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Wohlfahrtsverbände und Brüche des politischen Kontextes in den 90er Jahren: Neue Herausforderungen und alte Strukturen in Deutschland?

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Zusammenfassung

Gravierende Veränderungen in den politischen, ökonomischen, aber auch den sozialen und demographischen Rahmenbedingungen bleiben nicht ohne Rückwirkungen auf die Verbände, die sich auf dem Gebiet der sozialen Dienste engagieren. Neben den beschriebenen nationalen Konstellationsverschiebungen treten jedoch Einflüsse auf, die sich extern, d.h. aus der internationalen Sphäre ergeben: die zunehmende europäische Integration, die durch die Verträge von Maastricht eine stärkere politische Grundlage erhalten hat sowie für den Fall der Bundesrepublik Deutschland das Moment der Vereinigung bzw. genauer: die Übertragung der Rechts-, Wirtschafts- und Sozialordnung und der Grundstrukturen des Verbändesystems auf die fünf neuen Bundesländer. Die Problematik für die deutschen Wohlfahrtsverbände ist dabei folgende:
  • Zum einen kommen aus Brüssel sozialpolitische Initiativen und Strukturen auf sie zu, die aus einem weitgehend fremden Erfahrungshintergrund kommen und die die bisherige, privilegierte Position der Wohlfahrtsverbände in Deutschland teilweise doch in Frage stellen.

  • Zum anderen ist im Zuge der deutschen Einheit das Terrain der Wohlfahrtsverbände nach Osten ausgedehnt worden und damit ein Phänomen entstanden, wonach zwar organisatorische Strukturen aufgebaut worden sind, ihnen aber der sozialmoralische Unterbau und die eingespielten politischen Interaktionsmuster zur staatlichen und kommunalen Verwaltung weitgehend fehlten.

