Zusammenfassung
„Der moderne Staat existiert als entscheidungs- und handlungsfähiges Subjekt nur nach Maßgabe des ihn konstituierenden Organisationsrechts“1. In und durch Organisationen vollziehen sich die administrativen Aktivitäten, in ihnen begegnen sich organisierte Staatlichkeit und gesellschaftliche Kräfte. Die Systematik des Verwaltungsrechts muß dem Organisationsrecht daher eine Zentralposition zuweisen, weil es Leistungsvorgänge und Beteiligungschancen in Strukturen überführt. In ihm finden die Forderungen nach rechtsstaatlicher Verantwortungsklarheit und Effektivität mit den Geboten demokratischer Legitimation zusammen. Gerade das Verwaltungsorganisationsrecht hat das abzubilden, was als „Gemeinwohlordnung“ immer wieder hergestellt werden muß2.
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References
So Ritter, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 207 (207); zur Praxis anschaulich B. Becker, Öffentliche Verwaltung, S. 115 ff., 529 ff.
BVerfGE 93, 37 (74): „gemeinwohlorientierte, an Gesetz und Recht gebundene, wirksame Erfüllung des Amtsauftrages11; auch Kirchhof, in: HStR Bd. 3, § 59 Rn. 87 f. Zur historischen Entwicklung des Organisationsrechts Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts, Bd. 1, S. 366 ff., Bd. 2, S. 416 f.; ferner, über ihren Themenbereich weit hinausgreifend, die Schrift von Bieback, Öffentliche Körperschaft.
Vgl. Forsthoff, Verwaltungsrecht, S. 431: das Behörden- und Organisationsrecht habe „in den Lehrsystemen des deutschen Verwaltungsrechts keinen festen und gesicherten Platz gefunden“; ferner Faber, Verwaltungsrecht, § 101.
Zum folgenden die systematischen Darstellungen von Loschelder, in: HStR Bd. 3, § 68 Rn. 3 ff. und Krebs, in: HStR Bd. 3, § 69 Rn. 23 ff. Zur historischen Analyse und Kritik Rupp, Grundfragen, S. 18 ff. und 181 ff.; Böckenförde, in: FS fur Wolff, S. 269 ff.; ferner Sclmapp, AöR 1980, S. 243 ff.; ders., in: Rechtstheorie 1978, S. 275 ff.
Vgl. Loeser, Berichtswesen, S. 62 ff. und 81 ff.
Vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 4 Rn. 1 f. und § 34 Rn. 6 ff.
Zutreffende Kritik bei Rupp, Grundfragen, S. 81 ff.; Rudolf, in: Erichsen, Verwaltungsrecht, § 53 Rn. 6 ff.
Krebs, in: HStR Bd. 3, § 69 Rn. 26 ff.
Vgl. etwa Loschelder, in: HStR Bd. 3, § 68 Rn. 23 ff.; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 342 f.; Dreier, Hierarchische Verwaltung, S. 129 ff.
Dazu Kirchhof, in: HStR Bd. 3, § 59 Rn. 101; E. Klein, Ministerialfreier Raum, S. 43 ff., 207 ff.
Repräsentativ dargestellt von Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht II (4. Auflage); §§ 71 ff.; breiter die verwaltungswissenschaftliche Darstellung bei B. Becker, Öffentliche Verwaltung, bes. S. 221 ff.
Dazu mit weiteren Nachweisen J.-R Schneider, JbNPÖ 1996, S. 82 (87 ff.).
Forsthoff, Verwaltungsrecht, S. 439.
Klages, in: Hill/Klages, Reform der Landesverwaltung, S. 7 (12).
So Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 339 (340).
Bauer, VVDStRL Bd. 54, S. 243 (277 ff.).
Vgl. Ritter, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 207 ff.
Vgl. Hellennann, in: FS für Böckenförde, S. 277 ff.
Habersack, ZGR 1996, S. 544 ff.
Trute, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 249 (256 ff.); Faber, Verwaltungsrecht, § 9 III, spricht von einem „weichen Steuerungsprinzip“ (S. 58).
Vgl. dazu Schmidt-Aßmann, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 9 (33 ff.).
Vgl. Mayntz, Soziologie öffentlicher Verwaltung, S. 82.
Böckenförde, in: FS für Wolff, S. 269 (294); ähnlich Brohrn, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, S. 16 ff.
Dazu B. Becker, Öffentliche Verwaltung, S. 547 ff.; Kieser, Organisationstheorien; Schimank, in: Kerber/Schmieder, Spezielle Soziologien, S. 240 ff.; weitere Nachweise bei Groß, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 139 ff.
Zu diesem Begriff und zum parallelen Vorgehen für das Entscheidungsverhalten von Verwaltungen Hoffmann-Riem, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Innovation und Flexibilität, S. 9 (19 ff.); ders., in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Öffentliches Recht und Privatrecht, S. 261 (290 ff.).
Vgl. dazu Eichhorn, Verwaltungsökonomie I, bes. S. 181 ff.; ders., in: HWÖ, Sp. 1063 ff.
