Zusammenfassung
Bei allen Produktions- und Konsumprozessen entstehen Stoffe, die zur Nutzung ungeeignet erscheinen oder ihren Wert verloren haben: Abluft, Abwasser und Abfall. Für jedes dieser „Abprodukte“ oder „negativen Güter“ hat sich ein spezifisches ordnungsrechtliches Zuständigkeitsgeflecht herausgebildet und sind komplexe Normen erlassen worden, auf denen sich eigenständige Politikfelder ausdifferenzieren konnten. Die Wahrnehmung des Abfallproblems und dessen Bewältigung haben sich schrittweise verändert. Die abfallpolitischen Problemdefinitionen und Institutionen sind in diesem Prozeß zunehmend komplexer und differenzierter geworden; neue Ziele haben sich jeweils aus einer veränderten Sichtweise auf die mit Müll verbundenen Probleme ergeben. Die Problembewältigung hat sich von der schlichten Beseitigung auf meist freiwilliger Basis über die Entwicklung einer flächendeckenden öffentlichen Entsorgungsinfrastruktur hin zu einer integrativeren Sichtweise des Produktions-, Konsum- und Entsorgungsprozesses verändert. Ein Blick in die jüngere Geschichte zeigt, daß dieser Prozeß nicht zufällig und ungeplant ablief, sondern daß eine wesentliche Voraussetzung hierfür die Konstituierung eines öffentlichen Entsorgungsmonopols, die Pflichtige Einbindung der Kommunen und die staatliche Setzung eines Anschluß- und Benutzungszwangs war.1
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Literatur
Entsprechend der Historizität dieses Überblicks wird zunächst der alte Begriff der Abfallbeseitigung verwendet, der erst durch das Bundesabfallgesetz von 1986 in der Gesetzessprache durch den der Abfall-entsorgung ersetzt wurde.
Flankiert wurde diese Bereitstellung einer öffentlichen Infrastruktur zur regelmäßigeren Abfuhr fester Abfälle aus den Städten durch das Reichsstrafgesetzbuch von 1871, das in § 366 eine Bestrafung von Umweltvergehen vorsah, sowie durch das 1893 in Kraft getretene preußische Kommunalabgabengesetz, das den Beginn einer öffentlichen Bewältigung des Abfallproblems in Deutschland markiert. Dieses Kommunalabgabengesetz ermächtigte die Gemeinden, Gebühren für Straßenreinigung und Müllabfuhr zu erheben und räumte ihnen darüber hinaus qua Ortsrechts ein, einen Benutzungszwang für die von ihnen betriebene Abfallbeseitigung vorzuschreiben. Auf staatlicher Ebene ist die Aufgabe der Abfallbeseitigung erstmals und einheitlich in der Deutschen Gemeindeordnung von 1935 (RGBl I, 49) angesprochen worden. Zwar konnten die Gemeinden gemäß § 18 „bei dringendem öffentlichem Bedürfnis“ durch Satzung für die Grundstücke ihres Gebietes einen Anschluß- und Benutzungszwang auch für die Müllabfuhr anordnen und sämtliche Gemeindebürger in ein Beseitigungssystem einbeziehen. Allerdings folgte aus dieser Regelung keine Pflicht der Gemeinden zur Abfallbeseitigung.
Hamburg führte daher als erste deutsche Kommune 1893 eine Müllverbrennungsanlage ein, weil die Bevölkerung des Umlands die Unterbringung des von der Cholera verseuchten Abfalls der Stadt verweigerte (Bilitewski/Hardtle/Marek 1990, 1).
Der von der Bundesregierung Anfang 1971 beschlossene Entwurf eines Gesetzes über die Beseitigung von Abfällen zeigte in dieser Hinsicht eine schonungslose Offenheit: „Ungeachtet der lawinenartigen Zunahme an Abfallstoffen ist bisher eine generelle Umstellung auf moderne Verfahren zur schadlosen Beseitigung dieser Stoffe unterblieben. Gegenwärtig werden in der Bundesrepublik Deutschland noch mehr als 90% der Abfallstoffe so wie vor 100 Jahren auf primitivste Art und Weise ohne besondere Vorsichtsmaßnahmen im Gelände abgelagert. Die zur Zeit vorhandenen 50.000 Müllplätze liegen teilweise mitten in hochverdichteten Siedlungsgebieten und haben vielerorts zu üblen Mißständen geführt“ (BR-Drs. 24/71,7).
Vgl. plastisch Bundesregierung — Presse- und Informationsamt (Hrsg.): Brennpunkt Müllproblem, Bamberg 1968; oder aber den Artikel „Die Müll-Lawine rollt auf uns zu“, in: Das Parlament v. 22.8.1970. Ebenso den „Ersten Bericht der Bundesregierung zum Problem der Beseitigung von Abfallstoffen“ (BT-Drs. 4/945) und das Umweltprogramm 1971 der Bundesregierung (BT-Drs. 6/2710).
