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Kommunikationstechniken und Kommunikationsstrukturen im allgemeinen höheren Verwaltungsdienst

  • Gerhard Brinkmann
  • Wolfgang Pippke
  • Wolfgang Rippe
Chapter
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Part of the Forschungsberichte des Landes Nordrhein-Westfalen book series (FOLANW, volume 2339)

Zusammenfassung

Da eine Organisation im sozialwissenschaftlichen Sinne
  1. 1)

    ein soziales Gebilde ist, d.h. ein gegliedertes Ganzes mit einem angebbaren Mitgliederkreis und interner Rollendifferenzierung, das

     
  2. 2)

    bewußt auf spezifische Ziele hin orientiert ist und

     
  3. 3)

    im Hinblick auf die Verwirklichung dieser Ziele zumindest der Intention nach rational gestaltet ist1),

     
lassen sich die Behörden und Ämter der allgemeinen öffentlichen Verwaltung unter den Oberbegriff “Organisation” einordnen.

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Referenzen

  1. 1).
    MAYNTZ 1963, S. 36. In der betriebswirtschaftlichen Organisationslehre war lange Zeit ein anderer Begriff im Gebrauch (vgl. z.B. noch KOSIOL 1968,S.17 ff), jedoch setzt sich heute auch der oben skizzierte durch (vgl.z.B.GROCHLA 1972, S. 15 ff)TGoogle Scholar
  2. 2).
    So die Definition von WITTMANN 1969,Sp.69a, der wir hier folgen. In der Informationstheorie sind andere ublich.Google Scholar
  3. 3).
    Dies ist keine logische Implikation,aber trotz aller Möglichkeiten zur Programmierung von Aktivitaten,treten — wie MARCH/SIMON 1958,S.158 ff erlautern — Anordnungen, Fragen usw. offensichtlich in alien Organisationen auf.Google Scholar
  4. 4).
    So WITTMANN 1969,Sp.700. Gelegentlich wird zwar “Information” als zweckorientiertes Wissen, aber gleichzeitig auch als Oberbegriff für Anordnungen, Anfragen, Bitten, Mitteilungen usw. angesehen (so z.B. KOSIOL 1966, S.162 und 186 ff; WILD 1967,S.134 f). Diese andere Definition führt jedoch nicht zu anderen Ergebnissen.Google Scholar
  5. 5).
    So HAX 1969, Sp. 825 Entsprechend den abweichenden Definitionen aus Anm. 4 wird Kommunikation auch als Übermittlung von Informationen bezeichnet (so KOSIOL 1966, S. 163; WILD 1967, S. 133; aber auch LUHMANN 1969, Sp. 831). Auch diese andere Sprachregelung ist für die Ergebnisse unerheblichGoogle Scholar
  6. 1).
    Streng genommen ist natürlich die Optimierung des Kommunikationssystems ohne die Berücksichtigung der Folgekosten, die fur eine evtl. notwendige Ausbildung der Rollentrager anfalien, nicht sinnvoll; das Kommunikationssystem mit der zweit- oder drittbesten Effizienz kann namlich alles in allem dennoch das beste sein, wenn es geringere oder gar keine Trainingsaufwendungen erfordert. Eine solche simultane…Optimierung ist jedoch so lange utopisch, wie wir — wie im folgenden zu zeigen ist — nicht einmal wissen, wie das Koiranunikationssystem allein optimal zu gestalten ist.Google Scholar
  7. 1).
    Vgl. ZIEGLER 1968Google Scholar
  8. 2).
    Gelegentlich kann z.B. aufgrund einer speziellen Versuchsanordnung ein Teilnehmer nur mit einem Oder elnigen anderen Nachrichten austauschen.Google Scholar
  9. 1).
    Vgl. MELLER 1969, Sp. 838Google Scholar
  10. 1).
    Vgl. z.B. OEVERMANN 1969 und die dort zitierten ArbeitenGoogle Scholar
  11. 2).
    So z.B. KERN 1967, S. 552; BRUNNER 1965, S. 39; NEUFFER 1965, S. 90 und THIEME 1967, S. 193? PETERS 1949,S.240.Google Scholar
  12. 1).
    Der Konflikt ist natürlich dann besonders leicht möglich, wenn die Mitgliedschaft ohnehin nur der Förderung der eigenen Interessen dienen soil. Vgl. dazu insbesondere ARGYRIS 1957.Google Scholar
  13. 1).
