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Das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren I: Die allgemeinen Gesetze

  • Karl Loewenstein
Part of the Abteilung Rechtswissenschaft book series (ENZYKLOPÄDIE, volume 1)

Zusammenfassung

Bei der Beurteilung der Gesetzgebungsfunktion im Rahmen des Regierungstyps Großbritanniens sieht man sich einer erstaunlichen Divergenz von Theorie und Praxis gegenübergestellt. Der klassischen Staatslehre gilt die Gesetzgebung als die wesentlichste der Staatsfunktionen und das Parlament als der eigentliche Träger der Gesetzgebungsfunktion. Einer realistischeren Auffassung allerdings erscheint die Gesetzgebung eher als ein Attribut der Regierungsführung, als die Aus- und Durchführung der von der Regierung getroffenen Entscheidungsfällung (policy determination). Aber auch von diesem Gesichtswinkel her betrachtet ist das Parlament nach wie vor zum Erlaß der Gesetzgebung formell unentbehrlich. Keine Regierungsvorlage kann ohne die Zustimmung der Commons zum gültigen Gesetz werden. Die Parlamentssouveränitätl gilt also nach wie vor insofern, als jedes allgemein gültige Gesetz — public bill — vom Parlament erlassen werden muß und daß dieses jede beliebige Materie zum Gegenstand der Gesetzgebung machen kann. Demgemäß gehen die Gerichte von der Grundtatsache aus, daß keine andere Instanz zum Erlaß von allgemein gültigen Normen berechtigt ist, es sei denn, sie sei dazu durch ein Parlamentsgesetz ermächtigt worden (delegated oder subordinate legislation). Zahlreiche Gerichtsentscheidungen sprechen von der Gesetzgebungsmacht des Parlaments als absolute, supreme, omnipotent, und noch in neuester Zeit konnte ein hoher Richter sagen (National Union of General and Municipal Workers v. Gillian [1946] [1. K. B. 81] [C. A.]): “Parliament¡ can make new legal creatures if it desires”. In der Wirklichkeit der Staatspraxis aber ist die theoretisch aufrechterhaltene Gesetzgebungssouveränität des Parlaments nichts mehr als eine Fiktion. In keiner anderen konstitutionellen Demokratie hat sich Royer Collards Epigramm: “Initier la loi c’est gouverner” mehr bewahrheitet als in Großbritannien. Mit ganz verschwindenden Ausnahmen der private members besitzt das Kabinett die Gesetzgebungsinitiative und damit das Gesetzgebungsmonopol, da es kraft seiner Beherrschung der Verfahrensordnung und seiner unangreifbaren Mehrheit auch die Macht hat, die schließliche Verabschiedung gebung nicht in der Hand des angeblich souveränen Parlaments, sondern der Regierung.

