Zusammenfassung
Der für dieses Politikfeld charakteristische Transfer von Politiken legt die These einer hohen Konvergenz in den Problemlösungen und Entsorgungssystemen nahe. Allerdings muß diese Schlußfolgerung differenziert werden: Ein flüchtiger, „makroperspektivischer“ Blick, der in einem groben Raster Problemlösungsmuster ordnet, fände auf dieser Ebene rasch Belege für die These einer lokalen Politikkonvergenz, d.h. einer Angleichung von Politikmustern und Problemlösungen seit den 80er Jahren. Zudem sind die materiellen Herausforderungen, auf die lokale Abfallpolitik reagiert, prima vista recht ähnlich. Eine eher auf Feinstrukturen und Nuancierungen der Problembearbeitung orientierte Untersuchung vermag allerdings durchaus zu zeigen, daß sich die Politikinhalte jedoch je nach lokalem Kontext z.T. erheblich unterscheiden. Trotz dieses gleichgerichteten Wandels bleiben der Singularität und Eigengesetzlichkeit der Fälle geschuldete lokale Unterschiede in den Problemlösungen und Anpassungsleistungen erhalten.
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Literatur
Mit Sabatier (1993, 12If) soll im weiteren unter policy-Lemen eine „relativ stabile Veränderung des Denkens von Verhaltensintentionen verstehen, die aus Erfahrungen resultieren und die sich mit der Realisierung oder Veränderung von Policy-Zielen befassen“. Sabatiert faßt in seinem Advocacy-Koalitionen-Ansatz policy-orientiertes Lernen in erster Linie als „langfristige Veränderung in der Verteilung von Wertvorstellungen von Menschen innerhalb einer Koalition oder innerhalb eines breiteren policy-Subsystems“(1993, 137).
Dem Rückgang der Restmüllmengen stehen in zahlreichen Kommunen teure und moderne Entsorgungs kapazitäten in Form von Müllverbrennungsanlagen und Deponien gegenüberstehen, die auf deutlich größere Restmüllmengen ausgelegt sind als sie mittlerweile in diesen Körperschaften anfallen. überkapazitäten (auch absehbare) haben mittlerweile regional zu einer Konkurrenz um Mengen auf dem Angebotsmarkt für Müll geführt, die sich kurzfristig in sinkenden Entsorgungspreisen (für Deponien, v.a. aber für Verbrennungsanlagen) niederschlägt. Während bisher Behandlungs- und Deponiekapazitäten nachgefragt wurden, werden sie jetzt angeboten. Vor diesem Hintergrund muß erwähnt werden, daß die Verengung der Mengengerüste parallel zu einer Reaktion der Kommunen auf die TASi läuft, die aus lokaler Perspektive kurzfristig rational, ökologisch das Umweltschutzziel der TASi, möglichst rasch keine unvorbehandelten Abfälle mehr abzulagern, allerdings konterkariert. Die „Endzeitstimmung bei den Deponiebesitzern“ (Interview V/1), d.h. insbesondere bei Kommunen, die Alt-Deponien oder Deponien mit z.T. noch langen Laufzeiten betreiben, drückt sich angesichts der in der TASi gesetzten Auflagen und Fristen darin aus, daß sie bestrebt sind, ihre Deponien (mit externem Müll) so rasch wie möglich zu verfüllen und auf diese Weise getätigte Inve¬stitionen und verkürzte Abschreibungsmöglichkeiten zu kompensieren, die lokale Gebührenentwicklung positiv zu beeinflussen und angemessene Mittel z.B. für Rekultivierung und Nachsorge zurücklegen zu können.
Wobei das absolute Siedlungsabfallaufkommen (verwertete + beseitigte Mengen) insgesamt eher auf hohem Niveau stagniert — dies allerdings trotz Bevölkerungswachstum und wachsender Produktion.
Abfallverwertung, der „Zauberschlüsser (MüMM 1992: 2) zur Bewältigung des Müllproblems, stellt sich auf lokaler Ebene weniger als technisches oder organisatorisches Problem dar, sondern ist wesentlich eine Frage der jeweiligen Handlungsambition der Akteure. Darüber hinaus sehen sich Verwertungsaktivitäten häufig mit Vermarktungs- und Absatzproblemen bzw. kommunalem Subventionsbedarf konfrontiert.
Auf der Ebene der Selbstbindung: Im Rahmen der eigenen Produktion von Abfällen sind die Kommunen nicht nur aufgrund höherrangigen Rechts (Landesabfallgesetze) angehalten, sondern haben sich vielfach schon zuvor in ihren Satzungen selbst dazu verpflichtet, abfallärmere, langlebigere Produkte zu beschaffen und durch den Eigenverbrauch eine „Vorbildfunktion“ für den privaten Konsum auszuüben.