Anfang der 70er Jahre wurde nach Angaben der Bundesregierung nur etwa die Hälfte der Bevölkerung in regelmäßigen Abständen durch kommunale Betriebe von ihrem Müll entsorgt (BR-Drs. 24/71, 7). „Bei rund 25% der Einwohner, insbesondere in vielen kleinen Gemeinden (...) wird heute der Hausmüll noch nicht regelmäßig gesammelt und abgefahren. Die Einwohner sind hier im wesentlichen auf Selbsthilfe angewiesen“ (Materialien zum Umweltprogramm der Bundesregierung 1971. Schriftenreihe des BML Bd. 1, zit. nach Doedens 1982, 11).
Gesetz über die Beseitigung von Abfällen vom 7. Juni 1972, BGBl I, S. 873.
Neben dem Abfallbeseitigungsgesetz fielen in die ersten Jahre der SPD-FDP-Koalition u.a. die Verabschiedung bzw. Novellierung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, des Wasserhaushaltsgesetzes sowie des Bundesnaturschutzgesetzes. Darüber hinaus wurden die Organisationsgrundlagen fur umweltpolitisches Handeln durch die Einrichtung etwa des Umweltbundesamtes oder des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen verbessert (Hucke 1990, 383f; vgl. zur sozial-liberalen Umweltpolitik auch Müller 1989 sowie Weidner 1995).
Durch das Dreißigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. April 1972 (BGBl I, 593). Zuvor hatte die Bundesregierung versucht, eine genuine Gesetzgebungszuständigkeit aus Einzelvorschriften des Art. 74 Nr. 19 GG abzuleiten (BR-Drs. 24/71, 9), was auf Ablehnung des Bundesratsausschusses für Innere Angelegenheiten stieß (Ausschuß-Drs. 24/1/71).
Nach dem im April 1968 vorgelegten Referentenentwurf sollte das künftige Bundesgesetz ein Rahmengesetz sein, das die Länder durch ergänzende Regelungen ausgestalten konnten. Nachdem im Zuge weiterer inhaltlicher Beratungen Partikularinteressen einzelner Länder einen Kompromiß zwischen Bund und Landesregierungen erschwerten, legten die Länder einen Gegenentwurf vor, in dem sie den Anspruch erhoben, die Abfallmaterie eigenverantwortlich zu regeln. Auf Vorschlag der SPD-geführten Bundesländer lenkte der Bundesrat schließlich ein und schlug vor, durch Grundgesetzänderung die Kompetenz zur Regelung der Abfallbeseitigung umfassend auf den Bund zu übertragen und dem vorhandenen Kompetenzkatalog in Art. 74 Nr. 24 GG u.a. das Sachgebiet der Abfallbeseitigung hinzuzufü-gen.
Im Abfallrecht hat sich terminologisch eine sektorale Differenzierung in Siedlungs- und Sonderabfälle durchgesetzt, die nicht immer trennscharf in stofflicher oder kompetenzrechtlicher Hinsicht Sinn macht. Beide Bereiche unterscheiden sich grundsätzlich in ihren Steuerungsmustern. Siedlungsabfall (in der Literatur auch Konsumabfall oder stark verkürzt Hausmüll genannt) ist ein Oberbegriff für sehr ver-schiedene Abfallarten wie Hausmüll, Sperrmüll, hausmüllähnliche Gewerbeabfälle, Garten- und Parkabfälle, Marktabfälle, Straßenkehricht, Klärschlamm aus kommunalen Anlagen. Baustellenabfälle. Bauschutt und Bodenaushub. Er kann von der kommunalen Entsorgungspflicht im allgemeinen nicht ausgeschlossen werden.
Vgl. unter den Gesichtspunkten der Steuerung von Abfallströmen und der Konkretisierung der Entsor-gungsverantwortlichkeit die §§ 3, 4 und 6 des Abfallgesetzes von 1986.
Allerdings ließ der Regierungsentwurf die Trägerschaft der Abfallbeseitigungspflicht der öffentlichen Hand keineswegs völlig offen, sondern formulierte in § 3 Abs. 1 S. 1: „Die Gemeinden oder andere durch Landesrecht bestimmte Gebietskörperschaften haben die in ihrem Gebiet angefallenen Abfallstoffe zu beseitigen“ (BR-Drs. 24/71), und begründete dies damit, daß zur Bewältigung der Aufgabe „allenfalls die Gemeinden oder, wo deren Kräfte und Möglichkeiten überschritten werden, größere Gebietskörperschaften oder Gemeindeverbände in der Lage sind“ (BR-Drs. 24/71, 12). Der Bundesrat wandte sich gegen die von der Bundesregierung vorgeschlagene Formulierung mit der Begründung, es sei nach dem Grundgesetz allein Aufgabe der Länder, Pflichtaufgaben der Gemeinden zu bestimmen. Die Länder-kammer schlug daraufhin die später Gesetz gewordene, offene Formulierung vor (vgl. BT-Drs. 6/2401, 18).
Vgl. bspw. Bundesministerium des Inneren (Hrsg.) 1971: Materialien zum Umweltprogramm der Bundesregierung, Bonn, sowie das Protokoll der 134. Sitzung des 6. Bundestages, S. 7834ff.