Vgl. Faber, Verwaltungsrecht, § 9 IV
Schreyoegg, Umwelt, Technologie, Organisationsstruktur, S. 159 ff.
Dazu Denninger, in: HStR Bd. 5, § 113 Rn. 34 ff.; vgl. auch BVerfGE 83, 238 (315 ff.); 90, 60 (97 ff.).
Denninger, in: HStR Bd. 5, § 113 Rn. 36.
Dazu Di Fabio, VerwArch 1990, S. 193 (210 f.).
Art. 20 der VO (EWG) Nr. 2075/92 über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak; Art. 2 der KOM-VO (EWG) Nr. 85/93 über Kontrollstellen im Tabaksektor; Art. 4 der VO (EWG) Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen.
So auch v. Danwitz, Verwaltungsrechtliches System, S. 200 ff.
Zur Bedeutung dieser Vorschriften („gleichsam unhintergehbare Ordnungen“) für Verhandlungsprozesse vgl. Braun, Politische Steuerung, S. 387.
Dazu Hoffmann-Riem, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisa-tionsrecht, S. 355 (390 ff.); ferner B. Becker, Öffentliche Verwaltung, S. 870 ff.
Vgl. Benz, Kooperative Verwaltung, S. 171 ff.
Vgl. dazu nur G. C. Burmeister, Institutioneller Gesetzesvorbehalt.
Zutreffend G. C. Burmeister, Institutioneller Gesetzesvorbehalt, S. 320 f.
Zu Begriff und Maßstäben vgl. G. C. Burmeister, Institutioneller Gesetzesvorbehalt, S. 323 ff.
BVerfGE 93, 37 (74).
Kritisch Siedentopf, DÖV 1995, S. 193; positiver Lange, DÖV 1995, S. 770 ff.; differenzierend Jutzi, DÖV 1996, S. 25 ff.; Grzeszick, DV 1997, S. 545 ff.
Dazu Bryde und Haverkate, VVDStRL Bd. 46, S. 181 ff. und 217 ff.
Schuppen, Verselbständigte Verwaltungseinheiten, bes. S. 191 ff.; ferner Loeser, Bundes-Organisationsgesetz, S. 196 ff.
Dreier, Hierarchische Verwaltung, S. 296 ff.; ferner Ladeur, DV 1993, S. 137 ff.
Für die Kreisverwaltung Schmidt-Aßmann, DVB1 1996, S. 533 (536 f.).
Ähnlich Bryde, WDStRL Bd. 46, S. 181 (186); Krebs, in: HStR Bd. 3, § 69 Rn. 80.
In diese Richtung — freilich behutsam und differenzierend — Haverkate, WDStRL Bd. 46, S. 217 (221 f.).
Zutreffend spricht Bryde, WDStRL Bd. 46, S. 181 (198) von der „Herstellung einer differenzierten Handlungs-, Informations- und Entscheidungseinheit im Verfahren“; ähnlich Schuppen, DÖV 1987, S. 757 (761); differenzierend auch Isensee, in: HStR Bd. 1, § 13 Rn. 155 ff.
Ähnlich Schuppen, Staat 1993, S. 581 (607 f.). Zu Formen professioneller Eigenkontrolle vgl. Trute, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 249 (283 f.).
Krebs, in: HStR Bd. 3, § 69 Rn. 22; ähnlich Schuppen, DÖV 1987, S. 757 (759).
Zum mehrdeutigen Begriff der Ministerialfreiheit E. Klein, Ministerialfreier Raum, S. 58 ff.; jüngst mit umfassenden Nachweisen Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 102 ff. Jedenfalls dann, wenn sogar alle Formen von Selbstverwaltung als ministerialfreie Verwaltung eingestuft und einem besonderen Rechtfertigungsgebot unterstellt werden (so Jestaedt, S. 107 f.), leistet der Begriff der Ministerialfreiheit der unzutreffenden Vorstellung Vorschub, die staatsunmittelbare Verwaltung sei der einzige Standardtyp grandgesetzlicher Verwaltung.
Der Begriff der „Verdünnung“ der Legitimation findet sich bei Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 12.
Ähnlich Schuppert, Diskussionsbeitrag in VVDStRL Bd. 46, S. 277: Herausarbeitung „organisationstypische[r] Gefährdungslagen“ für die drei Gruppen der öffentlichen Unternehmen, der interessenvertretenden Körperschaften und der klientelorientierten Verwaltungseinheiten. Ferner Haverkate, VVDStRL Bd. 46, S. 217 (223): Abkoppelung durch „Isolierung von Verwaltungsinteressen“ und „Übertragung von Entscheidungsbefugnissen an organisierte Privatinteressen“; vgl. auch die Unterscheidung zwischen einfacher Weisungsfreiheit und Weisungsfreiheit für pluralistische Entscheidungsgremien bei Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 115 f.
Grandlegend Sclûink, Amtshilfe, S. 11 ff.; ferner Krebs, in: HStR Bd. 3, § 69 Rn. 78.
Dazu R. Schmidt, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Allg. Teil, S. 360 ff.
