Zusammenfassung
Kommunalpolitik und -Verwaltung (meistens: Stadtpolitik und -Verwaltung) erregten erst in den späten 60er Jahren das Interesse der Politikwissenschaft (Wollmann 1991, 17). Zu Anfang der Institution der Selbstverwaltung verhaftet, schrieb die Politikwissenschaft dieser noch eine weitgehend überparteiliche, dezidiert sachorientierte Qualität und Tradition zu — als weitgehend unpolitischer Teil der Exekutive. Der Fokus der lokalen Politikforschung zur Funktion, Problemlösungskapazität und Stellung der Kommunen im föderalen Geflecht hat sich seitdem — anknüpfend an innerwissenschaftliche Selbstverständigungsdebatten sowie sich ändernde sozio-ökonomische Rahmenbedingungen — mehrfach und nachhaltig verschoben (vgl. als anschaulichen Überblick Kleinfeld 1996, 17–37 sowie Wollmann 1991). Grob skizziert, wurde die lokale Politikforschung in den 70er Jahren durch zwei Entwicklungen über das überkommene „institutionelle“ Untersuchungsinteresse hinausgetrieben: Zum einen durch die zu dieser Zeit in der sozialwissenschaftlichen Diskussion vorherrschenden „politökonomischen Theorieansätze“, die eine Debatte darüber anstießen, „daß auch und gerade die Analyse von Prozessen und Erscheinungen auf der kommunalen Ebene notwendig deren Einbindung in und Beeinflußung durch gesamtgesellschaftliche Entwicklungen und Faktoren zu berücksichtigen“ hat (Wollmann 1991, 19). Damit sollte die Analyse lokaler politischer Ereignisse, Problemlagen und Entwicklungen in einen das gesellschaftliche Gesamtsystem mit reflektierenden (wirtschaftlich-politischen) Analyserahmen gerückt werden.1
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Literatur
So beklagte bspw. Claus Offe (1975) die mit der zentralstaatlichen „Vereinnahmung“ und „Instrumentalisierung“ der kommunalen Ebene einhergehende Einschränkung kommunaler Eigenständigkeit. Zentralstaatlich zu verantwortende Entscheidungsmaterien sowie deren konfliktreiche Folgeproblematiken würden zunehmend auf die lokale Ebene abgewälzt, während gleichzeitig lokale politische Konflikte von den kommunalen Administrationen absorbiert, partikularisiert und vom Zentralstaat ferngehalten werden würden. Offe bezeichnete die kommunale Autonomie als Fiktion, die von zentraler Ebene nur aufrechterhalten werde, um eine Pufferzone zu schaffen („Puffer- und Filterzone“) (1975, 305ff).
Vgl. exemplarisch Mayntz u.a. 1978 mit ihrer Studie zu „Vollzugsproblemen der Umweltpolitik“. Als Auslöser dieser wachsenden Aufmerksamkeit fur Fragen der Implementation staatlicher Politik und Programme wirkte nach Mayntz (1982, 76) „das enttäuschende Erlebnis des Scheiterns von Reformprogrammen in der Phase des Vollzugs“. Die Suche nach Ursachen für den unterstellten mangelnden Programmerfolg führte zu einer Fülle von politikfeldspezifischen Fallstudien (vgl. exemplarisch Wollmann 1979, Mayntz 1980), in denen Politikbereiche wie bspw. die Stadt- und Regionalpolitik, Arbeitsmarktpolitik sowie der Umweltschutz (bspw. in Gestalt einer Studie von Hucke/Müller/Wassen 1980) im Vordergrund standen, denen in den 70er Jahren eine besondere öffentlichen Aufmerksamkeit galt.