Abfallwirtschaftsprogramm der Bundesregierung von 1975 (BT-Drs. 7/4826).
Umweltgutachten des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen (BT-Drs. 8/1938).
Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfallen vom 27. August 1986 (BGBl I, 1410). Im folgenden bezieht sich die gängige Abkürzung „AbfG“ nur auf dieses Gesetz.
Der erstmals im Abfallwirtschaftsprogramm der Bundesregierung von 1975 konkretisierte Begriff der Abfallwirtschaft stellt terminologisch das „Wirtschaften“ mit knappen Entsorgungskapazitäten und Ressourcen in den Vordergrund und transportiert als Leitvorstellung v.a. den Gedanken der Verwertung, d.h. die Rückführung von Stoffen in den Rohstoffkreislauf. Vgl. als Überblick über Inhalt und Begriff Damkowski/Elsholz 1990 sowie Hermann u.a. 1995. Durch die Ersetzung des Begriffs Abfallbeseitigung durch den der Abfallentsorgung ist der Anwendungsbereich des Gesetzes durch „das Gewinnen von Stoffen oder Energie aus Abfällen (Abfallverwertung) “ (§ 1 Abs. 2 AbfG) neu definiert worden.
Die Vorschriften zur Vermeidung und Verwertung ermangelten eines wirksamen Instrumentariums der Umsetzung oder der Sanktionierung abweichenden Verhaltens und hatten daher fast ausnahmslos ap-pellativen Charakter oder ließen dann, wenn ihnen der Charakter rechtlicher Verbindlichkeit anhaftete, zahlreiche „Schlupflöcher“ — waren vielfach gesellschaftlich konsensuale Orientierungsnormen, ohne eine Orientierung im Einzelfall zu ermöglichen.
Das Verwertungsgebot (mit seiner Gleichrangigkeit von stofflicher — sprich: Recycling — und thermischer — sprich: Müllverbrennung, Pyrolyse etc. — Verwertung) ist nach Maßgabe des § 3 Abs. 2 AbfG insofern substantiell eingeschränkt bzw. unter Vorbehalte gestellt worden, als die Verwertung nur unter explizit im Gesetz definierten Voraussetzungen Vorrang vor der sonstigen Entsorgung (insbesondere der Deponierung) hatte. So mußte die Verwertung von Abfällen technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar sein; gleichzeitig muß für das Verwertungsprodukt aktuell oder in naher Zukunft ein Markt bestehen bzw. geschaffen werden.
Diese im Zuge der Reform von 1986 eingeführte Verordnungsbefugnis ermöglichte es der Bundesregierung, Vermeidungspflichten und Pflichten zur flächendeckenden Durchführung spezifischer Verwertungsmaßnahmen zu erlassen. § 14 AbfG richtete sich auf die Verringerung des Schadstoffgehalts und der Menge der zur öffentlichen Entsorgung anfallenden Abfälle. Zur Mengenreduzierung sah diese „Ermächtigungsnorm“ (Versteyl 1992, 25) den Erlaß von Rechtsverordnungen vor, in denen die Bundesregierung für bestimmte Produkte und Produktgruppen die Form des Inverkehrbringens, der Verwendung, die Getrennthaltung sowie Rücknahme- und Pfandpflichtungen festlegen konnte.
Aus wissenschaftlicher Perspektive z.B. Schoch 1992, If; vgl. auch den „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Abfallgesetzes und des Bundesimmissionsschutzgesetzes“ der Bundesregierung vom 29.5.1991, BT-Drs. 12/631, 11.
So forderte der Sachverständigenrat für Umweltfragen Anfang der 90er Jahre in einem Sondergutachten zur Abfallwirtschaft: Die Abfallwirtschaft in einer umweltbewußten Gesellschaft verlange nach einer „Lenkung von Stoffströmen (…) lange vor der Entscheidung, ob ein Gegenstand zu Abfall wird. Daher bleibt kein anderer Weg als die Einflußnahme auf unternehmerisches Handeln in der Weise, daß Her-stellungsverfahren und Erzeugnisse, die mit größeren Abfallproblemen verbunden sind, von vornherein gar nicht oder so entwickelt werden, daß die sich daraus ergebenden Umweltbelastungen internalisiert werden können. Um dies zu erreichen, muß das gesamte wirtschaftliche Geschehen im Hinblick auf Abfallentstehung und -behandlung systematisch durchdacht und durchleuchtet werden“ (BT-Drs. 11/8493, S. 20, Tz. 22).
Unter produktperspektivischen Gesichtspunkten wird die gesamte Kette der Abfallentstehung vom Roh-stoffabbau über die Herstellung von Zwischenprodukten bis hin zu dem Zeitpunkt berücktsichtigt, an dem ein Produkt nach seinem Gebrauch zu Abfall wird. Vgl. auch das Sondergutachten des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen 1990 (BT-Drs. 11/8493), das hierauf sein analytisches Schwergewicht gelegt hat und stoffpolitische Strategien diskutiert.
