Zusammenfassung
Die Interdependenz von Politik und Wirtschaft wird immer mehr zum kennzeichnenden Merkmal der modernen Industriegesellschaften*. Die Lösung ökonomischer Probleme — schlagwortartig im »magischen Mehreck« erfaßt — ist mit einer Kette politischer Entscheidungen verbunden, die ihrerseits von den sozioökonomischen Kräften und Ereignissen beeinflußt werden. Jedes der gesellschaftlichen Subsysteme »Staat« und »Wirtschaft« (Dahl)1 hat seine Eigendynamik und bestimmte “essentials”, die an den Orten der Berührung und Überschneidung Spannungen erzeugen, wobei die Frage nach den jeweils gesellschaftlich erwünschten Prioritäten und nach der günstigsten Verbindung von leistungsfähigem »System« und demokratischen Normen aufgeworfen wird.
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Anmerkungen
Vgl. Robert A. Dahl: Modern Political Analysis, Englewood Cliffs, N. J. 1964, S. 9 ff.
Vgl. Frieder Naschold: »Demokratie und Komplexität, Thesen und Illustrationen zur Theoriediskussion in der Politikwissenschaft«, in: Politische Vierteljahresschrift (PVS) IX/4/ 1968, S. 516, sowie ders.: Organisation und Demokratie, Untersuchungen zum Demokratie- sierungspotential in komplexen Organisationen, Stuttgart u. a. 1969, insbes. S. 55 und passim.
Zur »nachindustriellen Gesellschaft« vgl. u. a. Toward the Year 2000, Work in Progress, Daedalus, Summer 1967, und future trends, Kurzinformationen der Gesellschaft für Zukunftsfragen e.V. (Hamburg), 1. Jg/1969.
Da im politischen Bereich fast immer sehr viele Randbedingungen mitwirken, kann auch befriedigende Zielerreichung noch als »effizient« angesehen werden.
Vgl. dazu Harold A. Hovey: The Planning-Programming-Budgeting Approach to Government Decision-Making, New York u. a., Praeger, 1968, S. 51 f., und Herbert A. Simon: Administrative Behavior, A Study of Decision-Making Processes in Administration Organization, 2nd Edition, New York, Free Press, 1966, S. 179.
“For goods that have substantial `public’ content, the practical questions are how do we get the public to reveal their preferences and how do we collect beneficiary charges that may promote longrun efficiency and yet not cause short-run inefficiencies.” Jerome W. Milli-man: “Beneficiary Charges and Efficient Public Expenditure Decisions”, in: The Analysis and Evaluation of Public Expenditures — The PPB System. A Compendium of Papers submitted to the Subcommittee on Economy in Government of the Joint Economic Committee U.S. Congress, Vol. 1, Washington, D.C. 1969, S. 316, ferner S. 311 ff.
Herbert R. Balls: “Efficient Public Administration”, in: Canadian Public Administration (Toronto), Vol. VII, No. 2/1964, S. 160 f.
Realiter können dabei auch die subjektiven Interessen der Regierung in die Zieldefinition eingehen.
Vgl. SWIGES, Strukturentwidclung der Wirtschaft und Gesellschaft von Einzelstaaten und Staatengruppen am Beispiel des Lebensstandards in den EWG-Ländern, Bericht über eine Vorstudie, hg. vom Zentrum Berlin für Zukunftsforschung e.V., Berlin 1969. Bei diesem Projekt wurden 53 (von ursprünglich über 80) Subindikatoren zur Beschreibung des Lebensstandards berücksichtigt. Neben den üblichen Größen wie Haushaltsgüter, Kleidung, Heizung und Beleuchtung wurden andere signifikante Subindikatoren aufgenommen, so z. B. Theater-, Kino- und Museumsbesuche, öffentliche Ausgaben für Bildung in 0/o des Volkseinkommens, Arzte/Einwohner, Krankenbetten/Einwohner, Fernsehgeräte, Radiogeräte, Telefone, Zeitungen u. ä. pro Einwohner, Pkw-Bestand, Verkehrstote u. ä., aber auch Größen wie Sparquote, Spareinlagen/Einwohner, Lohn-und Arbeitslosenquote etc.
Vgl. dazu Anmerkung 4.