Diese Entwicklung ist auch in der Implementationsforschung nachvollzogen worden: Wurden die Kommunen zunächst eher als potentielle Hemmnisse zentralstaatlicher Reformpolitik analysiert, so dominierte in den 80er Jahren eher „eine Position, die kommunale Handlungsspielräume im Implementationsprozeß als Chance für eine den lokalen Gegebenheiten angepaßtere und damit bessere Politik sieht“ (Jaedicke u.a. 1991, 16). Wollmann sah im Hinblick auf staatliche Steuerung gar die Möglichkeit, daß die Gemeinden in einer Art „Gegenimplementation von unten“ (Wollmann 1983) Programme im Sinne ihrer eigenen Prioritäten und entgegen dem eigentlichen Programmzweck signifikant modifizieren könnten.
Vgl. z.B. Bertelsmann Stiftung 1995; Reichard 1994 sowie die Beiträge in Reichard/Wollmann (Hrsg.) 1996 und Heinelt/Mayer (Hrsg.) 1997.
Dies beklagt auch ein Praktiker, der ehemalige Dezernent für Umweltangelegenheiten der Stadt Bielefeld, Uwe Lahl, der detaillierte Untersuchungen über lokale Entscheidungsprozesse im Bereich des Umweltschutzes vermißt (Lahl 1991).
Beispielhaft Deubert 1992; Jung 1988; Lottermoser 1991; Schoch 1992.
Anschaulich z.B. in Gestalt der beiden Sammelbände: Büro für Umwelt-Pädagogik Media 1993 und 1994.
Exemplarisch Ahlheim 1993; Benzler u.a. 1995; van Mark 1993; Merkel 1996.
Im Mittelpunkt der Untersuchung von Malcher (1992) steht die Frage, ob und inwieweit die Bedingungen und Mechanismen der kommunalpolitischen Willensbilungs- und Entscheidungsprozesse die Standortdurchsetzung von Abfallentsorgungsanlagen beeinflussen.
Neben den erwähnte Studien kommt dies sehr markant in den Beiträgen von Hucke (1983), Müller (1980) sowie Ewringmann/Zimmermann (1978) zum Ausdruck.
Nicht eingegangen wird an dieser Stelle auf einen breiten Forschungsstrang, der die Ausgestaltung, Wirkung und Problematik von innovativen Konfliktlösungsverfahren im Bereich der Umweltpolitik empirisch untersucht. Eine rege publizistische Tätigkeit hinsichtlich alternativer Konfliktregelungsverfahren im Bereich komplexer Umweltkonfliktfälle (Standortentscheidungen, Genehmigungs- und Planungsverfahren etc.) entfaltete hier v.a. die Abteilung „Normbildung und Umwelt“ des Forschungsschwerpunkts Technik-Arbeit-Umwelt am Wissenschaftszentrum Berlin (vgl. z.B. Fietkau/Weidner 1992; allgemeiner und resümierender Fietkau/Weidner 1997; in diesem Kontext auch Pfingsten 1993, die einen Überblick über empirische Untersuchungen zu Konflikten bei der Planung und Ansiedlung von Abfallentsorgungsanlagen gibt).
„Der Schlüsselwert vergleichender Analyse (kann) geradezu darin gesehen werden, daß man zunächst versucht, theoretisch möglichst unvoreingenommen den Untersuchungsgegenstand in seiner Komplexität und Variationsvielfalt empirisch sorgfältig ‘aufzufalten’. Mit dieser empirisch-handwerklichen Arbeit eröffnen sich gleichsam von selbst überraschende Fragen und theoretische Sichtweisen, die einem sonst nie gekommen wären. Natürlich, ein empirischer Ansatz kann in eine untheoretische Sackgasse fuhren, aber er kann ebensogut zur Generierung von ‘begründeten Theorien’ führen, wenn die Beobachtungen durch leitende Fragestellungen, durch einen einheitlichen Begriffsapparat und durch geschicktes Vergleichen strukturiert werden“ (Schmid/Reissert/Bruche 1987, 43).
Die Implementation dieser beiden Bundesprogrammen in konfliktreichen Politikprozessen vor Ort stellt sich zuweilen als Neuverhandlung bzw. Reformulierung auf nationalstaatlicher Ebene gefundener Kompromisse dar.