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Literatur

  1. 1.
    Siehe oben S. (62f.).Google Scholar
  2. 1.
    Siehe unten S. 508 ff. Der letzte Fall einer Gesetzgebung durch proclamation auf Grund der Prärogative ereignete sich unter dem Ministerium des älteren Pitt (Lord Chatham) (1766), als wegen einer schlechten Ernte die Weizenausfuhr verboten werden mußte. Da die Handlungsweise unmißverständlich verfassungswidrig war, mußten die zuständigen Minister durch einen Indemnitätsakt gedeckt werden.Google Scholar
  3. 3.
    Das frühe Gesetz (Quia Emptores von 1289/9) unter Edward dem Bekenner (18 Edw. 1) wurde ausdrücklich instantia magnatum,der Treason Act von 1352 (25 Edw. 3, st. 5, c. 2) auf Veranlassung der Commons erlassen, die sich gegen die willkürliche Auslegung des Hochverratstatbestandes durch die Krone wehren wollten.Google Scholar
  4. 1.
    Siehe oben S. 63.Google Scholar
  5. 2.
    Dies sind die sogenannten private member bills (siehe unten S. 323ff.), die aber nicht mit der Kategorie der private bills verwechselt werden dürfen.Google Scholar
  6. 3.
    Zwischen public und private bills bestehen sehr erhebliche Unterschiede sowohl hinsichtlich der Terminologie wie des Verfahrens und überdies auch zwischen den beiden Häusern, die wegen ihrer außerordentlichen Komplexität hier nicht erörtert werden können. Das Verfahren ist weniger ein gesetzgeberisches als ein gerichtsähnliches, bei dem die davon betroffenen oder daran beteiligten Parteien sich durchGoogle Scholar
  7. 1.
    Anwälte vertreten lassen und Zeugen vernommen werden können. Es müssen aber dabei die gleichen Stadien durchlaufen werden wie bei den public bills. An der Behandlung der private bills wirken die beiden Häuser zu ungefähr gleichen Teilen mit; das Oberhaus kann dabei gründlicher vorgehen.Google Scholar
  8. 1.
    Von diesen erstklassigen juristischen Spezialisten gibt es im ganzen Vereinigten Königreich derzeit nicht mehr als etwa zwanzig; siehe D. C. M. YARDLEY, The Work and Status of the Parliamentary Agent, Parliamentary Affairs, Bd. 18 (1965), S. 162 ff. Google Scholar
  9. 2.
    Das Verfahren wurde nach Maßgabe des Report of Select Committee an Procedure in Commons (H.C. Nr. 191) (1948) entsprechend geregelt.Google Scholar
  10. 1.
    Siehe darüber Bd. II, S. 165.Google Scholar
  11. 2.
    Dieser ist ein oft mit Ministerrang ausgestattetes Mitglied des Unterhauses und amtiert als der Stellvertreter des Schatzkanzlers; siehe unten S. 445.Google Scholar
  12. 1.
    Modernisierungsgesetze dieser Art sind beispielsweise: Local Government Act von 1933 (23 & 24 Geo. 5, c. 51); Public Health Act von 1936 (26 Geo. 5 & 1 Edw. 8, c. 49); Companies Act von 1948 (11 & 12 Geo. 6, c. 38); Marriage Act von 1949 (12 & 13 Geo. 6, c. 76) und, einschlägig für unseren Gegenstand, der Representation of the People Act von 1949 (11, 12 & 13 Geo. 6, c. 68). Der Magistrates’ Court Act von 1952 (15 & 16 Geo. 6 & 1 Eliz. 2, c. 55) konnte nicht weniger als 64 vorherige Gesetze entweder ganz oder zum Teil aufheben.Google Scholar
  13. 1.
    Opposition dagegen kann dadurch geltend gemacht werden, daß der Antrag auf Verschiebung für sechs Monate gestellt wird oder es wird ein überhaupt nicht damit in Zusammenhang stehender Antrag mit der gleichen Wirkung gestellt.Google Scholar
  14. 1.
    Die altertümliche Formel ist: Soit baill¨¦ aux Seigneurs. Google Scholar
  15. 1.
    Es kann aber auch vorkommen, daß eine private member-Bill zum Gegenstand heftigster Parteifehde wird. Ein Tory-Abgeordneter hatte eine private member-Vorlage eingebracht, nach welcher etwa einer Viertelmillion alter Leute, die bei einer früheren Labour-Maßnahme aus hier nicht zu erörternden Gründen zu kurz gekommen waren, eine entsprechende Aufbesserung ihrer Renten zuteil werden sollte. An sich wäre die Maßnahme durchaus nach dem Geschmack Labours gewesen, aber die Regierung konnte aus Prestigegründen nicht zulassen, daß die Opposition sich des Erfolges rühmen würde. Ebensowenig aber konnte sie es sich leisten, die Vorlage kurzerhand in der zweiten Lesung abzuwürgen. Sie schritt deshalb (26. März 1965) unter Ausnutzung bestimmter Vorschriften der Geschäftsordnung zu einem regelrechten fllibuster — Totreden — nach amerikanischem Muster, indem Redner auf Redner in einer gerade zur Behandlung stehenden Consolidated Fund-Vorlage vorgeschickt wurden, um die Abstimmung über die Bill zu verhindern. Es kam dadurch zu einer bis in den Nachmittag des nächsten Tages dauernden Sitzung von 22 Stunden und 32 Minuten, welche den bisherigen Rekord vor elf Jahren um neun Minuten übertraf. Solche Geschäftsordnungsscherze sind aber selten und nicht gerade ehrenvoll.Google Scholar
  16. 2.
    Vgl. die unten S. 342 ff. behandelte Statistik der verabschiedeten und der gescheiterten Bills. Regierungsförderung kann bei der überwiegenden Mehrzahl der schließlich verabschiedeten private member-Bills angenommen werden.Google Scholar
  17. 1.
    Siehe Bd. II, S. 106 ff.Google Scholar
  18. 2.
    Die Formel ist: “A ceste bille avecque lea amendemens les Seigneurs sont assentis”. Google Scholar
