Zusammenfassung
Es soll nunmehr versucht werden, die für die Verbändeforschung relevanten Ergebnisse, zu denen die Untersuchung der drei Gesetzgebungsprozesse zur Personalvertretung im Bund, in Nordrhein-Westfalen und in Berlin geführt hatte, zusammenfassend darzustellen. Für den Beobachter des Zustandekommens dieser Gesetze ergeben sich einige bemerkenswerte Schlußfolgerungen auf die politische Aktivität der Interessenverbände im Regierungssystem der Bundesrepublik. Durch eine gründliche Analyse der wechselseitigen Einflußnahme aller am Zustandekommen der Personalvertretungsgesetze beteiligten Akteure und Adressaten galt es, zu erforschen, was in der Verfassungsrealität der Bundesrepublik tatsächlich geschehen ist, um die in ihrer gesellschaftspolitischen Tendenz wie in vielen ihrer Einzelbestimmungen höchst umstrittenen Personalvertretungsgesetze für den öffentlichen Dienst zu schaffen. Die Einflußnahme von Interessenverbänden auf die politische Willensbildung, mit welchen Mitteln und auf welchen Stationen des politischen Entscheidungsprozesses sie auch immer erfolgen mag, kann — dem theoretischen Ansatz dieser Arbeit entsprechend — erst dann begriffen werden, wenn die Wechselwirkungen beachtet werden, die zwischen den Verbändeaktivitäten, den Institutionen und den politischen Handlungsformen eines bestimmten Regierungssystems bestehen.
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Literatur
In seinem jüngst erschienenen Buch über Interest Groups in Italian Politics widmet auch La Palombara (Anm. I/7) der Problematik der.Bureaucratic Intervention. der italienischen Interessenverbände drei umfangreiche Kapitel, ohne dabei deren EinfluBnahme auf die Gesetzgebung zu vernachlässigen
Vgl. hierzu Fragenkomplex 12, o. I. Kapitel, S. 32.
Siehe dazu Bundesgesetzblatt, Teil I, Jahrgänge 1953 bis 1955. Gesetze, die 1953 nod, vor den Wahlen verabschiedet wurden, waren u. a.: Ergänzungsgesetze über die Verlängerung der Wahlperioden der Betriebsräte, das Flüdhtlings-Notleistungsgesetz, das Wohnraumbewirtschaftungsgesetz, das Bundesvertriebenengesetz, das Sdswerbesdhädigtengesetz, das Gesetz über die Errichtung der Bundesversidserungsanstalt für Angestellte, das Sozialgeridhtsgesetz, das Arbeitsgeridstsgesetz und das Wahlgesetz zum zweiten Bundestag und zur Bundesversammlung. Der zweite Bundestag hat im Jahr 1954 insgesamt 54 Gesetze und im Jahr 1955 bis zur Verabschiedung des BundesPersVG am 25. August 1955 33 Gesetze behandelt und verabschiedet. Darunter befanden sich so wichtige sozialpolitische Vorlagen wie das Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz, das Kindergeldgesetz, das Gesetz über die Verbände der gesetzlichen Krankenkassen und der Ersatzkassen und das Landwirtschaftsgesetz. Besonders umstrittene Gesetzvorlagen, die während dieser Zeit beraten, aber erst später verabschiedet wurden — wie z. B. das Kartellgesetz — sind zahlenmäßig dabei nicht erfaßt.
Heinz Josef Varain, Parteien und Verbände. Studie über ihren Aufbau, ihre Verflechtung und ihr Wirken in Shceswig-Holstein 1945 bit 1958, Köln und Opladen 1964.
A. a. O., S. 306 f. — Diese Feststellung steht allerdings im Widerspruch zu einer Bemerkung des Autors an anderer Stelle (S. 291 f.), an der er D. Trumans Auffassung unterstreicht, die unmittelbare Verbindung der Verbändevertreter zu den Abgeordneten beeinflusse die Willensbildung des Parlaments weit wirksamer als die hörung.
Vgl. o. I. Kapitel, Fragenkomplex 1, S. 30.