So bieten die Satzungen der Untersuchungskommunen den „Zwangskunden“ die Option, die Gebührenerhebung stärker an der individuell produzierten Abfallmenge zu orientieren, indem bspw. Ab-fuhrrhythmen variiert werden und verschiedene Behältervolumina zur Auswahl stehen. Aurichund der LK Hannovernutzten unterschiedlich den Ansatz, über die Sack/Grundgebühr-Relation zu steuern; in infrastrukturell problematischeren Großstädten dagegen stellte sich darüber hinaus in weitaus größerem Maße das Problem der individualisierten Zurechnung (v.a. in über Großcontainer entsorgten Gebieten).
Zudem werden in der Mehrzahl der Kommunen (hier v.a. in Aurichund in derStadt Hannover) erhebliche Mittel zur „kurativen“ Schadensbegrenzung, d.h. zur Altlastensanierung, Sickerwasser- und Gaserfassung uvm. gebunden.
Allen interviewten Akteuren war bewußt, daß das Problem „Abfall“ weit über gegebene lokale/regionale Lösungsmöglichkeiten hinausgeht. Es verbleibt immer — wie Blanke/Benzler/Heinelt formulieren - ein „überschuß an nicht gelösten“ (1989, 551) bzw. an kommunal nicht lösbaren Problemen, was allerdings in den einzelnen Kommunen in sehr unterschiedlicher Form weiter thematisiert worden ist. Die abfallpolitischen EntScheidungsprozesse in den Städten Münster und Hannoverwaren in diesem Kontext am deutlichsten durch Orientierungen geprägt, die über lokale bzw. lokal machbare Lösungsansätze hinauswiesen und grundsätzlichere bundespolitische Interventionen, d.h. einschneidendere bundespolitische Weichenstellungen (bspw. über die Verordnungsbefugnis des § 14 AbfG) oder aber eine deutliche Ausweitung lokaler Handlungskompetenzen einforderten. Gleichwohl hat dieser Verweis auf die Notwendigkeit grundsätzlicher staatlicher Lösungen und staatlichen Handlungsbedarfs in diesen beiden Kommunen nicht dazu geführt, die Diskussion und Entwicklung von Problemlösungen zu blockieren.
Sowohl der Koalition von SPD und Verwaltung in Aurich,dem grünen „Netzwerk“ in der Stadt Hannoverals auch der Verwaltung in Münsterist es gelungen, das Thema ständig präsent zu halten. Im LKHannoverdagegen gab es keinen bedeutenden Akteur (mit Abstrichen vielleicht die kreiseigene Abfall¬entsorgungsgesellschaft), der sich der Problematik ständig und öffentlichkeitswirksam annehmen wollte.
Wenngleich der „empirische Pool“ eher klein ist, so läßt sich doch als politische Strategie herausarbeiten, daß die GRüNEN bestrebt sind, Abfall-/Umweltberatung möglichst auf der Ebene der Initiativen zu belassen bzw. darauf zu achten, daß diese Beratung unabhängig von der Kommune existiert - z.T. gar in Konkurrenz dazu besteht und durch Auftrag in die kommunale öffentlichkeitsarbeit eingebunden wird (so in den beiden Städten Hannover und Münster).
Weitere Beispiele finden sich z.B. bei Bünemann 1992 und Lahl 1992a; allgemeiner zu diesem Themenkomplex z.B. Hoffmann-Riem 1991.
Dies meint v.a. Partizipations- und Mitwirkungsrechte, die qualitativ über die formalisierte öffentlichkeitsbeteiligung des Verwaltungsverfahrens- oder des Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetzes hinausgehen.
Das Mediationsverfahren „basiert auf der Annahme, daß Konsense möglich sind und allen Beteiligten dienlicher sein können als Dauerstreit ohne echten Dialog, der zu einem unnötigen Verschleiß von vor¬handenen Gemeinsamkeiten fuhrt. Es baut auf den freien Gebrauch der Vernunft in der Hoffnung auf sachlich vernünftige, zumindest kompromißfähige Ergebnisse“ (Fietkau/Weidner 1992, 27; mit abfallbezogenen Beispielen, bei denen dieses Verfahren versucht worden ist).
Die Schaffung neuer Organisationseinheiten des Umweltschutzes stand in der Regel in einem engen zeitlichen Kontext mit Kommunalwahlen (Happe 1986) oder wichtigen kommunalpolitischen Entscheidungen (auch hier können als Beleg die Städte Hannover und Münsterangeführt werden). In der kommunal wissenschaftlichen Literatur der 80er Jahre wurde der Einrichtung eines Umweltdezernats zumeist reserviert begegnet, da die Gefahr einer zu großen Machtfülle, Unbeweglichkeit („Superbehörde“; Hill 1988) sowie parteipolitischen Aufladung gesehen wurde, was dem Umweltschutz letztlich mehr schaden als nützen würde (vgl. statt vieler Peters 1986, 76, allgemeiner Zapf-Schramm 1989, 321). Vgl. als überblick über die Diskussion verschiedener Organisationsmodelle Martinsen/Fürst 1987 sowie Jaedicke/Kern/Wollmann 1990, 31–73.