    Diese Absichten schlieβen sich selbstverstandlich nicht aüs. Sie dürfen andererseits nicht verwechselt werden mit den syntaktischen Formen einer Nachricht. So kann nicht nur die Übermittlung einer Aufforderung, sondern auch die einer Information in der Absicht geschehen, die Kooperation eines Organisationsmitgliedes zu sichern. Gleichfalls auf einer anderen Dimension liegt eine von Ackoff vorgeschlagene Einteilung (ACKOFF 1958, S. 226): “We shall say that a communication which changes the probabilities of choice, in forms; one that changes the efficiencies of courses of action, instructs; and one that changes the values of outcomes, motivates.”. Einteilungskriterium ist hier offensichtlich das Element im Entscheidungsprozefi einer Person, auf das sich die Nachricht bezieht. Es kann also sein, daß man die Kooperation eines Mitgliedes oder die Losung der Sachaufgabe mit Hilfe von Aussagen, Fragen oder Aufforderungen zu fordern versucht, wobei man mit den Nachrichten eine Veranderung der Zielfunktion (“Motivation”) oder der (perzipierten) Konsequenzen von Handlungsalternativen (“Instruktion”) oder der (perzipierten) Handlungsalternativen (“Information”) zu erreichen hofft.Google Scholar
  14. 2).
    Im allgemeinen ist das nicht der Fall, eine prominente Ausnahme bilden aber z.B. MARCH, SIMON 1958, S. 89 fGoogle Scholar
  15. 1).
    Diese drei Aspekte der Organisationsstruktur entsprechen in etwa den von Kosiol für wesentlich erachteten, wobei bei ihm das Kommunikationssystem unter den Begriffen “Arbeitszusammenhang” und “Kollegienzusammenhang”, und das Entscheidungssystem als “Leitungszusammenhang” und “Stabszusammenhang” figuriert. Vgl. neben den bereits zitierten Arbeiten etwa KOSIOL 1962, S. 76 ff und KOSIOL 1969, Sp. 180 ff.Google Scholar
  16. 1).
    Vgl. z.B. MARSHAK 1955. Im Gegensatz zu unserem Modell wird bei MARSHAK allerdings nur die Verteilung der Entscheidungsaufgaben vorausgesetzt.Google Scholar
  17. 2).
    HAX 1969b, Sp. 849Google Scholar
  18. 1).
    Angaben dazu bei HAX 1969b, Sp. 850 f; MAYNTZ 1963, S. 94 fGoogle Scholar
  19. 1).
    Was wir hier Kommunikationstechniken nennen, wird auch anders genannt. Man spricht z.B. von Kommunikationsmedien oder — so KOSIOL und seine Schüler — von Zeichentragern (KOSIOL 1966, S. 186), zu denen dann auch z.B. das “telefonisch ubermittelte mündliche Wort” (so KANELLOPOULOS 1970, S. 102) gehört.Google Scholar
  20. 1).
    So z.B. v.HARNACK 1951, S. 197 ff. Quantitativ schlagt sich dies unter anderem in den Prüfungsbedingungen für die Referendarprufung nieder, in der in den meisten Bundeslandern der schriftliche Teil starker als der mundliche gewichtet wird. Vgl. LOHSE 1973, S. 126Google Scholar
  21. 2).
    THIEME 1967, S. 70 und 274Google Scholar
  22. 3).
    THIEME 1967, S. 277. Auch Kritiker der Verwaltungspraxis sehen es so, z.B. LAUXMANN 1971, S. 17Google Scholar
  23. 4).
    So etwa die Geschaftsordnung fur die Behorden der Regierungsprasidenten vom 25. 10. 1966 (im folgenden:Geschaftsordnung Rp) in § 39.1. Ähnlich die gemeinsame Geschaftsordnung für die Ministerien des Landes Nrw vom 1. 7. 1962 (im folgenden:Gg0) § 14.2Google Scholar
  24. 5).
    Dieser Verdacht verstarkt sich, sieht man sich die zitierten Regelungen genauer an. Die imindliche Erledigung ist namlich z.B. It. Geschaftsordnung Rp § 39.2 nur dann vorzuziehen, soweit sie ebenso schnell und billig ist wie die schriftliche und “sachlich vertretbar”. Besonders die letzte Leerformel ist geeignet als Begründung für die Reduzierung der mündlichen Erledigung auf ein Minimum.Google Scholar
  25. 6).
    SCHEFFER 1898, S. 5Google Scholar
  26. 1).
    Vgl. z.B. WEBER 1956, S. 560. Die Rolle Webers wird im übrigen z.B. sehr deutlich bei THIEME 1967, S. 70.Google Scholar
  27. 2).
    Vgl. ALBROW 1972, S. 56 ffGoogle Scholar
  28. 3).
    Vgl. z.B. die Aufstellung bei Hall 1963, S. 34, sowie auBerdem Udy 1958, S. 417 Haufig wird sogar bei der Darstellung des Weberschen Idealtyps auf dieses Merkmal verzichtet. Vgl. z.B. UDY 1958, 1961. Zu den Ausnahmen, die die Schriftlichkeit wenigstens als mogliche Dimension erwahnen, gehoren z.B. HININGS u.a. 1967, S. 66, und STINCHCOMBE 1959, S. 184Google Scholar
  29. 4).
    Dazu MAYNTZ 1965, S. 494Google Scholar
  30. 5).
    WEBER 1961, S. 190 fGoogle Scholar
  31. 6).
    WEBER 1956, S. 126Google Scholar
  32. 7).
    Vgl. z.B. GGO § 19.1Google Scholar
  33. 1).