Bailey (Anm. I/35), S. 236. Als ›tributaries. führt er außer einem clash of powerful economic interests. u. a. an:.contributions of social theorists.,.the quality of Presidential leadership.,,ambitions and administrative arrangements in the Executive Branch., ›individual legislators and their governmental and non-governmental staffs. und.the policy commitments of political parties.
Varain (Anm. IX14) kommt in seiner Darstellung der Einflußnahme der Gewerkschaften und der Unternehmer auf die Gestaltung des schleswig-holsteinischen Betriebsrätegesetzes von 1950 zu dem Ergebnis, daß hier alle Initiativen von den Verbänden ausgingen, die wesentlichen Entscheidungen bereits im vorparlamentarischen Raum fielen und das Parlament erst handelnd in Erscheinung trat, als die eigentlichen Auseinandersetzungen schon beendet waren (S. 294–303). — Ebenso wie beim Zustandekommen des Mitbestimmungsgesetzes handelt es sich hier um eine sozialpolitische Gesetzgebung aus der Frühzeit unserer parlamentarischen Demokratie nach 1945. Varain sagt selbst, daß eine solche kompakte Beeinflussung im vorparlamentarischen Raum nicht einen Regelfall der politischen Aktivität der Verbände darstellt.
A. a. O., S. 310 f.
Wittkämper (Anm. I15), S. 186; S. 185.
Vgl. o. IV. Kapitel
Bethusy-Huc (Anm. I/43), S. 108 ff. — Auf S. 110 stellt die Verfasserin fest: Die Meinungsbildung der Parteien und der Fraktionen erfolge nidst notwendig einheitlich,chr(133).wenn starke, von einer Partei integrierte verschiedene Interessengruppen gleichzeitig angesprochen werden.
Diese ist, anders als in der vorliegenden Studie, weniger auf das Handeln und die Argumentation der Beteiligten als auf die konfrontierende Wiedergabe von Stellungnahmen und Dokumentationen zugeschnitten.
Bethusy-Huc (Anm. I/43), S. 9 ff.; S. 14 ff.
A. a. O., S. 36–81. Leider werden die Vorgänge, die infolge dieses defensiven Interessendrudcs auf die Parteien zur.Durchlöcherung des Regierungsentwurfs. des Kartellgesetzes geführt haben, nicht näher analysiert. — A. a. O., S. 57.
La Palombara (Anm. 1/7), S. 249; S. 199 ff. Er stützt seine Auffassungen auf empirische Untersuchungen.
Vgl. o. I. Kapitel, Fragenkomplex 2, S. 30 f.
Die Zahl der von der Bundesregierung und aus dem Bundestag eingebrachten Gesetzentwürfe zeigt laut Angaben des Statistischen Jahrbuchs für die Bundesrepublik Deutschland 1964, Stuttgart—Mainz 1964, Abschnitt VI, Wahlen, 8, Gesetzgebung in der 1. bis 3. Wahlperiode des Deutschen Bundestages, S. 145, ein deutliches Übergewicht der von der Bundesregierung eingebrachten Entwürfe:
Die auch unter Bezugnahme auf das Zustandekommen des BundesPersVG formulierte Ansicht von E. L. Pinney, der Bundesrat fungiere im Gesetzgebungsverfahren als Instrument “through which conservative interests not effectively represented in the Bundestag seek modification of legislative bills favourable to them”, ist übertrieben, sie steht nur teilweise im Einklang mit der tatsächlichen Rolle dieses Organs bei der Behandlung des Personalvertretungskomplexes. Siehe Edward L. Pinney, Federalism, Bureaucracy, and Party Politics in Western Germany. The Role of the Bundesrat, Chapel Hill 1963, S. 209; S. 238.
Vgl. o. I. Kapitel, Fragenkomplexe 3 und 5, S. 31.
