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Der Status der Gemeinden und Kreise als Gebietskörperschaften

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Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis

Zusammenfassung

Die verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 II GG umfaßt auch die Festlegung, daß die kommunalen Selbstverwaltungsträger Rechtssubjekte im Sinne juristischer Personalität mit eigenständiger Rechtsund Handlungsfähigkeit sein müssen.1 Es genügt also nicht, daß sie bloße Verwaltungseinheiten ohne Rechtssubjektivität sind. Die durch das nachbarschaftliche und überörtliche Zusammenleben der Menschen im kommunalen Raum notwendigerweise erwachsenden gemeinsamen Interessen und gemeinsam zu erledigenden öffentlichen Angelegenheiten bedürfen einer öffentlichen Verwaltung. Die Interessiertheit aller Mitglieder eines Gemeinwesens an dieser Verwaltung legt es dann nahe, diese Interessenten zu einer mitgliedschaftlich organisierten Körperschaft zusammenzufassen.2 Dementsprechend sind die Gemeinden (und Kreise) in Deutschland nach der geschichtlichen Entwicklung als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisiert. Damit ist es durchaus vereinbar, daß sie zugleich die untere Stufe des Behördensystems der Länder darstellen und bei der Durchführung staatlicher Aufgaben staatlichen Weisungen unterliegen. Entscheidend ist, daß es daneben einen wesentlichen Bereich solcher öffentlicher Aufgaben gibt, die sie als Körperschaften des öffentlichen Rechts weisungsfrei und selbständig erfüllen.3

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Referenzen

  1. Vgl. Theodor Maunz, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Grundgesetz-Komm. (Stand 1977), Art. 28 Rn. 54; Wolfgang Roters, in: Ingo von Münch, GGK Bd. II, 1976, Art. 28 Rn. 35; vgl. auch neuestens BVerfG, DVBl. 1980, S. 52 (54).

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  2. H. J. Wolff-Bachof, Verw R Bd. II, 4. Aufl. (1976), § 85 Ia.

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  3. Theodor Maunz a. a. O., Art. 28 Rn. 54.

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  4. H. J. Wolff-Bachof, VerwR Bd. II a. a. O., § 71 IIIb, 84 IIa 1; Albert von Muttus, JuS 1977, S.100.

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  5. Ernst Forsthoff, VerwR I, 10. Aufl. (1973), §25 II 2; H. J. Wolff-Bachof II a.a.O., §84 IIb 1.

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  6. Näher dazu H. J. Wolff-Bachof II a. a. O., § 84 III.

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  7. Vgl. u. a. Art. 781 LVerf NW; Art. 11II LVerf Bay; Art. 44 LVerf Hess; § 1 GemO Bad.-Württ.; Art. 1 GemO Bay; § 1II GemO Hess; § 1II GemO Nds.; § 1II GemO NW; § 1II GemO Rhld.-Pf.; § 1 II GemO Schl.-Holst.

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  8. BVerfG, DVBl. 1980, S. 52 (54).

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  9. Vgl. Hans Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. I, 2. Aufl. (1975), S. 45 ff;

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  10. Volker Hassel, Rechtsfolgen kommunaler Gebietsreform, 1975, S. 8, 23 ff.

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  11. BVerfGE 3, S. 267 (279); VerfGH NW, DVBl. 1969, S. 809 und NJW 1976, S. 1931; Bay VerfGH, DVBl. 1975, S. 28; Bernhard Stüer, NJW 1976, S. 1925ff.

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  12. Vgl. BVerfG, DVBl. 1980, S. 52 (54); BFinH, BStBl. 1952 III, 154; Pagenkopf Bd. I a. a. O., S. 24; von Munus, JuS 1977, S. 99. Anders nur H. J. Wolff-Bachof II a. a. O., § 84 Illd 1, wonach die Aufgabenallzuständigkeit nicht zu den Begriffsmerkmalen der Gebietskörperschaft zählt, sondern „lediglich ein Akzidenz vieler Gebietskörperschaften*’ sei.