  19. 3.
    Die Formel ist: Ceste bille est remise aux Seigneurs avecque des raisons. Google Scholar
  20. 1.
    Die beim royal assent gebrauchten Formeln sind: Bei public oder local bills: “La Reine le veult”, ausgesprochen durch den Clerk of the House; bei anderen private bills: “Soit fait comme il est d¨¦sir¨¦”; bei Finanzgesetzen: “La Reine remercie ses bons sujets,accepte leur b¨¦n¨¦volence et ainsi le veult”. Bei der Ablehnung der Unterzeichnung, heute verfassungsrechtlich ausgeschlossen, würde der Monarch taktvoller-weise sagen lassen: “La Reine s’avisera”. Google Scholar
  21. 2.
    Bei Abschluß der letzten Session des 1959 gewählten Parlaments (31. Juli 1964) wurde der royal assent von der in feierlichen Amtsroben auftretenden Kommission für 42 Gesetze und zwei Maßnahmen der Kirche von England im Namen der Königin Elizabeth II. erteilt; siehe New York Times vom 1. August 1964.Google Scholar
  22. 1.
    Bei ihr wird aber eine andere Verbalformel angewendet: “Soit fait comme il est d¨¦sir¨¦”. Google Scholar
  23. 1.
    Siehe Bd. II, S. 18 f.Google Scholar
  24. 2.
    Dies gilt jedoch nicht für eine zweite Staatskirche in Großbritannien, die schottische presbyterische Kirche, für welche die oberste gesetzgeberische und gerichtliche Instanz die General Assembly ist. Alle anderen protestantischen Kirchen des Inselreiches, wie die irische und die wallisische, sind entstaatlicht.Google Scholar
  25. 3.
    Siehe oben S. 249.Google Scholar
  26. 1.
    Solche Kirchengesetze sind nach der Sachlage nicht häufig. Beispiele aus der jüngsten Zeit sind: Faculty Jurisdiction (Eliz. 2, 1964, c. 5); Clergy (Ordination and Miscellaneous Provisions), ibidem, c. 6); Vestures of Ministers, ibidem, c. 7); Church Commissioners, ibidem, c. 8; Ecclesiastical Jurisdiction (Eliz. 2, 1963, c. 1); Cathedrals, ibidem, c. 2; Prayer Book (Versions of the Bible) (Eliz. 2, 1965, c. 4).Google Scholar
  27. 1.
    Siehe beispielsweise Att.-General v. Dean and Chapter of Ripon Cathedral (1944) (Ch. 239).Google Scholar
  28. 1.
    Man beachte, daß die Formel “by advice and consent” in die amerikanische Bundesverfassung (Artikel II, Sektion 2, Klausel 3) hinsichtlich der Senatszustimmung für den Abschluß völkerrechtlicher Verträge und der Ernennung bestimmter Beamtenkategorien durch den Präsidenten übergegangen ist.Google Scholar
  29. 2.
    Siehe oben S. 280.Google Scholar
  30. 3.
    Hätte der Einwand durchgeschlagen, wäre alle Gesetzgebung seit Beginn der Restauration rechtsungültig gewesen, eine Parallele etwa zur Verfassungswidrigkeit des Hitler’schen Ermächtigungsgesetzes vom 24. März 1933.Google Scholar
  31. 1.
    Dies ist in den Dominions wiederholt vorgekommen, etwa das neuseeländische Wahlgesetz von 1956, in welchem gewisse Bestimmungen nur mit einer Mehrheit von 75% der gesetzlichen Mitglieder der (einkammrigen) Legislative abänderbar sind.Google Scholar
  32. 1.
    Fast alle Originalfassungen der Gesetze in der Form von Niederschriften der Clerks of Parliament sind seit Henry VII. erhalten.Google Scholar
  33. 2.
    Seine Behandlung ist auch in England seit etwa einem Jahrzehnt zur politikwissenschaftlichen Mode geworden. Der deutsche Leser sei auf Blondel, a. a. O., S. 174ff. verwiesen.Google Scholar
  34. 1.
    Siehe unten S. 354 ff.Google Scholar
  35. 2.
    Beispiele sind National Insurance Act von 1946 (9 & 10 Geo. 6, c. 67) (Sektion 77); Ausführungsverordnungen müssen hier im Entwurf dem National Insurance Advisory Committee vorgelegt werden, dessen Stellungsnahme mit derjenigen der Regierung dem Parlament vorgelegt werden muß. Der Legal Aid and Advice Act von 1949 (12, 13 & 14 Geo. 6, c. 51) wurde in engster Zusammenarbeit mit den Juristenverbänden ausgearbeitet. Kein Medikament wird in die Liste der gefährlichen Substanzen aufgenommen, ohne daß die pharmazeutischen Sachverständigen zu Rate gezogen worden wären.Google Scholar
  36. 1.
    Der Trade Union Congress schluckte sogar, wenn auch mit schmalster Mehrheit, den allen Gewerkschaftsgrundsätzen widersprechenden Lohnstopp des Kabinetts Wilson (7. September 1966). (siehe Bd. II, S. 392 ff.)Google Scholar
  37. 1.
    Das Material bezieht sich sowohl a) auf die als normal anzusehende Session von 1962/63 (siehe Return for Session 1962/63, zusammengestellt vom Deputy Chairman of Ways and Means, H. M. Stationary Office Nr. 345/1964) als b) auf die letzte Session einer Legislaturperiode (1963/64), bei der die Gesetzgebungsmühle bekanntlich heftiger klappert (siehe den Bericht vom 3. November 1964), und schließlich c) auf die erste Session der Regierung Wilson 1964/65 (H. M. Stationary Office Nr. 362 vom 8. November 1965).Google Scholar
  38. 1.
    Der 4. Deutsche Bundestag erließ 328 neue Gesetze.Google Scholar

Copyright information

© Springer-Verlag Berlin Heidelberg 1967

Authors and Affiliations

  • Karl Loewenstein
    • 1
    • 2
  1. 1.Amherst CollegeUSA
  2. 2.Juristische FakultätUniversität MünchenDeutschland

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