Einen ebenso breiten wie zuweilen oberflächlichen überblick über Privatisierungsoptionen und -grundla-gen in der Abfallentsorgung bietet Schoch 1992.
Anfang der 90er Jahre wurden etwa 50% des Haus- und Geschäftsmülls und etwa 70% der hausmüllähn-lichen Gewerbeabfälle in den alten Bundesländern von privaten Betrieben eingesammelt und abgefahren. In den neuen Bundesländern machte nach der Wende die Mehrzahl der Kommunen von der Möglichkeit Gebrauch, Privatunternehmen zu beauftragen (Runge 1994, 57).
Die Organisationsform Eigenbetriebgalt in den 80er Jahren als „die Kompromißlösung, auf die sich unterschiedliche Interessengruppen einigen können“. Privatisierungsgegner „tun dies mit der Absicht, den Privatisierungszielen Einhalt zu gebieten“, Befürworter „wohl eher in der Hoffnung, mit dem Eigenbetrieb eine vollständige Privatisierung leichter erreichen zu können“ (Hock/Krähmer 1989, 448).
Während kommunale Systeme meist in den Bereichen Kompostierung und mechanisch-biologische Vor¬behandlung vorzufinden sind, sind private Entsorger vorwiegend in den Bereichen Bauschutt, Bodenaushub, Gewerbe-/Industrieabfalle,besonders überwachungsbedürftige Abfalle, Elektronikschrott, thermische Entsorgung (Eigentümer/Betreiber) sowie den in den 90er Jahren an das „Duale System“ abgegebenen Fraktionen Papier, Glas, Kunststoff etc. tätig.
Das Bundeswirtschaftsministerium gab 1993 mit Blick auf die neuen Bundesländer einen Leitfaden heraus, in dem es die Einbeziehung Privater in die kommunale Abfallentsorgung ausdrücklich nahelegte (Bundesministerium für Wirtschaft 1993). Zwei Jahre zuvor hatte das Bundesfinanzministerium einen Bericht herausgegeben, in dem es unter der Leitidee „Mehr Markt, weniger Staat“ Vorschläge zur privaten Finanzierung und zum privaten Betrieb staatlicher und kommunaler Infrastruktur unterbreitete (Bundesministerium der Finanzen 1991).
Die VerpackVO bildete in diesem Bereich die Initialzündung, in deren Folge sich der Trend zur Abgabe und übertragung von kommunalen Zuständigkeiten deutlich verstärkte. Die Bundesverordnung brachte eine erhebliche Ausdehnung des Marktanteils der privaten Unternehmen bei der Sammlung, Sortierung und Verwertung: Rund drei Viertel der mit dem „Dualen System“ verbundenen Aufgaben werden nach Schätzungen (Friedrich 1994, 204) von privaten Entsorgern abgewickelt.
Insbesondere im Bereich des Baus von Verbrennungsanlagen werden sog. Betreibermodelle diskutiert und genutzt, denen zufolge die kommunalen Haushalte dadurch von projektbezogenen Kosten entlastet werden, daß für die Nutzung eines von privaten Unternehmen finanzierten, gebauten und betriebenen Vorhabens lediglich ein entsprechend leistungsabhängiges Entgelt entrichtet wird (expliziert bei Schuppert 1996/97. 275f) (Münsterzeigt dieses Vorgehen auch in anderen Bereichen). Die Entsorgungsleistung wird dem Privaten durch die Körperschaft entgolten, wobei dieses Entgelt wiederum in die Gebühr eingeht, die die Kommunen von den (Zwangs-)Nutzern erheben. Für die Kommunen erwachsen aus einer solchen Inanspruchnahme privater Investoren finanztechnisch zwei Vorteile: Zum einen wird die Inanspruchnahme öffentlicher Kassen (Zinslast etc.) weitgehend vermieden, zum anderen fällt der Gebührenanstieg zwar stetig, jedoch innerhalb längerfristiger Bindungen weitaus moderater aus. Dieser Kauf von Dienstleistungen mit anschließender Ratenzahlung läßt sich eher politisch durchsetzen und gegenüber den „Kunden“ legitimieren. Und schließlich vermindern Kommunen die für sie unangenehmen Konflikte bei der Durchsetzung von Standorten für Abfallentsorgungsanlagen, indem sie dies in der Regel den Privatunternehmen überträgt.