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  13. OVG Lüneburg AS 26, S. 487 (494); Georg Christoph von Unruh, Gemeinderecht, in: Ingo von Münch, Bes.VerwR, 5. Aufl. (1979), S. 94, 103; H. J. Wolff-Bachof II a. a. O., § 84 Illd 1, Pagenkopf Bd. I a. a. O., S. 24ff., 45.

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  14. So ausdrücklich BVerfG, DVBl. 1980, S. 53 unter Berufung auf von Unruh, DVBl. 1975, S. 1 (2).

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  15. Hierzu die erwähnte Entscheidung des BVerfG, DVBl. 1980, S. 52–56.

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  16. H. J. Wolff-Bachof II a. a. O., § 84 IIId 1.

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  17. Näher dazu Franz-Ludwig Knemeyer, BayKommR, 3. Aufl. (1980), S. 39ff.; Julius Widt-mann, BayGemO, 4. Aufl. (1980), Art. 1, Anm. 2 a.

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  18. Zur dogmatischen Einordnung zuletzt BVerfG, DVBl. 1980, S. 52 (54).

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  19. Näher dazu: Seeger-Wunsch-Burkhardt, Kommunalrecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl. (1977), S. 43f.; Hans Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. I, 2. Aufl. 1975, S. 34ff.

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  20. BVerwGE 34, S. 69 (74); OVG Hamburg, DVBl. 1972, S. 339 (340); Hans Peter Ipsen, DÖV 1974, S. 724; von Mutius, JuS 1977, S. 101.

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  21. Vgl. etwa die Regelungen in §§ 77 III, 88 I GemO NW und die entsprechenden Vorschriften in den Gemeindeordnungen der anderen Bundesländer, dazu Hans Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. II, 2. Aufl. (1976), S. 150ff.

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  22. Joachim Burmeister, DÖV 1975, S. 702; Erichsen-Martens, Allg. VerwR, 3. Aufl. (1978), S.230ff., 257ff. (260).

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  23. Näher dazu: H. J. Wolff-Bachof II a. a. O., § 86 IVd; Roters a. a. O. (Fn. 1), Art. 28 Rn. 36; Reinhard Rauball, Die Gemeindebezirke, Bezirksausschüsse und Ortsvorsteher, 1972, passim. Zum Ausgangspunkt, daß nämlich die Gebietsreform das Ausmaß demokratischer Repräsentanz drastisch verringert und rund 45% der bisherigen Ratssitze beseitigt hat, vgl. auch Edzard Schmidt-Jortzig, DVBL 1980, S. 1 (3).

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  24. Vgl. von Unruh a.a.O. (Fn. 12), S. 124ff. (127). Pragmatische Erfahrungsberichte liefern Friedrich Wilhelm von Loebell, DÖV 1979, S. 425ff.; Peter Lamberg, DÖV 1979, S. 432ff.; Josef Brandel, DÖV 1979, S. 437ff.

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  25. So zu Recht Roters a. a. O. (Fn. 1), Art. 28 Rn. 36; Maunz a. a. O. (Fn. 1), Art. 28 Rn. 55.

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  26. Vgl. BVerfG, DVBL 1978, S. 436ff. Dazu eingehend Edzard Schmidt-Jortzig, DVBl. 1978, S. 796 ff.

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  27. Vgl. etwa Maunz a. a. O. (Fn. 1), Art. 28 Rn. 55; Roters a. a. O., Art. 28 Rn. 36; Pagenkopf Bd. I a. a. O., S. 229, 249 ff.

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  28. So z. B. § 7 II GemO Ba-Wü; § 7 GemO Hess; § 16 I Gern NS; § 5 GemO NW; § 5 GemO Schl.-H.

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  29. So z. B. § 12 II GemO NW.

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  30. § 7 III 2 GemO Ba-Wü; Art. 10a GemO Bay; § 15 II 2 GemO Hess; § 16 III GemO NS, § 13 1 GemO Rh-Pf (nur Gutsbezifk Baumholder).

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  31. H. J. Wolff-Bachof II a. a. O., § 86 IVb. Vgl. allgemein zu dieser Institution: Steffen Grone-meyer, Die gemeindefreien Gebiete, 1971, passim.

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  32. Dazu Widtmann a. a. O. (Fn. 16), Art. 10a, Anm. 2–6.