Der durchschnittliche gegenwärtige Bildungsstand ist ein input zur effizienten Erreichung des outputs »mehr Bildung«, aber auch zur Realisierung anderer Ziele. Auf die damit verbundene Zgordnungsproblematik kann hier nur hingewiesen werden. Ob Effizienz vorliegt, ließe sich z. B. ermitteln, indem die definierten Zielsetzungen (z. B. »Volksgesundheit erhöhen«) bei gleichbleibendem — oder entsprechend umgerechnetem Aufwand mit den zu unterschiedlichen Zeitpunkten erzielten »outputs« verglichen würde. Vgl. zum Problem der Zieldefinition und der Bildung von Indikatoren Raymund A. Bauer (Ed.): Social Indicators, Cambridge and London, MIT Press, 1967 und Isabell V. Sawhill: »The Role of Social Indicators and Social Reporting in Public Expenditure Decisions«, in: The Analysis and Evaluation of Public Expenditures, a. a. O., Vol. 1, S. 473 ff.
Wenn Anmerkung 4 berücksichtigt wird, müßten die Ziele mindestens befriedigend und idealerweise maximal erreicht werden.
Vgl. Frieder Nassbold: Die systemtheoretische Analyse demokratischer politischer Systeme, Vorbemerkungen zu einer systemanalytischen Demokratietheorie als politischer Wachstumstheorie mittlerer Reichweite, vervielfältigtes Manuskript, Oktober 1969, S. 2.
Vgl. ebda. und Niklas Luhmann: »Komplexität und Demokratie, Zu Frieder Naschold 1111Demokratie und Komplexität1111«, in: PVS/X/2–3/1969, S. 314 ff.
Die von Naschold geforderte Vereinheitlichung heterogener Theorien ist deshalb erstrebenswert. Vgl. Frieder Naschold: Die systemtheoretische Analyse…, S. 44.
Die westlichen hochindustrialisierten Industriegesellschaften mit Repräsentativdemokratien werden hier nicht prinzipiell in Frage gestellt.
Wobei die radikaldemokratische Theorie wegen des systemimmanenten Ansatzes kaum berücksichtigt wird.
Vgl. Niklas Luhmann: Komplexität…, S. 319 f.
Vgl. auch Frieder Naschold: Organisation und Demokratie…, S. 93 f. und passim.
In dieser Analyse werden z. B. geistesgeschichtliche oder kulturelle Faktoren nicht explizit berücksichtigt.
Effizienz und Demokratisierung bedingen sich also in noch näher zu bestimmender Weise gegenseitig, wobei definitorisch nicht auszuschließen ist, daß die Demokratisierung einmal die führende Rolle übernimmt.
Sidney Verba: “Democratic Participation”, in: The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 373, Sept. 1967, S. 76.
Vgl. u. a. Erik Boettcher: »Phasentheorie der wirtschaftlichen Entwiddung, Ein Ansatz zu einer dynamischen Theorie der Wirtschaftsordnung«, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts-und Gesellschaftspolitik, 4. Jahr, Tübingen 1959, S. 23 ff.
Es kann vermutet werden, daß sich der latente Konflikt langfristig löst, z. B. in der nachindustriellen Gesellschaft.
Vgl. A. W. Phillips: “The Relation between Unemployment and the Rate of Change of Money Wage Rates in the United Kingdom 1861–1957”, in: Economica, Bd. 25/1958, S. 283 ff.
Die Operationalisierung bereitet selbstverständlich erhebliche Schwierigkeiten. Alle drei Größen wurden hier auf einer von +5 bis —2 reichenden Skala aufgebaut. Jedem »Grad« wird eine bestimmte Definition zugeordnet. Ein Evolutionsgrad von 0 bedeutet z. B.: statische Gesellschaft ohne nennenswerte sozioökonomische Entwicklung; ein Evolutionsgrad von +5 wäre mit hohem Wirtschaftswachstum bei abnehmender Arbeitsbelastung und allgemeiner Zuwachsverteilung (also insgesamt besserem Lebensstandard entsprechend Anmerkung 9) mit weit gestreuter demokratischer Teilnahme durch politische und ökonomische Mitbestimmung beschreibbar. Ein hoher Demokratisierungsgrad (+5) wäre dann durch diese ausgeprägte Mitbestimmung, ein hoher Effizienzgrad durch ein besonders günstiges inputoutput-Verhältnis gekennzeichnet etc. Solche Zuordnungen sind subjektiv. Mit Hilfe der Delphi-Methode ließe sich eine relative Objektivierung erreichen.