Der Stoffstrom umfaßt den Weg eines Stoffes von seiner Gewinnung als Rohstoff über die verschiedenen Stufen der Veredelung bis zum Endprodukt, schließlich die Phase seines Gebrauchs, seiner Wiederverwendung, Verwertung und bis hin zu seiner endgültigen Beseitigung. Inwieweit die implizite Vorstellung einer komplett „geschlossenen Kreislaufwirtschaft“ einer „Abfallwirtschaft ohne Abfälle“ (z.B. Althaus 1992) oder einer „absoluten Abfallvermeidung“ (Looß 1996, 397) tatsächlich realistisch ist, kann und soll hier nicht beurteilt werden.
Gedanklich entwickelt schon im Bericht der Bundesregierung zur Umsetzung des AbfG (BT-Drs 11/754, 4f), im Sondergutachten des Sachverständigenrats für Umweltfragen (BT-Drs. 11/8493, 20ff) sowie im Bericht der Enquete-Kommission des Bundestages „Schutz des Menschen und der Umwelt“ von 1993 („Verantwortung für die Zukunft — Wege zum nachhaltigen Umgang mit Stoff- und Materialströmen“; BT-Drs. 12/5812).
Die konzeptionelle Umorientierung des neuen Abfallgesetzes bündelt sich in einem zentralen Instrument, der „Produktverantwortung“ von Herstellern und Handel. Allerdings wurde die Regelungstechnik des AbfG insofern beibehalten, als auch hier die Umsetzung dieser Produktverantwortung (§ 22 Abs. 1 KrW-/AbfG) in konkrete Pflichten sowie der vom neuen Gesetz grundsätzlich statuierte Vorrang der Vermeidung vor der Verwertung (§ 4 Abs. 1 KrW-/AbfG) an den Erlaß konkretisierender Verordnungen (§§ 23 u. 24 KrWVAbfG) gebunden worden sind. Ob die als „Kreislaufwirtschaftsgesetz“ apostrophierte Novelle, die in ihrer jetzigen Form eher nur auf das Schließen einiger industrieller Produktionskreisläufe abzielt, den nötigen Druck v.a. im Bereich der Produktion aufbauen kann, wird sich erneut im Verwaltungsvollzug zeigen.
Um nur einige ebenso lesenswerte wie detaillreiche Abhandlungen zu nennen: Abel-Lo-renz/Brönneke/Schiller 1994; Böhm/Both/Führ 1992; Deubert 1992; LBU 1992; Lübbe-Wolff 1993.
Eine tiefergehende Beschäftigung mit den vielfältigen Maßnahmen und Aktivitäten lokaler Abfallwirtschaftspolitik — von der kommunalen Vorbildfunktion und Auftragsvergabe über Geschirrmobile, die Förderung der Eigenkompostierung bis zu Sammel- und Tauschbörsen — erübrigt sich an dieser Stelle und ist. für den Fortgang der Arbeit nicht wichtig. Vgl. zum lokalen Handlungsspektrum die in Fußnote 28 angegebenen Werke, die dies erschöpfend behandeln.
So z.B. in Hamburg (Gewiese/Bilitewski/Okeke 1989) oder in Köln (Meyer/Geschuhn 1989).
Vgl. als Überblick die Studie „Abfallvermeidung und Hausmüllentsorgung — Vermeidung und Verminderung von Haushaltsabfällen“, die vom Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag von 1991 bis 1993 erarbeitet wurde. Ausgangspunkt der Untersuchung, der ersten systematischen Aufarbeitung des Forschungsstands zu diesem Thema, war der Abfall aus privaten Haushalten, anhand dessen Strategien und Instrumente zur Abfallreduktion und Schadstoffentfrachtung — mit besonderer Berücksichtigung der Abfallvermeidung — erforscht wurden (vgl. als kurzer Überblick Looß 1996).
Die Menge und Zusammensetzung der gewerblichen Abfälle sind regional sehr unterschiedlich und hängen im wesentlichen von der Wirtschafts- und Branchenstruktur ab. In den Kommunen stellt sich daher eine z.T. stark differierende Problemstruktur, die ein wichtiger Faktor bei der Untersuchung der jeweiligen lokalen Abfallwirtschaftspolitik ist.
Als Überblick über rechtliche Rahmenbedingungen und Spielräume kommunaler Gewerbeabfallpolitik z.B. Knemeyer/Deubert 1992 oder Mebs 1991.
So schlagen bspw. Chantelau/Möker (1990, 83) für den Bereich der hausmüllähnlichen Gewerbeabfälle vor, die Betriebe nach abfallwirtschaftlich relevanten Merkmalen (Vermeidungs- und Verwertungspotential, prozentualer Anteil am Gesamtaufkommen der Gewerbeabfälle etc.) zu klassifizieren und in Benutzergruppen mit unterschiedlichen Gebührenstaffelungen einzuteilen.