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  33. § 1 KrO Hess; § 1 I KrO NS; § 1 KrO NW; § 11, II LKrO Rh-Pf; § 136 I KSVG Saar; § 1 I, II KrO Schl.-H. In § 1 II KrO Bad-Wü heißt es nur „Der Landkreis ist Körperschaft des öffentlichen Rechts“. Art. 1 LKrO Bay betont lediglich „Die Landkreise sind Gebietskörperschaften ...“, ohne zusätzlich das Merkmal Gemeindeverband zu erwähnen.

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  34. Mitglieder des Kreises sind also nicht die Gemeinden, sondern die Einwohner des Kreises unmittelbar, so ausdrücklich H. J. Wolff-Bachof II a. a. O., § 89 IV.

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  35. Vgl. statt aller nur H.J.Wolff-Bachof II a.a.O., §89 Ib 1; von Unruh a.a.O. (Fn. 12), S. 140, und neuestens BVerfG, DVBl. 1980 S. 52 (53).

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  36. Art. 1, 4, 5, 16, 51 ff. LKrO Bay; §§ 17, 19, 20 KrO Hess; §§ 1–4 KrO NS; §§ 1, 2 KrO NW; §§ 1, 2 LKrO Rh-Pf; §§ 136, 139 KSVG Saar; §§ 1–3, 20, 21 KrO Schl.-H.

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  37. Zur „gegliederten Demokratie“: von Unruh, DVBl. 1975, S. 1 (2); Klaus Stern, DÕV 1975, S. 515 (516); Schmidt-Jortzig, DVBl. 1980, S. 1 (3). Ausdrücklich zustimmend jetzt BVerfG, DVBl. 1980, S. 52 (53).

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  38. Vgl. die Nachweise in Fn. 35.

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  39. So schon Arnold Köttgen, Wesen und Rechtsform der Gemeinden und Gemeindeverbände, in: HdB KWP Bd. I, 1. Aufl. (1956), S. 185 (193); von Unruh, DVBl.1975, S. 1 (2). Diese Ansicht ist neuestens von BVerfG (DVBl. 1980, S. 53) ausdrücklich bestätigt worden.

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  40. Vgl. zu dieser sog. „Doppelstellung“ etwa Pagenkopf, Bd. I a. a. O., S. 285 f.

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  41. Vgl. § 5 I GemO Bad-Wü; Art. 2 I GemO Bay; § 12 S. 1 GemO Hess; § 13 S. 1 GemO NS; § 10 I 1 GemO NW; § 4 I GemO Rh-Pf; § 2 I KSVG Saar; § 11 I GemO Schl-H.

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  42. Vgl. statt aller: § 9 I KrO NW und unten Fn. 64.

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  43. So ausdrücklich BVerwGE 44, S. 351 (354) unter Hinweis auf Ernst Pappermann, DVBl.1971, S. 519 (520). Ferner BGH, NJW 1975, S. 2015; OVG Lüneburg, DVBl. 1971, S. 515ff.; VGH Kassel, DVBl. 1977, S. 49 (50); Manfred Veelken, DÖV 1971, S. 158 (159). Vgl. zum Ganzen: Ernst Pappermann, JuS 1976, S. 305 ff. (306) m. weit. Nachweisen in Fn. 20; von Loebell-Oerter, GemO NW, Kommentar, 4. Aufl. 1980, § 10 Anm. 1. Aus der Lehrbuchliteratur etwa Seeger-Wunsch-Burkhardt, Kommunalrecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl. 1977, S. 73.

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  44. So mit Nachdruck Saarl. VerfGH, NJW 1974, S. 1995.

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  45. So ausdrücklich BVerfG, DVBl. 1979, S. 312 (313). Ebenso etwa Stern, Bonner Kommentar zum GG, Zweitbearb., Art. 28 Rdnr. 140; Carsten Brodersen, JuS 1979, S. 599 (600). Anders das AG Rheda-Wiedenbrück in der Vorlage-Entscheidung an das BVerfG, das die Ansicht vertrat, die Bestimmung des Namens einer Gemeinde sei eine von der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu treffende Maßnahme der Selbstverwaltung; vgl. dazu Brodersen a. a. O.

