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Access to Administrative Documents and to Public Sector Information in Italy

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The Right of Access to Public Information

Abstract

Law No. 241 of 1990 on administrative procedure (Italian APA) established general rules on the right of access to administrative documents for the first time in the Italian legal system, which partly reproduced rules defined in sectorial legislations. From such very restrictive regime of access to administrative documents—lately accompanied by a rather demagogical obligation imposed on public administrations to disclose a set of information in the context of the so-called open data policies—Italy has recently moved forth to public access to data and documents held by public administrations.

This paper is part of the publications related to project PRIN 2012 (2012SAM3KM) on Codification of EU Administrative Procedures. All translations from Italian contained in this paper are mine, unless otherwise indicated. Last update: December 2016.

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Institutional subscriptions

Notes

  1. 1.

    Law No. 241 of 11 August 1990 setting new rules concerning administrative procedure and the right of access to documents, published in the Official Gazette of 18 August 1990, No. 192.

  2. 2.

    Law No. 15 of 11 February 2005 that introduces Amendments to Law No. 241 of 7 August 1990, relating to general rules on administrative action, published in the Official Gazette of 21 February 2005, No. 42.

  3. 3.

    Legislative Decree No. 36 of 24 January 2006, published in the Official Gazette of 14 February 2006.

  4. 4.

    Directive 2003/98/EC of the European Parliament and Council of 17 November 2003 on the re-use of public sector information, at http://www.eurlex.eu. Directive 2003/98/EC was recently amended by Directive 2013/37/EU of the European Parliament and Council of 26 June 2013, at http://www.eurlex.eu.

  5. 5.

    Directive 2003/98/EC quoted above, recital No. 9.

  6. 6.

    See now Directive 2003/98/EC as amended by Directive 2013/37/EU quoted above, recital No. 4.

  7. 7.

    Legislative Decree No. 150 of 27 October 2009, published in the Official Gazette of 31 October 2009, No. 254.

  8. 8.

    Legislative Decree No. 33 of 14 March 2013, published in the Official Gazette of 5 March 2013, No. 80.

  9. 9.

    Quoted above, note No. 1.

  10. 10.

    Quoted in Cuocolo 1995, p. 527.

  11. 11.

    See Pastori 1986, p. 49 et seq.; Selleri 1989, p. 359 et seq.

  12. 12.

    Leading exponent of the Italian legal theory on administrative law for many decades. For information visit http://www.treccani.it/enciclopedia/mario-nigro_%28Enciclopedia_Italiana%29/ (Accessed on 10 June 2014).

  13. 13.

    For a general overview of the previous sectorial legislation on this topic: Sandulli, M.A., 2000, para 3.

  14. 14.

    See Selleri 1984, p. 24.

  15. 15.

    Morbidelli 2005, passim.

  16. 16.

    Sandulli, M.A., 2000, para 2.

  17. 17.

    See Sandulli, A., 1998, p. 535, who underlines the overcoming of the idea of secrecy as a subjective predicate (a document is secret just because it is of the public administration), for a transition to a concept of secrecy as an objective requirement of the document, rather related to the substance of the information contained therein.

  18. 18.

    Italian Council of State, IV, 10 June 1996, No. 1024; VI, 7 December 1993, No. 966; VI, 19 July 1994, No. 1243; IV, 26 November 1993, No. 1036. See also Gallo & Foà 2000, p. 6 et seq.

  19. 19.

    Villata 1989a, p. 3.

  20. 20.

    Quoted above, note No. 2.

  21. 21.

    See Carloni 2009, passim. See infra, Sect. 3.1.

  22. 22.

    Pursuant to Article 1 of Law No. 241/90, in the version amended in 2005, “Administrative activities shall pursue the objectives established by the law and shall be governed by the criteria of economy of action, effectiveness, impartiality, publicity and transparency, in accordance with the formalities laid down both in this law and in the other provisions governing individual procedures, as well as by the principles established in the legal order of the European Community.”

  23. 23.

    Article 22.1 point (b) of Law No. 241/90.

  24. 24.

    Court of First Instance, 17 June 1998, in Case T-174/95, Svenska Journalistförbunde v. Council, in ECR, 1998, p. II-2289 et seq.

  25. 25.

    See Figorilli 1995, p. 598 et seq.; Perini 1996, p. 109 et seq.

  26. 26.

    See Paleologo 1991, p. 12; Morbidelli 1998, p. 1310 et seq.; Mazzarolli 1998, p. 58 et seq.

  27. 27.

    According to the Italian legal theory on administrative law, a “legitimate interest” is an individual interest that is closely connected to a public interest and protected by the law only through the legal protection of the latter. For an introduction to Italian Public Law, see Ferrari 2008.

  28. 28.

    Italian Council of State, V, 2 December 1998, No. 1725 confirmed by a later decision of the plenary session of 24 June 1999, No.16.

  29. 29.