Um ein Höchstmaß an Verringerung und Verwertung zu erreichen, empfiehlt das Nds. Umweltministerium (1994a, 45f) den Kommunen einen Maßnahmenkatalog, der Auflagen für Industrie- und Gewerbebetriebe zur Getrennthaltung, die Anpassung der Abfallgebühren im Hinblick auf die Sortenreinheit der angelieferten Abfälle, die Durchsetzung der Rücknahme von Transport- und Umverpackungen sowie eine Intensivierung der Abfallberatung zusammenfaßt und vernetzt.
Als spektakuläres Beispiel einer freiwilligen Selbstverpflichtung kann der „Föhrer Dosenschwur“ von 1991 gelten, der eine Selbstbindung der Einzelhändler der Insel Föhr ist, indem sich alle Beteiligten verpflichtet haben, nach Verkauf der Restbestände keine weiteren Getränkedosen und weitgehend auch keine Einweg-Getränkeflaschen in das Verkaufssortiment mehr aufzunehmen. In den Prospekten über die Insel sowie auf der Insel selbst wird seitdem aktiv mit diesem Dosenschwur geworben (beschrieben in LBU 1992, 46, mit weiteren Beispielen). Nicht selten sind Kommunen mittlerweile selbst Initiator von „Abfallvermeidungswettbewerben“, die sich an Betriebe richten und im Rahmen derer in Sachen Abfall-Vermeidung besonders aktive Betriebe öffentlichkeitswirksam ausgezeichnet werden (vgl. LBU 1992, 48ff).
Knemeyer/Deubert (1992) fuhren in ihrem Beitrag die vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof in einer Normenkontrollentscheidung Anfang 1992 für nichtig erklärte Gewerbe- und Baustellenabfallentsor-gungssatzung der Stadt München an, in die die zum damaligen Zeitpunkt rot-grün regierte Stadt einen Passus aufgenommen hatte, der die „gewerbliche Abgabe von Einwegerzeugnissen an den Endverbraucher“ (§ 3 Abs. 2 der Satzung) verbieten wollte. Das Gericht sprach der Kommune in einer bundesweit beachteten Entscheidung durchweg die satzungsrechtliche Kompetenz zum Erlaß eines Einwegverbots ab und verwies darauf, daß abfallrechtlich (Sperrwirkung des § 14 AbfG) allein dem Bund diese Befugnis zukomme. Vgl. zum Vorgehen der Stadt München Rotzinger 1991; zu einer ähnlichen Initiative der Stadt Nürnberg Praml 1990.
Weitergehende abfallrechtliche Spielräume für Länder und Kommunen sind vom Bundesgesetzgeber stets mit dem Argument eines einheitlichen Rechtsrahmens für wirtschaftliche Aktivitäten zurückgewiesen (vgl. BT-Drs. 10/5656, 56f, in der der Aspekt der Wettbewerbsgleichheit bzw. der „Gleichheit der Systeme“ in den einzelnen Bundesländern von der Bundesregierung explizit hervorgehoben wird) und mit dem Hinweis auf die weitreichende Sperrwirkung durch das AbfG für landes- und kommunalpolitische Aktivitäten (näher Bothe 1987) abgeblockt worden (mit Bezug auch auf Art. 72 Abs. 1 GG). Dieses Prinzip, die „Kleinstaaterei“ im Abfallrecht möglichst einzuschränken, ist im Rahmen der Ver-packungssteuer, die in etwa 40 Kommunen der Bundesrepublik erhoben wird (bzw. erhoben worden ist), durchbrochen worden. Zumindest implizit wird der Aspekt der Rechtseinheitlichkeit ein Hauptmotiv des Verfassungsgerichts gewesen sein.
Unter Restmüll versteht man den unvermeidlichen Teil des Abfalls, der nach Vermeidung und Ausschöpfung aller stofflichen Verwertungsmaßnahmen behandelt und schließlich beseitigt werden muß. In welcher Zusammensetzung und in welcher Menge dieser Restmüll anfällt, hängt einerseits von den jeweiligen kommunalen Vermeidungs- und Verwertungsmaßnahmen und andererseits vom Vermögen der Kommunen ab, über Öffentlichkeitsarbeit und Beratung das „Abfallverhalten“ der Bevölkerung zu beeinflussen.
Dieser „Glühverlust“ beschreibt den Anteil organischer, biologisch abbaubarer Substanz einer behandelten Abfallmenge, der für Regeldeponien (Deponieklasse II) im Anhang B der Verwaltungsvorschrift auf maximal 5% ab dem Jahr 2000 festgelegt wurde.
In Grenzwerten „stecken Konventionen, die auf Politik und kulturellen Werten und Wahrnehmungen (sowie) Gerichtsentscheidungen, die geltendes Recht umgesetzt haben“ (Beck 1988, 129), basieren. Beck weist mit dieser Formulierung darauf hin, daß es sich bei Grenzwerten weniger um strikte Ableitungen aus natur- und ingenieurwissenschaftlichen Erkenntnissen handelt, sondern um ein notwendig willkürliches Ergebnis, in dem sowohl Werthaltungen als auch Interessen und Machtverhältnisse sedi-mentiert sind.
