Zusammenfassung
Bevor im folgenden die historischen Entwicklungen in der Sozialpolitik westeuropäischer Länder skizziert werden, sollen zuerst einige Leitfragen angeschnitten werden, die die Bedeutung einer Längsschnittbetrachtung für die Problematik Wohlfahrtsverbände im Wohlfahrtsstaat auch in analytischer Hinsicht unterstreichen. Dabei stehen vor allem vier allgemeine Aspekte im Vordergrund:
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Aus welchen grundlegenden Bedingungskonstellationen entsteht überhaupt der moderne Wohlfahrtsstaat?
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Welche strukturellen Entwicklungen und Transformationsprozesse kennzeichnen die moderne Sozialpolitik?
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Welches Maß an Konvergenz und Divergenz der wohlfahrtsstaatlichen Politiken und Strukturen hat sich in Westeuropa vollzogen?
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Was ergibt sich aus den genannten Aspekten für die Strukturen und Funktionen von Wohlfahrtsverbänden?137
Zugleich soll verdeutlicht werden, daß gerade im Bereich der Sozialpolitik ein hohes Maß an historischer Verankerung und Kontinuität vorzufinden ist (vgl. etwa Schmidt 1988). Freilich sollen damit die wichtigen Veränderungen und Innovationen sowie die aktuellen Umbrüche und Herausforderungen nicht in ihrer Bedeutung geschmälert, sondern vielmehr ergänzt werden. Dabei zeigt sich nicht selten ein Sachverhalt, den Hans-Jürgen Puhle (1973: 29) einmal so gefaßt hat: „Institutionell Tradiertes und funktional Neues greifen ineinander in einem politischen Prozeß, dessen vor- und außerstaatlicher Bezugsrahmen (und das ist die radikale Differenz zwischen dem industriellen Zeitalter und früheren Epochen stärker struktureller Kontinuität) sich permanent verändert“.
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Literatur
Zum Verhältnis und zur Bedeutung von evolutions-und zyklustheoretischen Ansätzen im allgemeinen siehe v.a. Bürklin 1986.
Als weitere theoretisch orientierte Übersichten über Entwicklungen und Strukturen des Wohlfahrtsstaats vgl. zusammenfassend Schmidt 1988, Alber 1982 und Pierson 1991.
Für den Bereich der Armutsproblematik vgl. ferner Pankoke/Sachße ( 1992, Pinker 1992), die hierin auch unterschiedliche „Wege in die Moderne“ sehen. S.a. die Beiträge in Castles (1989); dort wird das jeweilige Entwicklungsmuster des Wohlfahrtsstaats mit den Stichworten „Pillarization” (Niederlande), „Populan Movements“ (Schweden), „Ungrounded Statism” (Großbritannien) und „Learning from Catastrophes“ bzw. „Politics of the Middle Way” (Deutschland) beschrieben sowie Schultheis 1988 mit einer gründlichen Analyse der Entwicklung der französischen Familienpolitik. Darüber hinaus beschäftigen sich Evers/Nowotny (1987: Kap. III) und Wagner (1988) stärker mit der wissenschaftlichen Reflexion dieser wohlfahrtskulturellen Differenzen; zur „Wissenssoziologie der Armut“ vgl. auch Leiserung 1993. Diese sozialwissenschaftliche Konstruktion sozialer Probleme und Risiken ist im übrigen eng verbunden mit der Entstehung der empirischen Sozialforschung und der Ausweitung der amtlichen Statistik. Doch schon Marx (1969: 2) hat in der Einleitung zum Kapital eine wichtige Differenz festgestellt: „Im Vergleich zur englischen ist die soziale Statistik Deutschlands und des übrigen kontinentalen Westeuropas elend”.
Ähnliche Wechselwirkungen gelten im übrigen auch für die betrieblichen Sozialleistungen, deren Ausprägung und Höhe von gesellschafts-und sozialpolitischen Kontexten massiv beeinflußt werden (Rein/Rainwater 1986).
Dieser Verstaatlichungsprozeß wird in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung und in der Sozialpolitikliteratur erfaßt und zu erklären versucht (vgl. Kap. 2 sowie Lampert 1980 und zusammenfassend Schaad 1994 ). Dies liegt an der eingangs schon kritisierten paradigmatischen Engführung, die die komplexeren Wechselwirkungen zwischen den drei gesellschaftlichen Sektoren Markt, Staat und Verbände vernachlässigt.