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Literatur

  1. 207.
    In den klassischen funktionalistischen Erklärungsansätzen erzeugt die Entwicklung von europäischen Verbänden durch die transnationale Kooperation zusätzlich Integrationseffekte für die EG. Solche Aspekte werden im folgenden nicht berücksichtigt; siehe hierzu sowie zu weiteren Perspektiven und Ergebnissen der Europaforschung die Beiträge in Eichener/Voelzkow 1994: Teil 1.Google Scholar
  2. 208.
    Nicht-Politik bzw. variierende arbeitsteilige Zuständigkeiten in politischen Mehrebenensystemen sind in der Verbändeforschung weitgehend unbeachtet geblieben, vor allem, weil systematische Untersuchungen zum analogen Problem der Verbände im Bundesstaat bislang unterblieben sind (vgl. jedoch Mayntz 1990, K1einfeId/L3bIer 1993 oder aus dem Bereich der Parteienforschung Schmid 1990).Google Scholar
  3. 209.
    Im Artikel 1 des Protokolls über Sozialpolitik zu den Maastrichter Verträgen wird folgender allgemeine Zielkatalog formuliert: „die Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung der Lebens-und Arbeitsbedingungen, einen angemessenen sozialen Schutz, den sozialen Dialog, die Entwicklung des Arbeitskräftepotentials im Hinblick auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung von Ausgrenzungen“ (Bulletin 1992: 175).Google Scholar
  4. 210.
    Leibfried (1992: 108) definiert dabei Sozialstaat als ein „Regime von Rechtsansprüchen“ und unterscheidet davon Wohlfahrtsstaat als Summe von Sozialleistungen („outcomes”).Google Scholar
  5. 211.
    Als eigenständige Instrumente der EG fungieren darüber hinaus der Europäische Sozialfonds und der Europäische Fonds fir regionale Entwicklung.Google Scholar
  6. 212.
    Die stärkere Berücksichtigung der Armutsthematik tangiert nicht nur die politikfeldspezifischen Beziehungen zwischen den Wohlfahrtsverbänden einerseits und dem Sozialstaat Europa und dessen Entwicklungspotentialen andererseits, sondern wirft zugleich die Frage nach der Kompatibilität nationaler wohlfahrtsstaatlicher Regimes auf. In einer solchen Perspektive treten die unterschiedlichen nationalen Entwicklungspfade wiederum deutlich zutage — und erweisen sich als eine der elementaren europäischen Integrationsbarrieren (Schulte 1991b, 1990a, 1978, Kaufmann 1986, Leibfried 1990; anders aber Kaelble 1987 ).Google Scholar
  7. 213.
    Bodo Zeuner (1976) hat diese Orientierung — wenngleich mit anderer Zielsetzung — als Etatozentrismus kritisiert.Google Scholar
  8. 214.
    Die verfolgte europäische Integrationsstrategie hat bekanntlich ihren Schwerpunkt „auf wirtschaftlichen und bürgerlichen Rechten, nicht auf sozialen Ansprüchen“ (Leibfried 1992: 109). Verbände (v.a. die Tarifparteien) folgenreiche ökonomische Strukturveränderungen in den nationalen Handlungsfeldern herbeiführen. Ähnliches gilt bei Wohlfahrtsverbänden für den zunehmend wichtiger werdenden Sozialmarkt, wobei hier zusätzlich nationale Privatisierungspolitiken und die aktive Förderung eines Welfare Mixes in einigen europäischen Ländern eine nicht unbedeutende Rolle spielen (vgl. Kap. 3).Google Scholar
  9. 215.
    Federführend ist dabei die Generaldirektion XXIII „Unternehmenspolitik, Handel, Tourismus und Gemeinwirtschaft“. Das Konzept stößt in Deutschland bei Verbänden und Verwaltungen auf wenig Gegenliebe, da es von einer Dominanz der staatlichen Planung und Leistungserbringung ausgeht und die verfassungs-und staatskirchenrechtliche Sonderstellung der Wohlfahrtsverbände nicht berücksichtigt (vgl. etwa DW 1992 ).Google Scholar
  10. 216.
    Die Begründung ist jedoch an die Aufrechterhaltung des status quo gebunden, da sie davon ausgeht, daß dadurch keine Wirtschaftsunternehmen benachteiligt werden. Das hieße doch wohl, daß da, wo (aus sozialrechtlichen Gründen) keine Konkurrenz existiert, weiter subventioniert werden darf. Es ist jedoch fraglich, ob eine solche Interpretation noch lange tragfähig sein wird.Google Scholar
  11. 217.
    Den auf unterschiedlichen sozialpolitischen Konzepten beruhenden,privat-lukrativen’ bis hin zu originär,wohlfahrtsverbandlichen’ Aktivitäten in den europäischen Nachbarländern ist allerdings gemeinsam, daß sie jene organisatorische und institutionelle,Verdichtung’ nicht erreichen, welche das Spezifikum der,großen’ Verbände in der Bundesrepublik Deutschland ist…“ (Schulte 1990: 50).Google Scholar
  12. 218.
    Eine analoge Argumentation in bezug auf die Folgen der Ressourcenzusammensetzung entwikkelt Horch 1988.Google Scholar
  13. 219.
    Die damit vor allem für die kirchlichen Verbände verbundenen Gefahren und Ambivalenzen schildert Rückert (1992: 55, 57): „Wir werden damit leben müssen, daß Diakonie (d.h. das Diakonische Werk; J.S.) ein Teil des europäischen Marktgeschehens wird, daß andere ebenfalls Dienstleistungen anbieten, die ehedem diakonische Domänen waren, wie z.B. Krankenhausleistungen, Kindergärten, Altenpflegeheime und Behinderteneinrichtungen.“ Aber auch: „Diakonie ist nicht nur unsere Profession, sondern auch unsere Konfession und damit unsere Chance, auch in Europa”.Google Scholar