Wurde die Müllverbrennung noch in den 80er Jahren aufgrund des Einsatzes veralteter Technologien sowie fehlender Rückhalte und Reinigungssysteme in den Altanlagen zu Recht als erhebliches Gesundheitsrisiko kritisiert (Ausstoß mit hochgiftigen Dioxinen und Furanen belasteter Abgase etc.), so hat die Nachrüstung von Altanlagen, die Entwicklung neuer Verbrennungsverfahren und die technologische Orientierung der Verbrennung an den strengen Auflagen der 17. BImSchG-Verordnung dazu geführt, daß das Argument einer gesundheitlichen Belastung von den Umweltverbänden und Bürgerinitiativen in den Auseinandersetzungen kaum noch vorgebracht wird.
Umfangreiche Studien (z.B. ITU GmbH/Öko-Institut 1994) konnten allerdings zeigen, daß beide Verfahren auf einem hohen ökologischen Niveau agieren bzw. kein Verfahren eindeutige Vorteile in der Summe aller umweltrelevanten Parameter besitzt. Die Gesamtheit der Stoffe wird bei beiden Verfahren unterschiedlich verteilt: So zeigen die mechanisch-biologischen Verfahren erwartungsgemäß Vorteile hinsichtlich der Luftbelastungen und der Sonderabfallmengen (Filterstäube, Aschen, Schlacken aus Verbrennungsanlagen), sind jedoch im Nachteil in der Wasserbelastung, der Energiebilanz, dem Flä-chenbedarf, der Volumenreduktion und der Reststoffqualität. Zu ähnlichen Ergebnisse kommt Lahl (1995) in einer differenzierten Analyse.
Kritiker einer mit der TASi verknüpften Verbrennungsapodiktik befürchten zudem, daß der notwendige Investitionsschub in thermische Anlagen zu einem weiteren Einstieg kapitalkräftiger Ver- und Entsorgungskonzerne in die kommunale Abfallwirtschaft führen und die Kommunen in eine weitere Abhängigkeit von privaten Betreibern bringen könnte.
So z.B. Kremer 1995, der darüber ein Gutachten für den LK Pinneberg verfaßt hat, sowie ein Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14.12.1993, abgedruckt in: Gewerbearchiv 1994, 298f, in dem das Gericht der TASi eine Bindungswirkung für Bürger und Gerichte, aber auch für Verwaltungen abgesprochen hat. Ähnlich argumentiert auch Schwade (1992) aus der Sicht des Deutschen Städte- und Gemeindbundes.
Für die Errichtung und den Betrieb von Abfallentsorgungsanlagen (Kompostier-, Sortier-, Bauschuttauf -bereitungs- und Verbrennungsanlagen sowie Deponien) war bisher nach dem AbfG stets ein mehrstufiges Genehmigungsverfahren mit starker Öffentlichkeitsbeteiligung und vielfältigen Einspruchs- und Widerspruchsmöglichkeiten, das Planfeststellungsverfahren, notwendig (§ 7 Abs. 1). Einen Anspruch des Antragsstellers auf einen positiven Bescheid gibt es beim Planfeststellungsverfahren nicht.
Vgl. zur Begründung auch den Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz, BT-Drs. 12/3944
So koordiniert das Zentrum für Umweltwissenschaften an der Universität Potsdam 17 Projekte eines Forschungsvorhabens zur „kalten Rotte“ (vgl. näher Soyez 1996). Ziel dieses vom Bundesforschungsmini-steriums eingerichteten Verbunds ist es, die Auseinandersetzung um „kalte“ Verfahren auf eine wissen-schaftlichere Basis zu stellen und zu prüfen, ob und unter welchen Bedingungen solche Verfahren als Stand der Technik betrachtet werden können.
Während aktuell nach Angaben der Bundesregierung 52 Anlagen zur Verbrennung von Siedlungsabfällen in Betrieb sind (Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, BT-Drs. 13/751, lf) und der künftige Bedarf an Müllöfen auf rund 40 (UBA 1990, 18) bis 50 Neuanlagen (BT-Drs. 13/751, 1) geschätzt wird (was sich wohl als deutlich zu hoch erweisen wird!), kann die biologische Behandlung „als standardisiertes Verfahren“ (Oest 1995, 36) in großem Umfang derzeit noch nicht eingesetzt werden (ähnlich Zeschmar-Lahl/Lahl 1996). Neben bundesweit beachteten Modellversuchen in Freiburg i.B. (Heller 1995; Noortwijck 1994) oder im Kreis Düren (Damiecki 1994), in denen versucht werden soll bzw. sollte (wie im Falle des wieder eingestellten Projekts in Freiburg), in einem Großversuch eine hohe Behandlungskapazität auf kleiner Fläche zu realisieren, befinden sich zahlreiche kleinere „Rotteanlagen“ in Betrieb resp. im Planungsstadium.
So eine Abgeordnete der GRÜNEN, Sten.Ber.LT.Nds., 23. Plenarsitzung vom 15.3.1991, S. 1972.
A.a.O., S. 1973.