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  46. Vgl. § 5 I GemO Bad-Wü; Art. 2II GemO Bay; § 12 S. 2 GemO Hess; § 13 S. 2 GemO NS; § 10 I 2 GemO NW; § 4 I GemO Rh-Pf; § 2 I KSVG Saar; § 11 I GemO Schl-H.

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  47. BVerwGE 44, S. 351 (354); OVG Lüneburg, DVBl.1971, S. 515ff.; VGH Kassel, DVBL 1977, S. 49 (50).

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  48. Brodersen, JuS 1979, S. 599; Pappermann, JuS 1976, S. 305 (307); Albert von Muttus, JuS 1977, S. 99 (102). Aus der Kommentarliteratur etwa von Loebell-Oerter (Fn.42), §10 Anm. 1.

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  49. So ausdrücklich BVerwGE 44, S. 351 (354).

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  50. Dazu etwa § 4 V, GemO Rh-Pf: „Das Ministerium des Innern führt ein amtliches Namensverzeichnis der Gemeinden.’* In Nordrh.-Westf. etwa nimmt Ziff. 2 der VerwVO zu § 10 GemO auf das Amtliche Verzeichnis des Statistischen Landesamtes Bezug.

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  51. BVerwG, Demokratische Gemeinde 1975, S. 373 = MDR 1975, S. 603; OVG Münster, DVBl. 1973, S. 318; von Loebell-Oerter a. a. O. (Fn. 42), § 10 Anm. 1.

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  52. Vgl. dazu BVerwG, MDR 1975, S. 603: „Die Deutsche Bundespost braucht bei der Bezeichnung der Zustellpostämter in einer aus mehreren Ortsteilen bestehenden Gemeinde nicht an die Ortsteilnamen anzuknüpfen; die Bezeichnung der Ämter mit Nummern im Anschluß an den Gemeindenamen und die damit verbundene Festlegung der Zustellanschrift der Gemeindeeinwohner verletzt das Namensrecht der Gemeinde weder in Bezug auf ihren eigenen Namen, noch in Bezug auf den Namen der Ortsteile.“

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  53. So wörtlich Ziff. 1 der VerwVO zu § 10 GemO NW, abgedruckt etwa bei von Loebell-Oerter, a. a. O. (Fn. 42), Kommentierung zu § 10; zustimmend von Loebell-Oerter a. a. O., Anm. 6. Ausdrücklich gesetzlich geregelt ist dies in § 5 IV 1 GemO Bad-Wü: „Die Benennung von bewohnten Gemeindeteilen (Ortsteile) ... ist Angelegenheit der Gemeinden.“

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  54. So ausdrücklich §5 IV 2 GemO Bad-Wü: „Gleichlautende Benennungen innerhalb derselben Gemeinde sind unzulässig.“

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  55. So ausdrücklich BVerfG, DVBl. 1979, S. 312 (313). Zustimmen Brodersen, JuS 1979, S. 599 (600).

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  56. Nieders. StGH, DÖV 1979, S. 406 (407).

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  57. Nach Art. 2 III GemO Bay benennt die Landesregierung die Gemeindeteile, wobei sie Rat und Bürger lediglich anzuhören hat. Nach § 12 GemO Hess benennt die Obere Aufsichtsbehörde ait Gemeindeteile. Nach § 4 IV GemO Rh-Pf entscheidet die Bezirksregierungüber die Benennung der Gemeindeteile. Nicht ganz so bedenklich, aber aus den erwähnten Gründen verfassungsrechtlich mindestens fragwürdig, ist die Regelung in § 13 GemO NS, wonach die Gemeinde zur wirksamen Benennung von Gemeindeteilen der Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedarf.

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  58. BVerfG, DVBl. 1979, S. 312 (313); von Loebell-Oerter a. a. O. (Fn. 42), §10 Anm. 2.

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  59. So nach Art. 2 II GemO Bay; § 12 GemO Hess.

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  60. So nach § 5 I GemO Bad-Wü; § 13 GemO NS; § 10 I 2 GemO NW; § 4 I GemO Rh-Pf; § 2 I KSVG Saar; § 11 I GemO Schl.-H.