    Pursuant to Sec. 15 of the Consolidated Law on civil servants approved by Presidential Decree No. 3 of 10 January 1957: “Employees must keep full confidentiality on their civil service. They shall not disclose information regarding administrative measures or operations, whether ongoing or completed, or information that has come to their knowledge by virtue of their duties, to persons who are not entitled to it, except in the situations and in the ways provided for by the rules governing the right of access. Within their individual fields of competence, employees who are responsible for an office shall issue copies and excerpts from official instruments and documents only in those cases that are not prohibited by the internal rules of the office.”

  30. 30.

    Arena 1984, passim.

  31. 31.

    Legislative Decree No. 195 of 19 August 2005, “Implementation of Directive 2003/4/EC on public access to environmental information,” published in the Official Gazette of 23 September 2005, No. 222.

  32. 32.

    Legislative Decree No. 267 of 18 August 2000, “Consolidated law on local government,” published in the Official Gazette of 28 September 2000, No. 227.

  33. 33.

    Back in the pre-Republican time, citizens were entitled to view and obtain copies of all the resolutions taken by municipalities and provinces under Article 62 of the consolidated provincial and municipal laws. See Sandulli, M.A., 2000, para 1.

  34. 34.

    For general reference, see Italian Council of State V, No. 1412 of 18 March 2004, at http://www.giustizia-amministrativa.it.

  35. 35.

    Presidential Decree No. 184 of 12 April 2006, “New regulations on access.”

  36. 36.

    Article 5.3 of Presidential Decree No. 184/2006.

  37. 37.

    Article 6.4 of Presidential Decree No. 184/2006.

  38. 38.

    Article 6.5 of Presidential Decree No. 184/2006.

  39. 39.

    Article 7.1 of Presidential Decree No. 184/2006.

  40. 40.

    Article 7 of Presidential Decree No. 184/2006.

  41. 41.

    See also Sandulli, M.A., 2000, para 4 and 5.

  42. 42.

    Falcon 2008, passim.

  43. 43.

    Italian Council of State, plenary section, Decision of 22 April 1999, No. 4, Giornale di Diritto amministrativo, 1999, p. 946.

  44. 44.

    Italian Council of State, VI, Decision of 5 March 2002, No. 1303, at http://www.giust.amm.it.

  45. 45.

    Article 24.4.

  46. 46.

    For further details, see Sandulli, M.A, 2000, para 8.

  47. 47.

    Italian Council of State, V, 28 September 2007, No. 4999.

  48. 48.

    Italian Council of State, V, 28 September 2007 quoted.

  49. 49.

    See Legislative Decree No. 104 of 2 July 2010, published in the Official Gazette of 7 July 2010, especially Art. 116. 

  50. 50.

    Article 116.4 of Legislative Decree No. 194/2010.

  51. 51.

    Galetta 2006, passim.

  52. 52.

    See also Ziller 2014, passim.

  53. 53.

    See above, Sect. 2.1.

  54. 54.

    According to Article 22.2, introduced by law No. 69/2009, “In light of its important goals of public interest, access to administrative documents shall constitute a general principle governing administrative activity with the aim of fostering participation and of guaranteeing its impartiality and transparency.”

  55. 55.

    Such was the wording of Article 26.1 of Law No. 241/90, now repealed by Legislative Decree No. 33/2013.

  56. 56.

    Legislative Decree No. 36 of 24 January 2006, published in the Official Gazette of 14 February 2006.

  57. 57.

    Directive 2003/98/EC of the European Parliament and Council of 17 November 2003 on the re-use of public sector information, at http://www.eurlex.eu. Directive 2003/98/EC was recently amended by Directive 2013/37/EU of the European Parliament and Council of 26 June 2013, at http://www.eurlex.eu.

  58. 58.

    Renato Brunetta was Minister for Public Administration and Innovation from 2008 until 2011, during the fourth Berlusconi’s Government.

  59. 59.

    Legislative Decree No. 150 of 27 October 2009, quoted above, note No. 7.

  60. 60.

    See above par. 2.1, where a reference is made to Article 24.3, according to which “no request of access made with the intention of generally monitoring the work of public administrative bodies shall be accepted.” On this specific point see Patroni Griffi 2013, para 2.

  61. 61.

    In accordance with the provisions of Article 9 of the United Nations Convention against corruption, stating that “taking into account the need to combat corruption, each State Party shall, in accordance with the fundamental principles of its domestic law, take such measures as may be necessary to enhance transparency in its public administration, including with regard to its organization, functioning and decision-making processes, where appropriate”. https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf (Accessed on 10 June 2014).

  62. 62.

    Referred to in Article 4.1, points (d) and (e) of Legislative Decree No. 196 of 30 June 2003. See also Article 4 of Legislative Decree No. 33/2013 in its original version (now Article 7-bis).

  63. 63.

    Article 26.4 of Legislative Decree No. 33/2013, which has remained unchanged.

  64. 64.

    Articles 6 et seq. of Legislative Decree No. 33/2013.

  65. 65.

    See Article 43 of Legislative Decree No. 33/2013.

  66. 66.