Deutliche Kritik am Phasenmodell der policy-Forschung, das seinen erkenntnistheoretischen Zenit längst überschritten habe, durchzieht das PVS-Sonderheft zur „Policy-Analyse“ (Héritier 1993), in dem der Versuch unternommen worden ist, identifizierten Erklärungsmängeln mit der Entwicklung und Integration neuer theoretischer Konzepte zu begegnen.
„Political scientiests have shown continuing interest in the way the agenda of policymaking is established, but have not made great progress in devising a theory to explain the process“ (Walker 1981, 76). Eine ähnliche Klage führt Sabatier (1991) eine Dekade später.
Sie führen exemplarisch die Begriffe „policy network“, „issue network“, „policy arena“, „subgovernment“, „iron triangle“, policy community“, „policy domain“, „triple alliances“, „whirlpools“, „subsystem politics“, „policy style“ und „policy universe“ an. Auch Döhler spricht angesichts der vielfältigen Versuche, das politikwissenschaftliche Analyseinstrumentarium zu verfeinern, von einem „konzeptionellen ‘overkill’, der mehr zur Verwirrung als zur Verdeutlichung empirischer Zusammenhänge beizutragen vermag“ (Döhler 1990, 33).
Gleichwohl wäre „some rigour in the use of language“ (Jordan 1990. 319) sicher wünschenswert. Jordan kritisiert daher zurecht: „More importantly if there is no consistency, life becomes very difficult for the student reader, who, confused by the jargon, is likely to desert the study of comparatively simple ideas“ (ebd.).
Auf die Existenz von Politiknetzwerken haben zahlreiche empirische Untersuchungen zur Gesundheits-und Industriepolitik, zur Telekommunikations-, Arbeits- und Wissenschaftspolitik aufmerksam gemacht (Mayntz 1993, 40). Eine neuere umfangreiche Netzwerk-Studie haben bspw. Héritier/Mingers/Knill/Becka 1994 zur europäischen Luftreinhaltepolitik vorgelegt.
„Though the idea of ‘network’ is now a commonplace in studies of policy-making, there is a lack of substance to the term“ (Jordan 1990, 319). Ähnlich Rhodes: „The term is most commonly used as a methaphor. It is unfrequently used with precision. It is rare for it to have any explanatory value“ (1990, 293).
„Policy networks should be conceived as specific structural arrangements in policy making. Policy networks are new forms of political governance which reflect a changed relationship between state an society“ (Kenis/Schneider 1991, 41; Herv. im Original). Staeck (1997) hat den heuristischen Wert des Policy-Netzwerkkonzepts an einem Beispiel aus der europäischen Integrationsforschung vorgeführt und im Rahmen einer Netzwerkanalyse der europäischen Strukturfondspolitik gezeigt, wie europäische, nationale und subnationale Institutionen und Interessenvertretungen in vielfältiger Weise in Entscheidungs- und Implementationsprozesse involviert sind.
Da sich die kommunale Institutionenforschung in großem Maße auf die Frage konzentrierte, „in welcher Weise Kommunalverfassungen die örtlichen Politikinhalte und -ergebnisse beeinflussen können“ (Banner 1989, 39), forderte Grauhan (1975, 12) schon früh, diese inhaltlich-konzeptionelle Verengung aufzugeben und die „Politikforschung aus dem Getto des kommunalpolitischen Systems, definiert durch die Institution der kommunalen Selbstverwaltung“ zu befreien.
Die „System-“ oder „Interaktionsgrenzen“ einer „lokalen Ebene“ werden von den Wirkungen der jeweiligen policies mitbestimmt. Ich möchte daher mit dem Begriff „lokale Ebene“ den Raum beschreiben, in dem eine policy ihre Wirkung entfaltet — und damit all die (privaten, politischen und administrativen) Akteure oder Akteursgruppen erfassen, die von den Wirkungen dieser policy erfaßt werden, an ihrer Veränderung mitarbeiten oder zur Lösung eines Problems beitragen. Die „lokale Ebene“ muß daher gerade mit Blick auf die „Raumwirksamkeit“ von Abfallpolitik nicht zwangsläufig an den Kreis- bzw. Stadtgrenzen enden.