„Diese Landesregierung lehnt es ab, problemverhindernde Maßnahmen durch Aufrüstung in Nachsorgetechniken zu ersetzen. Darum wird es in dieser Legislaturperiode keine neue Hausmüllverbrennungsanlage geben“ (Regierungserklärung von Ministerpräsident Schröder vom 27.6.1990, Sten.Ber.LT.Nds., 2. Plenarsitzung, S. 57). Vgl. zum abfallpolitischen Ansatz der Landesregierung auch Griefahn 1990 und 1991).
Näher: Koalitionsvereinbarung 1990, Zf. 29–37 sowie LT-Drs.Nds. 12/1144, S. 1). — Im klassischen „Deponieland“ Niedersachsen ist seit den 70er Jahren nur eine Verbrennungsanlage in Betrieb. Darüber hinaus entsorgen einige Kommunen ihren Siedlungsabfall in den Müllverbrennungsanlagen angrenzender Stadtstaaten.
„Umsetzung der TA Siedlungsabfall — Anwendung der Ausnahmegenehmigung nach 2.4 vom 25. August 1993“, abgedruckt in: Nds. Umweltministerium 1994a, 37f.
Beredter Ausdruck dieses „Lernprozesses“ der niedersächsischen Umweltministerin ist ihr Beitrag zu „Kommunikation und Kooperation als Erfolgsbedingungen von Umweltpolitik“ (Griefahn 1997), in dem sie dialogische Politik als Voraussetzung für Fortschritte und Erfolg von Umweltpolitik sieht.
Das zum damaligen Zeitpunkt von Klaus Matthiesen (SPD) geführte MURL diskutierte nach der Entscheidung des Gerichts, die Verbrennung über die Abfallentsorgungspläne der fünf Regierungsbezirke doch noch vor den in der TASi formulierten Fristen für alle Kommunen unmittelbar verbindlich vorzu-schreiben.
Diese inhaltliche Anbindung macht verständlich, daß die SPD-Landesregierung die TASi mit dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verwaltungsvorschrift als unmittelbar geltendes und umzusetzendes Recht betrachtete.
15 Verbrennungsanlagen waren 1997 in NRW in Betrieb, zwei davon sind nach Beginn der rot-grünen Koalition in Betrieb gegangen (Wesel und Weisweiler), eine dritte befand sich zum Zeitpunkt der Untersuchung in Bau (Köln). Als „herausragendes Ergebnis der neuen Abfallpolitik des Umweltministeriums (Schrägstrich. Zeitschrift für bündnisgrüne Politik 7–8/1997, 16) wertete es Ministerin Höhn, den Zubau von Verbrennungsanlagen (12 geplante Anlagen Anfang der 90er Jahre) eingeschränkt zu haben. In einer Pressemitteilung des MURL vom 7.11.1996 ließ die Ministerin mitteilen, daß durch das neue Siedlungsabfallkonzept sechs Müllverbrennungsanlagen verhindert worden seien.
Vgl. zu inhaltlichen Aspekten des Konzepts im einzelnen die „Ergebnisse der Koalitionsgespräche von Bündnis 90/Die Grünen NRW und SPD“ vom 1. Juli 1995, S. 44f; ferner AWI 1/1996, S. 4 und VDI-N 4/1996.
BGBl. I, S. 1234. — Vgl. als detaillreichen Überblick über das Rechtssystem der VerpackVO bspw. Clemens 1994; zum Konzept der „Dualen Abfallwirtschaft“ Thome-Kozmiensky 1991. Während die Nds. Landesregierung die Bundesverordnung im Bundesrat ablehnte und den von ihr nicht zu verhindernden Freistellungsantrag der DSD für Niedersachsen nicht nur jährlich befristete, sondern mit einer Reihe von deutlichen Auflagen (v.a. im Bereich Kunststoffe und Verbunde) verband (vgl. bspw. Nds. Mbl Nr. 42/1992, S. 1756–1760), blockierte das SPD-regierte Nordrhein-Westfalen Änderungsanträge Niedersachsens im Bundesrat und stimmte der Verordnung zu.
Grundziel dieser Initiativen ist es, direkte staatliche Eingriffe zu vermeiden (z.B. durch ein Verbot als umweltgefährlich erachteter Stoffe), und durch die Übertragung der Entsorungspflicht (bzw. die Pflicht zur Verwertung) einen indirekten — finanziellen — Anreiz zur Eigeninitiative zu setzen, so daß sich Hersteller Gedanken über die „postkonsumptive“ Phase machen und die Verantwortung dafür übernehmen sollen, was nach Gebrauch eines Gutes mit diesem geschieht. Die Entwicklung in anderen Produktspaten (nicht zuletzt beim Elektronikschrott) hat gezeigt, daß Unternehmen vielfach Konzepte für eine umwelt-verträglichere Produktgestaltung und Entsorgung entwickelt haben.
Mit der VerpackVO wurde die stoffliche Verwertung zur Pflicht gemacht, um zu verhindern, daß die private Verwertung (v.a. der Kunststoffe und Verbunde) auf Wegen erfolgt, die sich faktisch nicht von der traditionellen Müllverbrennung in der öffentlichen Abfallbeseitigung unterscheidet (Lauer-Kirschbaum 1996, 87). Damit wollte man nicht nur darauf hinwirken, daß nach Möglichkeit neue Strukturen zur Wiederverwertung problematischer Verpackungsmaterialien entstehen, sondern daß gleichzeitig ein Anreiz für die Hersteller geschaffen wird, die Menge der Kunststoffverpackungen zu vermindern.