Im Gegensatz dazu hat Viola v. Bethusy-Huc in ihrer Untersuchung der Beratungen über das Kartellgesetz, wie bereits auf S. 204 bemerkt, eine defensive Taktik der Verbände gegenüber Parteien und Parlament festgestellt. Auch Daniel Berman meint, daß Verbände bzw. Lobbyisten bei der Einflußnahme auf die Gesetzgebung im amerikanischen Kongreß infolge der Kompliziertheit seiner sozialen Struktur wie seiner geschäftsordnungsmäßigen Verfahren eine defensive Taktik bevorzugten. Daniel M. Berman, In Congress Assembled. The Legislative Process in the National Government, New York-London 1964, S. 102, S. 104.
Der Wortlaut des in Anm. IV/128 zitierten innerverbandlidhen Schreibens des DBB ist symptomatisch für die Kombination der Mittel der Druckausübung, die ein Großverband anwendet, wenn er seine Interessen gefährdet sieht und offensiv vorgeht. Ein gewisses Pendant zu dieser Großaktion stellen allerdings die Maßnahmen dar, die die DAG zur Verbesserung der Erfolgsaussichten der Gewerkschaften auf Grund eines eigens dazu entworfenen Aktionsplans bis zur dritten Lesung im Bundestag durchgeführt hat (vgl. o. V. Kapitel, S. 125).
Vgl. o. IV. Kapitel, S. 91 ff.
Vgl. o. VII. Kapitel, z. B. S. 161 ff.
Vgl. o. VI. Kapitel, insbesondere die vergleichende Übersicht S. 134 ff.
Das beste Beispiel dafür sind wohl die Vorschriften des BundesPersVG über Mitwirkung und Mitbestimmung. Die vielfache Umformulierung ursprünglicher Vorschläge zeigt sich sehr deutlich bei dem Vergleich der verschiedenen Vorschriften über Stufenvertretung und Gesamtpersonalrat in den Entwürfen mit der Fassung des Gesetzes.
Wichtige Abweichungen findet man etwa in den Vorschriften über (a) die Art der Beratung und Entscheidung (Gruppenentscheidung statt gemeinsamer Entscheidung auch in Gruppenangelegenheiten), (b) die Zulassung von Gewerkschaftsvertretern (auf Beschluß des Personalrats statt auf Antrag eines Viertels der Personalratsmitglieder), (c) die Wahlverfahren zum Gesamt-und Stufenpersonalrat (direkte statt indirekte Wahlen), (d) die Beteiligungsrechte des Personalrats in Personalangelegenheiten (statt Mitbestimmung lediglich Mitwirkung bei Beamten, teilweise auch bei Angestellten und Arbeitern), (e) die Beteiligungsrechte des Personalrats bei Entscheidungen über wirtschaftliche Fragen (keine solchen Rechte im PersVG gegenüber dem im BetrVG vorgesehenen Informationsrecht und der Mitbestimmung in besonderen Fällen mit Hilfe des Wirtschaftsausschusses), (f) die Gerichtszuständigkeit (Verwaltungs-statt Arbeitsgerichte).
Vgl. o. I. Kapitel, Frage 6, S. 31. — Über die fünf Stufen der Kompromißbildung s. o. III. Kapitel, S. 31 f.
Die Gewerkschaften sind ermächtigt, Anträge auf Bestellung des Wahlvorstands zu stellen und Wahlvorbereitungen unter gewissen Umständen einzuleiten (17, 19, 20); eine Wahl anzufechten (S 22); Anträge auf Ausschluß einzelner Personalratsmitglieder oder auf Auflösung des Personalrats zu stellen (5 26); bei ausgesetzten Beschlüssen des Personalrats zu vermitteln (38) und Vorschläge zur Berufung von Beisitzern in den Fachkammern der Verwaltungsgerichte zu unterbreiten (5 77 II).
Vgl. 35 und 50 I PersVG.
Verfasser dieses Berichts ist Diplom-Soziologe Michael Jenne. Auf Grund einer Befragung von Dienststellenleitern, Mitgliedern der Hauptpersonalräte und Gewerkschaftsfunktionären in fünf Bundesbehörden sowie teilnehmender Beobachtung an Sitzungen von Hauptpersonalräten hat Jenne unter anderem untersucht, wie die Dienststellenleiter, die Personalräte und die Bediensteten die Institution der Personalvertretung bewerten und welches Verhältnis zwischen Gewerkschaften und Personalräten in der Praxis besteht
Vgl. o. I. Kapitel, Frage 4, S. 31.