Die Externalisierung sowohl des „lästigen“ Müllproblems als auch eigener Verantwortung durch Delegation an private Betreiber erscheint angesichts der Konflikthaftigkeit als naheliegender kommunalpolitischer Ausweg. Nachdem allerdings nicht nur in Niedersachsen die Problematik langfristiger Bindungen an private Müllverbrennungsbetreiber sichtbar geworden ist (Garantie konstanter Müllmengen, Ausfallbürgschaften, steigende Gebühren etc.), haben zahlreiche Kommunen im Rahmen thermischer Konzepte Strategien entwickelt, die ihnen ein höheres Maß an Kontrolle und Mitwirkung sichern.
Diese issue-orientierte „ökologische Sensibilisierung“ ist dabei nicht notwendig, entgegen Holtmann (1994, 265), allein auf die „neuen Mittelschichten mit gehobener Bildungs- und Berufsqualifikation“ beschränkt, die „besonders aufgeschlossen für postmaterialistische Wertvorstellungen“ seien, sondern kann - wie Aurich und der Kreis Hannover zeigen — durchaus breitere, direkt oder indirekt von einem Projekt oder Entscheid betroffene Bevölkerungsschichten ergreifen.
Die Lokalstudien stützen (wenn auch graduell abgestuft) die Einschätzung von Friedrich (1994, 195), daß in der Abfallpolitik mittlerweile „ein munterer Wettbewerb zwischen allen Parteien statt(findet). Angestoßen durch Aktive aus der Umweltbewegung und grüne Kommunalos. ist die Abfallwirtschaft aus einem langweiligen und verknöcherten Bereich zu einem Tummelplatz für vielfältige umweltpolitische Diskussionen geworden“. Die ersten Bilanzen grüner Politik und Regierungsbeteiligung auf lokaler Ebene, v.a. mit Blick auf rot¬grüne Bündnisse, fielen in der wissenschaftlichen Rezeption dagegen eher ernüchtert aus und waren durch einen enttäuschten Grundtenor (v.a. was die Durchsetzungschancen grün-alternativer Forderungen betraf) gekennzeichnet (vgl. z.B. Bullmann 1987).
Insbesondere in den Städten (wie hier in Hannover und Münster) versuchte eine örtlich unterschiedliche Initiativen-„Szene“, an der Ausgestaltung des Politikfelds mitzuwirken - und fand vorwiegend in den Städten über die GRüNEN Zugang zur parlamentarischen Arena.
Dieser „Thementransfer“ zeigt sich sehr deutlich in Kommunen, in denen die GRüNEN in der Opposition sind, so also v.a. im LK Hannover, wo grüne Vorschläge häufig und mit zeitlicher Verzögerung von CDU und SPD aufgegriffen und meist als eigener Vorschlag vorgebracht wurden. Im LK Aurich wiederum fanden Positionen der GRüNEN maßgeblich über den Umweltausschuß Eingang in die von der SPD dominierte politische Arena.
Dies setzt v.a. eine Definition des Begriffs „Politisierung“ voraus, um zu bestimmen, was mit diesem erfaßt und veranschaulicht werden soll. Leider wird dies selten expliziert.
Diese Auffassung, die Kommunen seien eine weitgehend unpolitische, exekutive Handlungsebene, der unpolitische Sachentscheidungen eigentümlich seien, prägte nachdrücklich die Wahrnehmung der Kommunalwissenschaft in den 60er und beginnenden 70er Jahren. So konnte noch Naß mâcher (1972, 63) argumentieren: „Kommunalpolitiker aller Parteien gehen davon aus, daß es zwischen Kommunalpolitik einerseits und Landes- und Bundespolitik andererseits den wesentlichen Unterschied gibt, daß im einen Bereich die Sachpolitik, im anderen aber die Parteipolitik im Vordergrund steht“.
In allen vier Untersuchungskommunen zeigte sowohl auf der Ebene des zuständigen Dezernenten als auch nachgeordneter Verwaltungspositionen die Neigung, kommunale ämter nach „harmonischem Proporz“ (Simon 1987, 242) der Mehrheitsparteien bzw. der lokalen Bündnispartner zu besetzen. Darauf angesprochen, wurde dieser Aspekt von den administrativen Funktionsträger meist als unerheblich für ihre Tätigkeit bezeichnet und im Gegenzug die übergeordnete Verpflichtung gegenüber kommunalen Gemeinwohlbelangen hervorgehoben.