Dabei gab es grundsätzlich zwei Möglichkeiten des Vertragsabschlusses: i) In einem ersten Fall wird das privatwirtschaftliche System formalrechtlich in die Abfallwirtschaft der Kommune integriert, indem die Kommune nicht Betreiberin des Dualen Systems wird, sondern als „Subunternehmerin“ entweder einen direkten Leistungsvertrags mit der DSD (vertragliche Vereinbarung der Entgeltzahlung, organisatorische Struktur etc.) oder aber einen Drittbeauftragungsvertrag mit einem privaten Entsorgungsunternehmen schließt (auf der Basis des § 3 Abs. 2 S. 2 AbfG), das wiederum in einem Leisungsvertrag mit der DSD steht. Oder ii) der öffentliche Träger überläßt die Aufgabe einem privaten Entsorger und handelt mit diesem die Integration des privaten Systems in die bestehende Entsorgungsinfrastruktur aus (Nutzung und Reinigung öffentlicher Flächen, Sammelzeiten, Öffentlichkeitsarbeit uvm.). Die DSD verfolgte die Strategie, in jeder entsorgungspflichtigen Körperschaft nur ein Unternehmen bzw. eine Institution mit der Durchführung der Sammel- und Sortieraufgabe zu betrauen. Einem Bericht des Bundeskartellamtes zufolge sind Kommunalunternehmen erheblich an der Einsammlung von DSD-Wertstoffen beteiligt. Es stellt fest, daß „nur 61% aller Gebietskörperschaften ... von privaten Anbietern entsorgt (werden). 16% der Verträge sind mit Gemeinschaftsunternehmen unter Einschluß der Kommune geschlossen, und in 23% der Fälle sind die Stadtwerke DSD-Vertragspartner“ (Bundeskartellamt 1993, 19f).
Ahlheim (1993, 377) beschreibt die VerpackVO als „pfiffig“ und „zutiefst marktwirtschaftlich (...) in dem Sinne, daß der Staat hier nicht als der ewige Besserwisser auftritt, der am liebsten alle Details selber regelt, sondern die ihm unverzichtbar erscheinenden ‘Essentials’ (...) festlegt und ansonsten ganz auf die Kreativität und das Organisationstalent der marktwirtschaftlichen Kräfte vertraut. Dabei stört es nicht, daß zunächst einmal nach alter Väter Sitte mit dem Zaunpfahl der starren individuellen Rücknahmeverpflichtungen gewinkt wird, da schließlich erst dadurch bei allen Beteiligten eine soilde Motivationsgrundlage für die Mitwirkung am Dualen System geschaffen wird“.
Zu den Gründen zählen Bünemann/Rachut 1993, 127ff, daß wesentlich mehr Kunststoffe erfaßt als von der DSD kalkuliert worden seien, so daß die mit den Kommunen und Entsorgern vereinbarten Leistungspreise für die Sammlung und Sortierung in die Höhe schnellten. Hinzu kamen die erhöhten Kosten für Zwischenlager und Verwertung sowie für den Export von Kunststoffen, denn statt der von der Verpack VO für 1993 festgelegten Verwertungsquote von 120.000t mußte die vierfache Menge verwertet werden. Als gravierend stellte sich zudem heraus, daß viele der rund 15.000 Nutzer des „Grünen Punktes“ ihre Lizensgebühren zu spät, für zu geringe Verpackungsmengen oder aber gar nicht entrichteten, so daß die Einnahmen deutlich hinter den tatsächlichen Kosten zurückblieben.
Die DSD hatte den Kommunen Anfang Juli 1993 mitgeteilt, sie wolle die geschlossenen Verträge einseitig kündigen und die Zahlung für Container-Stellgebühren und Abfallberatung um eine DM pro Einwohner geringer ausfallen lassen, das Honorar für das Einsammeln und Sortieren um 20% zu kürzen und das Sortieren und Verwerten auf Plastikflaschen und großformatige Folienverpackungen beschränken. Der dann verbleibende Verpackungsabfall sollte von den Kommunen auf Kosten der DSD entsorgt werden (z.B. HAZ, 19.8.93).
Die DSD hatte gerade noch rechtzeitig zum Jahreswechsel 1992/93, wenn auch z.T. nur unter Vorbehalten, von allen Umweltministerien der Länder eine Freistellung (d.h. eine Befreiung des Handels von der Rücknahmepflicht) mit einem Vertrauensvorschuß bekommen, daß die für 1993 geforderten Recyclingquoten von ihr auch sichergestellt werden könnten
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Lamping, W. (1998). Vom Müll zur Policy: Institutionalisierung und Strukturprinzipien der Siedlungsabfallentsorgung. In: Kommunale Abfallpolitik. Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-08136-4_3
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