Abstract
La prévision par les traités des principes et, après le Traité de Lisbonne, valeurs de l’Union européenne a été accompagnée par la prévision d’une procédure spéciale visant à prévenir, déclarer et sanctionner leur violation. Malgré cette procédure, la question de la violation des valeurs de l’Union par rapport à certains États membres a provoqué une évolution rapide du cadre juridique de l’Union pour faire face aux menaces pour les valeurs de l’Union, y compris l’État de droit, qui se caractérise par une multiplicité d’auteurs et d’instruments – notamment le Nouveau cadre pour l’État de droit, adopté par la Commission, ou la Résolution du Parlement européen sur la création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux. Le texte adresse les traits principaux de cette évolution, aussi bien que les nouvelles questions juridiques qu’elle soulève, identifie certains doutes qu’il conviendra de clarifier ou surmonter et, finalement, esquisse quelques pistes de réflexion dans le cadre d’une future révision des traités.
Professeur Associé à la Faculté de Droit de l’Université de Lisbonne; Juge au Tribunal Constitutionnel du Portugal. – Ce texte reprend l’essentiel de notre intervention au Congrès des 25 ans de l’ERA, les 19-20 Octobre 2017. Il prend également en considération les développements ultérieurs les plus importants qui ont eu lieu jusqu’en avril 2018.
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Notes
- 1.
Pour une analyse détaillée du cas autrichien et de ses rapports avec les modifications à la procédure prévue à l’article 7 TUE (phase préventive) introduites par le Traité de Nice, voir Frank SCHORKOPF, Die Maßnahmen der XIV EU-Mitgliedstaaten gegen Österreich. Möglichkeiten und Grenzen einer “streitbaren Demokratie” auf europäischer Ebene, Berlin, Springer, 2001.
- 2.
Voir article 5 (suspension de l’exercice des droits et privilèges inhérents à la qualité de Membre) et article 6 (exclusion de l’Organisation) de la Charte des Nations Unies; article 8 du Statut du Conseil de l’Europe (suspension du droit de représentation, retrait et exclusion).
- 3.
Voir articles 3 et 1, a. du Statut du Conseil de l’Europe.
- 4.
Voir le document Rule of Law Checklist adopté par la Commission de Venise dans sa 106ème Session Plénière (11-12/3/2016) et, avant, le Report on the Rule of Law (CDL-AL(2011)003rev, adopté aussi par la Commission de Venise dans sa 86ème Session Plénière. Voir aussi la Résolution 2187(2017) de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe, adopté le 11 octobre 2017 (33e séance) – Liste des critères de l’État de droit de la Commission de Venise.
- 5.
Infra,3.
- 6.
COM (2003) 606 final, du 15 octobre 2003.
- 7.
COM (2014) 158 final, du 11 mars 2014.
- 8.
Recommandation (UE) 2016/1374 de la Commission du 27 juillet 2016 concernant l’État de droit en Pologne (JOUE L 217, du 12.8.2016, p. 53, C(2017) 5320 final); Recommandation (UE) 2017/146 de la Commission du 21 décembre 2016 concernant l’État de droit en Pologne complétant la Recommandation(UE) 2016/1374 (JOUE L 22 du 27.1.2017, p. 65); Recommandation (UE) 2017/1520 de la Commission du 26 juillet 2017 concernant l’État de droit en Pologne complétant les recommandations (UE) 2016/1374 et (UE) 2017/146(JOUE L 228 du 2.9.2017, p. 19); et, finalement, Recommandation de la Commission (UE) du 20 décembre 2017 concernant l’État de droit en Pologne, complétant les Recommandations de la Commission (UE) 2016/1374, (UE) 2017/146 et (UE) 2017/1520 (C(2017) 9050 final) – sur celle-ci voir aussi le Communiqué de presse IP/17/5367 du 20 décembre 2017, 2. Recommandation sur l’État de droit et le document Action de la Commission concernant l’État de droit en Pologne; questions & réponses, du 20 Décembre 2017 (MEMO/17/5368).
- 9.
COM (2017) 835 final du 20.12.2017 (2017/0360 (APP)). Voir aussi Communiqué de presse IP/17/5367 du 20 décembre 2017, 1. Proposition motivée de décision du Conseil.
- 10.
Voir Communiqué de presse IP/17/2205 du 29 juillet 2017 et aussi Communiqué de presse IP/17/2161 du 26 juillet 2017, n° 2. Procédure d’infraction fondée sur le droit de l’Union européenne.
- 11.
Communiqué de presse IP/17/3186 du 12 septembre 2017.