Blanke/Benzler/Heinelt haben die örtlich unterschiedliche Prägung der Arena mit dem Begriff „Arenafärbung“ eingefangen, aus der sich nach ihrem Ansatz „eine spezifische (Vor-)Entscheidung über Lösungsperspektiven“ (1989, 536; Herv. im Original) ergeben soll.
Mit dem Aspekt der „institutionellen örtlichen Gegebenheiten“ müßte in einer Untersuchung lokaler Politik gemeinhin auch die unterschiedliche Wirkung der verschiedenen Kommunalverfassungen analysiert werden, da in ihnen die Gewichtung von Rat/Kreistag und Kommunalverwaltung je spezifisch tariert ist. Da sich die niedersächsische und die nordrhein-westfälische Kommunalverfassung sehr ähneln, kann dieser Faktor vernachlässigt werden.
Im einzelnen können die verschiedenen dabei zu berücksichtigenden Faktoren als Marginalien empfunden werden, in der Summe jedoch ergeben sie ein je verschiedenes Porträt der Kommunen — und generieren Unterschiede, die Unterschiede machen.
Beispielhaft für diesen „kausalen Institutionalismus“ (Nullmeier/Rüb 1993. 40) in der polycy-Forschung, der „seinen Niederschlag in Aufzählungen politikbestimmender Institutionen und ihrer jeweiligen Policy-Wirkung“ (ebd., 41) findet, sei hier auf Untersuchungen zu „Reformblockaden“ im Gesundheitswesen verwiesen (z.B. Mayntz/Rosewitz 1988; Rosewitz/Webber 1990; Mayntz 1990), die Steuerungsprobleme als Folge von Föderalismus, Koalitionsregierungen oder der starken Stellung der Selbstverwaltung/Verbände ansahen.
Heinelt/Weck (1998, 10) weisen daher zurecht darauf hin, die spezifische „Eigengesetzlichkeit “ nicht unterzubewerten, die in den manifesten Strukturen von Institutionen bzw. den institutionalisierten Problemlösungsprinzipien und -möglichkeiten eingelagert ist: „Die manifesten Strukturen weisen einen gegenüber situativen Intentionen von Akteuren verselbständigten Status auf, weil sie zum einen nur nach bestimmten Mechanismen funktionieren bzw. Funktionen erfüllen können und sie zum anderen damit verknüpfte Problemsichten und Problemlösungserwartungen bei Akteuren stabilisieren.“
Dies geschieht in dieser Arbeit sicher weniger voraussetzungsvoll und erschöpfend als z.B. in den Arbeiten von Weck (1995) oder Heinelt/Weck (1998) vorgeführt. Ausgehend von der Bedeutung kultureller Bedingungen für die Logik politischer Institutionen konnten beide in zwei Politikbereichen zeigen, wie die meist verdeckt wirkenden Denk- und Handlungsmuster, die latenten Sinnstrukturen der Akteure in Institutionen und deren Veränderung — mithin in das Handeln der Institutionen selbst — einfließen. In ihren akteursorientierten Untersuchungen gehen sie in entscheidungstheoretischer Hinsicht davon aus, daß hinter sozialen Handlungen latente Sinnstrukturen zu finden sind, die die Wahl verschiedener Handlungsalternativen begrenzen und so der manifesten Entscheidung ihren eigentlichen Sinn verleihen. Nur die Entschlüsselung der latenten Struktur macht es ihrer Ansicht nach möglich zu begreifen, welche handlungsprägenden Präferenzen die Akteure haben und warum sie in spezifischen Situationen so und nicht anders entschieden und gehandelt haben.