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  61. BVerfG, DVBl. 1979, S. 312 (313); Saarl. VerfGH, NJW 1974, S. 1995.

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  62. BVerfG, DVBl. 1979, S. 312 (313); zustimmend Brodersen, JuS 1979, S. 599 (600).

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  63. Vgl. zu den einschlägigen Vorschriften der Gemeindeordnungen oben Fn. 40. Entsprechende Bestimmungen der Kreisordnungen: § 4 I KrO Bad-Wü; Art. 2 I LKrO Bay; § 1111 KrO Hess; § 10 KrO NS; § 9 I KrO NW; § 3 I LKrO Rh-Pf; § 137 I KSVG Saar; § 11 KrO Schl-H.

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  64. § 4 I KrO Bad-Wü; § 11 I KrO Hess; § 10 KrO NS; § 91 KrO NW; § 3 I LKrO Rh-Pf; § 137 I KSVG Saar.

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  65. § 4 II KrO Bad-Wü; § 11 II KrO Hess; § 137 II KSVG Saar.

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  66. Art. 2 I LKrO Bay; § 3 II LKrO Rh-Pf.

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  67. § 9 II KrO NW. Ähnlich § 11 KrO NS, wo lediglich von der „Genehmigung“ der Landesregierung die Rede ist. Es wird offenbar vorausgesetzt, daß ein Kreistagsbeschluß zu genehmigen ist.

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  68. So BVerfG, DVBl. 1979, S. 312 (313) für die Namensänderung im gemeindlichen Bereich.

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  69. So insbesondere VerfGH NW, Urteil vom 6.12.1975 – 45/74 (,,Kempen“-Urteil), Amtl. Umdruck, S. 36 f. Zustimmend Nieders. StGH, DÖV1979, S. 406 m. weit. Nachw. aus der Rspr. des VerfGH Rh-Pf und des StGH Bad.-Württ. Früher schon: OVG Lüneburg AS 4, S. 241.

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  70. StGH Bad.-Württ, DÕV 1973, S. 163 (169).

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  71. Vgl. zum folgenden: Verwaltungsvorschriften zur Gemeindeordnung für das Land Nordrh.-Westf., RdErl. des Innenministers NW v. 4.10.1979, MB1. NW 1979, S. 1938ff.; insbes. Ziff. 3 zu § 10.

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  72. So der Hinweis bei Seeger-Wunsch-Burkhardt, Kommunalrecht Bad.-Württ. a. a. O. (Fn. 42), S. 73.

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  73. So OVG Lüneburg, DVBl. 1971, S. 515 (516f.). Zustimmend Pappermann, DVBl.1971, S. 519 (520) m. Fn. 16; Veelken, DÖV 1971, S. 158 (160).

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  74. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zB vorgesehen in § 50 VerfGHG NW.

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  75. Das Kommunalverfassungsrecht, zu dem Normen wie § 10 GemO NW (vgl. die Nachweise zur Regelung in den anderen Bundesländern in Fn. 40) gehören, ist kein „Verfassungsrecht“ i. S. d. § 40 VwGO.

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  76. BVerwGE 44, S. 351 ff.; BVerwG, DÕV 1980, S. 97; BGH, NJW1975, S. 2015ff.; OVGLüneburg, DVBl. 1971, S. 515ff.; OVG Münster, Städtetag 1976, S. 267. Sämtliche Klagen betrafen den Wunsch der Gemeinden nach Umbenennung von im Gemeindegebiet liegenden Bahnhöfen. Vgl. dazu auch Veelken, DÖV 1971, S. 158ff.; Pappermann JuS 1976, S. 305ff.; von Mutius, JuS1977, S.99(102ff.).

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  77. OVG Münster, DVBl. 1973, S.318ff.; BVerwG, MDR 1975, S. 603, jeweils zur Frage der Bezeichnung von Zustellpostämtern in einer aus mehreren Ortsteilen bestehenden Gemeinde.

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  78. Hess, VGH, DVBl. 1977, S. 49f., zur Klage einer Gemeinde auf Benennung der Anschlußstelle einer Bundesautobahn mit ihrem Namen.