    The “Three-Year Programme for transparency and integrity” in the original version of Articles 46 et seq. of Legislative Decree No. 33/2013.

  67. 67.

    See Articles 46 et seq. of Legislative Decree No. 33/2013, in the 2016 modified version.

  68. 68.

    See Article 15.2; Article 26.3; Article 39.3 of Legislative Decree No. 33/2013.

  69. 69.

    Article 5.1 of Legislative Decree No. 33/2013.

  70. 70.

    Law of 7 August 2015, No. 124, published in the Official Gazette of 8 August 2015 and entered into force on 28 August 2015.

  71. 71.

    So Article 7.1, point (h).

  72. 72.

    See Galetta 2014a, p. 231 et seq.

  73. 73.

    This limitation was introduced – first by way of interpretation of the existing provisions and then by the Italian legislator itself – to avoid organizational problems to the public administration. Moreover, therefore, in the name of a further and different goal, i.e., better efficiency and speed of the administrative action, which is also identified as a guiding principle in Article 1 of Law No. 241/90 (quoted above, note No. 22).

  74. 74.

    See Pastori 1986, p. 147 et seq.; D’Auria 1990, p. 111 et seq.; Alberti 1992, p. 122; Pubusa 1993, p. 134 et seq.; Romano Tassone 1995, p. 318 et seq.

  75. 75.

    With Decision No. 251/2016 of November 25, 2016 (ECLI:IT:COST:2016:251) the Italian Constitutional Court has recently declared part of “Law Madia” unconstitutional. Consequently, it has deprived of legal basis some of the legislative decrees adopted on its basis. This Decision does not affect, however, the FOIA Decree.

  76. 76.

    Legislative Decree 25 May 2016, No. 97, Review and simplification of the provisions on prevention of corruption, openness and transparency, amending Law of 6 November 2012, No. 190 and Legislative Decree of 14 March 14, 2013, No. 33, in accordance with Article 7 of Law of 7 August 2015, No. 124, on reorganization public administrations, published in the Official Gazette of 8 June 2016, No. 132.

  77. 77.

    Public access to documents, information, or data for which Legislative Decree No. 33/2013 provides a disclosure obligation and just in case of failure to publish them. See supra, at the end of Sect. 3.3.

  78. 78.

    See to this regard Galetta 2016a, para 10, p. 15 et seq.

  79. 79.

    See Article 6 of the Italian FOIA.

  80. 80.

    Galetta 2016b, p. 9 et seq.

  81. 81.

    Cf. Opinion of the Italian Council of State n. 515/2016, at: http://giustizia-amministrativa.it, p. 85 et seq. (Consultative Section for Normative Acts, 18 February 2016, No. 515).

  82. 82.

    Up to now the most delicate issue regarding accessibility of documents has concerned the relationship between the right of access and privacy protection and the Italian administrative courts that took a rather wavering position on the issue of the actual balance between access and privacy. See, e.g., Italian Council of State, V, 28 September 2007, No. 4999.

  83. 83.

    There is at present a great debate in Italian academic literature – involving also the Council of State in its advisory role – regarding the legal nature of guidelines adopted by an Independent Agency such as the National Anti-Corruption Authority. See to this regard the opinion delivered by the Italian Council of State on the scheme of the Public Contracts Code (opinion of 1 April 2016, No. 855, at: http://www.giustizia-amministrativa.it (Accessed on 14 February 2017).

  84. 84.

    See at: http://www.funzionepubblica.gov.it/articolo/riforma-della-pa/16-05-2016/foia-e-trasparenza-ora-e-legge (Accessed on 14 February 2017).

  85. 85.

    To this regard, the Italian FOIA introduces also a rationalization, by reducing excessive burdensome obligations to publish. See Galetta 2016c, p. 17.

  86. 86.

    See Carloni 2009, p. 806.

  87. 87.

    Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data (and repealing Directive 95/46/EC).

  88. 88.

    Opinion of the Italian DPS No. 49 of 7 February 2013, doc web. No. 2243168.

  89. 89.

    See further Galetta and Ibler 2015, p. 17 et seq.

  90. 90.

    See also Galetta 2014b, p. 6.

  91. 91.

    On this point, see specifically Patroni Griffi 2013, para 2.

  92. 92.

    See Galetta 2014b, p. 234.

  93. 93.

    See Canaparo 2014, para 10.; Napolitano 2005; Galetta 2016c.

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  1. University of Milan, Milan, Italy

    Diana-Urania Galetta

Authors
  1. Diana-Urania Galetta
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Correspondence to Diana-Urania Galetta .

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Editors and Affiliations

  1. Faculty for Economics, Law and Social Science, University of Erfurt, Erfurt, Germany

    Hermann-Josef Blanke

  2. School of Law, Fluminense Federal University, Niterói, Brazil

    Ricardo Perlingeiro

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Galetta, DU. (2018). Access to Administrative Documents and to Public Sector Information in Italy. In: Blanke, HJ., Perlingeiro, R. (eds) The Right of Access to Public Information. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-662-55554-5_8

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