Wie leicht ersichtlich ist, kann eine Kurvenverschiebung oder Kurvenverlaufsänderung (z. B. beim Übergang in die nachindustrielle Gesellschaft) diese hypothetischen Relationen wesentlich verschieben.
Sowohl die industrielle Leistungsgesellschaft als auch das demokratische Repräsentativsystem werden prinzipiell vorausgesetzt. Unter Beachtung spezifischer Eigenarten läßt sich die Analyse auch auf nicht-westliche Industriegesellschaften übertragen.
G. N. M. Currie: “Efficiency vs. Service in Public Administration”, in: Canadian Public Administration, Vol. VII, No. 2/1964, S. 172.
Vgl. “Statement by the President to Cabinet Members and Agency Heads on the new government-wide Planning-Programming and Budgeting System, August 25, 1965”, in: Official Documents, prepared by the Subcommittee on National Security. and International Operations, U.S. Senate, Washington, D.C. 1967. Weitere Einzelheiten bei Carl Böhret: »Das Planning-Programming-Budgeting System als zukunftsorientierte Entscheidungshilfe für die Regierung«, in: Futurum, Bd. 2, Heft 1/1969, S. 102 ff.
Nach Virginia Held: “PPBS comes to Washington”, in: The Public Interest, No. 4/1966, S. 112.
Vgl. Charles L. Schultze: Federal Program Planning and Budgeting. System (Gaither Lectures, First Draft, unveröffentlichtes Manuskript) Part III, (Washington, D.C.) 1968, S. 33 ff.
Programmbeispiel B folgt in etwa einer vom U. S. Department of Health, Education and Welfare durchgeführten Programmanalyse. Vgl. auch Elizabeth Dror: “HEW grapples with PPBS”, in: The Public Interest, No. 8/1967, S. 15 ff.
Vgl. zur verfeinerten Analyse auch Carl Böhret und Albrecht Nagel: Politisches Entscheidungshilfsmittel Systemanalyse, in: PVS/X/4/1969, S. 576–603.
Vgl. vor allem die Maternal and Child Health Care Programs„ abgedruckt in: The Planning-Programming-Budgeting System — Progress and Potentials. Hearings before the Subcommittee on Economy in Government of the Joint Economic Committee, U. S. Congress, Washington, D. C. 1967, S. 10 ff. und “Special Analytic Study: Urban Commutation Alternatives”, in: The Analysis and Evaluation of Public Expenditures…, Vol. 2, S. 698 ff.
Vgl. zu den einzelnen Widerständen das Protokoll der Conference on the Public Service, Meeting No. 38, The Brookings Institution, March 8–9, 1968 (unveröffentlicht).
Vgl. Gordon Tullock: The Politics of Bureaucracy, Washington, D. C. 1956, S. 142 ff. und Anthony Downs: Bureaucratic Structure and Decisionmaking (=The RAND Corporation, RM-4646-i-PR), Santa Monica 1966, S. 126 ff.
Vgl. Gordon Tullock: “The RAND-Parkinson Effect”, in: Papers on Non-Market Decision-Making, Vol. III/1967, S. 93 ff.
Aus Briefen von Abgeordneten des US-Kongresses an den Verfasser (23. u. 24. 1. 1968). 4o Bestätigt in Gesprächen, die der Verfasser mit Angehörigen verschiedener Stäbe von Kongreß-Ausschüssen im Frühjahr 1968 in Washington, D. C., führen konnte.
Vgl. vor allem Charles O. Jones: Every Second Year, Congressional Behavior and the Two-Year Term, Washington, D. C., The Brookings Institution, 1967.
Vgl. generell Helmut Meinhold: »Veränderung oder Aufhebung der Tarifautonomie?«, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik, N. F., Bd. 33, Berlin 1964, S. 781f. und Kurt H. Biedenkopf: Grenzen der Tarifautonomie, Karlsruhe 1964 ferner Rudolf Wiethölter: Rechtwissenschaft (=Fischer Bücherei, Funk-Kolleg, Bd. 4), Frankfurt a. M. 1968, S. 293 ff., insbesondere S. 296.