Auch konnte keine Korrelation zwischen Ortsgröße und Grad der Parteipolitisierung in der Form einer Unterscheidung (wie sie Rudzio 1991, 364 andeutet) zwischen parteipolitisierten, parlamentarisierten Großstädten mit klaren Mehrheits-Minderheitskonstellationen auf der einen und Landkreisen als konkordanzdemokratischen „Konsensinseln“ oder gar Gegenmodellen einer idealiter parteifreien Honoratiorenpolitik auf der anderen Seite herausgearbeitet werden, da bspw. die erdrückende Dominanz der SPD im Kreis Aurich CDU und FDP in Teilbereichen in einen strikten Oppositionskurs getrieben hat, den diese als Chance zur Profilierung ansahen. Der Kreis Hannover dagegen reflektierte mit seinen beiden gleichstarken Großfraktionen das Bild harmonistischer Entscheidungsfindung, im Rahmen derer abfallpolitische Fragen interfraktionär vorgeklärt, Interessen des jeweils anderen berücksichtigt und Ratsbeschlüsse anschließend zur „Formsache“ wurden. Parteipolitisch bedingte Fronten brachen in diesem Kreis fast ausschließlich in der Abgrenzung der „Müll-Union“ zu den GRüNEN auf. Der Faktor Partei¬politisierung hängt daher eng mit Aspekten regionaler politischer Kultur zusammen.
Die Forderung nach einer Eindämmung parteipolitischer Einflußmöglichkeiten, dies legen zumindest die Erfahrungen im Politikfeld Abfallentsorgung nahe, kann sich nicht allein auf das verfassungspolitische Idealbild parteienfreier Sachbearbeitung oder aber auf die populistische Forderung „freier Gruppen“ nach „weniger Filz“ und parteifreien Rathäusern stützen, sondern müßte sehr viel differenzierter — va demokratietheoretisch — hergeleitet und begründet werden. Der Gegensatz zwischen konsensgeleiteter, sachlicher Kommunalpolitik und ideologisierter Parteipolitik ist weder „natürlich“ noch begründet er sich aus sich selbst heraus. Fast trivial scheint zudem der Hinweis zu sein, daß Sachentscheidungen nicht notwendig „unpolitisch“ bzw. daß politisierte EntScheidungsprozesse nicht notwendig „unsachlich“ sein oder zu „unsachgemäßen“ Ergebnissen führen müssen.
Zur Funktionslogik der Konkordanz näher Abromeit 1993, 177–198; zur Gegenüberstellung konkurrenz und konkordanzdemokratischer Formen politischer Willensbildungsprozesse auch Gabriel 1984, 114ff.
Zum Begriff des Leitbildes vgl. Abschnitt 3.3.2 sowie Kapitel 6.
Die raumbezogene Wirkung der TASi hat zwischen kreisfreien Städte und Umlandgemeinden oder — wie in den beiden hier untersuchten Kreisen — unter den kreisangehörigen Gemeinden (als potentiellen Standorten von Behandlungsanlagen) oder zwischen kreisangehörigen Gemeinden und Kreisverwaltun¬gen zu einer teilweise grotesken Neubelebung lokalpatriotischen Standortdenkens („St. Florians-Prinzip“) bzw. des Denkens in abgrenzbaren räumlichen Einheiten geführt.
So fiel es der CDU m Aurich recht leicht, sich in der öffentlichkeit als „Interessenwahrer“ der Standort-bevölkerung darzustellen und die ökologischen und sozialen Negativ-Aspekte in den Vordergrund zu rücken. Die Standortbevölkerung selbst war bestrebt, die Standortwahl zu einem Thema parteipolitischer Auseinandersetzung auf Kreisebene zu machen. Dieser Prozeß schaukelte und heizte sich mit der medialen Berichterstattung weiter auf, da der lokalpolitisch spektakuläre Charakter einer Abfallentsorgungsanlage ein wichtiger Anlaß ist, über den politischen Entscheidungsprozeß und die darin involvierten Akteure intensiver zu berichten. Der Druck auf die politischen Befürworter solcher Projekte wird meist immens.
So z.B. auch bei der Einführung einer Zwowgs-Biotonne oder der deutlichen Erhöhung von Gebühren für Hausmüll (Aurich), bei der strikteren Steuerung des Gewerbemüllaufkommens (Stadt Hannover) oder bei der Integration von schärferen Vermeidungs- und Verwertungsaspekten in ein neues Abfallwirtschafts-programm (LK Hannover).
Proporzgesichtspunkte bei der Stellenbesetzung sind (im LK Hannover) ein Merkmal hiervon, informelle Vor-Abstimmungszirkel, in denen mit „Fingerspitzengefühl“ Interessen und Befindlichkeiten sondiert werden, ein weiteres.
Vgl. zur gerade unter Politikwissenschaftlern gebräuchlichen terminologischen Gleichsetzung der kom¬munalen Vertretungskörperschaft mit den staatlichen Parlamenten den Beitrag von Gabriel (1984), der die Kontroverse hierum fundiert nachzeichnet und ordnet.