    Vgl. Abschnitt 5.2.1.7Google Scholar
  34. 1).
    Vgl. schon SCHEFFER 1898, S. 8Google Scholar
  35. 1).
    Die Bedeutung des Telefonierens ist in unserer Stichprobe so gering, dafi uns die aus Erfahrungen mit der Verwaltung der Vereinigten Staaten abgeleitete Warnung von JANOWITZ und DELANEY, Kommunikationssysteme in der Verwaltung nicht allein in der Dimension “schriftlich oder mtindlich” zu untersuchen, für die Bundesrepublik nicht angebracht erscheint. (Vgl. JANOWITZ, DELANEY 1957, S. 155)Google Scholar
  36. 1).
    Vgl. z.B. die oben in Anm. 2 f S.149, genannten AutorenGoogle Scholar
  37. 1).
    So z.B. THIEME 1967, S. 95Google Scholar
  38. 2).
    S. unten Abschnitt 7.2.Google Scholar
  39. 3).
    Ergebnisse, die gut mit einer größeren Burgernähe von Beamten auf den niedrigeren hierarchischen Stufen vereinbar sind, legen JANOWITZ/DELANEY 1957 vor.Google Scholar
  40. 1).
    WEBER 1956, S. 560Google Scholar
  41. 1).
    WOLFF 1970, S. 92 verwendet fur Sachbearbeiter den bezeichnenden Ausdruck “Konzipienten”.Google Scholar
  42. 2).
    Diese Vermutung stimmt übrigens gut mit einer von BERKOWITZ und BENNIS im Rahmen der Interpretation anderer Daten gemachten überein, auch wenn es auf den ersten Blick anders erscheint. Sie vermuteten, mit steigender hierarchischer Stellung werde ein immer groBerer Teil der Arbeit durch “interoffice memos”erledigt(vgl.BERKOWITZ/BENNIS 1961,S.43). Diese These widerspricht unserer nicht, weil BERKOWITZ und BENNIS sich nicht auf die wichtigsten Arbeitsakte beziehen. Man konnte daher sagen, daß die schriftlichen Kommunikationsprozesse zwar den grSbten Zeitaufwand erfordern, aber nicht den groBten Anteil an den wichtigen Arbeitsakten (namlich den Absprachen uber die interoffice memos) beanspruchen. tiber Beobachtungen, die wiederum diese Interpretation bestatigen, berichtet CARLSON 1951, S. 88 ffGoogle Scholar
  43. 3).
    Vgl. weiter oben Kapitel 3Google Scholar
  44. 1).
    Eine Analyse mit der Gesamtbeschaftigtenzahl als Indikator fur die BehordengroBe bringt im übrigen Ergebnisse, die von den folgenden nicht wesentlich abweichen.Google Scholar
  45. 2).
    Die oberen Behorden schlieBen wir im Kapitel 5 von der Analyse aus, weil sie zu heterogen sind; die von uns befragten unteren, bei denen es sich ausschlieBlich um Finanzamter handelt, werden gleichfälls nicht berücksichtigt, weil hier Behordencharakteristika und Aufgabengebiet kaum getrennt werden konnen. Lediglich in der Rubrik “Alle Behorden” sind diese beiden Behordengruppen mit berücksichtigt.Google Scholar
  46. 1).
    Daß innerhalb jeder Spalte nicht mehr alle GröBenklassen aufgeführt sind, hat seinen Grund in zu geringen Besetzungszahlen. In entsprechender Weise sind wir in alien folgenden Tabellen verfahren.Google Scholar
  47. 1).
    Abschnitt 2.4.3Google Scholar
  48. 1).
    Vgl. die Daten in Kapitel 3Google Scholar
  49. 1).
    Vgl. Abschnitt 7.2Google Scholar
  50. 1).
    S. dazu Abschnitt 4.3.1 und 4.3.2Google Scholar
  51. 2).
    Produkt-Momentkorrelationskoeffizient nach Bravais-PearsonGoogle Scholar
  52. 3).
    Dafur spricht auch eine weitere Beobachtung, die wir hier nicht im einzelnen dokumentieren wollen: Die (wenigen) Personen namlich, die in der Mehrzahl ihrer Arbeitsakte gar keinen Ermessensspielraum haben, also sehr stark normgebunden arbeiten, führen (auch wenn man andere Faktoren konstant halt) deutlich weniger personliche Gesprache als ihre Kollegen mit groBerem Ermessensspielraum.Google Scholar
  53. 1).
    Die unteren und oberen Behorden berücksichtigen wir aus den oben erwahnten Gründen hier nicht.Google Scholar
  54. 1).
    Vgl. Abschnitt 5,2.1.2Google Scholar
  55. 1).
    S. auch Abschnitt 2.4.3Google Scholar
  56. 2).
    WOLFF 1970, S. 91Google Scholar
  57. 1).
    So etwa die Geschaftsordnung Rp in § 8.3 fur AbteilungsleiterGoogle Scholar
  58. 2).
    Geschäftsordnung Rp § 9,4Google Scholar
  59. 3).
    Gemeinsame Geschäftsordnung fur die Ministerien des Landes Nrw vom 1. 7. 1962 (GGO) § 4,3Google Scholar
  60. 4).