Dazu gehören auch einkommens-und vermögenspolitische Lösungen. Vgl. auch Rudolf Wiethölter: Rechtwissenschaft…, S. 294.
Vgl. The Public Interest in National Labor Policy (ed. by the Committee for Economic Development), New York 1961.
Je nach Art der Eingriffe bzw. deren Folgen könnte man genauer zwischen staatlicher Mitwirkung (Einmischung) und Mitbestimmung unterscheiden. An den Ergebnissen der Analyse würde das nichts Wesentliches ändern.
Vgl. auch die kritische Analyse von Ernest Mandel: Die deutsche Wirtschaftskrise. Lehren der Rezession 1966/67, Frankfurt a. M. 1969; ferner Hans-Hermann Hartwich: »Die Neue Wirtschaftspolitik«, in: Zeitschrift für Politik, Heft 4/1967.
Vgl. Charles E. Lindblom: The Intelligence of Democraty, Decision Making through Mutual Adjustment, New York, Free Press (1965).
Vgl. auch Karl Schiller: Reden zur Wirtschaftspolitik 1 (=BMWI Texte), Bonn 1967, S. 35 und S. 53. 4a Karl Schiller: Reden zur Wirtschaftspolitik 1…, S. 60.
Vgl. die Außerungen des scheidenden Vorsitzenden der IG Chemie, Wilhelm Gefeller, und seines Stellvertreters Karl Köpper auf dem 8. Kongreß der Gewerkschaft am 1. 9. 1969. Nach Berichten in der Frankfurter Rundschau und der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 2. 9. 1969. Ferner Joachim Brettschneider: »Lohnpolitik und konzertierte Aktion — der Standpunkt der Arbeitgeberverbände« (Referat), abgedruckt in: Gewerkschaftsspiegel, Nr. 12/13 1969, S. 6, sowie Ernest Mandel: Die deutsche Wirtschaftskrise…, S. 52 f., Anm. 38.
Auch Mandel weist auf den Zusammenhang von autonomiebeschränkender »Konzertie- rung« und wilden Streiks hin. Vgl. Ernest Mandel: Die deutsche Wirtschaftskrise…, S. 53.
Hinweise bei Bernhard Tacke: »Gewerkschaftliche Vorstellungen zur Tarifpolitik im Rahmen der konzertierten Aktion«, in: Gewerkschaftsspiegel, a. a. O., S. 1 f.
Otto Schlecht: Konzertierte Aktion als Instrument der Wirtschaftspolitik (=Walter Eucken Institut, Vorträge und Aufsätze, Heft 21), Tübingen 1968, S. 22. Dagegen vertrat Karl Schiller die Meinung, daß sich die »eigentlichen Orientierungsdaten« erst als Resultat der gemeinsamen Bemühungen der an der konzertierten Aktion Beteiligten ergeben sollten. Vgl. Karl Schiller: Reden…, a. a. O., S. 86.
Otto Schlecht: Konzertierte Aktion…, S. 19.
Vgl. Karl Schiller: Reden… 1, S. 61, und ders.: Reden… 4 (1968), S. 59 f. und S. 79 ff. Ähnlich H. J. Wallraff: »Die konzertierte Aktion — Analyse ihrer Leitideen«, in: Gewerkschaftsspiegel…, S. 10.
Vgl. Rudolf Henschel: »Gewerkschaften am Scheideweg«, in: Gewerkschaftliche Monatshefte, 20. Jhg., Heft 4/1969, S. 216 f.
Darüber Alfred Christmann, in: Gewerkschaftsspiegel…, S. 14
Vgl. Rudolf Henschel: »Gewerkschaften…«, S. 217.
Vgl. H. J. Wallraff: »Die konzertierte Aktion…«, S. B.
Nach Otto Schlecht: Konzertierte Aktion…, S. 15.
Vgl. z. B. Karl Schiller: Reden… 2 (1967), S. 147, und ders.: Reden… 4 (1968), S. 216 f.
H. J Wallraff: »Die konzertierte Aktion…«, S. 9.
Die »Gleichschritt-Bewegung« erfolgt innerhalb des schraffierten Feldes in Skizze 1.
Vergl. auch Dietrich Schindler: »Ausbau oder Abbau der Demokratie«, und Gerhard Schürch: »Wandlungen in der Politik und ihre Folgen für die Verwaltung«. Beides in: Beiträge zur Staatsreform, Jahrbuch der Neuen Helvetischen Gesellschaft 1967, o. O. (1967), S. 114 und S. 254 ff.