In der lokalen Politikforschung keineswegs überraschend ist, daß abfallpolitische Problemstellungen von denselben Parteien an unterschiedlichen Orten unterschiedlich aufgegriffen und thematisiert werden. Ein Beispiel: Die thematischen „Fronten“ sind/waren in der politisierten Frage der Restabfallbehandlung keinesfalls apodiktisch parteipolitisch zuzuordnen (wie sich anhand der beiden großen Parteien im Vergleich Münster und LK Hannover schon zeigt). Allein die Bündnisgrünen spielen dort, wo sie maßgeblich an der Entscheidungsproduktion partizipieren, konstant das „Zünglein an der Waage“ zugunsten „kalter“ Verfahren und dezentraler Problemlösungsansätze. Die Annahme also, daß die „Regierungsbeteiligung“ unterschiedlicher Parteien per se zu den erklärungs- und prognosefähigen Faktoren im Hinblick auf unterschiedliche Politikinhalte gezählt werden kann, trifft daher auf die lokale Ebene nur sehr begrenzt zu.
Zu ähnlichen Ergebnissen kamen auch aufwendigere empirische Erhebungen. So fanden Grü-ner/Jaedicke/Ruhland (1988) in ihrer Untersuchung wohnungspolitischer Initiativen in allen 66 westdeutschen Großstädten nur eine sehr schwache Bestätigung ihrer Arbeitshypothese, daß sich eine systematische Differenz bei der Problemorientierung bei SPD- und CDU-regierten Städten (z.B. im Sozial¬mietwohnungsbau) nachweisen läßt.
Das gestiegene lokale „Engagement“ ist sicher nicht zuletzt als Reaktion darauf zurückzufuhren, daß die Kommunen (historisch folgerichtig) zu unmittelbaren Problembewältigungsinstanzen definiert wurden und als unmittelbar mit den Problemen konfrontierte Ebene am wenigsten in der Lage gewesen sind, sich wachsenden Handlungsanforderungen und neuen Problemstellungen zu verschließen. Dieser weitgehenden „Kommunalisierung“ der Folgeprobleme industrieller Produktions- und privater Konsumprozesse, was als „Dimension politischer Problemabwälzung (...) in Westdeutschland ein bekanntes Phänomen ist“ (Heinelt 1994, 453), konnten die Kommunen politisch kaum entgegenwirken.
Ein kommunales „Ranking“, z.B. in Gestalt der jährlichen Abfallbilanz des Nds. MU oder in Form des Wettbewerbs „Die funktionierende Abfallwirtschaft“ stimuliert die fachliche und öffentliche Diskussion und bedeutet für Nachzügler Ansporn und Legitimierungsbedarf.
Lernprozesse erfolgten dann produktiv und zumeist konsensorientiert, wenn politisch legitimierte Foren geschaffen wurden, in denen Entscheidungen vorab professionell in einem größeren Expertenkreis diskutiert werden konnten (so z.B. in Gestalt der „projektbegleitenden Arbeitsgruppe“ zur Umsetzung der TASi in der Stadt Hannover). Solch ernsthaftere Plattformen führen — wie Sabatier zurecht feststellt -längerfristig „zu einer größeren Konvergenz der Perspektiven über die Natur des Problems und die Kon¬sequenzen verschiedener Policy-Alternativen“ (1993, 140) (vgl. Abschnitt 2.1 dieses Kapitels sowie Kapitel 6) .
Was in Untersuchungen zu einzelnen Politikfeldern gerade in älteren Untersuchungen vielfach bestätigt (z.B. die Beiträge in Wollmann 1979; aber auch Hucke 1983) und auch in einer neueren abfallpolitischen Untersuchung (Malcher 1992) nachgezeichnet worden ist. Untersuchungen aus den 70er Jahren haben sich dabei im wesentlichen auf typische Strukturmuster und Routinen des Verwaltungshandelns kapriziert, in denen sie - z.B. im Bereich der kommunalen Umweltpolitik — vielfältige Hemmnisse für eine aktivere und reflektiertere Umweltschutzpolitik zu identifizieren glaubten.
Nicht selten nutzte die Verwaltung ihren Wissens-Vorsprung zur Konstruktion scheinbar alternativloser Sachzwänge (wie z.B. in der Frage der Restabfallbehandlung im LK Hannover). Gleichwohl ließ sich die These Grauhans (1970, 16), das Kommunalparlament sei lediglich ein „ratifizierendes Vollzugsorgan administrativer Programmauswahlen“, in dieser Allgemeinheit nicht bestätigen.
Nullmeier hat treffend formuliert: Die Akteure „bündeln auf alltagsweltlicher Ebene Erfahrungen zu generalisierenden Urteilen und Situationsschilderungen, sie reformulieren wissenschaftliches Wissen durch neue Kontexte und höchst selektive übernahmen, sie entfalten Wissen über kausale Folgen auch dort, wo wissenschaftliche Untersuchungen fehlen“ (1993, 177).
