathrow kann somit erstmals konkretes Zahlenma-
Es sind dies Belgien, Frankreich (nur ORY), Italien und Großbritannien (vgl. Coopers & Lybrand (1995 a), o.S.).
Eventueller Kritik an der Einordnung des Slottauschs zu den regulativen und nicht zu den marktorientierten Verfahren kann mit einer Deutung des Slottauschs durch Giemulla/Schmid ((1995), S. 264 ff.) begegnet werden. Diese begründen die Möglichkeit einer horizontalen Übertragung der Slots nicht mit zusätzlich zugestandenen Eigentumsrechten, sondern lediglich mit einer Vereinfachung gegenüber der grundsätzlichen vertikalen Rückübertragung auf den Flugplankoordinator und der durch diesen erfolgenden Neuzuteilung. Der Slottausch ist folglich lediglich als eine administrative Erleichterung zu deuten. Der Rechtscharakter der Slots als Teilhaberecht bleibt folglich von der Möglichkeit des Slottauschs unangetastet.
An diesen Flughäfen existierten bereits vor der europaweiten Einführung der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 sehr ähnliche Slotvergabebestimmungen, so daß die damaligen Transaktionsvolumina auch bezüglich der Regelungen in der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 ihre Aussagekraft beibehalten.
Zu dieser Problematik äußert sich der Flugplankoordinator der Bundesrepublik Deutschland wie folgt: „Gerüchte über einen Handel mit Slots habe ich auch gehört. Aber mir ist kein konkreter Fall bekannt. Für den Bereich der Bundesrepublik halte ich dies aufgrund der transparenten Vergabepraxis der Start-und Landezeiten für völlig ausgeschlossen. Wenn allerdings zwei Luftfahrtunternehmen sich einig sind und ihre Abflugzeiten tauschen wollen, können sie dies natürlich tun…. Inwieweit bei solchen Vereinbarungen hinter den Kulissen eventuell Geld oder andere Geschäfte mit im Spiel sind, entzieht sich meinem Wissen“ (Ulrich, zitiert bei Siegmund (1997b), S. 25).
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Hüschelrath, K. (1998). Regulative Instrumente zur Modifikation der Slotvergabe. In: Infrastrukturengpässe im Luftverkehr. Gabler Edition Wissenschaft. Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-08574-4_5
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