- 12.
Affaire C-441/17, Commission/Pologne (Forêt de Białowieza), Ordonnance de la Cour (Grande chambre) du 20 novembre 2017, en particulier n° 80-84 (ECLI:EU:C:2017:877, curia.europa.eu). Les Conclusions de l’Avocat Général Yves Bot ont été présentées le 20 février 2018 (ECLI:EU:C:2018:80), où il propose à la CJUE de statuer que la Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de plusieurs articles de la Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992 (conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages) et de la Directive 2009/147/CE du PE et du Conseil du 30 novembre 2009 (conservation des oiseaux sauvages) – v. VI, Conclusion, 180, 1).
- 13.
Voir la Note de la Présidence dirigée au Conseil – L’Etat de droit – Évaluation du mécanisme (13980/16, de 9 de novembre de 2016 – FREMP 175, JAI 896, COHOM 138 et POLGEN 130).
- 14.
Conclusions of the Council of the European Union and the member states meeting within the Council on ensuring respect for the rule of law – General Affairs Council meeting, Bruxelles, 16 décembre 2016 (voir aussi Press Release of 16/12/2014, PRESSE 652 PR CO 74); Note de la présidence au Conseil – L’État de droit – Évaluation du mécanisme (13980/16, du 9 novembre 2016 – FREMP 175, JAI 896, COHOM 138 et POLGEN 130). Ces Conclusions ont pris en compte la Note de la Présidence italienne Ensuring Respect for the Rule of Law (16862/14 COR 1, du 16 décembre 2014 – FREMP 225, JAI 1009, COHOM 179 e POLGEN 191). Voir aussi le précédent document Ensuring respect for the rule of law in the European Union (15206/14, de 14 de novembre de 2014 – FREMP 198, JAI 846, COHOM 152 et POLGEN 156). L’évaluation, dans le final de 2016, de l’expérience acquise sur la base du dialogue est prévue au n° 7 des Conclusions.
- 15.
P8_TA(2016)0409 du 25 octobre 2016 (2015/2254(INL)).
- 16.
Rapport du 10 octobre 2016 contenant des recommandations à la Commission sur la création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux (2015/2254(INL)), Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, Rapporteure: Sophie in’t Veld (A8-0283/2016).
- 17.
Cfr. Résolution du 25 octobre 2016, cit., n° 1.
- 18.
Le PE a aussi adopté la Résolution du PE du 15 novembre 2015 sur l’État de droit à Malte (2017/2935(RSP), P8_TA-PROV(2017)0438) – dans laquelle il déplore que l’évolution de la situation à Malte suscite de graves inquiétudes quant à l’État de droit, à la démocratie et aux droits fondamentaux y compris en ce qui concerne la liberté des media et l’indépendance de la police et de l’appareil judiciaire (cf. n° 5).
- 19.
Résolution du Parlement européen du 10 juin 2015 sur la situation en Hongrie (2015/2700(RSP), P8_TA(2015)0227); Résolution du Parlement européen du 16 décembre 2015 sur la situation en Hongrie (2015/2935 (RSP), P8_TA(2015)0461); Résolution du Parlement européen du 17 mai 2017 sur la situation en Hongrie (2017/2656 (RSP), P8_TA(2017)0216) – n.°s 9 et 10.
- 20.
Résolution du Parlement européen du 13 avril 2016 sur la situation en Pologne (2015/3031 (RSP), P8_TA(2016)0123); Résolution du Parlement européen du 14 septembre 2016 sur les récentes évolutions en Pologne et leurs conséquences sur les droits fondamentaux inscrits dans la Charte de droits fondamentaux de l’Union européenne (2016/2774(RSP), P8_TA(2016)0344); Résolution du Parlement européen du 15 novembre 2017 sur la situation de l’État de droit et de la démocratie en Pologne (2017/2931 (RSP), P8_TA-PROV(2017)0442).
- 21.
Résolution du PE du 15 novembre 2017 sur la situation de l’État de droit et de la démocratie en Pologne, cit., respectivement n° 16 et 17.
- 22.
P8_TA-PROV(2018)0055 – 2018/2541(RSP).
- 23.
P8_TA-PROV(2018)0055, cit., n.°s 1, 2 et 3, respectivement.
- 24.