    Ggo § 37,3; Geschaftsordnung Rp § 53 Für die Prüfung unserer Vermutungen, bei der wir wiederum nur jeweils zwei Variablen simultan ausschalten konnen, konnen wir zum Teil auf bereits aufgefuhrte Tabellen zurückgreifen, die wir für die hier beabsichtigte Prüfung nur anders lesen mussen. Urn z.B. zu kontrollieren, ob die unterschiedliche Verteilung der Beamten nach hierarchischer Ebene und Tatigkeitsgebiet auf die Behorden für die Unterschiede in der Gesprachshaufigkeit zwischen mehr Oder weniger bürgernahen Behorden verantwortlich zu machen ist, konnen wir auf die Tabelle 5.6 zurückgreifen. Wahrend wir bisher jeweils innerhalb einer ihrer Spalten die Haufigkeit der Gesprache in den Tatigkeitsgebieten betrachtet haben (urn ihren EinfluB auf die Gespra’chshaufigkeit zu bestimmen), vergleichen wir nun über die Spalten hinweg Personengruppen mit dem gleichen Tatigkeitsgebiet und gleicher hierarchischer Stellung. Wir stellen also z.B. den Anteil der Gesprache von Referenten aus obersten Behorden mit dem Tatigkeitsgebiet “Ordnungsangelegenheiten” (It. Spalte 2b: 54% aller Arbeitsakte) dem Anteil gegenuber, den wir bei Personen finden, die im gleichen Tatigkeitsgebiet mit gleicher hierarchischer Stellung in den Mittelbehorden,also als Dezernenten (Anteil It. Spalte 3: 60%) und in den Kommunen als Amtsleiter(Anteil It. Spalte 4: 64%) arbeiten. Zu prüfen ist insgesamt, ob sich — wie bei dieser speziellen Subgruppe -auch in alien anderen gleichgelagerten Vergleichen nach wie vor eine unterschiedliche Haufigkeit von Gesprachen in Behorden unterschiedlicher Bürgernahe zeigt. Obwohl wir diese Vergleiche nur auf der “Expertenebene” durchführen konnen (die anderen sind in Kommunen und Mittelbehorden zu schwach besetzt) erschwert die Vielzahl der Tatigkeitsgebiete einen Uberblick. In Tabelle 5.9 haben wir deswegen die Differenzen im durchschnittlichen Anteil der Gesprache an alien Arbeitsakten zwischen den fraglichen Subgruppen gegenübergestellt. Die dort aufgeführten Unterschiede in der Gesprachshaufigkeit scheinen uns — besonders, was die der Kommunalverwaltungen zu den anderen Behorden angeht — gravierend genug, urn der Bürgernahe einer Behorde auch unabhangig von ihren spezifischen TaGoogle Scholar
  61. 1).
    Alle fehlenden Gruppen sind nicht stark genug besetzt: Vo11juristen auf der “Zuliefererebene” gibt es z.B. praktisch nur in den obersten Behorden und Dipl.-Ingenieure auf der “Leiterebene” in hinreichender Zahl nur in den Kommunen.Google Scholar
  62. 1).
    Die Qualifikation “in einer Behorde” ist, auch wenn sie im folgenden nicht immer angefuhrt wird, auBerst wichtig. Wir konnen dadurch in diesem Abschnitt die in anderem Zusammenhang (s. den vorhergehenden Abschnitt) wiehtige Frage nach der Vergleichbarkeit von hierarchischen Stellungen in so unterschiedlich strukturierten Behorden, wie es z.B. Ministerien einerseits und Kommunalverwaltungen andererseits sind, ausklammern. Voraussetzung ist daßei allerdings, daß nur Behorden gleicher Struktur zusairanengefaBt werden. Wir sehen diese Bedingung für die von uns gebildeten Behordengruppen unterschiedlicher Burgernahe als erfullt an.Google Scholar
  63. 2).
    Sofern das nicht der Fall istf wie etwa bei Hilfsdezernenten und Dezernenten in Mittelbehorden, haben wir die hierarchischen Ebenen nicht getrennt betrachtet.Google Scholar
  64. 1).
    Der Wert von 10% stellt also die durchschnittliche Spannweite der Besoldungsgruppen dar, die in Tabelle 5.12 jeweils in einer der Spalten 2a bis 6b aufgefuhrt sind.Google Scholar
  65. 2).
    Vgl. Kapitel 5.2.1.2Google Scholar
  66. 1).
    Es handelt sich hier selbstverstandlich urn einen ungewogenen Durchschnitt der Abstande in den vier Tatigkeitsgebieten.Google Scholar
  67. 2).
    Einige Indizien sprechen dafur, daß die GroBenordnung dieser Abstande auch fur Mittelbehorden und Kommunen gelten. In Gewerbe- und Ordnungsangelegenheiten Tatige z.B. fuhren in Mittelbehorden auf der Leiterebene (n=16) durchschnittlich in 64 I, auf der Expertenebene (n=69) aber nur in 56% ihrer Arbeitsakte personliche Gesprache. Fur die Kommunen lauten die entsprechenden Anteile 77% (n=15) und 63% (n=107).Google Scholar