Hierzu einige Daten aus der Altenpflege: In Dänemark kommen auf 100 Bürger über 65 knapp elf Plätze in Heimen, in Großbritannien zehn, in Deutschland hingegen nur gut fiinf (Alber 1993). Damit erzeugt wiederum der schon oben erwähnte „Assoziationsfilter“ (Flora u.a.) eine wichtige Differenz im internationalen Vergleich. Zugleich wird so der um die Jahrhundertwende eingeschlagene Entwicklungspfad bzw. die etablierte Wohlfahrtskonfiguration gestärkt und weitergeführt.
Zu historischen Kontinuitätslinien und Brüchen in der Wohlfahrts-und Sozialpolitik vgl. auch Sachße/Tennstedt 1980, 1986 und 1988, Tennstedt 1981, Pohl 1991, Puhle 1973, Uppendahl 1978, Lampert 1980, Braun 1888, Weller 1979 sowie vergleichend Ashford/Kelly 1986, Baldwin 1990, Castles 1989, Guldimann u.a. 1978, Lottes 1993, Mommsen 1882, Orloff/Skocpol 1984. Siehe ferner mit Schwerpunkt Fürsorge Wendt 1990 und Scherpner 1962 sowie mit Blick auf die deutschen Wohlfahrtsverbände Bauer 1984 und Teil III. Trotz dieser Literaturhinweise gilt aber das Verdikt Ritters (1991: 28): „Im Bereich der Geschichte der sozialen Sicherheit ist das weite Feld der Armenfürsorge und der Sozialhilfe von der vergleichenden Forschung kaum beackert worden“.
Dies gilt nicht zuletzt für die Versorgung von Soldaten und deren Angehörigen, die sozialpolitisch eine wichtige Sonderrolle spielen (vgl. etwa Uppendahl 1978: 219f.; zu interessanten Parallelen im amerikanischen Fall vgl. Orloff/Skocpol 1984, SkocpoVlkenberry 1983).
Auch Tennstedt (1992: 345) hält fest: „Jenseits aller konfessionellen und organisatorischen Unterschiede zeigt die Entwicklung der konfessionellen Privatwohltätigkeit im späten 19. Jahrhundert deutlich zwei inhaltliche Schwerpunkte: die Konzentration auf die Organisation persönlicher Dienstleistungen und auf die anstaltsmäßige Fürsorge“.
Die aktive sozialpolitische Rolle der Bürokratie in Schweden und Großbritannien betont auch Hecto (1974, s.a. Lockart 1984); Davidson/Lowe ( 1982: 305) weisen wegen der „Vielfalt und Flexibilität der britischen Bürokratie“ ferner auf Probleme des internationalen Vergleichs hin. Zum Einfluß des deutschen Modells vgl. Hennock 1985.
Die Rolle der Kirchen ist in England jedoch erheblich eingeschränkter als in Deutschland oder den Niederlanden, da seit der Schließung der Klöster und der Einziehung von Klostereigentum durch Heinrich VIII. die Ressourcen knapp sind (vgl. Handwörterbuch der Wohlfahrtspflege 1937: 246, s.a. Paci 1987: 186). Die (presbyterianische) Kirche von Schottland nimmt wegen anderer Strukturen allerdings eine bedeutendere Rolle in der Armenfürsorge ein. „Die Zentrierung der Armenhilfe auf das Problem der arbeitsfähigen Armen, wie sie in England von Anfang an spürbar gewesen war und 1834 alles andere verdrängt hatte, fehlte daher in Schottland “ (Metz 1987: 20 ).
Althogh the church concentrated upon saving the soul, it did not neglect the body. Nearly all modem social programs and institutions can be traced back to the activities of religious organizations in their care for orphans, the poor, the sick, and the elderly“ (Einhorn/Logue 1989: 172).
Therbom (1989: 207) stellt fest: „A weak state and strong and militant churches manifested themselves already in the Dutch Poor Law of 1854 which explicitely laid down the principle that care for the poor was primarily the responsibility of the church and lay charity, and that the municipality was only the last ressort. This subsidiarity principle was reproduced in the Poor Law of 1912…“
Über die Muster der Verbreitung des Wohlfahrtsstaat lassen sich auch diffusionstheoretische Überlegungen anstellen (vgl. Ritter 1991: 101, s.a. Kap 2).