Der recht unkomplizierte Austausch von politischen und ökonomischen Führungspositionen bringt in den USA das ökonomische Effizienzdenken unmittelbar »persönlich« in die Exekutive. Vgl. u. a. David Stanley u. a.: Men who govern, A biographical profile of federal political executives, Washington, D. C., The Brookings Institution, 1967, S. 31. ff.
Die Zahlen in Klammern beziehen sich auf die Verbindungslinien in Skizze 2.
Erläuterungen zu Skizze 2: ILG = industrielle Leistungsgesellschaft; EX =Exekutive; LEG =Legislative; AUT = Autonomie-Bereiche. Die gestrichelte Linie in den Blöcken drückt Einschränkung bzw. Ausdehnung der Spielräume aus. Die Unterbrechung der Verbindungslinien (4) und (5) soll den Erfolg der Exekutive bei der Abwehr von Kontrollansprüchen und bei der Beeinflussung autonomer Bereiche symbolisieren.
Das trifft für das präsidentielle Regierungssystem der USA mehr zu als für das parlamentarische der Bundesrepublik.
Daß sie dabei der Gesamtgesellschaft Ziele zu suggerieren mag, die sie z. B. selbst — wie die Instrumente zur Effizienzerhöhung — aus der Privatwirtschaft übernommen hat, sollte beachtet werden.
Die gesellschaftlichen Kräfte wenden sich wohl erst dann gegen die Effizienz verfolgende Regierung, wenn eine allgemeine staatliche Bevormundung droht. Solange die Mehrheit der
Bürger davon überzeugt ist, daß ihnen die Exekutive eine effiziente Befriedigung wichtiger Wünsche bietet, wird auch eine gewisse Entdemokratisierung hingenommen. Die Wächter über einen angemessenen Demokratisierungsgrad scheinen eher die autonomen Gruppen zu sein.
Zwar wurden andere Größen nicht explizit berücksichtigt, sie traten aber auch im Verlauf der Analyse nicht so stark als »exogene Kräfte« auf, daß sie berücksichtigt hätten werden müssen.
Beide Bewegungen lassen sich also vermutlich in das schraffierte Feld der Skizze 1 einordnen.
Thomas Ellwein: Einführung in die Regierungs-und Verwaltungslehre, Stuttgart u. a. 1966, S. 171. Ferner J. Becker: Shared Government in Employment Security, New York 1959, S. 44.
Die Erhaltung des gesellschaftlichen Evolutionsgrades hängt also zu nicht geringem Maße von den Abgeordneten ab. Mehr Qualifikation mancher Kontrolleure darf aber nicht durch rechtliche Einschränkungen des passiven Wahlrechts erzwungen werden — schon weil ein Übel nicht durch ein anderes beseitigt werden kann — doch läßt sich auf lange Sicht wohl kaum eine Reform des parlamentarischen Sachverstandes vermeiden. Eine »kalte Beschränkung des passiven Wahlrechts« ist nicht auszuschließen, wenn Effizienzsteigerung und Kontrollfähigkeit verknüpft werden sollen, die Parlamentarier mit dem “know how” aber nicht nachziehen können.
Da die erarbeiteten Orientierungsdaten von der breiten ïiffentlichkeit ja fälschlicherweise als »bare Münze« angesehen werden, sollten die »Leidtragenden« wenigstens im 2. Glied an der »Verpflichtung« durch die Regierung beteiligt werden.
Vom DGB werden neuerdings wieder Arbeiterkammern oder paritätisch besetzte IHK’s gefordert. Die Diskussion um einen Bundeswirtschaftsrat ist ebenfalls wieder aufgekommen. Vgl. auch H. J. Wallraff: »Die konzertierte Aktion…«, S. 2; Rudolf Henschel: »Gewerkschaften…«, S. 218, sowie Kurt Simon: »Dissonanz im Orchester«, in: Die Zeit, Nr. 12 vom 21. 3. 1969, S. 37.
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Böhret, C. (1971). Effizienz der Exekutive als Argument gegen Demokratisierung?. In: Probleme der Demokratie heute. Politische Vierteljahresschrift (Sonderheft 2), vol 2/1970. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-02848-2_14
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