  68. 1).
    So Z.B. ALBERS 1966, S. 444; KANELLOPUOLOS 1970, S. 108; MERRIHUE I960, S. 179; REDFIELD 1958, S. 78; NEWCOMB, SAMMONS 1961, S. 270Google Scholar
  69. 2).
    So z.B. MERRIHUE 1960, S. 174Google Scholar
  70. 3).
    Fur das personliche Gesprach entscheiden sich etwa LÖNN 1969, S. 35; BATA 1967, S. 227; Dagegen z.B. MERRIHUE 1960, S.179; WEIZSÄCKER 1959,S.49(wenn Sprache der “Information” dient)Google Scholar
  71. 1).
    Das wird deutlich, wenn man sich z.B. im Inhaltsverzeichnis von MERRIHUE die Liste der “Specific Management Uses of Communicatio” ansieht. Aufgeführt sind: Use of communis cation in achieving employee participation administering change, crisis, strikes. Einen ahnlichen Eindruck gewinnt man auch bei NEWCOMB/SAMMONS 1961;ZANDER 1964 und HABERKORN 1970.Google Scholar
  72. 1).
    Dies ist eine experimentell seit langem gesicherte Behauptung, die vor allem im Zusammenhang mit der Entstehung und Verbreitung von Gerüchten geprüft wurde. Vgl. z.B. ALLPORT,POSTMAN 1945Google Scholar
  73. 2).
    DAHLE 1954Google Scholar
  74. 1).
    ALBERS 1966, S. 438Google Scholar
  75. 1).
    BURNS 1954, S. 78Google Scholar
  76. 2).
    KELLY 1964, S. 282Google Scholar
  77. 3).
    HORNE, LUPTON 1965, S. 26Google Scholar
  78. 4).
    COPEMAN 1963, S. 7Google Scholar
  79. 1).
    Vgl. die weiter unten besprochenen Unterschiede im Ablauf der Entscheidungsprozesse.Google Scholar
  80. 2).
    Der zeitliche Ablauf laBt sich etwa an den Zeitpunkten der wichtigsten Verfiffentlichungen messen: In den Harzburger Heften wird seit 1957 kontinuierlich das Harzburger Modell fur die Wirtschaft propagiert. Die Verwaltung wird dagegen erst angesprochen (vgl. HÖHN 1969), als das Modell fur die Wirtschaft bereits kritisiert wird. fthnlich sieht es bei der Stab-Linie-Organisation aus, die vor allem von Morstein Marx 1964 propagiert wird (vgl. auch GUILLEAUME 1966), wahrend andererseits bereits in Dal-Ton 1950 erhebliche Zweifel an ihrer ZweckmaBigkeit auftauchten, und sie heute z.T. vollkommen abgelehnt wird (vgl. z.B. GOLEMBIEWSKI 1967).Google Scholar
  81. 3).
    Damit muß durchaus nicht eine Mitbestimmung durch Betriebs-bzw. Personalrate im gewerkschaftlichen Sinne gemeint sein. Eine Auflosung der Hierarchie ist die Folge z.B. auch… beim management by objectives und ahnlichen Managementkonzeptionen (vgl. z.B. ZIEGLER 1970, S. 249 ff)Google Scholar
  82. 1).
    Vgl. die tibersicht bei ZIEGLER 1970Google Scholar
  83. 2).
    Das ist naturlich keine notwendige Folge; denkbar ware auch eine Nivellierung auf niedrigem Niveau. Dies scheint uns jedoch unwahrscheinlich, weil der Abbau der Hierarchie zu einer groBeren Selbstandigkeit der unteren Ebenen fuhren würde, deren Arbeit sich damit nicht mehr zu einem relativ grofien Teil auf das Erarbeiten schriftlicher Vorlagen beschrankt, sondern die selbstandige Behandlung ganzer Vorgange beinhaltete.Google Scholar
  84. 3).
    Vgl. BURNS 1957, S. 55Google Scholar
  85. 4).
    Vgl. Kapitel 7Google Scholar
  86. 1).
    S. Kapitel 9Google Scholar
  87. 1).
    Bezeichnend z.B. v. HEPPE, BECKER 1965, S. 103: “Die Gefahr ‘kleinkarierter’ Losungen liegt in dem System der Koordxnierung von unten begründet.”Google Scholar
  88. 1).
    So GROCHLA 1972, S. 98f nach BASS 1960Google Scholar
  89. 1).
    Vergleichbare Ergebnisse fur die Wirtschaft finden sich bei BRINKMANN/RIPPE 1972, S. 108f, 154 f. AuSerdem geben unseres Wissens lediglich noch SIMPSON 1959, LANDSBERGER 1962, S. 314, COPEMAN 1963, S. 10 und KELLY 1964, S. 282 Informationen tiber die quantitative Relation von vertikalen und horizontalen Kontakten. In einer Reihe von anderen Studien wird lediglich geprüft, ob Vorgesetzte oder Untergebene haufiger Kontakte initüeren. Einen tiberblick über diese Studien gibt BREWER 1971.Google Scholar
  90. 1).