Vgl. hierzu weiter Allardt 1985, Baldwin 1990, Rieger 1992 und Heclo 1974. Sie führen die massiven Unterschiede zurück auf die (partei-)politische Rolle der Bauern, die politisch-institutionellen Rahmenbedingungen und die Aktivitäten der Ministerialbürokratie. Zum breiteren sozio-ökonomischen Kontext vgl. etwa Ambrosius/Hubbard 1986.
Inklusion heißt bei Luhmann (1981: 25, 27; s.a. Baecker 1994) die „Einbeziehung der Gesamtbevölkerung in die Leistungen der einzelnen gesellschaftlichen Funktionssysteme“, und „Die Realisierung des Inklusionsprinzips im Funktionsbereich von Politik führt in ihren Konsequenzen zum Wohlfahrtsstaat”.
Dies hängt auch mit den Unterschieden in der Vor-und Frühphase zusammen, da sich hier rudimentäre Strukturen erhalten haben, die nun als latente Optionen fungieren. Zum generellen Phänomen des „Rise and Fall of Policy Regimes“ vgl. Rein u.a. 1987.
Zur Kontroverse um Divergenz und Konvergenz vgl. Kaelble (1987) und Armingeon (1993).
Zum Beispiel wurde Armut in Großbritannien, anders als in Deutschland, nicht als spezifisches Problem der Industriearbeiterschaft definiert, und entsprechend dominiert dort eine universale Staatsbürgerversorgung sowie ein starker ausgebautes System sozialer Dienste. Asa Briggs (1961) hat daher in Anlehnung an Beveridge berechtigt vom „social service state“ gesprochen. Umgekehrt spielt jedoch das Arbeitsrecht im sozialpolitischen Zusammenhang Großbritanniens kaum eine Rolle (Kaufmann 1986: 72; s.a. Lampert 1980, Pinker 1992, Tennstedt 1983 und Windhoff-Héritier 1993 ).
Diese Ausführungen beanspruchen nicht den Stellenwert eines Vergleichs oder einer Erklärung, sondern sie dienen dazu, die historische Skizze und den Querschnittsvergleich durch eine Betrachtung der einzelnen Länder zu vertiefen. Eine Ergänzung der hier nur sehr knapp erfolgten Beschreibungen der sozialen Sicherungssysteme der Lander ist in einem anderem Band erfolgt (vgl. Schmid 1995 ).
Diese historisch wie aktuell hohe Kontinuität der sozialen Sicherungssysteme ist verbunden mit einer „Politik des mittleren Weges“ (Schmidt 1990, s.a. Alber 1989, Schmid 1991 und Zapf 1986).
Im übrigen ist der politisch-ökonomische Konsens in Deutschland kein keynesianischer; das System verbindet Förderung der Kapitalbildung der Unternehmer mit kompensatorischer Sozialpolitik. Dieser Sachverhalt reflektiert nicht zuletzt die doppelte Rolle der Nachkriegs-CDU als bürgerlich-konservative Sammlungspartei und Nachfolgerin des katholischen Zentrums.
Zu den Teilgebieten und Positionen der Sozialpolitik siehe auch die Beiträge in Blüm/Zacher 1989.
Diese Besonderheiten werden gerade dann deutlich, wenn ausländische Beobachter den deutschen Sozialstaat beschreiben wie bei Braun/Niehaus (1990).
Scherpner (1962: 184) verweist auf einen wichtigen Faktor, der die Bindung der freien Wohlfahrtspflege an staatliche Mittel verstärkt hat, nämlich die Effekte von zwei Geldentwertungen, die die Eigenmittel vor allem der nicht kirchennahen Verbände und Einrichtungen massiv reduziert haben.
Zur weiteren Behandlung des Themas aus unterschiedlichen theoretischen und empirischen Perspektiven vgl. außerdem Aquina 1985, 1992, Bekke 1985, Gitschmann 1985, Mister 1974, Sielert 1985 und Toonen 1990; s.a. die (angesichts der Besonderheit des Falls relativ geringe) Literatur aus der vergleichenden Forschung zum Dritten Sektor (vgl. Kap. 2 ).
Zu den Unterschieden zur deutschen Entwicklung vgl. statt vieler Wendt 1993. Hier wird die mehr als semantische Differenz zwischen Wohlfahrts-und Sozialstaat sozialgeschichtlich und - politisch rekonstruiert. ähnliches wäre fir die Begriffspaare Voluntary Sector und Wohlfahrtsverbände ebenfalls nötig.