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  79. Anders nur eine abwegige und völlig vereinzelt gebliebene Entscheidung des OLG Celle, JR 1973, S. 384f. Dagegen sofort Pappermann, JR 1973, S. 386f. und später auch BVerwGE 44, S. 351 (353); BGH, NJW 1975, S. 2015.

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  80. So die in Fn. 75–77 zit. Entscheidungen. Näher zur Klageart und den sonstigen Prozeßvorausset-zungen in diesen Fällen von Mutius, JuS 1977, S. 103.

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  81. BVerwGE 44, S.351 (353); Hans Pagenkopf, Kommunalrecht Bd.I, 2. Aufl. (1975), S.31; Pappermann, JuS 1976, S. 305 (306). Aus der älteren Rspr.: RGZ 101, S. 169; RG, JW 1927, S. 117. Bekannt ist insoweit vor allem der vom BGH (NJW 1963, S. 2267ff.) entschiedene Fall, wonach die Stadt Dortmund einen Anspruch aus § 12 BGB dahingehend hat, daß die Hansabrauerei es unterläßt, an der Außenwand der Brauerei eine Werbeanlage mit dem Text „Dortmund grüßt mit Hansa-Bier“ anzubringen.

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  82. So ausdrücklich BVerwGE 44, S.351 (355f.). Vorher schon in diesem Sinne: Pappermann, DVBl. 1971, S.521; Veelken, SKV 1974, S. 213. Zustimmend jetzt auch von Munus, JuS 1977, S. 103 f.

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  83. So BVerwGE 44, S. 351 (356); BVerwG, DÖV 1980, S. 97.

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  84. Eingehend zu den Namenszusätzen, vor allem den Voraussetzungen für die Verleihung, vgl. Pappermann, DÖV 1980, S. 353 (356ff.).

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  85. BVerwGE 44, S. 351 (357) in Fortentwicklung von E 27, S. 256; E 29, S. 56; E 31, S. 271. Zustimmend etwa Ulrich Mlitzko, DÖV 1964, S. 730. Neuestens wieder BVerwG, DÖV 1980, S. 97 und S. 99.

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  86. BVerfGE 21, S. 327; BVerwGE 29, S. 58.

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  87. BVerfGE 22, S. 210; Pappermann, DVBl. 1972, S. 643 (648).

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  88. BVerwG, DÖV 1962, S. 146.

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  89. BVerwGE 29, S. 58; BGHZ 20, S. 103.

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  90. Zu ganz seltenen Ausnahmefällen, in denen das Kommunalrecht als fachfremdes Landesgesetz für den Kernbereich der fachbezogenen Hoheitsverwaltung nicht gilt, vgl. Pappermann, JuS 1976, S. 305 (308) m. weit. Nachw. in Fn. 44–48.

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  91. Hess. VGH, DVBl. 1977, S. 49 (50).

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  92. BVerwGE 44, S. 351 (355f.); OVG Lüneburg, DVBL 1971, S. 516.

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  93. Vgl. zu dieser Problematik etwa Helmut Quaritsch, Probleme der Selbstdarstellung des Staates, Recht und Staat Heft 478/479, 1977, S. 7ff.; Otto Krabs, Kommunale Selbstverwaltung und Informationspolitik, Verwaltungsrundschau (VR) 1977, S. 330ff.; Pappermann, VR 1979, S. 191 ff.

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  94. § 6 GemO Bad-Wü; Art. 4 GemO Bay; § 14 GemO Hess; § 15 GemO NS; § 11 GemO NW; § 5 GemO Rh-Pf; § 3 KSVG Saar; § 12 GemO Schl-H.

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  95. H. J. Wolff-Bachof II a. a. O., § 86 III b.

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  96. von Unruh a. a. O. (Fn. 12), S. 133.

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  1. Dr. Ernst Pappermann
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  1. Juristische Fakultät, Universität Tübingen, Wilhelmstraße 7, 7400, Tübingen 1, Deutschland

    Günter Püttner

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Pappermann, E. (1981). Der Status der Gemeinden und Kreise als Gebietskörperschaften. In: Püttner, G. (eds) Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Monographien aus dem Gesamtgebiet der Physiologie der Pflanzen und der Tiere, vol 1. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-662-11967-9_18

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