    Die Prozentsatze sind 60,7 zu 43,4 (bei zwei Arbeitsakten), 51,4 zu 31,0 (bei dreien), 47,7 zu 30,1 (bei vieren) und 37,7 zu 14,9 (bei funf und mehr). Die Aufteilung nach der Zahl der Arbeitsakte ist notwendig, weil mit ihrer Zahl naturgemaB die Chance steigt, wenigstens in einem überwiegend eigene Beitrage zu leisten.Google Scholar
  91. 1).
    Vgl. Abschnitt 5.2.5Google Scholar
  92. 1).
    In der Verwaltungslehre beschaftigt man sich zwar haufig mit dem Problem der “Spezialisten, daßei stellt man jedoch in der Regel auf deren individuelle Qualifikationen ab (bedauert also z.B., daß ihnen bei allem ntitzlichen Spezialwissen der Uberblick” fehle). Diskussionen über die Qualitat alternativer Kooperationsformen von Spezialisten finden sich dagegen nicht. Vgl. z.B. THIEME 1967, S. 88 ff; GEIB 1965, S. 155 ff; MAYER 1965, S. 298 ff. Auch MEYER 1962, S. 71 ff stellt nur eine mogliche Kooperationsform dar. Diese Llicke ist allerdings leicht aus der von LANDS-BERGER 1962 noch heftig beklagten generellen Vernachlassigung der horizontalen Dimension in der Analyse der Burokratie zu erklaren.Google Scholar
  93. 1).
    Diese Form der “Informationskette” schildert neben Meyer 1962, S. 71 ff z.B. LAUXMANN 1971, S. 82 ff sehr plastisch. Einzelne Beispiele fur solche Arbeitsablaufe schildert auch WÖLL 1966. Die Rolle der Juristen als — boshaft ausgedrückt — Fachleute fur Entscheidungen ohne Fachwissen betont besonders nachdrücklich z.B. noch PETERS 1949, S. 122 ff.Google Scholar
  94. 1).
    Unsere Analyse muB sich hier und im folgenden auf die mundlichen Kontakte beschranken, da wir über die schriftlichen keine Informationen besitzen. Insoweit sich die schriftlichen Kommunikationen anders als die mundlichen auf die Kontaktpartner verteilen, ist unsere Analyse also korrekturbedürftig. Wir haben jedoch keine Anhaltspunkte dafür gefunden, dafi dies in groBem MaBe der Fall ist. AuBerdem beschranken wir uns (wie es dem theoretischen Ansatz entspricht) auf die Analyse der Ausbildung von Gesprachspartnern, die in amtlicher Eigenschaft auftreten, also von Vertretern der eigenen oder anderer Behorden. Nur aus ihnen kormen sinnvollerweise die Arbeitseinheiten der Verwaltung gebildet werden.Google Scholar
  95. 1).
    Besonders klar formuliert in: TRIANDIS 1960a. Fur erste Formulierungen vgl. NEWCOMB 1953, 1956Google Scholar
  96. 2).
    Vgl. FESTINGER 1957Google Scholar
  97. 1).
    Vgl. Brodbeck 1956Google Scholar
  98. 2).
    In diesem Sinne definiert HOMANS 1950, S. 29 die soziale Gruppe.Google Scholar
  99. 3).
    Vgl. vor allem RUNKEL 1956 sowie TRIANDIS 1960a,b.Google Scholar
  100. 1).
    Entsprechende Ergebnisse finden sich bei Rdnkel 1956 sowie Triandis 1959b, 1960 a,b.Google Scholar
  101. 2).
    Entsprechende Ergebnisse finden sich bei Shepherd, Weschler 1955 und Triandis 1959b.Google Scholar
  102. 3).
    Die erste zusammenfassende Formulierung dieser Beobachtungen findet sich bereits bei HOMANS 1950.Google Scholar
  103. 4).
    Daten dazu liefern z.B. HAMMER u.a. 1969Google Scholar
  104. 5).
    Vgl. die Ergebnisse bei FESTINGER,THIBAUT 1951; GERARD 1953Google Scholar
  105. 1).
    Für eine plastische Darstellung dieser Techniken vgl. MOMM-Sen 1972Google Scholar
  106. 2).
    TRIANDIS selbst berichtet nur von kognitiven Unterschieden zwischen Führungskraften, einfachen Angestellten und Arbeitern in der Wirtschaft. Vgl. TRIANDIS 1959 a, c.Google Scholar
  107. 3).
    Vgl. erneut die Hinweise in Anmerkung 1/S.149Google Scholar
  108. 4).
    Selbstverstandlich konnen darüber hinaus noch andere Faktoren als die kognitive Ahnlichkeit zur Begründung des Einflusses der Ausbildung bei der Wahl der Kommunikationspartner herangezogen werden. Als Beispiel dafür mag das “interpersonale” Vertrauen dienen, das gleichfalls eine effiziente Kommunikation begunstigen soil (vgl. MELLINGER 1956) und das zwischen Personen gleicher Ausbildung im Durchschnitt grofier sein durfte.Google Scholar
  109. 1).