Vgl. Müller-Terpitz, ZG 1997, S. 257 (258 f.) und zu §§ 66 ff. TKG dort S. 270 ff.
Schlink, Amtshilfe, bes. S. 82 ff.; Bryde, VVDStRL Bd. 46, S. 181 (198 ff.).
BVerfGE 65,1 (49).
Vgl. Dreier, Hierarchische Verwaltung, S. 240 f.
Vgl. Brohm, in: HStR Bd. 2, § 36 Rn. 13 ff.; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 41 ff.; Braun, Politische Steuerung, S. 385 f.
Vgl. BVerfGE 79, 127 (148 ff.).
Ähnlich Horn, DV 1993, S. 545 (562).
Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 120 f.
Systematik und Beispiele bei Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 124 ff.
Vgl. Schuppen, Verselbständigte Verwaltungseinheiten, S. 93 ff.
Vgl. Dreier, Hierarchische Verwaltung, S. 270 ff.; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 131 f. mit weiteren Nachweisen.
Vgl. Haverkate, VVDStRL Bd. 46, S. 217 (239 f.): „Es geht um die institutionellen Bedingungen der Durchsetzung öffentlicher Interessen“.
Dreier, Hierarchische Verwaltung, S. 285 ff.; Schmidt-Aßmann, AöR 1991, S. 329 (377 f.).
Anders im Ergebnis für die Kondominialverwaltung Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 594 ff.
BVerfGE 83, 130 (152 f.); vgl. §§ 8–10 GjS, §§ 21–23, 26, 27 UAG.
Dazu Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 19 Abs. IV Rn. 196; teilweise anders BVerwGE 39, 197 (204).
Grandlegend Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 109 ff. und 292 ff.; Loeser, Berichtswesen, S. 44 ff.
Dazu Schmidt-Aßmann/Röhl, DÖV 1994, S. 577 ff., Hommelhoff/Schmidt-Aßmann, ZHR 1996, S. 521 ff.
Vgl. Brohm, NJW 1994, S. 281 ff.; Osterloh und Bauer, WDStRLBd. 54, S. 204 ff. und 243 ff.
Dazu Schuppen, JbStVwW 1989, S. 47 ff.
Böckenförde, in: HStR Bd. 1, § 22 Rn. 13; Loeser, Berichtswesen, S. 66 ff.; v. Danwitz, AöR 1995, S. 595 (606 f.).
Zu ihrer Eignung Lerche, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 86 Rn. 66.
Dazu jüngst R. Schmidt, ZGR 1996, S. 345 (349 ff.); Schön, ZGR 1996, S. 429 ff. mit weiteren Nachweisen.
Schön, ZGR 1996, S. 429 (440).
Dazu Loeser, Berichtswesen, S. 102 ff.
Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 124 ff.; Püttner, Öffentliche Unternehmen, S. 86 (137 f.); Dreier, Hierarchische Verwaltung, S. 258 f.; Spannowsky, DVB1 1992, S. 1072 ff.; ders., ZGR 1996, S. 400 ff.; v. Danwitz, AöR 1995, S. 595 (603 ff).
Nur die Anerkennung besonderer bereichsspezifischer Sachstrukturen kann u.U. auch eine Grundlage dafür sein, für öffentliche Unternehmen Formen der Mitbestimmung vorzusehen, die in der übrigen Verwaltung unzulässig wären. Zur Verfassungswidrigkeit Ossenbühl, ZGR 1996, S. 504 ff.
In Einzelpunkten zu sehr von der Normalität staatlicher Ingerenzen ausgehend v. Danwitz, AöR 1995, S. 595 (622 ff.).
Dazu aus der Sicht der ökonomischen Theorie Bös/Schneider, ZGR 1996, S. 519 ff. Vgl. Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungsorganisationsrecht, S.339 ff.
Dazu Habersack, ZGR 1996, S. 544 ff.
Der Begriff wird hier in einem engeren Sinne als in den Sozialwissenschaften benutzt, um die förmlich nicht mehr dem Verwaltungsorganisationsbereich zuzurechnenden, ihm aber nahestehenden Einrichtungen zu erfassen. Zur sozialwissenschaftlichen Begrifflichkeit vgl. Braun, Politische Steuerung, S. 47 ff.
Trute, Forschung, S. 521 ff. und 677 f.; anders für die DFG Classen, Wissenschaftsfreiheit, S.139 ff.
BVerfGE 83, 130 (153).
So die DIN 820 über die Grundsätze der Normungsarbeit in Teil 1 Ziff. 3.3; dazu Lübbe-Wolff, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Konfliktbewältigung durch Verhandlungen, Bd. 2, S. 87 (100 f.).
Hoffmann-Riem, VVDStRL Bd. 40, S. 187 (224): „Vorausbeachtung von rechtlichen Anforderungen“.
Vgl. Wahl, DVB1 1993, S. 517 ff.; Hoppe, DVB1 1994, S. 255 (261).
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Schmidt-Aßmann, E. (1998). Die Verwaltung als Organisation und die Bedeutung des Organisationsrechts. In: Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee. Enzyklopädie der Rechts- und Staatswissenschaft. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-662-06446-7_5
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