In den Geschäftsordnungen der Bundesregierung ist zwar eine Information der beteiligten Fachkreise. sowie der Landesregierungen über die Referentenentwürfe vorgesehen, nicht aber ebenso eine Information der politischen Parteien und der Fraktionen des Bundestags. Dem mag die verfassungsrechtliche Überlegung zugrunde liegen, daß den Parteien während der Verhandlungen im Bundestag ausreichend Zeit und Möglichkeiten geboten werden, an den Entscheidungen über Gesetze mitzuwirken.
Auf die verfassungsmäßig und institutionell begründete Vorzugsstellung der Parteien gegenüber den Verbänden wurde bereits o. im I. Kapitel, S. 17 ff., hingewiesen. — Wittkämper (Anm. I/5), S. 167 f., vertritt die Ansicht, daß Parteien und Verbände in verfassungsrechtlicher Hinsicht zwar berufen sind, an der staatlichen Willensbildung mitzuwirken, daß den Parteien hingegen auf Grund der Bestimmungen des Artikels 21 GG eine bevorzugte Stellung eingeräumt werden müßte. Während die Parteien Anspruch auf eine gleichberechtigte Teilnahme an der politischen Willensbildung hätten, stünde den Verbänden nur eine Mitwirkung zu, die sich auf die legitime Vertretung begrenzter Interessen beschränke.
Bethusy-Huc (Anm. I/43) äußert sich über den Einfluß der Verbände auf die politische Willensbildung; sie vertritt dabei eine redit widerspruchsvolle Auffassung, wenn sie an einer Stelle (S. 127) sagt: »chr(133)die Verbände können nur über direkte und indirekte Beeinflussung der Parteien auf die Gesetzgebung einwirken, während die Parteien ihrerseits auf die Verbände hinsidhtlids finanzieller Unterstützung sowie hinsichtlich der Ankittung von Wählergruppen angewiesen sind, zugleich (S. 128) jedoch einräumt: Neben der direkten Beeinflussung einzelner Parteien haben alle Verbände gleichmäßig die Möglichkeit, auf die Exekutive und damit indirekt auf die Regierungspartei einen gewissen Einfluß auszuüben.
Der Fall des sozialdemokratischen Abgeordneten Rübenstrunk, eines in Personalvertretungsfragen führenden Mitglieds des nordrhein-westfälischen Landtags, der sich bestimmten Wünschen des DGB widersetzte — siehe o. VII. Kapitel, S. 171 —, kann als Beispiel dafür herangezogen werden.
Bethusy-Huc (Anm. I/43), S. 109 ff.; S. 113, weist allerdings darauf hin, daß die Meinungsbildung über wirtschaftspolitische Gesetze in den Parteien keineswegs immer einheitlidi erfolge; je nach der Bedeutung einer Frage bildeten sidi audi innerhalb der Fraktionen untersdtiedlidte Fronten heraus. Ihrer Ansicht nach hängt es von den.versdsiedenen Integrationsradien der Parteien, wie der.unterschiedlichen Intensität und der untersdiiedlidsen Einheitlidikeit der angesprochenen Interessen. und der.strategischen Position der Interessengruppen ab, wellte Gruppierungen sidh bei der Mehrheitsbildung innerhalb der Fraktionen ergäben
Vgl. o. I. Kapitel, S. 10.
Truman (Anm. I/6), S. 350 f.; S. 391 ff.
Wahlke (Anm. 1/22),S.205.