    Da wir inzwischen den Begriff “soziale Gruppe” benutzt haben, sei noch einmal atfsdrücklich darauf hingewiesen, daß die hier als “Gruppen” bezeichneten Personenmengen nicht als “soziale”, sondern — in soziologischer Terminologie -als “Quasi-Gruppen” anzusehen sind.Google Scholar
  110. 2).
    S. weiter vorn Abschnitt 2.4.3Google Scholar
  111. 1).
    Eine Analyse aller Gruppen, die sich so bilden lassen, verbieter sich schon aus Raumgrtinden. Wir erortern daher im folgenden nur jene, in denen es moglich war, durch Zusammenfassung zweier Tatigkeitsgebiete aus dem Katalog vonGoogle Scholar
  112. 22.
    Gruppen zu bildenr in denen wenigstens zwei Ausbildungsrichtungen hinreichend vertreten waren.Google Scholar
  113. 2).
    Daneben laBt sich mit Tabelle 5.18 auch selbstverstandlich die Bedeutung des Arbeitszusammenhangs fur die Auswahl der Kontaktpartner dokumentieren. Dazu muB man jeweils die Zeile fur “Voll-Juristen” aus einer Teiltabelle mit der Zeile füi die gleiche Ausbildungsgruppe in anderen Tabellen vergleichen. So reden Juristen mit Technikern etwa in 18,9% ihrer Arbeitsakte, wenn sie in obersten Behorden im Tatigkeitsgebiet “Verkehrs- Oder Infrastruktur” beschaftigt sind, aber nur in 4,9%, wenn sie sich mit “Rechtsberatung und Rechtspflege” beschaftigen.Google Scholar
  114. 1).
    Die verbleibenden Unterschiede scheinen dennoch unserer oben (vgl. Kapitel 5.2.1.4) formulierten These zu widersprechen, die Ausbildung habe keinen eigenstandigen Einfluß auf die (Gesamt-)Haufigkeit der Gesprache. Daßei…1st jedoch zu berücksichtigen, dafi wir hier Tatigkeitsgebiete zusammenfassen mußten und auch nicht das feinere Maß für die hierarchische Stellung — die Besoldungsgruppeanwenden konnten.Google Scholar
  115. 1).
    In den Teiltabellen d) und e) haben wir deswegen auch nur jeweils Ergebnisse für eine Ausbildungsrichtung angefuhrt.Google Scholar
  116. 1).
    In Kapitel 7 wird dieser Tatbestand aus einer anderen Sicht als Tendenz zu einem übertriebenen Legalismus gewertet.Google Scholar
  117. 1).
    Zu den frühen Kontroversen zwischen Juris ten und Technikern vgl. 2.B. HORTLEDER 1970, S. 76 ff sondern allein der Arbeitszusammenhang in Gestalt der verschiedenen Aspekte die Wahl der Kontaktpartner determinierte, die Art des Arbeitszusammenhangs doch wiederum von der Ausbildung zumindest mitbestimmt und somit auch die Wahl der Kontaktpartner, wenn auch indirekt, durch die Ausbildung determiniert sein. Ohne uns in Diskussionen darüber verlieren zu wollen, ob man in diesem letzten Fall von einem EinfluB der Ausbildung oder des Arbeitszusammenhangs reden sollte, scheinen uns die Gesamtheit der angeführten Indizien doch für den Schluß hinreichend zu sein, daß die Ausbildung die Auswahl der Kontaktpartner stark mitbestimmt. Die Konsequenzen der in Tabelle 5.17 geschilderten Verteilung aller Gesprache auf Partner mit unterschiedlicher Ausbildung und ihrer danach analysierten Bestimmungsgrunde für die Dringlichkeit einer einheitlichen Vorbereitung auf den Verwaltungsdienst, sind an Hand von Bild 5.11 leicht zu analysieren. Insoweit als die Arbeitserfordernisse die Auswahl der Kommunikationspartner bestimmen, deutet die Konzentration auf Kontaktpartner gleicher Ausbildung darauf hin, daß die Arbeit in der Verwaltung vorwiegend nach dem “Werkstattprinzip” geordnet ist. Dies laBt eine einheitliche Ausbildung weniger dringlich erscheinen. Insoweit die Ausbildung der Kontaktpartner ihre Wahl zum Gesprachspartner mitbestimmt, beinhaltet die Konzentration auf Partner mit gleicher Ausbildung scheinbar Konsequenzen, die den eben gezogenen widersprechen: GemaB Bild 5.11 deutet namlich eine (von den Arbeitszusammenhangen her) ungerechtfertigte Konzentration auf gleich ausgebildete Personen zunachst darauf hin, daß die Arbeit in der Verwaltung nicht nach dem “Werkstattprinzip”, sondern dem Prinzip der “Einzelfertigung” organisiert ist. Dieser Widerspruch laBt sich jedoch leicht beseitigenrEs ist durchaus moglich,daß die Verwaltung in manchen Teilen nach dem “Werkstattprinzip”, in anderen nach dem der Einzelfertigung arbeitet. Diese Erklarung erscheint uns allerdings unzulanglich, da wir glauben, daß das Prinzip der Einzelfertigung, etwa in Form von Projektgruppen, 261Google Scholar