  14. 220.
    Solche Aspekte sind bislang auch im Zusammenhang mit dem Stichwort Sozialleistungsverbände nicht thematisiert worden.Google Scholar
  15. 221.
    Andere Lander mit schwächeren Strukturen verbandlicher Dienstleistungsproduktion weisen jedoch erheblich andere Reaktionsmuster auf die EU aufGoogle Scholar
  16. 222.
    Einen Indikator dafür bildet auch die Tatsache, daß die EG ein Projekt finanziert, „mit dem repräsentative Verbände aus allen EG-Länder herausfinden sollen, welche Rolle sie in den verschiedenen Sozialen Sicherungssystemen spielen“ (Kuper 1992: 58).Google Scholar
  17. 223.
    Rudolph Bauer (1992: 174) hält deshalb sogar die These — die ich aber nicht teile — für realistisch, daß „dem,deutschen Modell’ der Freien Träger personenbezogener Sozialer Dienstleistungen — zusätzlich zur Eroberung der ostdeutschen Bundesländer — auch der,Weg der Expansion’ nach Westen gelingen könnte“.Google Scholar
  18. 224.
    Zum prekären Verhältnis von nationaler Souveränität, Subsidiarität und europäischer Integration auf dem Gebiet der Sozialpolitik vgl. generell Leibfried/Pierson 1993, Kosonen 1992, Reichardt 1994 und Spicker 1991. Allerdings beziehen sich diese kategorialen Grundlagen auf den „anachronistischen“ Nationalstaat und sind nur begrenzt geeignet, differenzierte Formen der Politikverflechtung zu erfassen. Dies gilt für das Souveränitätskonzept besonders dann, wenn es sich an Carl Schmitt anlehnt (wie bei Leibfried/Pierson 1993 ).Google Scholar
  19. 225.
    Es besteht aus zwei Teilbänden; der eine konzentriert sich auf die „Herausforderungen und Chancen im Europäischen Binnenmarkt“ und der andere auf die „Soziale Sicherung und Versorgung im internationalen Vergleich”. Ferner sind daraus die Beiträge von Schulte (1992a), Igl (1992) und Reinhard (1992) hervorgegangen. Staat und untereinander sind die Wohlfahrtsverbände für einen offenen und internationalen Wettbewerb kaum gerüstet.Google Scholar
  20. 226.
    Die Daten basieren auf einer kleinen schriftlichen Erhebung bei den aufgeführten nationalen Verbänden; ferner sind umfangreiche Dokumente der europäischen Einrichtungen ausgewertet worden, deren Darstellung im Detail jedoch hier unterlassen wird.Google Scholar
  21. 227.
    Beispielsweise ist der Katholizismus in Europa sehr heterogen und verstärkt damit die Ungleichheit unter den katholischen Wohlfahrtsverbänden in Europa (vgl. Ebertz 1993, Trouillard 1992 ).Google Scholar
  22. 228.
    Diese eingeschränkten Kooperationsformen reflektieren möglicherweise auch die etatistische Verwaltungskultur französischer Provinienz, die in Teilen der EU-Verwaltung verbreitet ist. Daneben spielen die geringe Dauer der Verbände-Verwaltungskontakte sowie die durch viele Kleinprojekte stark fragmentierten Förderstrukturen ebenfalls eine Rolle.Google Scholar
  23. 229.
    Zur theoretischen Bedeutung dieses Phänomens vgl. Eichener/Schmid 1992 und Czada 1991.Google Scholar
  24. 230.
    Dies zeugt jedoch unter den gegebenen Umständen weniger von der Schwäche der Wohlfahrtsverbände in Europa als von der mangelnden Bedeutung der EG für die Verbände.Google Scholar
  25. 231.
    Hier spielt aber auch und vor allem der allgemeine Trend der Säkularisierung und Individualisierung eine wesentliche Rolle (vgl. etwa Nokielski 1992). Insofern setzen sich im Rahmen der europäischen Integration vorwiegend bekannte Prozesse und Herausforderungen fort.Google Scholar
  26. 232.
    S.a. Anheier/Priller 1991, Frerichs/Frey 1993, Gutschick 1992. Zu dem in diesem Zusammenhang durchaus relevanten, aber im folgenden unbehandelten Thema evangelische Kirche in der DDR vgl. Henkys 1989, korporatismustheoretisch interpretiert bei Fehr 1989; zur Struktur der katholischen Kirche siehe Richter 1991 sowie zur aktuellen Entwicklung Mertens 1992. Nicht zu vernachlässigen ist im übrigen in diesem Kontext der Umstand, daß es seit den 50er Jahren umfangreiche Transferleistungen an die evangelische und katholische Kirche in der DDR gegeben hat. Dies hat die soziale Arbeit der Kirchen erheblich unterstützt bzw. diese vielfach erst ermöglicht (vgl. dazu Volze 1991 ).Google Scholar
  27. 233.
    Dieses Thema wird von Poldrack 1993 detailliert aufgearbeitet.Google Scholar
  28. 234.
    Die Volkssolidarität wurde 1945 in der Nachfolge der KPD-nahen „Roten Hilfe“ gegründet und im Laufe der Zeit von einer Institution der Nachkriegsfürsorge zu einer Massenorganisation mit Schwerpunktleistungen im Bereich ambulanter Dienste für ältere Menschen umgebaut (vgl. hierzu Angerhausen u.a. 1993: 11ff. und Ronge 1992: 68ff.).Google Scholar
  29. 235.
    Im Ost-West-Vergleich sind dabei erhebliche Unterschiede feststellbar: Im Jugendhilfebereich der fünf neuen Bundesländer verfügen die Wohlfahrtsverbände fast nur Ober die Hälfte der Kapazitäten des Westens; Gegensätzliches läßt sich in der Altenhilfe beobachten (vgl. BAG 1994: 11 ).Google Scholar