Mayntz/Scharpf (1995, 53f) unterscheiden „kognitive“ und „motivationale“ Aspekte der Handlungsorientierung: „Kognitive Orientierungen betreffen die Wahrnehmung der Handlungssituation und ihrer kausalen Struktur, der verfugbaren Handlungsoptionen und erwartbaren Ergebnisse. (…) Bei den motivationalen Aspekten der Orientierung handelt es sich um Antriebsfaktoren für ein sinnhaftes Handeln (…) beziehungsweise (…) um Auswahlgesichtspunkte bei der Wahl zwischen Handlungsoptionen“.
Unter dem Etikett rational choice versammeln sich verschiedene Axiome der MikroÖkonomie, der Spieltheorie und der Theorie öffentlicher Güter, mit deren Hilfe Entscheidungen und Ereignisse auf intentionale Handlungen individueller und kollektiver Akteure zurückgeführt werden. Soziale Realität entsteht und reproduziert sich nach diesem Ansatz wesentlich durch kausal-intentionales Optimierungs handeln von erfolgsorientierten Individuen (Wiesenthal 1987a, 434, 442f). Als differenzierter Überblick über Herkunft, Einordnung und neuere Entwicklungen des rational choice-Ansatzes Franz 1986, Wiesenthal 1987a sowie die Beiträge in Druwe/Kunz 1996. Eine Kurzeinordnung liefert Treibel 1993, 102–104.
Z.B. Mayntz 1988; oder schließlich Mayntz/Scharpf (1995) mit ihrem Ansatz eines „akteurszentrierten Institutionalismus“, der „mit seiner Doppelperspektive auf Akteure und Institutionen diese analytische Dichotomie grundsätzlich überwinden“ will (Mayntz/Scharpf 1995, 46): Der von ihnen entwickelte An satz knüpft an neo-institutionelle Konzepte an und „betrachtet Institutionen sowohl als abhängige wie als unabhängige Variablen, und er schreibt ihnen keine determinierende Wirkung zu. Institutionelle Fakto ren bilden vielmehr einen — stimulierenden, ermöglichenden oder auch restringierenden — Handlungs- kontext (ebd.; Herv. im Original).
Diese „Zwei-Filter-Metapher“, die — simplifizierend ausgedrückt — in constraints als Zwangsbedingungen des Handelns und choices im Rahmen zugänglicher Alternativen differenziert, geht zurück auf ein älteres Modell der Handlungserklärung von Jon Elster (1979, 113ff).
So ist in diesen Arbeiten die ökonomische Nutzenmaximierung nur noch eine unter mehreren Rationalitätsannahmen, d.h. die Liste der Hindernisse für und Einflußfaktoren auf Akteurshandel ist deutlich erweitert worden.
Heinelt/Weck (1994, 13ff) kritisieren, daß rational choice-Ansätze zwar davon ausgehen, daß Handelnde bestimmte Präferenzen für Politikoptionen haben, jedoch ausblenden, woher diese Präferenzen stammen bzw. wie sie produziert und reproduziert werden. Dieser Ausklammerung der unbewußten Bedingungen von Wahlhandlungen versuchen sie damit zu begegnen, daß sie die methodologischen Grundlagen dieses Ansatzes um den Aspekt „latenter Strukturen“ ergänzen, die sie als „interne Momente der individuellen Handlungswahl“ endogenisieren.
Herbert A. Simon (1955) hat im Kontext von Untersuchungen zu Entscheidungsprozessen eine Unterscheidung getroffen zwischen „Optimierung“ und „Beschränkung auf zufriedenstellende Lösungen“, d.h. solche, die eine relativ befriedigende Lösung und Realisierung eigener Werte bieten (110ff). Simon kritisiert das „schematized model of „economic man“, das seiner Meinung nach einer „fairly drastic revision“ bedürfe (99), und argumentiert, daß Entscheider auf der Suche nach (alternativen) Lösungen in keinem Fall nach optimierten, eigene Werte maximal befriedigenden Lösungen suchen würden.