Der in diesem Kontext naheliegende und von Rhodes (1990) auf die Mikroebene bezogene Begriff des issue network meint Netzwerkstrukturen, die sich unterhalb der Ebene einer nominalen policy um einzelne politische Themen bilden und die (Rhodes/March 1992) — im Gegensatz zu communities„offener“, „lockerer“ und schwächer integriert sind und bei den Akteuren einen begrenzteren inhaltlichen Konsens voraussetzen. Issue networks „have extremely open boundaries and an in principle unlimited number of participants. (...) In fact, a principal characteristic of these issue networks is that it is difficult to trace the locus of decisionmaking. Hence the dependencies and power relations are diffuse“ (van Waarden 192, 46).
Dauerhafte und stabile Beziehungen einer beschränkten Mitgliederzahl, geteilte Erfahrungen, Erwartungen und Normen, häufige (und v.a. auch informelle) Interaktionen („by telephone or face-to-face communication“) und ein hohes Maß an professioneller Orientierung und Interaktion sind charakteristisch für policy communities (Jordan 1990, 326f, m.w.N.), nicht minder typisch jedoch auch ein Grundstock an Vertrauen und Gegenseitigkeit. Communities operieren daher nicht nur auf der Basis von Interessen, sondern mit Rückgriff auf etwas, das Jordan als „unwritten constitution which guides the behaviour of actors“ zu beschreiben versucht (1990, 335).
Daß solche communities keineswegs per se ein Hort der Harmonie sein müssen, zeigt das Beispiel der Stadt Hannover, wo sich die administrative Rationalität und das politische Taktieren des zuständigen Dezernenten sowie eines der Umweltbewegung nahestehenden Abteilungsleiters im Abfallwirtschaftsbetrieb wiederholt an den inhaltlich schärferen Forderungen von Vertretern der Umweltinitiativen oder auch der GRüNEN rieb. Die Gemeinsamkeiten in der Problemsicht können Interessenkonflikte hinsichtlich konkreter Policies nicht immer verhindern. Ebenso lassen sich selbst in communities asymmetrische Beziehungen und mit Blick auf Entscheidungspartizipation eher periphere Akteure identifizieren - eine verdeckte Hierarchie der Gruppen, die von den Akteuren sehr wohl wahrgenommen und mit un¬terschiedlichen Vetorechten verknüpft wird.
Zwar lassen sich die Schlüsselakteure, die eine policy community bilden und die in der Regel auch die Initiative ergreifen, durch gezielte Interviews meist gut identifizieren. Da sich jedoch die internen „Spiele“ und Machtbalancierungen innerhalb einer solchen community dem Forscher weitgehend verschließen„verschließen“ auch im Sinne von Verschlossenheit der Interviewpartner, die sich nur selten zu Aussagen und Wertungen gegenüber den community-Partnern bewegen lassen —, sind hinreichend belegbare Aussagen über die interne Strukturierung und Dynamik nur in der Form von Annahmen möglich, die der Forscher durch Beobachtung gewonnen hat. Hier halten die Männer (Frauen finden sich in der abfallpolitischen Arena kaum) zusammen.
Nullmeier/Rüb reflektieren mit ihrem Ansatz die Art und Verteilung politisch relevanten Wissens. Unter dem Begriff „Wissensmarkt“ verstehen sie die je eigene öffentlichkeit, die sich in jeder Organisation, bei jedem kollektiven Akteur und jeder Institution herausbildet (1993, 28). Mit Blick auf communities: „Die persönliche Nähe politischer Akteure schafft ein Klima, in dem nur bestimmte Wissensbestände kommunikativ zugelassen“ (Nullmeier/Rüb 1993, 299) sind. Anders ausgedrückt: „Recognition and acceptance is much more likely if a new idea or piece of information conforms to the prevailing consensus and does not challenge currently established theories or doctrines“ (Walker 1981, 80). Nullmeier (1993, 183) spricht in seinem wissenspolitologischen Konzept von „Wissensmärkten“, wenn „mehrere Deutungsmuster und Wissensangebote mit dem Anspruch auf legitime Geltung konkurrieren“.
Zwar sind lokale communities keineswegs resistent gegenüber der politischen Einflußnahme anderer lokaler Akteure. Allerdings zeigen die Studien in den Kreisen Aurich und Hannover, aber auch in der Stadt Hannover deutlich, daß abfallpolitische Argumente in der community nur dann wahrgenommen und als seriös behandelt wurden, wenn sie von einem Mitglied oder in derselben vorgebracht wurden. Konkurrierende Argumente und Angebote anderer Personen oder Organisationen fanden am ehesten in Münster Eingang in die Entscheidungsebene. Gegenmacht — im Sinne einer „Gegen-community“aufzubauen, tradierte argumentative Konsense aufzubrechen und die Diskurshegemonie zurückzugewinnen gestaltet sich daher zumeist sehr schwierig.
„A cognitive map is a particular kind of mathematical model of a person’s belief system“ (Axelrod 1976b, 56). Dieses Konzept „is designed to capture the structure of the causal assertions of a person with respect to a particular policy domain, and generates the consequences that follow this structure“ (ebd., 58).