Das belegt zugleich die Ambivalenz eines „ungrounded statism“ bzw. „reluctant collectivism” (Dunleavy 1989). Diese Spannungen und Widersprüche in der Wohlfahrtsstaatsprogrammatik der konservativen Partei sind ebenfalls eine der Ursachen für den Aufstieg des Thatcherismus (Schmid 1984, 1990).
Hierin drückt sich sowohl das konservative Gentleman-Ideal als auch die linke Orientierung der Fabier aus. Gemeinsam ist beiden ein starker „Kollektivismus“, in dessen Rahmen staatliche Lösungen gefordert werden.
In der zeitlichen Reihenfolge der Veröffentlichung, benannt nach ihren Vorsitzenden, handelt es sich um die Berichte von Seebohm (1968), Ayes (1969), Goodman (1969) Wolfenden (1978) Barclay (1980).
Siehe ferner Ware 1989, Kendall/Knapp 1993: 6f. sowie Saxon-Harold/Kendall 1994.
Diese Funktionen sind nicht spezifisch für den Freiwilligensektor oder die Nonprofit Organisationen; sie gelten mit variierenden Mischungsverhältnissen für Verbände schlechthin und stehen jeweils mit spezifischen Umweltsegmenten wie etwa dem politischen System in einer Austauschbeziehung (vgl. Kleinfeld u.a. 1994).
Zur weiteren Behandlung des Voluntary Sectors in Großbritannien vgl. neben der genannten Literatur auch Hatch 1980, Harris 1990, Mellor 1985, Morris 1969, Papadakis/Taylor-Gooby 1987, Rooff 1957, Woodroofe 1962.
Zur Spannweite der mit dem Begriff Modell Schweden benannten Sachverhalte siehe Olsson (1993: 151f.). Diese besondere Rolle Schwedens hat schon früh zu Interesse im Ausland und politisch kontroversen Einschätzungen geführt (vgl. etwa Rotzoll 1967).
Zu weiteren Aspekten der schwedischen Sozialpolitik informieren Allardt 1985, Marklund 1988, Petersson 1989, Knudsen/Rothstein 1994, Tilton 1990 sowie Hinrichs/Merkel 1987, Jahn 1992 und Köhler 1987.
Umgekehrt führt aber auch das in Deutschland verbreitete Ausblenden der Kommunen aus der Verwaltungsgeschichte zu einer überzogenen Fassung der Staat-Gesellschaft-Dichotomie, was besonders Ellwein (1994) kritisiert hat.
Gidron u.a. (1992: 23) verweisen zusätzlich auf die theoretische Bedeutung dieses Falles, da „contrary to those theorists who argue that the voluntary sector remains strong only where extensive conflict exists, the Norwegian model suggests that it has a vital role to play even in circumstances of considerable social harmony“. Diese These ist aber nur bedingt richtig, da Norwegen über einen ausgeprägten Stadt-Land-Konflikt im Sinne Rokkans verfügt und sich zudem eine christliche Partei etabliert hat — allerdings erst relativ spät (vgl. dazu auch Teil III und Veen 1994).
Matthies (194: 188) stellt in einer Diskursanalyse (zu Finnland) ebenfalls fest, daß das Subsidiaritätsprinzip „auf dem Kopf“ steht: „Die Schwerpunkte des freiwilligen Sektors konkurrieren nicht mit öffentlich-professionellen sozialen Aufgaben, sondern liegen bei qualitativ ergänzenden Dimensionen der sozialen Hilfe. Auf ideologischer Ebene sollte jeder Bürger das Recht auf notwendige öffentliche Dienste haben, und keiner sollte in erster Linie auf freiwillige soziale Arbeit angewiesen sein”.
Inwieweit in den skandinavischen Ländern die europäische Integration und der Beitritt in die EU Auswirkungen auf die Verbändeentwicklung zeigen wird, kann derzeit noch nicht abgeschätzt werden.
Da es im Rahmen dieser Arbeit primär um die Rolle von Wohlfahrtsverbänden im Vergleich und die Staat-Verbände-Beziehungen geht, bleibt dieser sozialphilosophische Aspekt unbehandelt. Gleiches gilt fir die neueren feministischen Positionen zum Wohlfahrtsstaat und Wohlfahrtspluralismus, s. dazu zusammenfassend Pierson 1991, Frankenberg 1994, Honneth 1994 und Zahlmann 1994.