Dans la doctrine voir le numéro thématique du Journal of Common Market Studies, vol. 54, Issue 5, september 2016 (JCMS Symposium 2016: The Great Rule of law Debate in the EU, edited by Dimitry KOCHENOV, Amichai MAGEN et Laurent PECH), pp. 1045 et ss.; en spécial, sur les initiatives et le rôle des institutions de l’Union, dans le numéro mentionné, Dimitry KOCHENOV et Laurent PECH, “Better Late than Never? On the European Commission’s Rule of Law Framework and its First Activation”, pp. 1062-1074; Peter OLIVER et Justine STEFANELLI, “Strengthtening the Rule of Law in the EU: The Council’s Inaction”, pp. 1075-1084; Judith SARGENTINI et Aleksej DIMITROVS, “The European Parliament’s Role: Towards New Copenhagen Criteria for Existing Member States?”, pp. 1085-1092; et encore Leonard BESSELINK, “The Bite, the Bark and the Howl. Article 7 TEU and the Rule of Law Initiatives”, Amsterdam Law School Legal Studies Research Paper No. 2016-02, Amsterdam Centre for Research for European Law and Governance Research Paper No. 2016-01, in https://ssrn.com/abstract=2715943, pp. 17-22; Christophe HILLION, “Overseeing the Rule of law in the European Union. Legal mandate and means”, in European Policy Analysis, January Issue 2016 (SIEPS), pp. 12-13 – don’t la version finale a été publié in Carlos Closa et Dimitry Kochenov (eds.), Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, Cambridge, University Press, 2016, pp. 59 et ss.; Simon LABAYLE, “Respect des valeurs de l’Union européenne en Pologne: première application du nouveau cadre pour renforcer l’État de droit”, in European papers, Vol. 1, 2016, N° 3, pp.1283-1288. Vide aussi András Jakab et Dimitry Kochenov (eds.), The Enforcement of EU Law and Values. Ensuring member States’ Compliance, Oxford, University Press, 2017.
- 25.
Proposition que probablement a pris en compte l’exemple du Traité sur stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire du 2 mars 2012, signé par plusieurs État membres – lequel confère à certaines institutions de l’Union plusieurs compétences (cf. notamment articles 8, n° 1 et 2, 12 et 13).
- 26.
Opinion of the Legal Service – Commission’s Communication on a new EU Framework to strengthen the Rule of law: compatibility with the Treaties (document 10296/14 du Conseil, du 27/05/2015), cfr. III. Legal Analysis, 15 et suiv., spécialement 24-27, et IV. Conclusion, 28. Voir le commentaire de Leonard BESSELINK, “The Bite, the Bark and the Howl. Article 7 TEU and the Rule of Law Initiatives”, cit., pp. 22-25 e 32-34.
- 27.
Voir tout spécialement la Résolution RES(2004) 3 sur les décisions de la Cour européenne des Droits de l’Homme (CourEDH) qui révèlent un problème structurel sous-jacent adopté par le Comité de Ministres du Conseil de l’Europe le 12 mai 2004 dans sa 114ème session – dans laquelle cette institution invite la CourEDH à identifier dans ses décisions qui déclarent une violation de la CEDH, ce qu’elle considère un « problème systémique sous-jacent » et sa source respective, notamment quand il sera probable qu’il pourra donner lieu à des plaintes nombreuses et, ainsi, aider l’état en cause à trouver une solution appropriée et aussi le Comité de Ministres dans la supervision de l’exécution des arrêts de la Cour.
- 28.
Cf. Communication de la Commission COM(2014)158 final, du 11 mars 2014, cit., 4.1 Déclenchement des mécanismes prévus par le nouveau cadre.
- 29.
P8_TA(2016)0409 du 25 octobre 2016, cit. – supra,2.1.
- 30.
P8_TA(2016)0409 du 25 octobre 2016, cit., Annexe, Recommandations détaillées en vue de l’élaboration d’un projet d’accord interinstitutionnel sur les dispositions concernant les procédures de surveillance et de suivi sur la situation de la démocratie, de l’État de droit et des droits fondamentaux dans les États membres et les institutions de l’Union – Projet d’accord interinstitutionnel – Pacte de l’Union européenne pour la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux.
- 31.
P8_TA(2016)0409 du 25 octobre 2016, cit., 1 et 4, et Annexe, art. 1.
- 32.
P8_TA(2016)0409 du 25 octobre 2016, Annexe, cit. Art. 2 et, en spéciale, arts. 4-7 (rapport européen DEF) et art. 10 (débat interparlementaire annuel).
- 33.
P8_TA(2016)0409 du 25 octobre 2016, Annexe, cit., arts. 8-9.
- 34.
P8_TA(2016)0409 du 25 octobre 2016, Annexe, cit., v.g. art. 6 ou art. 8.
- 35.
P8_TA(2016)0409 du 25 octobre 2016, cit., 1. et AL.