Ich greife an dieser Stelle nicht deutlicher auf diesen analytischen Fokus zu, da Sabatier unter „belief systems“ grundlegende Werte und normative Orientierungen begreift und über diese fundamentaleren, gegen Veränderungen weitgehend resistenten „Weltvorstellungen“ kohärente und langfristig stabile Akteursgruppen konstruiert. Zwar ist dieses Konzept auch auf der lokalen Ebene von Wert. Es eignet sich jedoch eher für die Analyse makropolitischer Weichenstellungen und erweist sich im Bereich der lokalen Abfallpolitik mehrfach als „zu hoch gehängt“: Es ist mit seinem Verweis auf langfristige „Glaubensgemeinschaften“, deren Ideen und überzeugungen sich nur in längeren Zeiträumen („von ei¬nem Jahrzehnt und länger“; 1993, 120) verändern, fur den Bereich der lokalen Abfallpolitik zu statisch, da sich in den Fallstudie gezeigt hat, daß Lernprozesse in diesem Feld zwar kumulativ, jedoch rascher verlaufen und überzeugungen/Wertvorstellungen kontingenter und weniger zurechenbar sind als es der Begriff der Policy Advocacy-Koalitionen meint. Die „belief systems“ der lokalen Akteure sind zumeist weniger komplex und konsistent.
Unter einem „Leitbild“ verstehe ich im folgenden mit dem Techniksoziologen van den Daele eine „regulative Idee“, „die als normativer Stachel die Diskussion um angemessene Umweltstandards weitertreibt und ihnen Richtung gibt“ (van den Daele 1993, 227; vgl. auch Lauer-Kirschbaum 1996a, 130). Führ (1997, 162f) geht inhaltlich-programmatisch näher auf die beiden Leitbilder „Nachhaltigkeit“ und „Stoffstrompolitik“ ein; Huber (1995) und Winkel (1997) analysieren das Konzept der „nachhaltigenEntwicklung“ aus der Perspektive internationaler Politik bzw. aus der Wahrnehmung globaler Umweltauswirkungen der industriellen Entwicklung.
Ich baue hier eine Polarisierung zwischen den sog. Alt-Parteien auf der einen und den (mittlerweile auch nicht mehr so jungen) GRüNEN auf der anderen Seite auf, wohlwissend, daß ich hier nur Tendenzaussagen treffen kann und mit diesem „Labeling“ im konkreten Einzelfall sicher dem einen oder anderen Akteur Unrecht tue.
Ein Beispiel: Während CDU und FDP in der Frage der Steuerung des Gewerbemüllaufkommens und der Umsetzung der Verpackungssteuer einen moderaten Kurs fuhren, eine negative Beeinflussung der betrieblichen Entwicklung sowie kompetetive Nachteile gegenüber den Nachbarkommunen befürchteten und den mit einer Gebührenerhöhung oder der Durchsetzung eines Trenn- und Verwertungszwangs verbundenen Kontrollaufwand kritisieren, sprachen sich die GRüNEN in allen Untersuchungskommunen für einen restriktiveren Kurs gerade beim Gewerbemüll aus und drängten auf betriebliche Umstellprozesse
Grüne Akteure in den Städten Hannoverund Münster sowie aus der Opposition heraus in Aurich klagten am entschiedensten Handlungsbedarf bei der Landes- und Bundesregierung ein im Hinblick auf eine Erweiterung lokaler Handlungsspielräume und eine gesetzliche, die Abfallentstehung einschränkende Intervention in privatwirtschaftliche Produktionsprozesse.
Dieser inhaltlich-perspektivische shift zeigt sich deutlich in der Stadt Hannover und dort z.B. in der Auseinandersetzung um die Errichtung eines Umweltdezernats (vgl. Kapitel 4): Während im hannover¬schen “Bewegungsmilieu„ sowie in weiten Teilen der GABL in den 80er Jahren eher eine anti-institutionelle Grundstimmung vorherrschte und die politischen Einflußmöglichkeiten eines von den GRüNEN besetzten Dezernats vielen Akteuren nur schwer zu vermitteln waren, ist dieses Umweltdezernat mittlerweile zu dem Referenzpunkt einer grünen umweltpolitischen Erfolgsbilanz und Eigenwahrnehmung in Hannover geworden. Durch das Dezernat ist die hannoversche Umweltbewegung in institutionelle Wege kanalisiert worden, deren (kommunalpolitische) Rationalität sie rasch akzeptiert und adoptiert hat.
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Lamping, W. (1998). Strukturwandel der Abfallpolitik und kommunale Entsorgungslogik: Zur Veränderung von Handlungslogiken, Politikinhalten und Problembewältigungsstrukturen auf der lokalen Ebene. In: Kommunale Abfallpolitik. Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-08136-4_5
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