  30. 236.
    Die Angaben sind mir freundlicherweise von der BAG, in der Person von Herrn Dr. F. Loges, zur Verftigung gestellt worden. Zu Einzelheiten des Aufbaus im speziellen Feld der Jungendhilfe vgl. Nees 1994; s. ferner die Berichte aus der Praxis des Aufbaus sozialer Dienste in Friedrich-Ebert-Stiftung 1992.Google Scholar
  31. 237.
    Negativ bemerkbar macht sich allerdings die „Expansion“ (Blandow/Tangemann 1992) der westdeutschen Strukturen durch die Rückverlagerung von Aufgaben etwa in der Kleinkindererziehung auf die Frauen, denen die Versorgungsstrukturen der alten DDR mehr Möglichkeiten geboten haben.Google Scholar
  32. 238.
    Ein wichtige weitere Parallele und theoretische Aufarbeitung liefert Nokielski 1989; er interpretiert die Änderungen der Sozialarbeitsverbände in den Niederlanden im Anschluß an die organisationssoziologische Populationsökologie als einen Wandel der internen Komponenten durch Adaption an Umweltveränderungen.Google Scholar
  33. 239.
    Dahinter liegen allerdings auch methodische Ablehnungen und Bedenken gegenüber der Umfrageforschung, wie sie in der kritischen Theorie verbreitet sind. Vgl. etwa die prinzipielle Position bei Adorno (1980: 147ff.) zu dem Wahn der Meinung, die s.E. ihres gesellschaftlichen Bezugs entkleidet ist.Google Scholar
  34. 240.
    Vgl. auch L4bler u.a. 1991, Schmid u.a. 1994, Wiesenthal u.a. 1992 und Wiesenthal 1993. Der Faktor Interessenlage der potentiellen Mitglieder hat den verschiedenen DDR-Altorganisationen unterschiedliche Startchancen zugewiesen. Die Volkssolidarität ist als staatliche Altorganisation politisch belastet, woraus sich zugleich erhebliche Ressourcenverluste (eigene Finanzquellen, staatliche Unterstützung, ehrenamtliches Engagement) ergeben. Auch das DRK (Ost) ist als ehemalige staatliche Massenorganisation durch die Wende seiner privilegierten Stellung beraubt worden — mit den entsprechend negativen Konsequenzen fir die Ressourcenausstattung. Einzig die kirchlichen Verbände (DCV und DW) haben nicht mit politischen Akzeptanzproblemen zu kämpfen; andererseits haben sie aufgrund der geringen konfessionellen Bindungen der Bevölkerung Probleme, ehrenamtliches Personal zu rekrutieren bzw. über hohe Mitgliederzahlen entsprechende Beitragsaufkommen zu realisieren Hinzu kommt das massive und schnelle Organisation wachstum, das Probleme der Bindung von Mitgliedern und Mitarbeitern mit sich bringt (vgl. hierzu DCV 1992 ).Google Scholar
  35. 241.
    Ferner ist er Ausdruck eines besonderen Wohlfahrtsstaatsmodells, das historisch und gesellschaftsstrukturell tief verankert und entwicklungsgeschichtlich mit den soziopolitischen Konfliktlinien und Staatsbildungsprozessen der vorigen Jahrhunderte verbunden ist (vgl. Teil III). Insofern kehrt sich die ursprüngliche historische Abfolge um: Den politisch-staatlichen Institutionen folgen nun die Verbandsorganisationen — und diesen die soziopolitische Spannungslinie bzw. die Strukturierung in soziale Kollektive?Google Scholar
  36. 242.
    Vgl. hierzu auch die verwaltungswissenschaftliche Literatur zu parastaatlichen Einrichtungen z.B. Hood/Schuppert 1990.Google Scholar
  37. 243.
    Gerade die soziokulturelle Verflüssigung der alten DDR-Gesellschaft trägt zu einer weiteren Schwächung von solchen Umweltsignalen bei; „eingefrorene“ (Rokkan; Kirchheimer) soziopolitische Konfliktlinien fungieren hingegen als Verstärker solcher Verbände-Inputs.Google Scholar
  38. 244.
    Auf die Mikroebene und die „Logic of Membership“ wird an dieser Stelle nicht eingegangen.Google Scholar
  39. 245.
    Auffällig ist in diesem Zusammenhang auch der hohe Stellenwert von Managementpraktiken in der aktuellen Theorie und Praxis der Wohlfahrtsverbände.Google Scholar
  40. 246.
    Die Folgen einer normativen Entkoppelung sind zum einen nicht eindeutig, da der Bereitschaft zum Eintritt und zur Mitarbeit neben normativen auch affektive und rationale Motive zugrunde liegen können. Und umgekehrt vertilgen Verbandsorganisationen seit dem „Aussterben des Stammkunden“ über entsprechend breit angelegte Anreizsysteme (s. dazu besonders Streeck 1987). Ähnliches gilt m.E. tiir die in bezug auf den organisationalen Bestand überschätzte Funktion des Ehrenamtes. Auch dieses ist durch erhöhte Ressourcenzufilhrung, etwa öffentliche Mittel und eine verstärkte Rationalisierung der Verbandsfunktionen, substituierbar.Google Scholar
  41. 247.
    Daß dies in der einschlägigen Forschung nur unzureichend theoretisch reflektiert wird, liegt nicht zuletzt an der Vernachlässigung der Dienstleistungsfunktion und den sich daraus ergebenden „engen Verkoppelungen“ mit den entsprechenden ökonomischen und politischen Umwelten in der Verbändetheorie.Google Scholar

Copyright information

© Leske + Budrich, Opladen 1996

Authors and Affiliations

  1. 1.BochumDeutschland

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