  118. 1).
    Damit soil naturlich nicht behauptet werden, dafi es dadurch ilberhaupt keine Koiranunikationsschwierigkeiten mehr gSbe. Sie werden durch eine einheitliche Ausbildung nur insoweit abgebaut, als sich die kognitive Ahnlichkeit zwischen verschieden Ausgebildeten verringert und mogliche Aversionen… zwischen Personen abgebaut werden, die sich stark mit ihrer Ausbildung identifizieren. Es bleiben dagegen die Kommunikationsprobleme, die sich z.B. aus der individuellen Konkurrenz um Beforderungen ergeben (vgl. Read 1962). Diese verstarken sich sogar noch, falls durch die einheitliche Ausbildungsphase auch eine Egalisierung der Aufstiegschancen verschiedener Spezialisten bewirkt würde, die heute so unterschiedlich sind (vgl. Kapitel 3) daß eine ernsthafte Bewerbung um Führungspositionen manchen Nicht-Juris ten aussichtslos erscheinen mag. Wie vertragt sich nun aber dieser dringliche Wunsch nach einer fur alle gemeinsamen Vorbereitung bzw. Vorbereitungsphase auf den Verwaltungsdienst mit der Folgerung, die aus der Dominanz des Werkstattprinzips in der Verwaltung zu Ziehen ist und die diese gemeinsame Phase weniger dringlich erscheinen laBt? Da man wohl kaum von vornherein wird sagen konnen, ob ein Anwarter auf den Dienst in der Verwaltung spater in Arbeitsprozessen eingesetzt werden wird, die z.B. nach dem Prinzip der Einzelfertigung organisiert sind, ist es nicht sinnvoll zu fordern, nur ein Teil der spateren Verwaltungsbediensteten solle eine einheitliche Ausbildung durchlaufen. Man muB sie entweder fur alle oder keinen veranstalten. Die Entscheidung fur das eine Oder andere hangt davon ab, welches der beiden Prinzipien der Arbeitsorganisation in der Verwaltung dominierend sein soil und wird. Eine Reihe von Indizien deuten unseres Erachtens darauf hinf daß die Bedeutung der Arbeitsorganisation nach dem Werkstattprinzip in Zukunft zurückgehen wird. An erster Stelle ist hier die Tatsache zu erwahnen, daß in der Verwaltung bereits Tatigkeitsgebiete existieren, die personell so ausgestattet sind, als solle in ihnen nach dem Prinzip der Einzelfertigung verfahren werden. Ob dies von den Organisations- und Personalfachleuten tatsachlich beabsichtigt war, ist allerdings eine Frage, die wir hier nicht entscheiden konnen. Ihre Beantwortung ist aber angesichts der Tatsache, daß man sich in der Verwaltung bereits bemüht, die Arbeit nach dem Werkstattprinzip zu reformieren, nicht von vordringlicher Bedeutung. Diese Reform setzt an der Verlagerung der Entscheidungsmacht und Verantwortung fur einen Verwaltungsakt auf die Personen an, die in interdisziplinarer Zusammenarbeit ein Projekt fachlich (und das heiBt auch: unter juristischem Aspekt) beurteilt haben. Es ist dann keinem oder keiner Gruppe mehr moglich, aus der Sicht einer Ausbildungsrichtung lediglich BedenGoogle Scholar
  119. 1).
    So nach der Schilderung von MOMMSEN 1972 im Bundesverteidigungsministerium.Google Scholar
  120. 1).
    Xhnliche Vorschlage unterbreitet LAUXMANN 1971, S. 105 f.Google Scholar
  121. 2).
    Vgl. zur Kollegialverwaltung insbes. MEYER 1962, S. 143 ff.Google Scholar
  122. 3).
    Vgl. hierzu insbesondere THIEME 1967, S. 158 ff.Google Scholar
  123. 4).
    Vgl. GROCHLA 1972, S. 216 ff.Google Scholar
  124. 5).
    Vgl. LIKERT 1967.Google Scholar
  125. 1).
    Vgl. Abschnitt 5.2.2Google Scholar
  126. 2).
    Zur Situation in Industrie- und Forschungsburokratien vgl. BERGMANN/ ZAPF 1965, S. 30 ff mit weiteren Literaturhinweisen.Google Scholar
  127. 1).
    Vgl. GROCHLA 1972, S. 231.Google Scholar
  128. 2).
    MARROW/ BOWERS/ SEASHORE 1967.Google Scholar
  129. 3).
    Spezielle Studien hierzu liefern BECKER/ STAFFORD 1967; SHEPARD 1967.Google Scholar

Copyright information

© Springer Fachmedien Wiesbaden 1973

Authors and Affiliations

  • Gerhard Brinkmann
  • Wolfgang Pippke
  • Wolfgang Rippe

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