Wittkämper (Anm. I/5), S. 175 f. Wittkämper stützt sich hier auf Otto Stammer, »Politische Soziologie», in: Arnold Gehlen und Helmut Sdtelsky, Hrsg., Soziologie. Ein Lehr-und Handbuch zur modernen Gesellschaftskunde, 5. Aufl., Düsseldorf—Köln 1964, S. 315; S. 319. — Bei Milbrath (Anm. I/6) findet sich auf S. 345 folgende interessante Formulierung über The Balance of Power in Lobbying.: “An important factor attenuating the impact of lobbying on governmental decisions is the fact that nearly everey vigorous push in one direction stimulates an opponent or coalition of opponents to push in the opposite direction. This natural self-balancing factor comes into play so offen that it almost amounts to a law. The great numbers of lobbyists in Washington may actually be a blessing instead of a threat to the governmental system. When groups push on both sides of an issue, officials can more freely exercise their judgment than when the groups push on only one side.”
Bethusy-Huc (Anm. I/43), S. 36 ff.; S. 118 ff.
Wittkämper (Anm. I/5), S. 188, vertritt die Auffassung, daß Bundesminister zwar die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers nicht.über eine Interessenhausmacht. antasten dürfen und daß der Bundeskanzler nicht durch.Immediatvertrag mit Interessenverbänden.das Parlament präjudizieren dürfe. Dagegen sei ein Minister in der Lage,.seinem legitimen Ressortinteresse dadurch Gewicht zu verleihen, daß er.gleichlaufende Verbändeinteressen mobilisiert.
Vgl. o. I. Kapitel, S. 31.
Diese Tendenz, eigene Interessen mit dem Allgemeininteresse zu identifizieren, ist anscheinend ein weitverbreitetes Mittel der Interessenpolitik in vielen Ländern. So berichtet J. La Palombara (Anm. I/7) über die Versuche einiger italienischer Interessengruppen, durch Veranstaltung sogenannter,scientifllc ronferences. vor der Offentlidhkeit die Verbandspolitik.in den Mantel des öffentlichen Interesses. zu hüllen (S. 199 ff.; S. 246 f.).
Vgl. o. III. Kapitel, S. 58 ff.
Vgl. o. V. Kapitel, S. 128 ff.
So beharrte etwa der DBB auf seinen Forderungen: keine Teilnahme von Gewerksdsaffsvertretern an Personalratssitzungen, Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte, Zuständigkeit der Gruppen für ihre eigenen Angelegenheiten (Gruppenwahl, Gruppenberatung, Gruppenentscheid, Gruppensprecher). Der DGB dagegen verlangte nach wie vor: gemeinsame Beratung und Entscheidung, beratende Mitwirkung bei Verwaltungsanordnungen auch in innerdienstlidten Fragen, Einrichtung von Einigungsstellen, weitgehende Mitwirkung und Mitbestimmung in sozialen und personellen Fragen.
Niederschrift über die Sitzung der.Kleinen Kommission zum PersVG. vom 5. April 1955 in Bonn, S. 4.
Vgl. o. I. Kapitel, S. 26 f., zum Begriff des Sachverstands und S. 31 zur Frage nach der spezifischen Rolle des Sachverstands.
Vgl. o. III. Kapitel, S. 58 ff.
Vgl. o. III. Kapitel, S. 70 ff.
Vgl. o. III. Kapitel, S. 73, insbes. Anm. III/82; IV. Kapitel, S. 108 ff., inbes. Anm. IV/10I.
Vgl. o. IV. Kapitel, S. 92 f.
Welche Freiheiten der Entscheidung über die in der Einflußnahme auf das Parlament und die Parteien angewandte Taktik die einzelnen Verbandsvertreter und Experten haben, ist in Deutschland noch nicht untersucht worden. — L. W. Milbrath (Anm. I/6), S. 39 ff., hat auf Grund einer Befragung von über 100 Lobbyisten und von Mitarbeitern des amerikanischen Kongresses über die Lobbyisten als Person und über ihre spezifische politische Rolle festgestellt, daß zwar die Verhandlungsstrategie von den Führungen der großen Organisationen, die Verhandlungstaktik aber zumeist von den Lobbyisten bestimmt wird.“Size of staff and role of strategy partially determine the respondent’s freedom on tactics: those of small staffs have complete freedom, and those of larger staffs generally must consult superiors or colleagues” (S. 48.)