So unterstreicht Amitai Etzioni (1975, 272), daß „in einer besonderen Situation ein Aktor sich durchaus einiger Wahlmöglichkeiten bewußt sein kann, trotzdem aber einiger anderer nicht gewahr wird, die für einen geschulten Beobachter sichtbar sind. Für die meisten gesellschaftlichen Akteure ist der Bereich der möglichen Optionen signifikant größer als die Zahl der Alternativen, derer sie sich bewußt sind“ (Herv. im Original).
„Rational-Choice-Theorien (…) zeigen zumeist nur, daß sich soziale Sachverhalte als Resultat rationalen Handelns darstellen lassen, nicht, daß sie tatsächlich aus solchen Handlungen hervorgehen“ (Kaube 1996, 137).
In einer radikaler interpretativen Sicht gehen solche exogene Faktoren als „akteurseigene Interpretationskonstrukte“ (Nullmeier 1993, 176) in politisches Handeln ein: „Der Raum der erreichbaren Handlungsalternativen ist nicht institutionell, ökonomisch und sozial strukturell vorgegeben, er muß durch Deutungsleistungen des Akteurs selbst konstruiert werden“ (ebd.).
„Wissenspolitologie betont die Abhängigkeit politischen Handelns von Wissen, zu dem es immer auch Alternativen gibt, sie betont die Kontingenz politischen Handelns und auch die politischer Institutionen. Organisationen, Institutionen und kollektive Akteure sind in ihrer Wirkung und ihrem Bestand selbst abhängig von Deutungs- und Interpretationskämpfen um ihre Identität und Legitimität, sie reproduzieren sich durch die Dominanz und die fortdauernde Anerkennung des durch sie verkörperten Norm- und Regel-Wissens. (…) Wissenspolitologie ist der Versuch, Diskurse, wissenschaftliche Debatten und Argumentationen wesentlich politischer, strategischer oder interessenbezogener zu interpretieren, politische Entscheidungsprozesse dagegen kognitivistischer, als dies in einer rein machtzentrierten Sicht der Fall waf“ (Nullmeier/Rüb 1993, 25f).
Wichtige Grundlage der Untersuchung waren zum einen objektive Daten (Abfallbilanzen der Kommunen etc.), die die Problemsituation wiedergegeben, sowie zum anderen Sekundäranalysen (Abfallwirtschaftskonzepte, Betriebsberichte etc.), die neben Informationen strategische Überlegungen der Akteure enthalten.
Regionale Tageszeitungen sind daher wichtig, weil sie den regionalen Markt der Meinungen reflektieren und dabei zeigen, ob, welche, wie und durch wen Probleme thematisiert und Lösungen artikuliert werden und was sich schließlich als herrschende Problemlösungs-Perspektive herauskristallisiert hat.
Dies mag auch als Hinweis auf die Abhängigkeit des Beobachters von den (oft widersprüchlichen) Aussagen, Selbstbeschreibungen, Wertungen und Interessen der interviewten Akteure verstanden werden. Der Blick in und durch die Erlebniswelt der Akteure führt fast zwangsläufig dazu, daß der zur Beobachtung und Interpretation notwendige kritische Abstand schrumpft. Er muß dem Einfühlungsvermögen weichen. Nicht zuletzt dadurch, daß eine möglichst große Anzahl von Interviews geführt wird, was einen Vergleich der individuellen Aussagen und Wahrnehmungen ermöglicht, vermag man schließlich ein Stück Analyse-Autonomie zurückzugewinnen. Dies ist umso essentieller als in dieser Arbeit versucht wird, Politikprozesse und Strukturmerkmale zu verstehen und nicht Politikinhalte aus einer normativen Perspektive zu bewerten oder zu kritisieren. Daher begibt sich diese Arbeit nicht auf die Suche nach einem „best way“ in den Problemlösungen, sondern leitet situative Entscheidungsprozesse her, die einer je eigenen Rationalität folgen.
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Lamping, W. (1998). Theoretisches Konzept, Methode und empirisches Design. In: Kommunale Abfallpolitik. Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-08136-4_2
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