- 36.
P8_TA(2016)0409 du 25 octobre 2016, Annexe, cit, art. 3, qui prévoit expressément que le Pacte DEF est élargi en vue de regrouper au sein d’un instrument unique de l’Union le cadre pour l’État de droit de la Commission et le dialogue sur l’État de droit du Conseil.
- 37.
Proposition qui semble d’ailleurs proche du texte du Traité qui institue la Cour de Justice de la Communauté Andine des Nations (cf. article 25).
- 38.
Et, en plus, permettre à un tiers des députés au PE de saisir la CJUE d’un texte législatif de l’Union après son adoption définitive et avant sa mise en œuvre (prima facie une sorte de contrôle préventif de « constitutionalité » des actes normatifs européens) et supprimer l’article 51 de la Charte et transformer celle-ci en une Charte des droits de l’Union – cf. P8_TA(2016)0409 du 25 octobre 2016, cit., n° 20.
- 39.
P8_TA(2016)0409 du 25 octobre 2016, cit., n.° 11.
- 40.
Voir Gabriel N. TOGGENBURG et Jonas GRIMHEDEN, “Upholding Shared Values in the EU: What Role for the EU Agency for Fundamental Rights?”, in JCMS, 54(2016)5, pp. 1093 et ss.
- 41.
Minister for Justice and Equality, C-216/18PPU, demande de décision préjudicielle du 27/03/2018 et arrêt de la CJUE du 25 juillet 2018, LM, C-218/18 PPU (curia.europa.eu). Les conclusions de l’Avocat Général E. Tanchev ont été présentées le 28 juin 2018.
- 42.
Voir les commentaires de Sergio CARRERA et Valsamis MITSILEGAS, Upholding the Rule of Law by Scrutinising Judicial Independence: The Irish Court’s request for a preliminar ruling on the European Arrest Warrant (11 avril 2018, https://www.ceps.eu); Mattias WENDEL, Die Rechtsstaatlichkeitskrise vor Gericht: der Anfang vom Ende gegenseitigen Vertrauens (2018/3/17); Tomasz T. KONCEWICS, The Consensus Fights Back: European First principles Against the Rule of law Crisis (part 1 and part 2, 2018/4/05); Petra BÁRD et Wouter van BALLEGOOIJ, Judicial Independence as a Precondition for Mutual Trust (2018/4/10, tous disponibles in verfassungsblog.de).
- 43.
La question de l’indépendance des juges a été adressée récemment dans l’arrêt de la CJUE du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses c. Tribunal de Contas, C-64/16, où la CJUE affirme que l’existence même d’un contrôle juridictionnel effectif destiné à assurer le respect du droit de l’Union est inhérent à un État de droit (cf. notamment les paragraphes 36 à 38).
- 44.
Cf. Arrêt du 25 juillet 2018, n.°s 33 et suivs., en particulier n.°s 61 et 72. La Cour a dit pour droit que «L’article 1er, paragraphe 3, de la décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil, du 13 juin 2002, relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres, telle que modifiée par la décision-cadre 2009/299/JAI du Conseil, du 26 février 2009, doit être interprété en ce sens que, lorsque l’autorité judiciaire d’exécution appelée à décider de la remise d’une personne faisant l’objet d’un mandat d’arrêt européen émis aux fins de l’exercice de poursuites pénales dispose d’éléments, tels que ceux figurant dans une proposition motivée de la Commission européenne, adoptée en application de l’article 7, paragraphe 1, TUE, tendant à démontrer l’existence d’un risque réel de violation du droit fondamental à un procès équitable garanti par l’article 47, deuxième alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, en raison de défaillances systémiques ou généralisées en ce qui concerne l’indépendance du pouvoir judiciaire de l’État membre d’émission, ladite autorité doit vérifier, de manière concrète et précise, si, eu égard à la situation personnelle de cette personne, ainsi qu’à la nature de l’infraction pour laquelle elle est poursuivie et au contexte factuel qui sont à la base du mandat d’arrêt européen, et compte tenu des informations fournies par l’État membre d’émission en application de l’article 15, paragraphe 2, de la décision-cadre 2002/584, telle que modifiée, il existe des motifs sérieux et avérés de croire que ladite personne courra un tel risque, en cas de remise à ce dernier État.»
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Rangel de Mesquita, M.J. (2019). Développements récents du cadre juridique de l’Union européenne pour faire face aux menaces pour les valeurs démocratiques dans les États membres. In: Heusel, W., Rageade, JP. (eds) The Authority of EU Law. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-662-58841-3_21
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