Vgl. o. I. Kapitel, S. 32.
Vgl. Stammer,.Interessenverbände und Parteien» (Anm. I/37), S. 593 f. — Hondrich (Anm. I/38), S. 152 f., meint
die Verbandsideologie habe die Funktion, die Mitgliederinteressen zu integrieren; in der Ideologie des DGB z. B.
führe das Postulat der Mitbestimmung nicht zu einer Differenzierung, sondern zu einer Integrierung der Interessen.
Vgl. o. III. Kapitel, S. 70 ff.
Vgl. o. V. Kapitel, S. 122 ff.
Vgl. o. IV. Kapitel, S. 109 ff., insbes. Anm. IV/111; Anm. IV/115.
Vgl. o. VII. Kapitel, S. 158 f.
Vgl. o. VII. Kapitel, S. 168.
Vgl. o. I. Kapitel, S. 32
Obwohl beispielsweise zu den Fragen der allerdings in gesellschafts-und wirtschaftspolitischer Hinsicht höchst bedeutsamen Gesetzgebung über die Wettbewerbsbeschränkungen zahllose Aufsätze, Stellungnahmen und Kommentare in der Tages-und Fachpresse erschienen sind, der Rundfunk sich zu diesen Problemen regelmäßig geäußert hat und in der politisch interessierten Offentlichkeit darüber lebhaft debattiert worden ist, ist nach Ansicht von Bethusy-Huc (Anm. I/43), S. 121; S. 132, eine durchgehende, für die parlamentarischen Beratungen relevante Meinungsbildung zum Kartellgesetz in der Öffentlichkeit nicht erfolgt.
Vgl. o. V. Kapitel, S. 119 ff.
Vgl. o. VIII. Kapitel, S. 178.
Vgl. o. I. Kapitel, S. 9 f.; IX. Kapitel, S. 218 f. — Eine Darstellung der damit zusammenhängenden Fragen müßte sich mit.den soziologisch-ideologischen wie mit den verfassungspolitischen und sozialtherapeutischen Aspekten dieser Problematik befassen.
Vgl. o. I. Kapitel, S. 19 ff.
Vgl. o. I. Kapitel, S. 14; S. 18 ff.
Vgl. Anm. IX/38.
Nach Abschluß dieses Manuskripts wurde das »Gutachten des Wissenschaftlichen Beirates beim Bundeswirtschaftsministerium zur Verbesserung des Zusammenwirkens staatlicher und nichtstaatlicher Kräfte. veröffentlicht;Bulletin des Presse-und Informationsamtes der Bundesregierung,Nr. 41 vom 9. März 1965, S. 330. In diesem Dokument wird u. a. vorgeschlagen, daß der Bundesregierung bei der Vorbereitung von Gesetzentwürfen unterbreitete Meinungsäußerungen der Verbände dem Parlament mit Angaben darüber,ein welcher Weise die Regierung in der endgültigen Fassung des Entwurfs diesen Anregungen und Einwendungen Rechnung getragen hat, mitgeteilt werden sollten. Weiterhin wird empfohlen,die Bundestagsausschüsse sollten von der Möglichkeit Gebrauch machen,ein öffentlicher Verhandlung Vertreter von Interessenverbänden und auch unabhängige Sachverständige zu vernehmen und eine vollständige Niederschrift darüber zu veröffentlichen. Es handelt sich hier um einen Verfahrensvorschlag,der an den amerikanischen hearings orientiert ist.
Paul-Henri Claeys bezeichnet eine solche Anpassung und Übereinstimmung als ‘institutionalisation interne.; »L’action des groupes de pression économiques et son institutionalisation. Etude comparative en milieux anglo-saxons et européens continentaux. in: Revue de l’Institut de Sociologie, Université Libre de Bruxelles, Heft 3, 1963, S. 641 ff.
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Stammer, O. et al. (1965). Chancen und Grenzen Interessenpolitischer Einflussnahme. In: Verbände und Gesetzgebung. Schriften des Instituts für Politische Wissenschaft, vol 18. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-02765-2_9
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