Als empirischer Indikator dafür mag die Verdoppelung der Bettenzahl in privaten Krankenhäusern und Pflegeheimen zwischen 1971 und 1985 dienen (vgl. Papadakis/Taylor-Gooby 1987: 62). Die Entwicklung verläuft jedoch erheblich kontinuierlicher als es mit einer Interpretation, die nur auf die Effekte des Thacherismus abzielt, kompatibel ist. Dies bestätigt die These von Brenton (1985: Kap. 7), daß schon die vorangegangenen Labour-Regierungen den Voluntary Sector gefördert haben. Allerdings ist der Voluntary Sector unter den Konservativen erst zur „Policy“ (Webb 1979) geworden, die auf fundamentale Fragen ausgerichtet ist und nicht nur kurzfristig reagiert.
Der sogenannte Thatcherismus ist zum Gegenstand einer wahren Literaturflut geworden; vgl. statt vieler Sturm (1990), Johnson (1987: Kap. 2) und Cochrane/Clarke (1993: Kap. 3).
Die vorliegenden Daten sind jedoch einseitig auf Finanzen ausgerichtet, was mit der Regelung der Gemeinnützigkeit in Großbritannien zusammenhängt (vgl. Pantenburg 1993; Häusler/Pantenburg 1993; s.a Ware 1989 und Saxon-Harold/Kendall 1994). Über die Zahl der Einrichtungen und zum Personalbestand liegen keine ausreichenden Informationen vor.
Die Bezeichnung der Tabelle im Original lautet: Top 400 Fund-Raising Charities, 1988.
Bei Heinze/OIk (1984, s.a. Görlitz u.a. 1987) wird dieser Sachverhalt im Unterschied zu Korporatismus und Subsidiarität als Delegation bezeichnet; Kramer u.a. (1993) und Johnson (1989) sprechen von Privatisierung.
Zu diesem Phänomen existiert eine Fülle an Literatur; vgl. hierzu besonders Daalder 1966, Lehmbruch 1983 sowie zur aktuellen Entwicklung Keman 1993, Kleinfeld 1993 und Hupe 1993.
Jedoch wird — zumindest im Vergleich zu Großbritannien — die „Politik der Mitte“ (Keman 1993) nicht völlig aufgegeben. Zur weiteren Politik und Programmatik der Regierung Lubbers vgl. Braun/Kersbergen 1986, Becker/Kersbergen 1988 und zum Wandel der Interessenvermittlungsstrukturen Kleinfeld 1993.
Dies ist im Unterschied zur deutschen Sozialarbeitstradition ein bemerkenswerter Vorgang, da ansonsten in den Niederlanden die Gemeinschaft den Adressaten darstellt (s. Nokielski 1989).
Der Verwaltungsswissenschaftler T.A. Toonen (1987) spricht in diesem Zusammenhang von den Niederlanden als einem „Decentralized Unitary State in a Welfare Society“.
Einen parallelen Prozeß der Stärkung der Manager durch die Politik der Thatcher-Regierung hat Döhler (1990) im britischen Gesundheitsdienst festgestellt. In abgeschwächter Form läßt sich diese Tendenz auch in der Bundesrepublik zeigen.
Auch diese Individualisierungs-und Pluralisierungstendenzen hängen mit der fortschreitenden Entsäulung zusammen. Eine aktuelle Studie zeigt ferner, daß sich die Kirchenbindung weiter stark auflöst. Der Anteil der Kirchenmitglieder sank in den Niederlanden von 76% (1958) auf 43% (1991). Bis zum Jahr 2020 wird mit einem weiteren Abbau auf 25% gerechnet (FAZ vom 19.2. 1994: 5 ).
Czarniawska (1985) sieht nun sogar den öffentlichen Sektor in die Rolle einer „Ugly Sister“ gedrängt; gleichzeitig verweist sie auf die intensiven Bemühungen um eine Modernisierung des Staatsapparates (s. dazu auch Naschold 1993).
Die verstärkte Konkurrenz besteht ja in einer Vielzahl kleiner Selbsthilfegruppen und Sozialunternehmen, besonders im Bereich Altenpflege, und bei weichen Therapieformen. Hier lassen sich jedoch kaum Umsätze machen, so daß der monetäre Anteil dieses Sektors relativ gering ausfallt; ähnlich skeptisch sind Merchel (1994: 104f.) und Heinze/Strunk (1995).
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Schmid, J. (1996). Wohlfahrtskonfigurationen in Deutschland, den Niederlanden, Großbritannien und Schweden: Phasen und Formen im Überblick. In: Wohlfahrtsverbände in modernen Wohlfahrtsstaaten. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-01286-3_3
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